| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
O Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Penafiel proferiu acórdão – em 04.06.2009 – no âmbito de acção administrativa especial intentada por E… contra o Ministério da Justiça [MJ], no qual, julgando parcialmente procedente o pedido da autora, decidiu anular o acto de 29.05.2008 do Secretário de Estado da Justiça [SEJ] e condenou o réu a proferir novo acto administrativo sobre o pedido de licença sem vencimento de longa duração formulado pela autora, no prazo de 10 dias úteis a contar do trânsito em julgado do acórdão, vinculando-o a atender, na fundamentação do novo acto, à concreta situação funcional da autora em relação ao Tribunal Judicial de Lousada, e a ter em conta, num plano de igualdade, o critério da anunciada integração de novos oficiais de justiça - na acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, a autora veio pedir ao tribunal que anule o acto de 27.03.2008 da Direcção Geral da Administração da Justiça, e o acto de 29.05.2008 do Ministério da Justiça, condenando este a conceder-lhe a licença sem vencimento de longa duração que requereu.
Desta decisão judicial recorrem a autora e o réu, relativamente à respectiva improcedência.
A autora conclui assim as suas alegações:
1- No acórdão ora recorrido o réu foi condenado a praticar o acto legalmente devido [relativo à concessão ou não da licença sem vencimento de longa duração da aqui recorrente] tendo-lhe sido estabelecidas vinculações na elaboração desse mesmo acto [realidade do Tribunal Judicial de Lousada e quanto à integração de novos oficiais de justiça nos tribunais];
2- No entanto, apurou-se que o acto anteriormente praticado, de indeferimento dessa licença, não estava suficientemente fundamentado, e que tinha violado o princípio da igualdade, dado que num caso igual, e mais ou menos simultâneo, tinha sido deferida a licença sem vencimento a uma colega da recorrente, com base no desbloqueamento judicial do concurso de oficiais de justiça em Setembro de 2008;
3- Ora, atendendo a que ambas são oficiais de justiça, a que uma requereu a licença em Outubro de 2007 e a outra em Janeiro de 2008, a que ambas recorreram para o Ministério da Justiça e invocaram os mesmos argumentos [patrocinadas pela mesma mandatária], a que foi dado provimento a um dos recursos em 12.03.2008, com parecer do Dr. T… favorável, e que foi negado outro em 06.06.2008, com parecer desfavorável do mesmo Dr. T…;
4- Atendendo, igualmente, que o novo acto terá de reportar-se à realidade que existia na altura da prolação do acto de deferimento da colega da recorrente, e que bastou o fundamento do desbloqueamento judicial do concurso para oficiais de justiça, bastará essa mesma razão para deferir a licença sem vencimento à ora recorrente;
5- Pelo que apenas o acto de deferimento pode ser praticado, não existindo por isso qualquer margem de manobra da Administração;
6- Não faz sentido exigir que no caso da recorrente o novo acto a praticar tenha em consideração a realidade do Tribunal de Lousada na altura, nem qualquer outra circunstância adicional;
7- Assim, há circunstâncias concretas que permitem afirmar que houve uma redução da discricionariedade a zero, conforme consta do Comentário ao CPTA de Aroso de Almeida, o respeito pelas normas ou princípios violados só consente que a Administração adopte um único tipo de decisão e, portanto, exige que ela pratique um acto administrativo com um determinado conteúdo, o único que ainda é possível em face das circunstâncias;
8- Só assim se cumprirão os princípios da justiça, da igualdade, da imparcialidade e da fundamentação.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a total procedência da acção.
