| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes da 1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Norte: * RELATÓRIO
Ministério Público junto do TAF de COIMBRA, em representação do Estado Português nos termos dos artigos 5º nº1 a) do EMP e 140º, 141º e ss do CPA, nos presentes autos de Acção Administrativa Comum, sob a forma ordinária, instaurados por Sindicato dos Professores da Região Centro (SPRC) contra o Ministério da Educação e Ciência (como consta na petição inicial), veio interpor recurso do despacho proferido em 16.09.2013 (fls. 66 do processo físico) que, considerando verificada a falta de citação do Estado Português que reputou ser a entidade demandada nesta acção e não o indicado Ministério, declarou nulo todo o processado posterior à petição inicial, assim como da sentença proferida a 27.01.2014 que pôs termos à acção.* Conclusões do Recorrente
1ª - O A. Sindicado dos Professores da Região Centro, com expressa invocação do disposto no art. 37º, nº 2, alíneas a), b) c), d) e e), do CPTA, veio interpor a presente Acção Administrativa Comum contra o Ministério da Educação, peticionando a condenação do R. “a ver reconhecido o direito dos seus associados, vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo, a auferir a sua remuneração mensal por índice igual ao dos docentes abrangidos pelo art. 10º do DL. nº 15/2007, de 19 de Janeiro, com igual tempo de serviço docente e qualificação profissional.”
Acção que o A. alega intentar na defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos docentes seus associados.
2ª - O Mmº Juíz “a quo” no seu despacho proferido a 16.09.2013 considerou ser único Réu na presente acção o Estado, o qual não fora citado, mas sim o Ministério da Educação, o que consubstancia uma nulidade insuprível, de conhecimento oficioso e “implica a nulidade de todo o processado posterior à P. I: artigo 187º a), 188, 1 a) e 196º do CPC.
3ª - Por isso declarou nulo todo o processado posterior à petição inicial e determinou que fosse citado o Estado Português na pessoa da Magistrada do Ministério Público, violando o disposto no art. 10º nº2 do CPTA,
4ª - Pois que a situação controvertida não cabe no disposto no art. 10º, nº 2, do CPTA, e muito menos nos dispositivos seguintes, inaplicáveis ao caso, já que estamos perante uma Acção Administrativa Comum e não numa Acção Administrativa Especial, sendo afastado, consequentemente o disposto no art. 14º do CPC actual “a contrario” no sentido de sanação da falta de personalidade judiciária.
5ª - Assim e, sendo certo que no despacho recorrido se entendeu que o Ministério da Educação carece de personalidade judiciária para contestar a acção em causa, só podemos estar perante uma nulidade insuprível, conforme inclusive refere o Mmº Juíz que conduzirá à absolvição da instância, atento o disposto no art. 278º, nº1 c) do CPCN.
6ª - Atenta a forma como foi configurada a acção na petição inicial, o A. litiga no presente caso para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais de alguns dos seus associados – cfr. art. 310º, nº 2, parte final, da Lei n" 59/2008, de 11/09 (RCTFP);
7ª - Na verdade, ao contrário do entendimento sufragado pelo Tribunal “a quo”, os interesses prosseguidos pelo A. na presente acção não são colectivos;
8ª - Já que, manifestamente, não pertencem, de forma comum e indivisível, a todo o universo (ao colectivo) dos associados do Autor;
9ª - Mas apenas os seus concretos associados que especificamente se encontrem nas condições referidas nos artigos 3º, 4° e 5° da petição inicial;
10ª – Podendo apenas o pretendido reconhecimento do direito vir a reflectir-se, em caso de procedência da acção, directamente na esfera jurídica individual desses concretos associados (e não no colectivo dos docentes associados do A.);
11ª - Estando, assim, em causa na presente acção a defesa (colectiva) dos direitos e interesses individuais (de cada um) dos associados do A. que se encontre(m) na situação referida naqueles artigos da petição inicial, o mesmo não beneficia da invocada isenção de custas ao abrigo do disposto nos arts. 310°, nº 3, do RCTFP, e 4°, nº 1, f), do Regulamento das Custas Processuais;
12ª - Tal como foi decidido no Ac. do STA n° 5/2013, in DR 18 Série, de 17/05, que fixou jurisprudência na matéria;
13ª - Impondo-se, pois, na improcedência da acção, a consequente condenação do A. em custas, nos termos do disposto no art. 527°, nºs 1 e 2, do CPCN.
14ª - A decisão recorrida, ao considerar o A. isento de custas no presente caso violou os indicados preceitos legais - cfr. arts. 310º, nºs 2 e 3 do RCTFP, 4ª, nº1 f) do RCP e 527º, nºs 1 e 2 do CPCN.
15ª - A causa de pedir é o facto jurídico sempre concreto donde emerge a pretensão deduzida (pedido), ou seja, donde o Autor pretende ter derivado o direito que pretende fazer valer, acima referido.
16ª - Então a causa de pedir deveria consistir na identificação desses específicos contratos celebrados pelos seus associados, sob pena de inexistir uma total ausência dos factos que servem de fundamento à pretensão (sublinhado nosso).
17ª - Pois que sem tais elementos, como seja, a falta de indicação de qualquer contrato a termo celebrado pelos associados do Autor, - absolutamente necessária ao reconhecimento do alegado direito dos associados do Autor, vinculados por contrato de trabalho a termo resolutivo,- conduz à ineptidão da petição inicial, com a consequente absolvição dos Réus da instância, já que, só com a explicitação dos concretos contratos a termo celebrados pelos associados do Autor, os Réus ficam em condições de exercer a sua defesa e tomar posição por impugnação e o Tribunal de dar por provada a matéria de facto.
18ª – Nem se diga como considerou a decisão, agora em crise, que o cerne da questão não é factual mas sim que: “os únicos factos decisivos e indispensáveis da causa de pedir residem na publicação dos diplomas legais chamados à colação para a interpretação do sobredito art.2.”, querendo referir-se ao nº2 do art.10º do DL nº75/2010, d 23/6.
