| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I- RELATÓRIO
MINISTÉRIO DA CIÊNCIA, TECNOLOGIA E ENSINO SUPERIOR, com sede na Estrada das Laranjeiras, 197-205, Lisboa, inconformado com o Acórdão do TAF do Porto, datado de 02.MAI.07, que, em ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL, julgou procedente a acção, oportunamente, contra si instaurada por A..., residente na Rua ..., Gondomar, tendo decretado a anulação do despacho proferido pela Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior, datado de 3 de Janeiro de 2005, que indeferiu o recurso hierárquico necessário interposto pelo Autor do despacho da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, datado de 5 de Julho de 2004, que lhe aplicou a pena disciplinar de suspensão de actividade por 121 dias, suspensa na sua execução por dois anos, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
a) O douto Acórdão proferido pelo Tribunal a quo veio decidir pela procedência do vício de violação de lei, por infracção ao disposto nos artigos 24.º e 28.º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, relativamente à pena disciplinar de suspensão de actividade de 121 dias, suspensa na sua execução por dois anos, aplicada ao Autor, ora Recorrido, pela Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem da Cidade do Porto e, mantida pelo despacho de 3 de Janeiro de 2005, da, à data, Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior, no âmbito do recurso hierárquico, em consequência anulando-o;
b) O Acórdão a quo, enferma de manifesto erro de julgamento, porque faz errada interpretação e aplicação das normas e dos princípios legais, bem como dos mesmos à matéria de facto dada por assente;
c) Erra o Tribunal a quo quando afirma “Destarte, tendo este (o Autor) sido acusado e punido pela violação dos deveres de lealdade e de zelo, resulta evidente, desde logo que, só por aqui, o acto posto em crise não pode manter-se.”
d) É que, na verdade, consta da decisão impugnada, bem como do acto que aquela manteve, que, o Autor e Recorrido, foi acusado da prática da infracção atípica prevista no corpo e na alínea h), ambos, do n.º 1 do artigo 24.º do E.D.;
e) Efectivamente, aquele foi acusado de, actuando com culpa, não ter cumprido os seus deveres funcionais, ao continuar reiteradamente a praticar actos, subscrevendo-os, como chefe de repartição, quando por força da reclassificação operada ope legis já não detinha aquela categoria, mas a de técnico superior de 1.ª classe (alíneas b), c) e h) da matéria de facto assente), desobedecendo, assim, de modo escandaloso a ordens superiores emanadas ao abrigo de comandos jurídicos legais - conforme, aliás, o acórdão recorrido dá por assente, indeferindo a pretensão do Autor, ora recorrido quanto ao alegado vício de violação de lei por ofensa do princípio “Nulla Poena Sine Culpa”;
f) Não se verifica desproporcionalidade manifesta na medida da pena concretamente aplicada, pelo que, também, aqui, erra o Tribunal a quo;
g) O Acórdão a quo, reconhece “não nos subsistir qualquer dúvida que o comportamento em causa representa uma quebra de disciplina hierárquica e um desvio do dever que todos os funcionários têm de honrar os seus superiores hierárquicos em todas as circunstâncias, até por imperativo legal, com deferência”;
h) O Tribunal a quo, dá como provado, denegando razão ao Autor e Recorrido, que este foi reclassificado ope legis, na categoria de técnico superior de 1.ª classe, reclassificação, essa, que não carece de aceitação do nomeado, pelo que deixou de possuir a categoria de chefe de repartição da carreira administrativa, e que naquela categoria, a qual se recusou ostensivamente a aceitar, reiteradamente, subscreveu requerimentos na qualidade de chefe de repartição, qualidade já não detinha por força da referida reclassificação, desenvolvendo sem margem para dúvidas uma actuação contrária à lei;
i) Igualmente, entende que o Autor e Recorrido actuou com culpa;
j) Só que, incongruentemente, erra, ao desvalorizar a gravidade da actuação ilícita do Autor por desobediência, e, consequentemente, também, quanto à adequação da aplicação concreta da pena, considerando violado o princípio da proporcionalidade;
k) É que, o Autor, ora Recorrido, com o seu comportamento persistente e intencional, manifestou grave desinteresse pela lei, pela hierarquia e pelo inerente cumprimento dos deveres funcionais inerentes, quer à categoria que nessa data detinha, quer à categoria que deixou de possuir, daí decorrendo a prática de ostensiva e grave insubordinação, subsumível na infracção disciplinar prevista no artigo 24, n.º 1, alínea h) do E.D.;
l) Porque a medida da pena aplicada e a sua moldura é a adequada e congruente à necessária harmonia entre o interesse público específico (do regular funcionamento do serviço e de obediência à lei e aos superiores hierárquicos no âmbito das relações de hierarquia, com o correlativo dever de obediência por parte do arguido) e os direitos e interesses legítimos do funcionário, ora recorrido, eventualmente afectado com a aplicação da pena, não se verifica a violação do princípio da proporcionalidade;
m) Ao inexistir violação do princípio da proporcionalidade, a medida concreta da pena, porque se insere na chamada discricionariedade técnica da Administração, não é sindicável pelo Tribunal;
n) Assim, o Tribunal “a quo” ao decidir como decidiu, que, “… no tocante aos deveres profissionais efectivamente violados no caso concreto, afigura-se-nos que a pena disciplinar correcta a aplicar ao Autor seria a prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 23.º do Estatuto Disciplinar, a saber: a pena de multa.”, invade, ilegalmente, os espaços de valoração própria da actividade administrativa;
o) Para além de que erra, porque a pena de multa, nos termos do previsto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 23.º do E.D., é aplicável a casos de negligência e má compreensão dos deveres funcionais, ou seja a meras irregularidades no comportamento dos funcionários;
p) E o Autor, ora Recorrido, não agiu com mera negligência, mas antes produziu intencionalmente os actos de que é acusado, a que estava inerente a sua deliberada recusa em actuar de acordo com a nova categoria profissional, em ostensiva desobediência à lei, ao funcionamento do serviço e às ordens da superior hierárquica máxima do organismo, não sendo o seu comportamento subsumível ao disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 23.º do Estatuto Disciplinar.