O réu concluiu assim as suas alegações:
1- O acto impugnado [do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, de 29.05.2008] não enferma do vício de fundamentação insuficiente [artigo 125º nº2 do CPA];
2- Com efeito, a não concretização dos elementos referentes ao quadro do Tribunal de Lousada onde trabalha a ora recorrida devem-se a uma impossibilidade que resulta das regras particulares de gestão e de movimentação dos oficiais de justiça;
3- Estas regras constam, por um lado, da Lei Orgânica da Direcção-Geral da Administração da Justiça [DL nº124/2007, de 27.04] e do Estatuto dos Oficiais de Justiça [DL nº343/99, de 26.08];
4- Estas regras de gestão não se podem prender nem quedar-se pela apreciação pontual de um dado tribunal, sem o que tornaria os movimentos de oficiais ordinários e extraordinários [artigo 18º nº2 e nº3 do Estatuto] desligados da rede judiciária nacional;
5- Sendo os movimentos dos oficiais de justiça uma parte do poder discricionário da Administração [mais concretamente da Direcção-Geral da Administração da Justiça] inserem-se na margem de livre apreciação da Administração;
6- A questão em apreço, contrariamente ao que parece pretender o acórdão recorrido, não é uma matéria nem simples nem fácil, e implica, designadamente, aspectos financeiros atinentes aos concursos, aspectos relativos às pendências dos processos, bem como factores subjectivos e imprevisíveis;
7- No âmbito desse poder discricionário, irrelevante ou pouco eficaz, seria conduzir uma política de gestão de recursos [escassos e inconstantes] com base apenas em considerações específicas de uma dada comarca ou de um distrito judicial em concreto;
8- Quanto ao vício de violação de lei, por desrespeito ao princípio igualdade, o mesmo não se verifica;
9- O decisivo argumento do desbloqueamento na admissão de novos funcionários judiciais, não foi invocado pelo recorrente, pois das duas funcionárias a recorrida seria a que estaria mais próxima desse evento;
10- Quando esta funcionária no processo, chama à colação a outra colega a quem foi concedida a licença que requerera, o que se invoca são as respectivas situações pessoais;
11- Que conforme se demonstrou não são totalmente iguais;
12- Assim sendo, só se poderia dizer que o princípio da igualdade teria sido violado quando, perante situações de facto rigorosamente iguais, a Administração opta por comportamentos diferenciados [AC STA de 25.02.98, Rº19.686, Acórdãos Doutrinais do STA, 442, 1253];
13- Num caso, temos uma funcionária doente, noutro, uma que se encontra no âmbito de uma licença especial a cuidar de um filho menor.
Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido, bem como a improcedência total da acção.
A autora, como recorrida, contra-alegou concluindo assim:
1- O acto impugnado viola de facto o princípio da fundamentação, nos termos constantes do acórdão recorrido;
2- Tal acto viola também o princípio da igualdade, conforme consta do acórdão recorrido, dado que as 2 funcionárias judiciais requereram a licença sem vencimento na mesma altura e a uma foi deferida e à aqui recorrida indeferida, quando as duas situações teriam de ser tratadas da mesma forma;
3- Tendo existido dualidade de critérios e de fundamentações, dado que num caso se tomou por relevante a situação pessoal invocada, e no outro caso, ignorando-se a situação pessoal, até mais gravosa, da aqui recorrida, invocaram-se razões de âmbito nacional [falta de funcionários] para o indeferimento, quando a lei apenas manda atender à conveniência ou inconveniência de serviço;
4- Impõe-se a manutenção da anulação do acto de indeferimento, com base nos vícios supra indicados, conforme consta do acórdão a quo.
Termina pedindo o não provimento do recurso do MJ.