19ª - Para depois rematar dizendo que “tais factos são notórios, pelo que não precisam de ser alegados nem provados”, o que se discorda em absoluto, já que importa saber que contratos são e qual o regime dos mesmos, para apreciação da causa.
20ª - A falta da causa de pedir existe e que implica necessariamente a ineptidão da petição inicial, atento o art. 186º, nº2 a) do CPCN que conduz à nulidade de todo o processado, nos termos do art. 186, nº1 do mesmo diploma legal.
21ª - Sendo que a lei processual civil só prevê a sanação da ineptidão da petição inicial no caso de ininteligibilidade do pedido ou da causa de pedir, sempre que o réu contestar, arguindo essa ineptidão e, ouvido o autor, se verificar que o réu interpretou convenientemente a petição inicial (artigo 186º nº 3, do Código de Processo Civil actual).
22ª - Nos restantes casos de ineptidão, este vício é insuprível, pelo que, os vícios existentes na actual petição inicial não são passíveis de ser sanados mediante a prévia prolação de despacho a convidar ao seu suprimento.
23ª - No circunstancialismo dos autos, em que se regista uma falta de causa de pedir, não pode o Tribunal proferir qualquer convite ao aperfeiçoamento da petição inicial, pelo que lhe resta declarar a nulidade de todo o processo e absolver o réu da instância.
24º - Neste quadro, a falta da causa de pedir determina a ineptidão da petição inicial, conforme o art. 186º, n.º 2, alínea a), do C.P.C. actual, que por sua vez, implica a nulidade de todo o processo, nos termos do art.186º, nº 1 do mesmo diploma legal.
25ª - E, tal nulidade consubstancia uma excepção dilatória, prevista no art. 577º, b), que conduz absolvição da instância, nos termos do art. 278º, nº 1, alínea e), todos do CPCN, aplicáveis ex vi artigos 1.º do CPTA.
26ª - No que concerne ilegitimidade do Autor o Mmº Juíz “a quo” não considerou verificada tal excepção alegada pelo Réu/Estado Português, referindo: “Entende o Tribunal que tal excepção improcede, essencialmente pelos mesmos motivos por que se julgou a questão prévia supra.”, ou seja da ineptidão inicial da petição.
27ª - Acrescentando posteriormente: “Com efeito trata-se aqui da defesa de um interesse de uma universalidade de profissionais perfeitamente delimitável, os professores contratados a termo, à definição de cujo regime jurídico basta uma sentença interpretando a Lei, pelo que não se me afigura necessária a individualização e a outorga de autorização por parte dos concretos associados.”
28ª – Todavia, parece-nos que a sentença recorrida fez uma incorrecta interpretação e aplicação do disposto no nº2 do art. 310º da Lei nº59/2008 (RCTFP), de 11.09, e no nº2 do art. 10º do DL nº75/2010, de 20.06, que esteve na base da decisão.
29º - Ora, a legitimidade é o pressuposto processual que, traduzindo uma correcta ligação entre as partes e o objecto da causa, assegura a coincidência entre os sujeitos que, em nome próprio, intervêm no processo e aqueles em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai directamente produzir a sua eficácia.
30º - Nesta perspectiva, a legitimidade deve ser apreciada e determinada pela utilidade ou prejuízo que da procedência ou improcedência da acção possa derivar para as partes, face aos termos em que o Autor configura o direito invocado.
31º - Para tal, é entendimento consensual que a aferição da legitimidade processual se deve basear no interesse em demandar ou contradizer, face ao objecto inicial do processo, individualizado pela relação material controvertida tal como o Autor a configura.
32ª - Tais pressupostos não são afastados pelo facto de existirem normas especiais de aferição da legitimidade sindical, previstas no n.º 1 do art. 56.º da CRP e no n.º 2 do art. 310.º da Lei n.º 59/2008 (RCTFP), de 11 de Setembro, competindo às associações sindicais defender e promover a defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores que representam.
33ª - A questão da legitimidade sindical nos presentes autos passa pela tarefa de distinguir «interesses colectivos” e “defesa colectiva dos interesses individuais”, em cuja esfera jurídica a decisão judicial vai directamente produzir a sua eficácia.
34ª - Ora, nos presentes autos, não estão em causa os interesses de todos os docentes representados pelo Sindicato ora recorrido, pois que os interesses colectivos são aqueles cuja configuração ou satisfação é indivisível para um grupo de indivíduos, o que não acontece na situação em análise.
35ª – O que está em causa, tal como o Autor o refere é tão só ”os direitos e interesses legalmente lesados dos seus associados vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo (docentes contratados).”
36ª - O que significa que o bem jurídico tutelado não é alcançado por todos os associados do Recorrido através da procedência da pretensão deduzida nos presentes autos.
37º - Não estando em causa interesses colectivos, o Recorrido não tem legitimidade para a defesa colectiva de interesses individuais dos seus associados quando os mesmos não se encontram identificados e/ou o mandatam para tanto, permitindo que seja assegurada uma defesa colectiva de tais interesses.
38ª - Assim, o que está em causa é o interesse processual alegado pelo recorrido em representação dos seus associados que celebraram contratos de trabalho a termo resolutivo.
39ª - Deste modo, não estão em causa os interesses de todos os docentes representados pelo Sindicato ora recorrido, mas apenas dos carecidos de tutela judicial na medida da afirmada lesão do seu direito à remuneração em igualdade de condições com os professores de carreira.
40ª - Neste sentido, não há qualquer bem jurídico dos docentes de carreira tutelado que possa ter sido lesado pelo n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho, pelo que estes não têm qualquer interesse em demandar na presente lide, nem a sentença a proferir tem qualquer eficácia na sua esfera jurídica.