q) Incorre, pois, o Acórdão recorrido em erro de julgamento.
O Recorrido apresentou contra-alegações, tendo formulado, por seu lado, as seguintes conclusões:
a. Recorre o Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior do douto acórdão que anulou o despacho proferido por Sua Excelência a Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo ora recorrido do despacho da Exma. Senhora Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, que lhe havia aplicado a pena disciplinar de suspensão de actividade de 121 dias, suspensa na sua execução por dois anos, por estar ferida do vício de violação de lei, nos termos do disposto nos arts. 24º e 28º do E. D..
b. Deve, porém, improceder o recurso, porquanto não existe qualquer erro de julgamento por parte do Tribunal a quo.
c. Na verdade, é justa e adequada a decisão que julgou manifestamente desproporcional a pena disciplinar aplicada e o comportamento do recorrido.
d. Segundo o Tribunal a quo, o comportamento do recorrido não pode consubstanciar a infracção consagrada na alínea h) do n.º 1 do art. 24º do E.D., mas sim a prevista no art. 23º n.º 2 al. b) do mesmo diploma.
e. Por outro lado, ao contrário do que sustenta o recorrente, não há incongruência alguma entre a matéria de facto dada como provada e a sua subsunção jurídica.
f. Face à matéria de facto apurada, e a pouca gravidade do comportamento do recorrido, o Tribunal a quo julgou no sentido de que este não pôs sequer em causa os deveres especiais disciplinares, consagrados no art. 24º do E.D..
g. Neste sentido, o recorrente violou o art. 24º n.º 1 al. h) e o art. 28º do E.D..
h. O cumprimento das normas e princípios por parte da Administração Pública é sindicável, nos termos do disposto no art. 3º n.º 1 do CPTA, pelo que não tem sustentação legal o argumento do recorrente de que o Tribunal se teria intrometido “nos espaços de valoração própria da actividade administrativa”.
i. O Tribunal a quo entendeu, e bem, que os actos perpetrados pelo recorrido não podiam dar lugar à infracção disciplinar de que foi acusado, porque tal subsunção violava o princípio da proporcionalidade.
j. Note-se que o Tribunal a quo não decidiu alterar a pena disciplinar ao recorrido dentro dos limites que a moldura penal permitia, porque não lhe competia fazê-lo, simplesmente decidiu anular o despacho de Sua Excelência a Ministra da Ciência, Inovação e Ensino Superior.
k. Em suma, bem andou o Tribunal de 1ª Instância ao ter proferido o douto acórdão objecto de recurso.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto não emitiu pronúncia nesta instância.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.
II- QUESTÕES A DECIDIR NO RECURSO
O imputado erro de julgamento quanto à qualificação da infracção disciplinar, com violação dos artºs 24º e 28º do ED.