O réu, como recorrido, contra-alegou concluindo deste modo:
1- O acto impugnado [do Secretário de Estado Adjunto e da Justiça, de 25.05.2008] não enferma do vício de fundamentação insuficiente [artigo 125º nº2 do CPA];
2- Com efeito, a não concretização dos elementos referentes ao quadro do Tribunal de Lousada onde trabalha a ora recorrida devem-se a uma impossibilidade que resulta das regras particulares de gestão e de movimentação dos oficiais de justiça;
3- Estas regras de gestão não se podem prender nem quedar-se pela apreciação pontual de um dado tribunal, sem o que tornaria os movimentos de oficiais ordinários e extraordinários [artigo 18º nº2 e nº3 do Estatuto] desligados da rede judiciária nacional;
4- Sendo os movimentos dos oficiais de justiça uma parte do poder discricionário da Administração [mais concretamente da Direcção-Geral da Administração da Justiça] inserem-se na margem de livre apreciação da Administração;
5- A questão em apreço não é uma matéria nem simples nem fácil e implica, designadamente, aspectos financeiros, atinentes aos concursos, aspectos relativos às pendências dos processos e factores subjectivos e imprevisíveis;
6- No âmbito desse poder discricionário, irrelevante ou pouco eficaz, seria conduzir uma política de gestão de recursos [escassos e inconstantes] com base apenas em considerações específicas de uma dada comarca ou de um distrito judicial em concreto;
7- Quanto ao vício de violação de lei por desrespeito ao princípio igualdade o mesmo não se verifica;
8- O decisivo argumento do desbloqueamento na admissão de novos funcionários judiciais, não foi nunca invocado no processo pela ora recorrente, pois das duas funcionárias a impetrante seria a que estaria mais próxima desse evento;
9- O decisivo argumento do desbloqueamento na admissão de novos funcionários judiciais, não foi invocado pelo recorrente, pois das duas funcionárias a recorrida seria a que estaria mais próxima desse evento;
10- Quando esta funcionária no processo, chama à colação a outra colega a quem foi concedida a licença que requerera, o que se invoca são as respectivas situações pessoais;
11- Que conforme se demonstrou não são totalmente iguais;
12- Assim sendo, só se poderia dizer que o princípio da igualdade teria sido violado quando, perante situações de facto rigorosamente iguais, a Administração opta por comportamentos diferenciados [AC STA de 25.02.98, Rº19.686, Acórdãos Doutrinais do STA, 442, 1253];
13- Num caso, temos uma funcionária doente, noutro, uma que se encontra no âmbito de uma licença especial a cuidar de um filho menor.
14- Todavia, atendendo aos elementos do processo, pelos quais, na data do despacho de indeferimento do pedido de concessão de licença, a recorrente estava de baixa por doença, não vemos como é possível a mesma solicitar que os efeitos retroajam àquela data.
Termina pedindo o não provimento do recurso da autora.
O Ministério Público nada disse [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados no acórdão recorrido:
1- A autora da acção tem a categoria de Técnica de Justiça Adjunta, foi nomeada em 31.03.2006 para a unidade de apoio do Ministério Público do Tribunal Judicial de Lousada e obteve a conversão definitiva da 1ª nomeação na categoria de Escriturária Judicial em 22.12.1993 [folhas 1 e 2 do PA];
2- Em 21.01.2008, a autora requereu à Senhora Directora-Geral da Administração da Justiça autorização para o gozo de licença sem vencimento de longa duração, alegando que necessitava de tal licença por razões pessoais [folha 14 do PA];
3- Na Direcção de Serviços de Recursos Humanos da Direcção-Geral da Administração da Justiça [DGAJ] foi elaborada em 30.01.2008 a seguinte Informação [por excertos]:
«…Assim, a fim de observar e respeitar a exigência legal, e subsequentemente fundamentar a decisão, vamos seguidamente analisar em concreto a situação dos quadros de pessoal das secretarias dos tribunais.
Após o movimento de oficiais de justiça de Novembro de 2007… ficaram por preencher mais de 1000 lugares nos quadros de pessoal das secretarias dos tribunais referentes às carreiras de oficial de justiça […].
A este número avassalador de vagas, temos ainda que acrescentar, que a curto prazo vão ocorrer outras, resultantes de 25 processos pendentes actualmente na Caixa Geral de Aposentações.
A manifesta insuficiência de funcionários não tem permitido colocar funcionários para prestar apoio aos Mme Juízes de Instrução Criminal e tem tido reflexos negativos ao nível da gestão de pessoal, que se podem repercutir no aumento da pendência processual.
Perante os factos enumerados nos pontos anteriores reveladores do deficit de funcionários existentes nas secretarias dos tribunais, a Administração não pode declarar que o deferimento do pedido de licença sem vencimento de longa duração não ocasionará inconveniência para o serviço.