41ª - Pelo que, para que o recorrido tenha interesse em agir, é necessário que o mesmo esteja em juízo em representação dos seus associados a quem a procedência da acção pode trazer algum benefício directo e pessoal.
42º - Ora, no caso dos autos, o provimento da pretensão deduzida em juízo não é idóneo a satisfazer as necessidades comuns a toda a classe, mas apenas àqueles docentes que não integraram a carreira.
43ª - Na verdade, se o recorrente for condenado, conforme peticionado a «reconhecer o direito dos associados do Autor, vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo durante o período de aplicação do art. 10.º do DL. n.º 15/2007», apenas em relação aos associados do recorrido que celebraram os referidos contratos a sentença produz efeito útil.
44ª - O que significa que o bem jurídico tutelado não é alcançado por todos através da procedência da pretensão deduzida nos presentes autos.
45ª - Por outro lado, é do conhecimento público que os docentes de carreira, representam a maior parte dos docentes filiados nos sindicatos.
46ª - Sendo assim, é uma contradição falar-se de um interesse colectivo dos associados do recorrido, quando a sua maioria não tem qualquer interesse na presente demanda.
47ª - Não estando em causa interesses colectivos, resta averiguar se o recorrido tem legitimidade para a defesa colectiva de interesses individuais.
48ª - Ora, só se percebe que um sindicato haja na defesa de interesses individuais de associados seus quando os mesmos se encontram identificados e o mandatam para tanto, permitindo que seja assegurada uma defesa colectiva de tais interesses.
49ª - Na presente acção, o recorrido actua como parte, no quadro de direito próprio que lhe assiste, em defesa (colectiva) dos interesses individuais de alguns dos seus associados mas que não identifica na petição inicial, nem junta aos autos a atribuição expressa de poderes de representação por aqueles, o que suscita dúvidas quanto à sua legitimidade ou ao alcance da representação processual.
50ª - Ora, o reconhecimento do direito dos professores que celebraram contrato de trabalho a termo resolutivo, impõe a identificação específica desses mesmos associados interessados na procedência da acção.
51ª - Por outro lado, não pode admitir-se que se considere transferido para o recorrido o poder de deliberar sobre a forma de prossecução dos interesses individuais dos trabalhadores nele filiados, sem que os mesmos lhe confiram mandato nesse sentido.
52ª - Pois que, não deve confundir-se a legitimidade processual dos sindicatos para agirem, quer em nome próprio, quer em representação dos profissionais com funções docentes seus associados - legitimidade que decorre directamente da lei -, com a questão de saber se tal legitimidade processual dispensa um mandato dos interessados em agir judicialmente.
53ª - Ora, a resposta a esta última questão terá de ser indubitavelmente negativa, não se admitindo que um sindicato possa agir em juízo em representação dos interesses individuais dos seus associados sem sequer os identificar nem demonstrar que os mesmos concordam em ser por ele representados.
54ª - Acresce que, a execução de sentença que decretada com efeitos restritos aos casos concretos dos associados do recorrido é, nos seus termos, impossível de executar por parte do recorrente que não tem obrigação nem possibilidade de conhecer aqueles em representação de quem se propõe a presente providência.
55ª - É que o Ministério da Educação e Ciência desconhece em absoluto a identidade dos representados do recorrido e, muito menos, de entre estes, aqueles que ainda não ingressaram na carreira docente.
56ª - Conclui-se, assim, que a falta de indicação pelo recorrido dos associados relativamente aos quais se pretende que a presente providência produza efeitos, assim como a não junção aos autos da respectiva procuração ou de algum título que o legitime a agir judicialmente em seu nome, se consubstancia na ilegitimidade ativa do mesmo, configurando uma excepção dilatória que obsta ao conhecimento do mérito da causa e que dá dar lugar à absolvição da instância [cfr. alínea d) do n.º 1 do art. 278.º, n.º 2 do art. 576.º e alínea e) do art. 577.º, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA].
57ª – No que se refere à ilegitimidade passiva do Estado, o A. configurou a presente acção administrativa comum como uma acção para reconhecimento de um direito dos seus associados directamente decorrente de normas jurídico-administrativas, na medida em que nela pretende a condenação do R. “a ver reconhecido o direito dos seus associados, vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo, a auferir a sua remuneração mensal por índice igual ao dos docentes abrangidos pelo art. 10º do DL. nº 15/2007, de 19 de Janeiro, com igual tempo de serviço docente e qualificação profissional.”, o que ocorre automaticamente por força da lei, sem que os contratos careçam de qualquer aditamento.
58ª - Parecendo-nos, que a mesma se enquadrará na previsão do nº 2, alínea a), do art. 37º, do CPTA, nos termos do qual seguem a forma administrativa comum os processos que tenham por objecto a litígios relativos a reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de actos jurídicos ao abrigo de disposições de direito administrativo.
59ª - Ou, caso assim se não entendesse, o que não se concede, sempre se enquadraria, pelo menos, na previsão de qualquer das demais alíneas – b), c), d) ou e) – do nº 2 do citado art. 37º, do CPTA, que expressamente foram invocadas pelo A. na sua petição inicial.
60ª - Todavia, e como facilmente se verifica da forma como o A. a configurou, o certo é que a presente acção não tem por objecto qualquer litígio relativo a responsabilidade civil extracontratual do Estado ou a matéria contratual (maxime, à interpretação, validade ou execução de contratos) que fosse susceptível de se enquadrar, respectivamente, nas alíneas f) ou h) do nº 2 do art. 37º, do CPTA.
61ª - Pois que só nestas, a pessoa colectiva Estado deve ser directamente demandada sendo representada pelo Ministério Público.
62º - Efectivamente, nos termos do disposto na primeira parte do nº 2 do art. 11º do CPTA, o Estado só é representado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade.
63ª - Entendendo-se que esta regra do art. 11º, nº 2, 1ª parte do CPTA, tem o seu âmbito de aplicação restrito às clássicas acções de contrato e de responsabilidade civil que revistam a forma de Acção Administrativa Comum nos termos e ao abrigo do disposto no art. 37º, nº 2, alíneas f) e h), do CPTA.