III- FUNDAMENTAÇÃO
III-1. Matéria de facto
O Acórdão recorrido deu como provados os seguintes factos:
a) O Autor é funcionário dos quadros da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto desde 16 de Fevereiro de 1995, conforme nota biográfica a fls. 27 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
b) Por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, foi o Autor reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da referida Escola, com efeitos após a aceitação do lugar de Chefe de Repartição, conforme documento de fls. 28 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
c) A aceitação do lugar de Chefe de Repartição pelo Autor ocorreu em 5 de Dezembro de 2003, conforme documento de fls. 31 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
d) O Autor não aceitou a nomeação para a categoria de Técnico Superior de 1ª Classe, recusando-se a assinar o respectivo termo de aceitação de nomeação;
e) O Autor reclamou do despacho de reclassificação referido em b), conforme documento de fls. 32 e 33 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
f) A Presidente do Conselho Directivo Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, por intermédio do despacho nº. 64/2003, indeferiu a reclamação apresentada, conforme documento de fls. 34 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
g) O Autor tomou conhecimento do despacho mencionado em f) no dia 2 de Janeiro de 2004, conforme documento de fls. 35 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
h) Nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, o Autor subscreveu, na qualidade de Chefe de Repartição, 7 requerimentos, visando, de entre outras coisas, a i) recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) a justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) a contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004, conforme documentos de fls. 4, 5, 24, 25, 41, 42 e 44 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
i) Por despacho datado de 6 de Fevereiro de 2006, da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, foi ordenada a instauração de processo disciplinar contra o aqui Autor, tendo sido nomeado como instrutor do processo disciplinar o Dr. P... M... C..., conforme documento de fls. 2 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
j) No âmbito do referido processo disciplinar foi deduzida a acusação constante de fls. 45 a 50 dos autos de processo disciplinar apenso, nos termos da qual foi imputado ao Autor o seguinte circunstancialismo fáctico (aqui sintetizado):
1º- Por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, foi o arguido reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da referida Escola, com efeitos após a aceitação do lugar de chefe de repartição;
2º- A aceitação do lugar de Chefe de Repartição ocorreu em 5 de Dezembro de 2003;
3º- O Autor reclamou do despacho de reclassificação referido em 1), tendo a Presidente do Conselho Directivo, por intermédio do despacho nº. 64/2003, indeferido a reclamação apresentada, do qual (despacho nº. 64/2003) o Autor tomou conhecimento no dia 2 de Janeiro de 2004;
4º- Nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, o Autor subscreveu, na qualidade de Chefe de Repartição, 7 requerimentos na qualidade de Chefe de Repartição visando, de entre outras coisas, a i) recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) a justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) a contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004.
k) O Autor foi notificado da acusação por ofício da entidade demandada, datado de 9 de Março de 2004, conforme documento de fls. 51 dos autos de processo disciplinar apensos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
l) O Autor apresentou a resposta à nota de culpa nos termos constantes de fls. 53 a 61 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
m) Foi elaborado o relatório final do processo disciplinar constante de fls. 72 a 75 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
n) No referido relatório final, porquanto se concluiu que o Autor com o comportamento descrito na sobredita alínea i) violou os deveres especiais de zelo, lealdade e de obediência, foi proposta a aplicação ao Autor da pena disciplinar de suspensão de actividade por 121 a 240 dias, conforme documento de fls. 72 a 75 dos autos de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
o) Com base no relatório final referido na sobredita alínea l), por despacho da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, datado de 5 de Julho de 2004, foi aplicada ao Autor a pena disciplinar de suspensão de actividade pelo período de 121 dias, suspensa na sua execução por dois anos, conforme documento de fls. 72 de processo disciplinar apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
p) Em 19 de Julho de 2004, o Autor interpôs recurso hierárquico necessário da decisão referida em n), o qual veio a ser indeferido por despacho da Ministra da Ciência e do Ensino Superior datado de 3 de Janeiro de 2005, conforme documentos de fls. 39 a 47 dos autos e fls. 1 a 12 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido;
q) Dá-se por reproduzido o teor dos documentos juntos nos autos de autos de processo disciplinar apenso.
III-2. Matéria de direito
Como atrás se deixou dito, constitui objecto do presente recurso jurisdicional, indagar do apontado erro de julgamento quanto à qualificação da infracção disciplinar imputada ao arguido, com violação dos artºs 24º e 28º do ED.
Sustenta o Recorrente que, ao enquadrar a conduta adoptada pelo autor na previsão da alínea b) do nº 2 do artigo 23º do ED, a decisão impugnada fez errada aplicação da lei, porquanto tal conduta é antes subsumível à previsão da alínea h) do n.º 1 do artigo 24º do mesmo Estatuto Disciplinar.
Isto porque, erra ao desvalorizar a gravidade da actuação ilícita do Autor por desobediência, e, consequentemente, também, quanto à adequação da aplicação concreta da pena, considerando violado o princípio da proporcionalidade.
É que, o Autor, ora Recorrido, com o seu comportamento persistente e intencional, manifestou grave desinteresse pela lei, pela hierarquia e pelo inerente cumprimento dos deveres funcionais inerentes, quer à categoria que nessa data detinha, quer à categoria que deixou de possuir, daí decorrendo a prática de ostensiva e grave insubordinação, subsumível na infracção disciplinar prevista no artigo 24, n.º 1, alínea h) do ED.