Poderia qualificar-se como má gestão dos recursos humanos autorizar-se a licença requerida, sabendo de antemão que um dos lugares das secretarias dos tribunais vai ficar desfalcado de um funcionário, quando têm sido inúmeras as exposições subscritas pelos Senhores Magistrados, Secretários de Justiça e Outros Operadores do Sistema de Justiça, a alertar e a reclamar da escassez avassaladora de funcionários […]» [folhas 15 e 16 do PA];
4- A Informação supra propôs o indeferimento do pedido de licença expresso pela autora, que em sede de audiência prévia nada disse, vindo aquela Informação a ser reiterada pela Informação de 26.03.2008 da mesma Direcção de Serviços, sobre a qual a Senhora Directora-Geral da Administração da Justiça apôs em 27.03.2008 o despacho de concordo, indeferindo o pedido de licença sem vencimento de longa duração formulado pela ora autora [folha 17 do PA];
5- A autora interpôs em 08.04.2008 um recurso hierárquico do despacho supra referido para o Ministro da Justiça, sobre o qual foi emitido no Gabinete do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça uma Informação subscrita pelo respectivo Assessor, com o seguinte teor [por excertos]:
«…o critério na atribuição de licenças sem vencimento que tem sido seguido pela Direcção Geral…tem sido de rigor e de exigência, em virtude da reconhecida situação de insuficiência de funcionários judiciais e do Ministério Público nos Tribunais. A Recorrente fundamenta a sua pretensão no facto de a concessão da licença não afectar o serviço porque “não se encontra ao serviço”, porém, de acordo com a DGAJ, esta encontra-se a faltar ao serviço por motivo de doença. Situação que não tem correspondência com a situação invocada no Recurso na qual foi atribuída a licença sem vencimento de longa duração.
Assim sendo, a simples falta ao serviço por motivos de doença não justifica o pedido da Recorrente.
Acresce que os fundamentos invocados não justificam a afirmação que a atribuição não afectará o serviço existente no Tribunal no qual a Recorrente se encontra, aliás, muito pelo contrário uma vez que existe actualmente uma expectativa de regresso da Recorrente após findar a sua doença.
Assim sendo, concorda-se com o entendimento que tem vindo a ser reiterado pela DGAJ que, atenta a conveniência de serviço no desempenho efectivo de funções exercidas pela Recorrente e que atenta a enorme carência de oficiais de justiça a concessão da licença irá aumentar a carência e o bom funcionamento dos Tribunais.
Consequentemente, dado que os pressupostos que fundaram a decisão se mantêm, propõe-se que seja mantida a decisão da Exma. Sra. Directora Geral da Administração da Justiça de 27 de Março de 2008, que indeferiu a pretensão da recorrente […]» [folhas 27 a 29 do PA];
6- Sobre a Informação supra foi proferido em 29.05.2008 pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça o seguinte despacho: Concordo. Nos termos e fundamentos do presente indefiro o presente recurso hierárquico [folhas 27 e 30 do PA];
7- A autora gozou licença parental de 18 a 31.01.2007, de 01.02.2007 a 28.02.2007 e de 01.04.2007 até 18.04.07 e faltou ininterruptamente ao serviço por motivo de doença desde 22.02.2008 até 30.06.2008 [folhas 3 e 4 do PA];
8- Em 2008 foi proferida pelo Assessor do Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça a seguinte Informação [por excertos]:
«Por pedido entrado no Ministério da Justiça a 10 de Janeiro de 2008, J…, funcionária judicial a exercer funções como escrivã auxiliar no Tribunal Judicial de Famalicão, vem recorrer hierarquicamente da decisão de indeferimento da licença sem vencimento de longa duração com os seguintes fundamentos:
. A decisão final de indeferimento não se encontra devidamente fundamentada […].
. Defende igualmente que a decisão fundamentada na “escassez avassaladora de funcionários”, é uma situação que poderá estar a ser ultrapassada pela admissão de oficiais de justiça […].
. Mais acrescenta a Recorrente… que dado se encontrar a beneficiar desde Janeiro de 2007 de licença parental, esta não se encontra ao serviço […].