64ª - Valendo, pois, nestes outros casos, em que incumba a “um qualquer órgão da Administração a prática ou desenvolvimento de actividade que se prenda com os direitos dos particulares”, a norma estatuída no art. 10º, nº 2, do CPTA.
65ª - Nos termos da qual quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
66ª - Neste sentido se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernando Cadilha, in Comentário ao CPTA, Almedina, 3ª edição revista, 2010, págs. 85 e 86, que, em anotação àquela norma, consideram dever a mesma ser “objecto de uma interpretação restritiva, mediante a qual será de entender que ela não abrange todo o tipo de processos intentados contra entidades públicas, mas apenas as situações que anteriormente correspondiam ao recurso contencioso de anulação e à impugnação de normas (…) e a que há a acrescentar agora as pretensões dirigidas à condenação na prática de acto devido e à declaração de ilegalidade por omissão de normas (…), bem como as acções de reconhecimento de direitos e as acções de condenação à adopção ou abstenção de comportamentos (…) (artigo 37º, nº 2, alíneas a), b), c) d) e e)). Trata-se, portanto, dos processos que seguem a forma de acção administrativa especial e uma parcela dos processos que seguem a forma da acção administrativa comum” (negritos e itálicos nossos).
67ª - Assim se justificando o regime dualista de representação processual do Estado previsto no citado art. 11º, nº 2, do CPTA, segundo o qual a representação do Estado nos Tribunais Administrativos só é assegurada pelo Ministério Público quando os processos tenham por objecto relações contratuais ou a responsabilidade civil extracontratual. (Sublinhado nosso).
Sendo que, nos demais casos, em que a legitimidade passiva recai sobre o próprio ministério, este poderá será representado em juízo nos termos aí previstos, por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico.
68ª - Ora, no presente caso, não estando manifestamente em causa qualquer acção sobre a interpretação, validade ou execução de qualquer contrato ou qualquer acção de responsabilidade civil extracontratual, mas antes uma acção que, tal como foi configurada na petição inicial, radica no pretenso direito dos associados do A., que se encontrem nas condições referidas na petição inicial, a verem alterado o seu índice remuneratório, de forma automática, por mera força da lei e “sem que os contratos careçam de qualquer aditamento”, com a peticionada condenação do R. no reconhecimento desse direito; deverá concluir-se que a legitimidade passiva pertenceria ao próprio ministério que oportuna – e devidamente, acrescentamos nós – foi identificado na petição inicial como R. (o Ministério da Educação), e não à pessoa colectiva Estado, enquanto considerada directamente como Réu e representada pelo Ministério Público.
69ª - Pois que, na verdade, a presente acção devia ser intentada – como o foi inicialmente – contra entidade/ministério a quem incumbe o reconhecimento do direito que o A. nela pretende fazer valer, sendo esse ministério o detentor de legitimidade passiva para ser demandado, nos termos do disposto no art. 10º, nº 2, do CPTA.
70ª – Tal como foi decidido recentemente no Ac. do TCA Sul de 10/01/2013, proc. nº 0928/12, numa situação em que, no âmbito de uma acção administrativa comum, haviam sido cumulados pedidos de reconhecimento de direito do A. a auferir uma compensação por cessação de funções e de indemnização, respectivamente enquadráveis nas alíneas a) e f) do nº 2 do art. 37º, do CPTA, aí se concluindo que era o ministério respectivo que tinha legitimidade para ser demandado, pois “só nas acções de contratos ou nas acções de responsabilidade “pura é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um acto administrativo que contende com os direitos dos particulares, como no caso dos autos, a legitimidade pertence ao Ministério respectivo”.
71ª - Devendo, pelo exposto, considerar-se que o Estado Português, representado pelo Ministério Público, é parte ilegítima na presente acção, com a sua consequente absolvição da instância, nos termos do disposto nos arts. 288º, nº 1, alínea d), 493º, nº 2, e 494º, alínea e), do CPC (actuais arts. 278º, nº 1, alíneas d), 576º, nº 2 e 577º, alínea e)), ex vi os arts. 1º e 42º, do CPTA, contrariamente ao decidido pela decisão recorrida, com a qual discordamos nos termos acima mencionados, com os argumentos expendidos às razões mencionadas pelo Mmº Juíz “a quo” pela que deverá se declarada verificada a presente excepção de ilegitimidade passiva do Estado Português.
72ª – No que diz respeito à Sentença recorrida, registamos erro de julgamento na interpretação do nº2 do art. 10º do Decreto-Lei nº 75/2010, de 23 de Junho.
73ª - O Tribunal a quo assenta substancialmente a sua decisão no elemento literal de interpretação do n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho.
74ª - Nos termos do n.º 1 do citado art. 9.º do Código Civil “a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada”.
75ª - Para além da apreensão literal imediata do texto do n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho, é necessária uma tarefa de interligação e valoração que escapa ao domínio literal e em que intervêm elementos lógicos, nomeadamente de ordem sistemática, e teleológica.
76ª - O Recorrente não pretende fazer qualquer interpretação correctiva, nem interpretação autêntica, mas apenas desvalorizar o elemento literal na interpretação o n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho, aproveitando, no entanto, o texto da lei, ainda que imperfeitamente expresso.
77ª - A regra estabelecida no n.º 1 do art. 10.º Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho, é esclarecedora quanto ao âmbito de aplicação daquele normativo “Da transição entre a estrutura da carreira regulada pelo Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro, alterado pelo Decreto-Lei n.º 270/2009, de 30 de Setembro, e a estrutura da carreira definida no presente decreto-lei não podem ocorrer ultrapassagens nos escalões da carreira por docentes”.