Porque a medida da pena aplicada e a sua moldura é a adequada e congruente à necessária harmonia entre o interesse público específico (do regular funcionamento do serviço e de obediência à lei e aos superiores hierárquicos no âmbito das relações de hierarquia, com o correlativo dever de obediência por parte do arguido) e os direitos e interesses legítimos do funcionário, ora recorrido, eventualmente afectado com a aplicação da pena, não se verifica a violação do princípio da proporcionalidade.
Ao inexistir violação do princípio da proporcionalidade, a medida concreta da pena, porque se insere na chamada discricionariedade técnica da Administração, não é sindicável pelo Tribunal.
Assim, o Tribunal “a quo” ao decidir como decidiu, que, “… no tocante aos deveres profissionais efectivamente violados no caso concreto, afigura-se-nos que a pena disciplinar correcta a aplicar ao Autor seria a prevista na alínea b) do n.º 2 do artigo 23.º do Estatuto Disciplinar, a saber: a pena de multa.”, invade, ilegalmente, os espaços de valoração própria da actividade administrativa, para além de que erra, porque a pena de multa, nos termos do previsto nos n.ºs 1 e 2 do artigo 23.º do E.D., é aplicável a casos de negligência e má compreensão dos deveres funcionais, ou seja, a meras irregularidades no comportamento dos funcionários, enquanto que o Autor, ora Recorrido, não agiu com mera negligência, mas antes produziu intencionalmente os actos de que é acusado, a que estava inerente a sua deliberada recusa em actuar de acordo com a nova categoria profissional, em ostensiva desobediência à lei, ao funcionamento do serviço e às ordens da superior hierárquica máxima do organismo, não sendo o seu comportamento subsumível ao disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 23.º do Estatuto Disciplinar.
Vejamos.
São os seguintes os factos essenciais constantes da acusação, cuja prova estiveram na base da prolação da pena disciplinar aplicada ao A.:
Por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, foi o arguido reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da referida Escola, com efeitos após a aceitação do lugar de chefe de repartição;
A aceitação do lugar de Chefe de Repartição ocorreu em 5 de Dezembro de 2003;
O Autor não aceitou a nomeação para a categoria de Técnico Superior de 1ª Classe, tendo-se recusado a assinar o respectivo termo de aceitação de nomeação;
O Autor reclamou do despacho de reclassificação referido em 1), tendo a Presidente do Conselho Directivo, por intermédio do despacho nº. 64/2003, indeferido a reclamação apresentada, do qual (despacho nº. 64/2003) o Autor tomou conhecimento no dia 2 de Janeiro de 2004; e
Nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, o Autor subscreveu, na qualidade de Chefe de Repartição, 7 requerimentos na qualidade de Chefe de Repartição visando, de entre outras coisas, i) a recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) a justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) a contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004.
Em ordem à subsunção legal deste enquadramento fáctico, dispõem os artºs 3º, 11º e 22º a 26º do ED, o seguinte:
Artigo 3.º
(Infracção disciplinar)
1 - Considera-se infracção disciplinar o facto, ainda que meramente culposo, praticado pelo funcionário ou agente com violação de algum dos deveres gerais ou especiais decorrentes da função que exerce.
2 - Os funcionários e agentes no exercício das suas funções estão exclusivamente ao serviço do interesse público, tal como é definido, nos termos da lei, pelos órgãos competentes da Administração.
3 - É dever geral dos funcionários e agentes actuar no sentido de criar no público confiança na acção da Administração Pública, em especial no que à sua imparcialidade diz respeito.
4 - Consideram-se ainda deveres gerais:
a) O dever de isenção;
b) O dever de zelo;
c) O dever de obediência;
d) O dever de lealdade;
e) O dever de sigilo;
f) O dever de correcção;
g) O dever de assiduidade;
h) O dever de pontualidade.
5 - O dever de isenção consiste em não retirar vantagens directas ou indirectas, pecuniárias ou outras, das funções que exerce, actuando com independência em relação aos interesses e pressões particulares de qualquer índole, na perspectiva do respeito pela igualdade dos cidadãos.
6 - O dever de zelo consiste em conhecer as normas legais regulamentares e as instruções dos seus superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os seus conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as suas funções com eficiência e correcção.
7 - O dever de obediência consiste em acatar e cumprir as ordens dos seus legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal.
8 - O dever de lealdade consiste em desempenhar as suas funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público.
9 - O dever de sigilo consiste em guardar segredo profissional relativamente aos factos de que tenha conhecimento em virtude do exercício das suas funções e que não se destinem a ser do domínio público.
10 - O dever de correcção consiste em tratar com respeito quer os utentes dos serviços públicos, quer os próprios colegas quer ainda os superiores hierárquicos.
11 - O dever de assiduidade consiste em comparecer regular e continuamente ao serviço.
12 - O dever de pontualidade consiste em comparecer ao serviço dentro das horas que lhes forem designadas.