Solicitada a… [DGAJ] para se pronunciar sobre o aludido recurso…informa:
. […] mantém-se a invocada conveniência de serviço… atenta a enorme carência de oficiais de justiça […].
. “… o concurso… está ainda na fase de apuramento dos candidatos admitidos e excluídos […].
[…] Analisados os pressupostos… o que a informação junta em anexo ignora e não menciona é que o segundo pressuposto em que a Direcção Geral funda o seu entendimento já se encontra ultrapassado. Ou seja, as dificuldades previstas para o concurso de admissão de oficiais já se encontram ultrapassadas […]. Conforme resulta do Aviso… já se encontra publicada a lista de candidatos a não admitir no curso de habilitação… prevendo-se que os funcionários que sejam admitidos através deste concurso sejam integrados nos Tribunais já em Setembro de 2008.
Face ao exposto, há assim uma alteração superveniente dos factos. Factos que não foram tidos em consideração na informação da DGAJ e que deverá ser atendida na presente decisão. Assim, dado que os pressupostos que fundaram a decisão inicial foram alterados… propõe-se, que seja revogada a decisão da Exma. Sra. Directora Geral da Administração da Justiça de 15 de Novembro de 2007… e que seja deferido o pedido de licença sem vencimento de longa duração de J… […]» - [folhas 38 a 40 dos autos];
9- Sobre esta Informação foi proferido em 10.03.2008 pelo Senhor Secretário de Estado Adjunto e da Justiça o seguinte despacho: Concordo. Revogo a decisão conforme proposto, e defiro o pedido […] - [folha 38 dos autos].
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelos recorrentes, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 685º-A, todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. A autora pediu ao TAF de Penafiel que anulasse o despacho do Secretário de Estado da Justiça [29.05.2008] que negou provimento ao recurso hierárquico por ela interposto do despacho da Directora-Geral da Administração da Justiça [27.03.08] que lhe indeferiu pedido de licença sem vencimento de longa duração, e que condenasse o demandado a deferir-lhe essa sua pretensão.
Para tal efeito, apontou ao despacho impugnado falta da devida fundamentação, e, ainda, violação do princípio da igualdade.
O TAF de Penafiel, funcionando como tribunal colectivo, anulou o acto impugnado por estar insuficientemente fundamentado e violar o princípio da igualdade, e condenou o réu a proferir novo acto, mas impondo-lhe duas vinculações: atender à concreta situação funcional da autora em relação ao Tribunal Judicial de Lousada; ter em conta o critério da anunciada integração de novos oficiais de justiça.
Do assim decidido discordam as partes, que lhe imputam erro de julgamento de direito. A autora, porque entende bastar a reconhecida violação de tratamento igual para vincular a ré a deferir o seu pedido de licença. O réu, porque defende ser suficiente a fundamentação do acto impugnado, e serem diferentes as situações comparadas [da autora e da colega J…].
Ao conhecimento destes erros de julgamento se reduz, pois, o objecto dos dois recursos jurisdicionais.
III. O acórdão recorrido, depois de ter introduzido muito bem a obrigação de fundamentação do acto administrativo, e de ter aludido à fundamentação per relationem, que neste caso se verificará, passou a caracterizar as deficiências que equivalem à sua falta, tendo concluído que a fundamentação no presente caso existe, não é obscura, não é contraditória, mas é insuficiente [artigo 125º nº2 do CPA].
Concluiu assim por ter entendido que a ponderação da conveniência de serviço prevista no artigo 73º nº2 do DL nº100/99 de 31.03 [segundo o qual a concessão das licenças depende de prévia ponderação da conveniência de serviço…] exigia da entidade administrativa decisora uma ponderação reportada às necessidades e exigências concretas do serviço em que a autora se integrava, ou seja, às necessidades e exigências da unidade de apoio do Ministério Público no Tribunal Judicial de Lousada, onde era Técnica de Justiça Adjunta. E de tal modo o entendeu que vinculou a entidade ré a proferir novo acto no qual atendesse à concreta situação funcional da autora em relação ao Tribunal Judicial de Lousada.