78ª - No desenvolvimento daquela regra de proibição de ultrapassagem nos escalões, o n.º 2 do art. 10.º vem prever a situação daqueles que não transitaram de carreira, mas que pela primeira vez são integrados na nova carreira determinando o posicionamento remuneratório dos novos docentes «Enquanto se mantiverem docentes no regime previsto nos n.os 1, 2, 5 e 6 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 15/2007, de 19 de Janeiro, até ao fim do período transitório que, nos termos do art. 12.º daquele diploma termina no dia 31 de Dezembro de 2010».
79ª - Tratando-se de mais uma vez proibir ultrapassagens entre os que já se encontravam na carreira e os que vieram a aceder a ela.
Deste modo, a ultrapassagem, violadora do princípio da igualdade, é aquela em que o reposicionamento dos professores implique uma inversão relativa de posições de trabalhadores colocados na mesma categoria e na mesma carreira, levando a aqueles com maior antiguidade passem a auferir menos do que outros com menor antiguidade.
80ª - Ora, os docentes contratados a termo resolutivo não se encontram, nem nunca se encontraram, integrados na carreira docente.
81ª - A defender-se a tese perfilhada na sentença ora recorrida, resultaria que, durante o período transitório, os docentes com contrato de trabalho a termo resolutivo receberiam a mesma remuneração que os docentes de carreira, mas, após o período transitório, regressariam aos índices remuneratórios que se encontram estabelecidos no anexo a que se refere o art. 43.º do Decreto-Lei n.º 132/201, de 27 de junho.
82ª - Haveria, portanto, um período restrito, entre 24 de Junho e 31 de Dezembro de 2010, em que aos docentes contratados a termo seriam afortunados por um índice remuneratório distinto, durante a execução do mesmo contrato de trabalho, por mero efeito do n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho.
83ª - A expressão «contratados» do art. 117.º do ECD [de resto utilizada noutros normativos] foi introduzida pela alteração ao ECD operada pelo Decreto-Lei n.º 1/98, de 2 de Janeiro, numa altura em que não havia sequer contrato de trabalho por tempo indeterminado e, portanto, não se colocava qualquer problema de ordem terminológica.
84ª - Não há qualquer «harmonização», nem «reforma sistemática», a levar a cabo em relação à Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (LVCR), pois bem conhecia o legislador do Decreto-Lei n.º 132/2012, de 27 de Junho, a reforma operada por aquela e, mesmo assim, estabeleceu aqueles índices remuneratórios na tabela retributiva constante do anexo a que se refere o art. 43.º do Decreto-Lei n.º 132/201, de 27 de Junho.
85º - O elemento literal comporta dois sentidos possíveis, pelo que não deve ser determinante na interpretação da norma.
86º - Sendo certo, que se legislador tivesse utilizado a conjunção coordenativa copulativa «e», o único significado possível seria o da tese defendida pelo Tribunal “a quo”.
87ª - Não podendo o legislador dizer docentes contratados e nomeados, estes por incompatibilidade com a LVCR, mas sabendo da continuidade da referência à nomeação no ECD, optou por uma conjunção disjuntiva de modo a abranger os dois regimes de vinculação: o da LVCR e o do ECD.
88ª - Os docentes que passaram a integrar a carreira são titulares de uma relação jurídica de emprego público na modalidade de contrato de trabalho por tempo indeterminado e não de uma relação de nomeação em lugar de quadro de agrupamento de escola ou escola não agrupada.
89ª - Pelo que, também eles, se podem designar por contratados.
90º - E atendendo aos elementos interpretativos de ordem sistemática e teleológica e à unidade do sistema jurídico, só a eles se refere o n.º 2 do art. 10.º do Decreto-Lei n.º 75/2010, de 23 de Junho.
91º - Razão pela qual o Tribunal “a quo” andou mal ao condenar o Réu/Estado a reconhecer que os professores associados do Autor, contratados a termo, durante o período transitório objecto das disposições dos nºs 1, 2, 5 e 6 do art. 10º do DL nº 35/2007 de 19-01 têm direito a serem remunerados nos termos do nº2 do art.10º do DL nº75/2010 de 23.06,devendo tal sentença ser revogada e substituída por outra, que julgue a acção improcedente por não provada e, consequentemente absolve o Réu do pedido.
Nestes termos e nos mais de Direito:
a) Deverá o despacho proferido em 16.09.2013 que declarou nulo todo o processado após ter declarado a existência de uma nulidade insuprível ser revogado e substituído por outro que determine a absolvição da instância ao abrigo do art. 278º, nº1 c) do CPCN;
b) No caso de improcedência da acção o Autor deverá ser condenado em custas, por força do art. 527º, nº1 e 2 do CPCN, por delas não estar isento, contrariamente ao decidido;
c) A petição deverá ser considerada inepta por falta de causa de pedir, que implica a nulidade de todo o processo, nos termos do art.186º, nº1 e nº2 a) do CPCN, que consubstancia uma excepção dilatória que conduz à absolvição da instância (cfr. arts.577º, b) e 278º, nº1 e) todos do CPCN, aplicáveis ex vi art.1º do CPTA, contrariamente ao decidido;
d) Deverá ser verificada e declarada a ilegitimidade activa do Autor que conduz à absolvição da instância atento a conjugação dos arts.278º, nº1, d), 576º, nº2 e 577º e), ambos do CPCN e art.1º do CPTA, contrariamente ao decidido;
e) Deverá ser verificada e declarada a excepção da ilegitimidade do Estado Português, com a consequente absolvição da instância, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 278º, nº1 d), 576º, nº2 e 577,e) do CPCN e, ex vi os arts. 1º e 42º do CPTA, ainda, sem conceder,
f) Deverá ser revogada a sentença de condenação do Réu/Estado e substituir-se por outra de improcedência absoluta da acção por não provada, que conduzirá à absolvição do Réu.* Por seu turno o Recorrido, contra alegando, concluiu:
I. A interpretação constante da sentença ora posta em crise – da norma constante do n.º 2 do art.º 10.º do ECD de 2010 – Lei n.º 75/2010de 23 de Junho, quer efectivamente abarcar os professores contratados a termo, devendo por isso aplicar-se-lhes o regime remuneratório dai resultante, pretendendo a aplicação do mesmo índice remuneratório aos docentes abrangidos pelas aquelas disposições remuneratórias – art.º 10.º do D.L. nº 15/2007, de 19 de Janeiro, com igual tempo de serviço docente e qualificação profissional.