Artigo 11.º
(Escala das penas)
1 - As penas aplicáveis aos funcionários e agentes abrangidos pelo presente Estatuto pelas infracções disciplinares que cometerem são:
a) Repreensão escrita;
b) Multa;
c) Suspensão;
d) Inactividade;
e) Aposentação compulsiva;
f) Demissão.
(…)”
Artigo 22.º
(Repreensão)
A pena de repreensão escrita será aplicável por faltas leves de serviço.
Artigo 23.º
(Multa)
1 - A pena de multa será aplicável a casos de negligência e má compreensão dos deveres funcionais.
2 - A pena será, nomeadamente, aplicável aos funcionários e agentes que:
a) Na arrumação dos livros e documentos a seu cargo não observarem a ordem estabelecida superiormente ou que na escrituração cometerem erros por negligência;
b) Desobedecerem às ordens dos superiores hierárquicos, sem consequências importantes;
c) Deixarem de participar às autoridades competentes infracções de que tiverem conhecimento no exercício das suas funções;
d) Não usarem de correcção para com os superiores hierárquicos, subordinados, colegas ou para com o público;
e) Pelo defeituoso cumprimento ou desconhecimento das disposições legais e regulamentares ou das ordens superiores demonstrarem falta de zelo pelo serviço.
Artigo 24.º
(Suspensão)
1 - A pena de suspensão será aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais, nomeadamente quando:
a) Derem informação errada a superior hierárquico nas condições referidas no corpo deste artigo;
b) Comparecerem ao serviço em estado de embriaguez ou sob o efeito de estupefacientes ou drogas equiparadas;
c) Exercerem por si ou por interposta pessoa, sem prévia participação e ou autorização do superior hierárquico - estando obrigados a fazê-la ou a obtê-la -, actividades privadas;
d) Deixarem de passar dentro dos prazos legais, sem justificação, as certidões que lhes sejam requeridas;
e) Demonstrarem falta de conhecimento de normas essenciais reguladoras do serviço, da qual haja resultado prejuízo para a Administração ou para terceiros;
f) Dispensarem tratamento de favor a determinada pessoa, empresa ou organização;
g) Cometerem inconfidência, revelando factos ou documentos não destinados a divulgação relacionados com o funcionamento dos serviços ou da Administração em geral;
h) Desobedecerem de modo escandaloso ou perante o público e em lugar aberto ao mesmo às ordens superiores.
2 - Nas hipóteses referidas nas alíneas a) a e), inclusive, do número anterior a pena aplicável será fixada entre 20 e 120 dias.
3 - Nos restantes casos previstos no n.º 1 a pena será de 121 a 240 dias.
Artigo 25.º
(Inactividade)
1 - A pena de inactividade será aplicável nos casos de procedimento que atente gravemente contra a dignidade e prestígio do funcionário ou agente ou da função.
2 - A pena referida neste artigo será aplicável aos funcionários ou agentes que, designadamente:
a) Agredirem, injuriarem ou desrespeitarem gravemente superior hierárquico, colega, subordinado ou terceiro, fora do serviço, por motivos relacionados com o exercício das suas funções;
b) Receberem fundos, cobrarem receitas ou recolherem verbas de que não prestem contas nos prazos legais;
c) Violarem, com culpa grave ou dolo, o dever de imparcialidade no exercício das suas funções;
d) Salvo nos casos previstos por lei, acumularem lugares ou cargos públicos ou exercerem, por si ou por interposta pessoa, actividades privadas depois de ter sido reconhecida, em despacho fundamentado do dirigente do serviço, a incompatibilidade entre essa actividade e os deveres legalmente estabelecidos;
e) Prestarem falsas declarações em processo disciplinar;
f) Prestarem falsas declarações relativas à justificação de faltas;
g) Usarem ou permitirem que outrem use ou se sirva de quaisquer bens pertencentes à Administração cuja posse ou utilização lhes esteja confiada para fim diferente daquele a que se destinam.
Artigo 26.º
(Aposentação compulsiva e demissão)
1 - As penas de aposentação compulsiva e de demissão serão aplicáveis em geral às infracções que inviabilizarem a manutenção da relação funcional.
2 - As penas referidas no número anterior serão aplicáveis aos funcionários e agentes que, nomeadamente:
a) Agredirem, injuriarem ou desrespeitarem gravemente superior hierárquico, colega, subordinado ou terceiro, nos locais de serviço ou em serviço público;
b) Praticarem actos de grave insubordinação ou de indisciplina ou incitarem à sua prática;
c) No exercício das suas funções praticarem actos manifestamente ofensivos das instituições e princípios consagrados na Constituição da República Portuguesa;
d) Praticarem ou tentarem praticar qualquer acto que lese ou contrarie os superiores interesses do Estado em matéria de relações internacionais;
e) Voltarem a incorrer na infracção prevista na alínea d) do n.º 2 do artigo anterior;
f) Dolosamente participarem infracção disciplinar de algum funcionário ou agente;
g) Voltarem a incorrer na infracção prevista na alínea f) do n.º 2 do artigo anterior;
h) Dentro do mesmo ano civil derem 5 faltas seguidas ou 10 interpoladas sem justificação.