Efectivamente, constata-se que o indeferimento da pretensão de licença sem vencimento de longa duração, formulada pela autora, se louvou, essencialmente, numa ponderação da conveniência de serviço de âmbito nacional, que teve em conta a situação dos quadros de pessoal das secretarias judiciais e dos serviços do Ministério Público nos tribunais e concluiu pela manifesta insuficiência de funcionários, daí inferindo que uma gestão prudente, consequente e lógica dos recursos humanos do serviço de justiça, impunha que não pudesse ser declarado que a licença pedida pela requerente não ocasionava inconveniência para o serviço. E concluiu-se: Assim sendo, concorda-se com o entendimento que tem vindo a ser reiterado pela DGAJ que, atenta a conveniência de serviço no desempenho efectivo de funções exercidas pela recorrente, e atenta a enorme carência de oficiais de justiça, a concessão da licença irá aumentar essa carência e o bom funcionamento dos Tribunais.
Ora, apesar de bem elaborado, cremos que o julgamento desta questão, efectuado pelo tribunal a quo, não se poderá manter.
Na verdade, a autorização da licença sem vencimento de longa duração, que foi pedida pela funcionária autora da acção, é concedida mediante despacho do membro do Governo de que ela depende, e a sua concessão exige a verificação dos seguintes pressupostos: que a funcionária requerente tenha provimento definitivo; que a funcionária requerente tenha prestado já, pelo menos, cinco anos de serviço efectivo à Administração, ainda que em diversas situações e interpoladamente; e que a Administração não se oponha invocando inconveniência de serviço [artigos 72º, 73º nº1 alínea c) e nº2, 78º nº1 e nº2, do DL nº100/99 de 31.03].
Parece não haver dúvida de que os dois primeiros pressupostos serão dados objectivos, que constam do curriculum da requerente, e que a Administração apenas terá de confirmar e respeitar. Todavia, na ponderação da conveniência de serviço assiste uma larga margem de discricionariedade à Administração, pois é a ela que compete gerir as necessidades e conveniências dos seus recursos humanos, sendo que uma boa gestão nunca deixará de estar eivada de alguns factores de natureza mais ou menos subjectiva. E não é líquido dizer-se que a ponderação da conveniência de serviço terá necessariamente de cair sobre a casa da funcionária requerente, sobre o serviço concreto onde exerce funções, e não sobre a casa do membro do Governo decisor, a quem compete gerir todo um universo de funcionários, e responder a necessidades dos respectivos serviços, no nosso caso, interligados na rede judiciária nacional.
Temos para nós, assim, que cabendo ao membro do Governo de que depende o funcionário requerente, decidir o seu pedido de licença sem vencimento de longa duração, nada impedirá que na decisão, ao proceder à ponderação da conveniência de serviço, que é exigida por lei, tenha em conta essa conveniência referida ao âmbito nacional, e não, especificamente, ao âmbito local. Questão é que ele fundamente a sua decisão de pendor discricionário. E isso, no caso, aconteceu.
O acórdão recorrido errou, cremos, ao julgar não fundamentada, por insuficiência, a decisão administrativa impugnada. E quanto a esta questão devem proceder as conclusões do recorrente/réu.
IV. O tribunal de primeira instância julgou procedente, também, a invocada violação do princípio da igualdade. Fê-lo na seguinte base:
[…] A autora é Técnica de Justiça Adjunta no Tribunal Judicial de Lousada e a funcionária J… é Escrivã Auxiliar no Tribunal Judicial de Famalicão. Ambas beneficiaram de licença parental em 2007, e decorre dos elementos juntos ao PA [sua folha 3] que o réu não podia desconhecer, aquando da prolação do acto impugnado, por fazer parte de um processo administrativo por si conservado, que a autora se encontrava a faltar ao serviço por motivo de doença, enquanto que a J…, conforme articulou o réu, faltava ao serviço por motivos ponderosos de apoio a um seu descendente. De igual forma, no caso da funcionária J… foi avançado pelo DGAJ um primeiro despacho de indeferimento da licença sem vencimento de longa duração, com base no já conhecido argumento da escassez avassaladora de funcionários.