II. O ora recorrido Sindicato dos Professores da Região Centro, pretende o reconhecimento do direito ao mesmo índice remuneratório, para os seus associados vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo (docentes contratados) que não se encontram a ser remunerados pelo índice remuneratório que lhes assiste, por aplicação do disposto no artigo 10º, nº 2 do D.L. nº 75/2010, de 23 de Junho conjugado com o artigo 10º do D.L. nº 15/2007, de 19 de Janeiro.
III. Porquanto, resulta da norma transitória em questão, que o legislador manifestou expressamente que o conteúdo daquela estatuição legal tem como destinatários duas categorias de docentes: por um lado os docentes já integrados na carreira que, por aplicação do disposto na Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro passaram a estar vinculados, através de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, e por outro os docentes contratados que se encontram vinculados por contrato de trabalho em funções públicas a termo resolutivo.
IV. Esta manifestação de vontade do legislador é tanto mais inequívoca se tivermos em conta a norma correspondente no D.L. nº 15/2007, de 19 de Janeiro (artigo 14º) que apenas tem como destinatários os docentes que foram providos na carreira, durante o período de aplicação do seu artigo 10º, quando dispõe que neste período “…os docentes que forem providos na carreira, em regime de nomeação provisória ou definitiva, são remunerados por índice igual ao dos docentes abrangidos pelo mesmo artigo, com igual tempo de serviço docente e qualificação profissional, aplicando-se as regras de reposicionamento salarial aí previstas”.
V. Pelo que, os docentes abrangidos pelo artigo 10º do D.L. nº 15/2007 de 19 de Janeiro (norma cuja aplicação aos docentes contratados é imposta pelo preceito contido no artigo 10º do D.L. nº 75/2010) eram os docentes integrados na carreira.
VI. Enquanto que o sentido impresso na norma em discussão, tem como consequência que os referidos docentes contratados, no período em questão, têm direito a ser remunerados pelo índice equiparável da carreira, de acordo com o respectivo tempo de serviço e qualificação profissional.
VII. Sendo esta a única interpretação possível e a que tem em conta as regras interpretativas constantes do artigo 9º do Código Civil, ainda que apenas durante o período transitório, apesar dos docentes contratados continuarem a exercer funções na qualidade de contratados, mas vencerem de acordo com o tempo de serviço e com as suas qualificações.
VIII. A decisão aqui recorrida é acertada e consubstancia o reconhecimento do direito que assiste aos associados do Autor vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo, de acordo com o disposto no artigo 10º do D.L. nº 75/2010, de 23 de Junho e no artigo 10º do D.L. nº 15/07, de 19 de Janeiro, em leitura conjugada, ou seja, processando as remunerações mensais destes docentes pelo mesmo índice dos docentes vinculados por contrato de trabalho por tempo indeterminado, ou seja, pelo índice equiparável da carreira, de acordo com o respectivo tempo de serviço e qualificação profissional em manifesta observância pelo princípio da igualdade.
Devendo por isso improceder o recurso interposto pelo Ministério Público, em representação do Estado Português e consequentemente manter-se a decisão proferida em primeira instância, fazendo-se assim Justiça!* FACTOS
Consta na sentença recorrida:
Estão provados, porque notórios, os seguintes factos suficientes para a apreciação do mérito da causa:
1. No dia 19 de Janeiro de 2007 foi publicado no Diário da República o Decreto-Lei nº 15/2007 que introduziu a sétima alteração ao Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril.
2. No dia 23 de Junho de 2010 foi publicado no Diário da República o DL nº 75/2010, que introduziu a 10ª alteração ao Estatuto da Carreira dos Educadores de Infância e dos Professores dos Ensinos Básico e Secundário, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril.
3. No dia 29/6/98 foi publicada no DR (I série) a Portaria nº 367/98, estabelecendo normas relativas à contratação de pessoal docente da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário para o exercício transitório de funções.
4. No dia 16 de Agosto de 2004 foi publicada no DR I série a Portaria 1046/2004 que Altera a Portaria n.º 367/98, de 29 de Junho.* DIREITO
Despacho de 16-09-2013
Correspondem ao recurso deste despacho as conclusões 1ª a 5ª do Recorrente.
Verifica-se que ocorreram as seguintes incidências processuais relevantes:
- O Autor instaurou a presente acção como acção administrativa comum contra o Ministério da Educação e Ciência.
- O Ministério demandado foi regularmente citado (fls. 12 do processo físico).
- O Ministério demandado contestou a acção, defendendo-se por impugnação com fundamento na ilegalidade do pedido, sem suscitar excepções dilatórias e impetrando o proferimento de decisão que “determine a improcedência da presente acção”.
Transcreve-se do despacho:* «Com efeito, o Autor instaurou a presente acção administrativa comum (…)
O artigo 10º nos 2 e 3 do CPTA sempre foi interpretado restritivamente, no sentido de que se refere apenas às acções administrativas especiais (…)
Assim, demandado nesta acção comum deve ser o Estado Português. Quanto ao Ministério, carece até de personalidade judiciária para este efeito. (…)
Também o nº4 do artigo 10º do CPTA foi claramente concebido para a acção administrativa especial (…)
Porém, pode bem aplicar-se por analogia in casu, a bem do aproveitamento da instância.
Assim, considera o Tribunal que a acção está proposta contra o Estado Português. (…)
O processo, assim, chegou à fase de saneamento sem que tivesse sido citado o Estado, verdadeiro e único Réu.