3 - A pena de aposentação compulsiva será aplicada em caso de comprovada incompetência profissional ou falta de idoneidade moral para o exercício das funções.
4 - A pena de demissão será aplicável aos funcionários e agentes que, nomeadamente:
a) Violarem segredo profissional ou cometerem inconfidência de que resultem prejuízos materiais ou morais para a Administração ou para terceiro;
b) Em resultado do lugar que ocupam, solicitarem ou aceitarem, directa ou indirectamente, dádivas, gratificações, participações em lucros ou outras vantagens patrimoniais, ainda que sem o fim de acelerar ou retardar qualquer serviço ou expediente;
c) Comparticiparem em oferta ou negociação de emprego público;
d) Forem encontrados em alcance ou desvio de dinheiros públicos;
e) Tomarem parte ou interesse, directamente ou por interposta pessoa, em qualquer contrato celebrado ou a celebrar por qualquer organismo ou serviço da Administração, designadamente nos casos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 370/83, de 6 de Outubro;
f) Com intenção de obterem para si ou para terceiro benefício económico ilícito, faltarem aos deveres do seu cargo, não promovendo atempadamente os procedimentos adequados, ou lesarem, em negócio jurídico ou por mero acto material, designadamente pela destruição, adulteração ou extravio de documentos ou por viciação de dados para tratamento informático, os interesses patrimoniais que, no todo ou em parte, lhes cumpre, em razão das suas funções, administrar, fiscalizar, defender ou realizar.
5 - A pena de aposentação compulsiva só será aplicada verificado o condicionalismo exigido pelo Estatuto da Aposentação, na ausência do qual será aplicada a pena de demissão.”.
O Acórdão recorrido subsumiu a factualidade imputada ao A., ora Recorrido, arguido no Processo disciplinar, em referência nos autos, na previsão e estatuição do artº 23º-2, alínea b) do ED.
Diversamente, o Recorrente é do entendimento que aquela materialidade fáctica integra a previsão e a estatuição do artº 24º-1-h) e 3 do mesmo ED.
A quem assistirá, pois, razão quanto ao enquadramento da realidade fáctica apurada nos autos e imputada ao arguido nos preceitos legais disciplinadores contidos naquele Estatuto?
É a seguinte a fundamentação constante do Acórdão recorrido, na parte que interessa ao presente recurso jurisdicional:
“(…)
Sustenta o Autor, em síntese, que a pena disciplinar (de suspensão de actividade por 121 dias) que lhe foi aplicada decorre de errada qualificação da sua conduta como violadora da previsão legal constante da alínea h) do nº. 1 do Estatuto Disciplinar dos Funcionários da Administração Central, Regional e Local, assim se violando, igualmente, o principio de proporcionalidade de penas previsto no artigo 28º do referido Estatuto.
Apreciando e decidindo:
Vejamos, pois, se lhe assiste razão, NÃO SEM ANTES acompanharmos os factos essenciais imputados ao Autor no âmbito do processo disciplinar em crise.
Tal qual emerge do confronto entre a acusação e o relatório final, é imputado ao Autor o seguinte circunstancialismo fáctico (aqui sintetizado):
1º- Por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, foi o arguido reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da referida Escola, com efeitos após a aceitação do lugar de chefe de repartição;
2º- A aceitação do lugar de Chefe de Repartição ocorreu em 5 de Dezembro de 2003;
3º- O Autor reclamou do despacho de reclassificação referido em 1), tendo a Presidente do Conselho Directivo, por intermédio do despacho nº. 64/2003, indeferido a reclamação apresentada, do qual (despacho nº. 64/2003) o Autor tomou conhecimento no dia 2 de Janeiro de 2004;
4º- Nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, o Autor subscreveu, na qualidade de Chefe de Repartição, 7 requerimentos na qualidade de Chefe de Repartição visando, de entre outras coisas, a i) recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) a justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) a contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004.
Do exposto decorre, sem margem para dúvidas, que o facto essencial imputado ao Autor decorre do acontecimento deste, após ter sido reclassificado (na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da referida Escola, nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, ter subscrito, nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, de 2004, na qualidade de Chefe de Repartição, sete requerimentos destinados, de entre outras coisas, à i) recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) à justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) à contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) à obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004.
Por tudo isto, porquanto se concluiu que o Autor com o comportamento supra descrito violou os deveres especiais de zelo, lealdade e de obediência, foi-lhe aplicada a pena disciplinar de suspensão de actividade por 121 a 240 dias.