Sendo certo que as situações pessoais não são totalmente iguais, referindo-se o caso da autora à sua própria doença, ao passo que o da funcionária J… tinha a ver com o apoio a um descendente, ainda assim, não cremos que as diferentes vicissitudes da vida real de cada uma destas funcionárias tenham sido determinantes no tratamento diferente dado pelo réu a um e a outro caso. E dizemos isto porque não encontramos na fundamentação para o deferimento da licença à funcionária J… qualquer referência inequívoca e expressa ao apoio de que o descendente desta aparentemente precisaria. De facto, o que realmente levou à inversão da decisão no caso desta funcionária foi o argumento da alteração superveniente dos factos, baseada no desbloqueamento judicial do concurso para oficiais de justiça, prevendo então o réu que os novos funcionários fossem integrados nos Tribunais em Setembro de 2008.
Foi decisivo o argumento do desbloqueamento na admissão de novos funcionários judiciais, levando, inclusive, à revogação da decisão da Exma. Sra. Directora-Geral da Administração da Justiça que havia indeferido a licença de longa duração à funcionária J….
Ora, não se encontra qualquer justificação para que o motivo acima referido tivesse servido para conceder a licença à funcionária J…, e já não servisse para fundamentar o igual deferimento no caso da autora, quando os despachos numa e noutra situação foram proferidos com menos de três meses de intervalo, sendo o relativo à autora posterior, e quando o réu já havia assumido que os novos funcionários seriam admitidos nos Tribunais em Setembro de 2008, o que indicia a intenção do réu em preencher a vaga deixada aberta por efeito da licença atribuída à funcionária J…, não se percebendo porque não podia fazer o mesmo para o caso da autora.
Em suma, há de facto um tratamento desigual com a prolação do acto impugnado, manifestamente violador do princípio da igualdade, vertido no artigo 5º nº1 do CPA, gerador do vício de violação de lei, o que levará também à anulação daquele acto. […]
E também aqui, como havia feito no tocante ao vício de falta de fundamentação, o tribunal a quo vinculou o réu a proferir o novo acto tendo em conta, num plano de igualdade, o critério da anunciada integração de novos oficiais de justiça.
Ora bem. Como se sabe, impõe o princípio da igualdade que se dê tratamento igual ao que é igual, e tratamento diferente ao que é diferente, sendo proibidas discriminações arbitrárias e irrazoáveis, ou diferenciadas em função de critérios meramente subjectivos [artigos 13º da CRP e 5º nº1 do CPA. Na jurisprudência ver, entre muitos outros, o recente AC STA de 20.01.2010, Rº01110/09].
Este princípio constitucional é um ingrediente essencial do conceito de justiça, e funciona como limite interno da discricionariedade administrativa [ver Manuel de Andrade, Sentido e Valor da Jurisprudência, BFDC, 1972; Sérvulo Correia, Noções de Direito Administrativo, volume I, página 187].
Apreciar se ocorre [ou não] violação deste princípio, reconduz-se a uma análise comparativa das situações em presença, uma vez que é essa comparação que permitirá concluir se, na verdade, as situações são iguais, e se sendo-o lhes foi dado desigual tratamento, ou ainda se, merecendo elas tratamento desigual, por serem diferentes, foram tratadas da mesma forma.
No acórdão recorrido foi efectuada essa análise comparativa, da qual resultou haver certas diferenças de pormenor mas que eram de todo irrelevantes para a aferição da igualdade em causa. E bem.
De facto, as circunstâncias relativas à categoria profissional das duas funcionárias [uma, técnica de justiça adjunta, outra, escrivã auxiliar], ao motivo da sua, então actual, ausência do serviço [uma, por doença própria, outra, para apoio a descendente], e aos diferentes tribunais em que exerciam funções [Tribunal Judicial de Lousada e Tribunal Judicial de Famalicão], não tiveram a mínima influência nas diferentes decisões proferidas [indeferimento, no caso da recorrente, deferimento, no caso de J…]. Isso mesmo se constata, com facilidade, do teor dos respectivos actos.