A falta de citação é uma nulidade insuprível, de conhecimento oficioso e implica a nulidade de todo o processado posterior à PI: artigo 187º a), 188º 1 a) e 196º do CPC.
Como assim, declaro nulo todo o processado posterior à PI e ordeno a citação do Estado Português na pessoa da Digna Magistrada do Mº Pº».* Em suma, o Tribunal “a quo” entendeu que a acção estava mal proposta quanto à entidade demandada, porque o Ministério da Educação carecia nesse contexto de personalidade judiciária, pelo que, mediante utilização analógica do mecanismo previsto no artigo 10/4 do CPTA (na versão então vigente) decidiu anular todo o processado posterior à PI e providenciar pela citação do Estado Português.
Sucede que, como se reconhece no próprio despacho, o artigo 10º/4 do CPTA, exclusivamente pertinente ao campo da acção administrativa especial, não poderia ser directamente aplicado ao caso.
Por outro lado, a aplicação por analogia pressupõe necessariamente a existência de alguma lacuna legislativa, nos termos gerais do artigo 10º do C. Civil e, no caso também não tinha cabimento, por existir adrede regulamentação, quer pela via do suprimento nos termos do artigo 88º CPTA quer, a entender-se a excepção insuprível, pela via do artigo 278º/1/c) do CPC, aplicável à acção administrativa comum “ex vi” artigo 42º/1 CPTA, que determina que o juiz deve abster-se de conhecer do pedido e absolver o réu da instância quando entenda que alguma das partes é destituída de personalidade judiciária.
Embora seja desde logo possível afirmar que a decisão recorrida claudica por não ter seguido o rumo mais consentâneo com o regime processual aplicável, há ainda que indagar um pouco mais longe por o despacho em análise não ser suficientemente esclarecedor quanto às razões pelas quais o Tribunal “a quo” entendeu que demandado nesta acção deve ser o Estado Português. Justifica-se por isso chamar à colação, como índice interpretativo deste despacho, o Despacho Saneador que antecede a Sentença, com a mesma data e na mesma peça, embora com distinção formal (fls 1-4 da peça onde está de seguida incorporada a Sentença) onde na realidade o TAF dilucida o porquê de considerar o Estado Português, e não o Ministério da Educação, parte na relação material controvertida.
Refere o TAF, no âmbito da questão da ilegitimidade passiva do Estado Português, suscitada pelo MP:* «Tem razão o MP quando diz que a presente acção se subsume na categoria delineada pelo artigo 37º nº 2 alª a) do CPTA. Mas precisamente porque assim é a acção não é subsumível no conceito delineado no nº 2 do artigo 10º do CPTA, pelo que a legitimidade para ser demandado pertence, nos termos do nº 1, à pessoa jurídica que é parte na relação material controvertida, a saber, o Estado - que só ele tem personalidades jurídica e judiciária para todos e quaisquer efeitos - representado em juízo pelo MP, que é o Órgão de Justiça que em regra o representa, conforme artigo 219º da CRP e artigos 1º a 5º do Estatuto do M.ºP.º.
Com todo o respeito pelos autores citados pelo MP, os mesmos não esboçam sequer, na obra citada, um discurso legitimador da proposição de que o nº 2 do artigo 10º do CPTA se refere também a acções administrativas comuns cujo objecto seja o reconhecimento de direitos.»* A tese contraposta do MP contém-se nas conclusões 57ª a 71ª e, diga-se, está em conformidade com a jurisprudência já reafirmada neste TCAN e outros Tribunais superiores.
Atente-se no Acórdão de 06-11-2015, Proc. 00280/12.9BEBRG, 1ª Secção deste TCAN, onde se escreve:
«3.2.5.3. O artigo 10.º, n.º 1 do C.P.T.A estabelece que “cada acção deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos autores”, indicando, assim, um critério para se aferir da legitimidade passiva.
Já o n.º 2 daquele normativo prevê, por sua vez, que “quando a acção tenha por objecto a acção ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa colectiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o acto jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os actos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos”.
Por seu turno, o n.º2 do artigo 11.º do C.P.T.A., estabelece que “ Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objecto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas colectivas de direito público ou os ministérios podem ser representadas em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja actuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte».
3.2.5.4. A jurisprudência dos tribunais superiores desta jurisdição tem sido consistente a afirmar que o regime legal inserto no n.º 2 do art.º 10.º do CPTA, se reporta à disciplina ou definição da legitimidade processual passiva nas ações administrativas que tenham por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública- [cfr. Ac. STA de 03.03.2010 - Proc. n.º 0278/09 in: «www.dgsi.pt/jsta»; Acs. TCA Norte de 11.01.2007 - Proc. n.º 0534/04.8BEPNF, de 24.05.2007 - Proc. n.º 00184/05.1BEPRT, de 19.07.2007 - Proc. n.º 00805/05.6BEPRT, de 11.11.2011 - Proc. n.º 00161/07.8BEBRG, de 25.11.2011 - Proc. n.º 03586/10.8BEPRT in: «www.dgsi.pt/jtc]. E que tal regime apenas respeita às ações administrativas especiais [impugnação de ato, condenação à prática de ato legalmente devido e de impugnação de normas - arts. 50.º e segs., 66.º e segs. e 72.º e segs. CPTA] e, bem assim, às ações de reconhecimento de direito ou de condenação à adoção ou abstenção de comportamentos [v.g., as previstas no art. 37.º, n.º 2, als. a), b), c), d) e e) do CPTA], deixando de fora do seu âmbito de aplicação as ações administrativas comuns que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade.
3.2.5.5. No tocante a tais ações, como já deixamos sinalizado, a jurisprudência é unânime em afirmar que, atento o disposto no artigo 11.º, n.º2 do C.P.T.A. [quando estejam em causa ações relativas a relações contratuais ou de responsabilidade] parte demandada é o Estado, que deve ser representado, nessas ações, pelo Ministério Público.
E, bem assim, que a instauração de uma ação administrativa comum que tenha por objeto uma relação contratual ou de responsabilidade, no âmbito da pessoa coletiva Estado, contra um seu ministério ou órgão, determina a absolvição da instância da entidade demandada com fundamento na falta do pressuposto processual da personalidade judiciária, exceção dilatória insuprível, tudo alicerçado no entendimento segundo o qual o art.º 11.º, n.º2 do C.P.T.A. não tem a virtualidade de conferir personalidade judiciária a quem não a possui no quadro das referidas ações administrativas comuns.
Este entendimento tem sido sufragado pela jurisprudência dos tribunais administrativos, destacando-se, entre outros, os seguintes acórdãos:
- do TCAN, de 21/02/2008, processo 639/06.0BEBRG-A, no qual pode ler-se que "(...) a legitimidade passiva na acção comum cabe, em princípio aos ministérios em que tais órgãos se integrem, salvo se se tratar de uma acção relativa a contratos ou responsabilidade, caso em que a acção deve ser proposta contra o Estado, o qual é representado pelo Ministério Público ... cfr. Pedro Gonçalves, A acção administrativa comum, Stvdia Ivridica, n.º 86, BFDUC, págs. 160 e 161.
- do TCAN, de 22/02/2007, processo n° 02242/04.0BEPRT, onde se escreveu que "só nas acções de contratos ou responsabilidade "pura" é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, sendo que em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da Administração a prática ou desenvolvimento que se prenda com os direitos dos particulares a legitimidade passiva pertence, no caso, ao Ministério respectivo".
- do STA, de 01.10.2015, proferido no processo n.º 0556/15.»* Entende-se que esta perspectiva, não podendo ser apodítica em resultado do hibridismo acção administrativa comum/acção administrativa, é a que melhor se coaduna com o tropismo racional das figuras, de delimitação por vezes nebulosa.
De resto, em apoio desta ideia pode apontar-se o Acórdão de 11-09-2014, Proc. 10326/13, CA - 2º JUÍZO do TCAS, em acção idêntica, instaurada pelo Sindicato dos Professores da Grande Lisboa no TAC de Lisboa contra o Ministério da Educação, igualmente na forma de acção administrativa comum e pedindo a condenação do R. a reconhecer aos seus associados, vinculados com contrato de trabalho a título resolutivo durante o período de aplicação do artigo 10º do Decreto-Lei nº15/2007, de 19 de Janeiro, a auferir a sua remuneração mensal pelo mesmo índice dos docentes por ele abrangidos, ou seja, pelo índice equiparável da carreira, de acordo com o respectivo tempo de serviço e qualificação profissional, na qual o Tribunal “a quo” decidiu de mérito linearmente, sem qualquer necessidade de enfrentar as nulidades, excepções e questões prévias em que os presentes autos se enredam, sem utilidade visível.
Entende-se, em suma, que assiste razão ao Recorrente neste recurso, pelo que o despacho recorrido não pode manter-se.
Perante o assim decidido a nulidade processual consuma-se afinal no próprio despacho recorrido e conduz necessariamente à anulação deste e do processado subsequente que, convenhamos, se estende por regiões estranhas às questões suscitadas pelas partes originais, Sindicato e Ministério da Educação.
A solução mais adequada é eliminar o “novo” Despacho Saneador que integra fls 1-4 da decisão final datada de 27-01-2014 e desconsiderar todas as demais questões e excepções suscitadas pelo Ministério Público em representação do Estado Português, designadamente no âmbito do recurso da sentença.
Poderia pensar-se na possibilidade de aproveitar a Sentença que consta a fls 7-10 dessa decisão final, uma vez que conhece da questão de direito efectivamente colocada e debatida pelas partes originais, em correspondência com o pedido do Autor no sentido de que “seja o Réu condenado a reconhecer o Direito dos seus associados vinculados com contrato de trabalho a termo resolutivo durante o período de aplicação do artigo 10º do DL nº 15/2007 de 19/1 a serem remunerados pelo mesmo índice dos docentes vinculados por um contrato por tempo indeterminado, ou seja, pelo índice equiparável da carreira, de acordo como o respectivo tempo de serviço e qualificação profissional”.
No entanto, isso não é possível, porque se num dos pratos da balança da Justiça estão a tese, alegações e argumentação do Autor, no outro prato deveriam estar a tese, alegações e argumentos do réu Ministério da Educação e Ciência. Mas em vez disso o TAF considerou e ponderou as razões apresentadas pelo Ministério Público, em representação do Estado Português. É certo que há identidade de sentido na posição dos réus originário e sucessor, quanto à questão de mérito, mas não há identidade de argumentação e, decisivamente, o segmento de estatuição condenatória não é aproveitável, uma vez que resulta na condenação do Estado Português (que não é o réu) e não contempla nenhuma estatuição vinculativa para o Ministério da Educação (que é o réu).
A sentença terá pois que ser reformulada e, após, ser dada oportunidade ao Réu (Ministério) de a impugnar em via de recurso, se com ela se não conformar.*** DECISÃO
Pelo exposto acordam em:
a) Conceder provimento ao recurso do despacho de 16-09-2013, que se revoga, determinando-se a anulação do processado subsequente.
b) Julgar prejudicado o recurso da sentença.
c) Determinar que o TAF profira nova sentença tendo em conta o alegado pelas partes originais na acção (Sindicato dos Professores e Ministério da Educação) nos respectivos articulados e alegações, sem prejuízo de hipotéticas questões de conhecimento oficioso que repute pertinentes.
Sem custas, porque o Ministério Público é isento nos termos do artigo 4º/1/a) do RCP e as partes não têm responsabilidade pelo processado anómalo decidido que dá origem ao presente recurso.
Porto, 12 de Janeiro de 2017
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira
Ass. Joaquim Cruzeiro |