Chegados aqui, e como ponto prévio à tarefa que se impõe a este Tribunal, somos a concluir, desde logo, que a factualidade imputada ao Autor não é subsumível aos ditames por que se pautam os deveres (especiais) disciplinares de zelo e lealdade, e que, por qualquer forma os pudesse pôr em causa.
Com efeito, atendendo à factualidade considerada provada no âmbito do processo disciplinar instaurado contra o Autor, facilmente se constata que este não foi acusado de qualquer facto relacionado i) com o desempenho das suas funções em moldes que atentassem contra os objectivos do serviço a que pertence, ademais, e especialmente, contra o interesse público (dever de lealdade), e/ou, bem assim, ii) com o exercício ineficaz e ineficiente das suas atribuições e/ou com a falta de aperfeiçoamento da sua preparação técnica e métodos de trabalho (dever de zelo).
Em bom rigor, os factos pelos quais vem acusado o Autor reportam-se, tão só, à obediência que este deve usar no exercício das suas funções para com as ordens e instruções dos seus superiores hierárquicos (dever de obediência).
Destarte, tendo este sido acusado e punido pela violação dos deveres de lealdade e zelo, resulta evidente, desde logo, que, só por aqui, o acto posto em crise não pode manter-se.
Dito isto, no tocante ao concreta pena disciplinar aplicada ao Autor, cumpre dizer o seguinte:
Estatui o nº.1 do artigo 24º do Estatuto Disciplinar dos Funcionários e Agentes da Administração Central, Regional e Local que:” A pena de suspensão será aplicável aos funcionários e agentes em caso de negligência grave ou de grave desinteresse pelo cumprimento de deveres profissionais (…)”, sendo certo que, nos termos da alínea h), a mesma será aplicada aos funcionários ou agentes que “Desobedecerem de modo escandaloso ou perante público e em lugar aberto ao mesmo a ordens superiores.”
Da análise do preceito legal em crise infere-se a seguinte realidade:
Em abstracto, a pena de inactividade é aplicável a todos os comportamentos que revelem negligência grave ou grave desinteresse pelos deveres profissionais.
Concretamente, é revelador de negligência grave ou grave desinteresse pelos deveres profissionais, com referência ao caso dos autos, o desobedecimento escandaloso ou perante público e em lugar aberto ao mesmo a ordens superiores.
No caso concreto, tal qual resulta inequivocamente da contestação inserta a fls. 58 e seguintes dos autos, entendeu a administração que a factualidade imputada ao Autor consubstanciava uma infracção atípica subsumível na alínea h) do nº.1 do artigo 24º supra mencionado, a saber: desobediência escandalosa a ordens superiores.
Discordamos, porém, de tal entendimento.
Com efeito, não obstante não nos subsistir qualquer dúvida que o comportamento em causa representa uma quebra de disciplina hierárquica e um desvio do dever que todos os funcionários têm de honrar os seus superiores hierárquicos em todas as circunstâncias, até, por imperativo legal, com deferência, constitui convicção firme deste Tribunal que aquele não configura uma desobediência a ordens superiores DE TAL FORMA GRITANTE a ponto de merecer a aplicação de pena disciplinar de tal forma gravosa que implique:
i) O não exercício da função durante o período de suspensão da actividade profissional;
ii) Perda das correspondentes remunerações pelo período de suspensão;
iii) Perda de igual tempo para efeitos de antiguidade e aposentação;
iv) A impossibilidade de gozar férias por um período superior a 10 dias.
Bem vistas as coisas, por força das considerações tecidas anteriormente no tocante aos deveres profissionais efectivamente violados no caso concreto, afigura-se-nos que a pena disciplinar correcta a aplicar ao Autor seria a prevista na alínea b) do nº.2 do artigo 23º do Estatuto Disciplinar, a saber: pena de multa.
Daí que, a nosso ver, exista desproporcionalidade manifesta na medida da pena aplicada ao Autor.
O mesmo é dizer que a pena disciplinar concretamente aplicada ao Autor não se mostra adequada, proporcional e correcta às especificidades do caso concreto.
Havendo-se concluído no sentido supra exposto, no seguimento do supra expendido, segundo o qual se considerou que:
i) A factualidade imputada ao Autor não é subsumível aos ditames por que se pautam os deveres (especial) disciplinares de zelo e lealdade, e que, por qualquer forma os pudesse pôr em causa.
ii) A pena disciplinar concretamente aplicada ao Autor não se mostra adequada, proporcional e correcta às especificidades do caso concreto,
MAIS SE IMPÕE concluir que o acto impugnado enferma de vicio de violação de lei, por ofensa das disposições combinadas dos artigos 24º e 28º do Estatuto Disciplinar.
(…)”.
Conforme decorre da matéria de facto assente nos autos, a factualidade imputada ao A. e qualificada de infracção disciplinar, resume-se na circunstância de, após ter sido reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo dessa Escola, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, com efeitos após a aceitação do lugar de chefe de repartição, a qual ocorreu em ocorreu em 5 de Dezembro de 2003, e após indeferimento de reclamação, por si apresentada, do despacho de reclassificação, de que tomou conhecimento no dia 2 de Janeiro de 2004, nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, o Autor que não aceitou a nomeação para a categoria de Técnico Superior de 1ª Classe, recusando-se a assinar o respectivo termo de aceitação de nomeação, subscreveu, na qualidade de Chefe de Repartição, 7 requerimentos visando, de entre outras coisas, a i) recuperação do vencimento de exercício perdido, ii) a justificação de uma falta ao abrigo do artigo 66º do Decreto-Lei nº. 100/99, de 31.03, iii) a contagem do seu tempo de serviço dos últimos 3 anos, e iv) obtenção de fotocópia referente ao pessoal não docente formulado em 12.02.2004.
Compulsados os tipos de infracção disciplinar e respectivas estatuições constantes no ED, aprovado pelo DL 24/84, de 16.JAN, somos de considerar que tal comportamento não se enquadra quer na violação dos deveres de zelo, obediência ou lealdade nem de nenhum outro dever nominado ou inominado previsto no artº 3º daquele Estatuto.
Com efeito, configurando-se os deveres de zelo, obediência e lealdade, como, respectivamente, no conhecimento das normas legais regulamentares e as instruções dos superiores hierárquicos, bem como possuir e aperfeiçoar os conhecimentos técnicos e métodos de trabalho de modo a exercer as funções com eficiência e correcção; no acatamento e cumprimento das ordens dos legítimos superiores hierárquicos, dadas em objecto de serviço e com a forma legal; e no desempenho das funções em subordinação aos objectivos do serviço e na perspectiva da prossecução do interesse público, a subscrição, na qualidade de Chefe de Repartição, por parte do Recorrido, dos requerimentos, supra referenciados, após ter sido reclassificado na categoria de técnico superior de 1ª classe do quadro de pessoal da Escola Superior de Enfermagem Cidade do Porto, por despacho de 18 de Novembro de 2003, da Presidente do Conselho Directivo dessa Escola, publicado na II Série do Diário da Republica de 4 de Dezembro de 2003, com efeitos após a aceitação do lugar de chefe de repartição, a qual ocorreu em ocorreu em 5 de Dezembro de 2003, e após indeferimento de reclamação, por si apresentada, do despacho de reclassificação, de que tomou conhecimento no dia 2 de Janeiro de 2004, nos dias 6, 14, 15 de Janeiro e 3 e 12 de Fevereiro, todos do ano de 2004, sem que tivesse aceitado a nomeação para a categoria de Técnico Superior de 1ª Classe, tendo-se recusado a assinar o respectivo termo, não parece preencher aqueles tipos de ilícito disciplinar.
Do mesmo modo, parece-nos também que tal factualidade não se subsume ao quadro legal das demais infracções disciplinares.
É o que se depreende da análise da factualidade imputada ao arguido em confronto com as previsões e as estatuições dos tipos legais de infracções disciplinares e das correspondentes penas aplicáveis, desenhadas no ED.
Assim sendo, somos de configurar padecer o acto administrativo impugnado de vício de violação de lei, por infracção do disposto nos artºs 3º e 24º-1, proémio, e alínea h) e 3 do ED, o que acarreta a sua anulação.
E perante a violação daqueles normativos legais, nos termos que se deixaram expostos, mostra-se prejudicada a apreciação das conclusões de recurso no que respeita ao princípio da proporcionalidade das penas, ínsito no artº 28º do ED.
Em todo o caso sempre se dirá que, tal princípio tem que ver com a graduação da pena, no âmbito de cada pena disciplinar, a qual deve fazer-se com recurso às variáveis contidas naquele normativo legal e não como parece sugerir o Recorrente entre diversas penas disciplinares.
Para além disso, no caso dos autos, uma vez situados no âmbito da pena de suspensão, foi aplicada ao arguido o limite mínimo da respectiva moldura penal, pelo que não se configura que a pena disciplinar concretamente aplicada decorra duma aplicação desproporcionada dos critérios enunciados pelo artº 28º do ED.
Nestes termos julgam-se improcedentes as conclusões de recurso, no que respeita ao erro de julgamento, com a fundamentação antecedente.
Improcedem, deste modo, as conclusões de recurso, impondo-se, em consequência, a manutenção do Acórdão recorrido, com a fundamentação que se deixou explanada.
IV- DECISÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional interposto e, em consequência, manter o acórdão impugnado, embora com diferente fundamentação.
Custas pelo Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 8 Uc’s – Cfr. artºs 73.º-A-1, 73.º-D-3, 73.º-E-a) e f) do CCJ e 34.º e 189.º do CPTA.
Porto, 05 de Junho de 2008
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