Fundamentalmente, a Administração considerou, nos dois casos, que não obstante estarem reunidos os requisitos legalmente previstos para a atribuição da licença sem vencimento, não era conveniente ao serviço a sua autorização, dada a enorme carência de oficiais de justiça.
Só que, no caso da funcionária J… , e em sede de recurso hierárquico, foi entendido que uma vez que já estava desbloqueado o prosseguimento do concurso para ingresso nas carreiras de oficial de justiça [porque o TAF de Lisboa tinha, entretanto, indeferido a suspensão desse concurso, pedida em processo cautelar pelo Sindicato dos Oficiais de Justiça], prevendo-se que os funcionários admitidos através deste concurso sejam integrados nos tribunais até Setembro de 2008, haveria uma alteração superveniente da situação, que devia ser atendida, e, com base nela, foi revogada a decisão de indeferimento proferida pela Directora-Geral da Administração da Justiça [15.11.2007] e deferido o pedido de licença sem vencimento de longa duração [10.03.2008] formulado por J….
Ressuma, assim, que em 10.03.2008, a Administração, tendo em conta que tudo indicava que em Setembro de 2008 novos funcionários fossem integrados nos tribunais, ocupando, nomeadamente, a vaga que seria aberta pela autorização dada à funcionária J… [artigo 80º nº1 do DL 100/99], decidiu conceder-lhe a pretendida licença, porque entendeu a isso já não obstar a ponderação da conveniência para o serviço.
Porém, cerca de dois meses e meio depois, em 29.05.2008, numa data ainda mais próxima do esperado reforço de recursos humanos, a mesma Administração não levou em consideração o desbloqueamento do concurso, nem a ela se referiu, e indeferiu a pretendida licença à ora recorrente.
Temos para nós, que tendo sido fundamental para a primeira decisão, de deferimento, a consideração da proximidade temporal do reforço de recursos humanos, a Administração, no âmbito do exercício desse seu poder discricionário, autovinculou-se a utilizar um critério substancialmente idêntico para a resolução dos casos idênticos, sendo certo que a alteração, ou a não utilização desse critério sem base material justificativa, passou a violar o princípio da igualdade [ver Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª edição, páginas 130 e seguintes].
Assim, levando em conta a fundamentação de facto e de direito dada às duas decisões administrativas em presença, onde se esbatem completamente os pormenores de diferença, e apenas sobressai uma situação comum que brota da alegada enorme carência de oficiais de justiça, não temos dúvidas em considerar iguais, para este efeito, as situações da autora desta acção e da funcionária J….
Porém, apesar desta conclusão, não é líquido, segundo cremos, que a decisão de deferimento do pedido de licença sem vencimento de longa duração formulado pela recorrente surja como vinculado para a Administração.
É que, embora a pura lógica nos pareça impor, por argumento de maioria de razão, esse deferimento, dado que a respectiva decisão está temporalmente mais próxima do alegado reforço de funcionários, certo é que nos dois meses e meio que medeiam as duas decisões em presença nada nos assegura que a respectiva base material não se tenha alterado de forma a justificar uma diferente decisão.
Competirá à Administração, pois, ponderar a situação relevante existente ao momento da sua decisão [29.05.2008], sendo certo que, tal como decidiu o acórdão recorrido, deve ficar vinculada, apenas, a ter em conta, nessa ponderação, o referido critério que decidiu o pedido da funcionária J….
O acórdão não errou no julgamento desta questão, e deve ser mantido. E quanto a ela devem improceder as conclusões de ambos os recorrentes.
No sentido exposto se deverá decidir.
Decisão
Nestes termos, decidem os Juízes deste Tribunal Central, em conferência, o seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional interposto pela autora;
- Conceder parcial provimento ao recurso jurisdicional interposto pelo réu;
- Manter o acórdão recorrido apenas no que decidiu quanto à violação do princípio da igualdade, e isto relativamente à decisão anulatória e à decisão condenatória, revogando-o no restante.
Custas pela recorrente/autora e pelo recorrente/réu, na proporção de 2/3 para a primeira e 1/3 para o segundo, e com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 09.06.2010
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho |
