Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00900/21.BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/03/2021

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	SUSPENSÃO DE EFICÁCIA. DESPEJO ADMINISTRATIVO. DIREITO DE RETENÇÃO

Sumário:	I) – Se o decretado despejo administrativo não conflitua com o direito de retenção alicerce da providência tutelar de suspensão de eficácia, esta improcede.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Café Restaurante (...), Lda
Recorrido 1:	Município (...)
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Café Restaurante (...), Ldª (Rua (…)), interpõe recurso jurisdicional do decidido pelo TAF de Braga na presente providência de suspensão de eficácia intentada contra o Município (...) (Av.ª (…)) e contra-interessados id. nos autos, julgada improcedente.

Conclui:
1. O presente recurso vem interposto da douta sentença de fls. que julgou improcedente a requerida providência cautelar de suspensão de eficácia de ato administrativo, porquanto entende a Recorrente que a mesma padece de erro de julgamento quer quanto aos factos quer quanto ao direito.
2. O Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, por julgar não verificados os requisitos do artigo 120º CPTA, padecendo, ainda, a douta sentença recorrida, de nulidade.
3. A douta sentença recorrida traduz-se, salvo o devido respeito, numa decisão puramente economicista que descura, flagrantemente, as especificidades do caso concreto.
4. A sentença recorrida encerra um gravíssimo erro de julgamento, vendo a Requerente ser-lhe esbulhado, sem qualquer fundamento, o direito de retenção que exerce sobre o prédio (reconhecido por sentença judicial) até que os proprietários lhe paguem a indemnização devida pelas benfeitorias que executou.
5. O Tribunal a quo premeia a atuação do Município, que imiscuindo-se num litígio entre particulares, pratica atos administrativos em manifesto desvio de poder (em benefício dos proprietários), forçando a saída da Requerente do prédio, visando extinguir-lhe o direito de retenção que legitimamente exerce.
6. Se dúvidas existissem, basta atentar no facto de terem sido os proprietários a despoletarem a visita inspetiva do Município (denunciando alegadas desconformidades que aos próprios incumbe corrigir) e ainda ao facto de o decretado despejo administrativo ter surgido logo após a sentença cível que reconheceu à Requerente o direito a uma indemnização por benfeitorias bem como a exercer o direito de retenção sobre o prédio até que a mesma lhe seja paga.
7. O Tribunal a quo qualificou, erradamente, o ato de despejo administrativo como um mero ato de execução do ato de homologação do auto de vistoria, incorrendo em erro de julgamento.
8. E foi esta qualificação, que é, salvo o devido respeito, simplista e errada que ditou, irremediavelmente, o desfecho da sentença recorrida.
9. O ato de homologação do auto de vistoria não consubstancia qualquer ato prévio, passível de ser executado por via do despejo administrativo.
10. O que foi definido no ato de homologação do auto de vistoria foi que existiam alegadas desconformidades (sem que no entanto fossem descritas quais) que necessitavam de ser corrigidas (sem que o Município (...) notificasse os proprietários para o efeito, por serem quem tinha legitimidade para realizar tais obras).
11. Nunca e em momento anterior existiu qualquer notificação com cominação de despejo ou qualquer exigência para realização de obras sob pena de se proceder a despejo.
12. A decisão da entidade Requerida, ao decretar o despejo administrativo, constitui uma verdadeira decisão surpresa, não revestindo, por isso, um mero ato de execução, ao contrário do foi entendido na douta sentença recorrida.
13. Se o ato de despejo administrativo fosse qualificado como um mero ato de execução, o mesmo assentaria em ato administrativo inexistente, porquanto nunca e em momento anterior, foi comunicado à Requerente tal possibilidade, nem por via de eventual cominação legal.
14. O despejo administrativo decretado pelo Município não é uma consequência direta, necessária e automática do ato administrativo consubstanciado na homologação do auto de vistoria.
15. Sendo que o mesmo alicerça-se em factos diversos dos constantes no auto de vistoria (o que constituiu, de resto, uma das muitas vicissitudes de que o mesmo padece e que foram suscitadas no processo de impugnação respetivo - processo n.º 1577/18.0BEBRG que corre termos no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga - Unidade Orgânica 1) e contém vícios/ilegalidades próprios.
16. O Município só podia determinar o despejo administrativo se os proprietários não tivessem realizados as obras necessárias (que reitere-se, continua sem saber-se quais, porquanto até à presente data o Município não as identificou - em manifesta violação do disposto no art.º 90 n.º 4 do RJUE) e se o despejo se mostrasse necessário à execução de tais obras.
17. Sendo a verificação de um desses requisitos, condição essencial para que pudesse decretar-se o despejo administrativo.
18. Mas, não há qualquer facto provado na sentença recorrida que permita ao Tribunal considerar que se verificou a condição exigida pelas normas em causa (e pelo próprio ato suspendendo).
19. O que consta dos factos provados é uma mera transcrição das informações e despachos emitidos pela Entidade Requerida, não constando quaisquer factos relativos ao preenchimento das condições para decretamento do despejo administrativo.
20. Não foram cumpridas as formalidades prévias ao decretamento do despejo administrativo, porquanto a exigência das alegadas obras a executar apenas foi, estranhamente, notificada à Requerente e não a quem devia realizá-las (os proprietários do prédio) e ainda porque se desconhece, até à presente data, quais as obras que, afinal, o Município considera necessário executar para corrigir as alegadas e pretensas desconformidades - o Município, em manifesta violação do disposto no art.º 90 n.º 4 do RJUE, continua sem concretizar quais as pretensas obras que "têm" que ser executadas.
21. Também aqui errou a douta sentença recorrida, pois em face da falta desses factos provados, não podia considerar a probabilidade da licitude do ato suspendendo de despejo administrativo.
22. Não há o preenchimento da condição necessária e essencial ao despejo administrativo, factualidade essa que podia e devia ter sido sindicada pelo Tribunal a quo, que sempre estaria em condições de o fazer em face dos elementos de prova documental junta aos autos.
23. A douta sentença recorrida é nula por ter privado a Requerente de produzir a prova pela mesma requerida e por ter omitido convite ao aperfeiçoamento.
24. Com a produção da sua prova testemunhal, a requerente pretendia fazer prova dos factos invocados e dos prejuízos; prova esta que considera imprescindível para se proceder à verificação dos requisitos do “periculum in mora” (artigo n.º 120.º n.º 1 do CPTA), que tem que se verificar cumulativamente com o “fumus boni iuris”.
25. Acontece que, o Tribunal a quo ao considerar desnecessária a produção de tal prova, a mesma ficou prejudicada e inviabilizada.
26. E o facto é que a prova desses prejuízos (e da sua manifesta desproporcionalidade) era, como é, imprescindível para se proceder à análise do requisito do periculum in mora e do fumus boni iuris.
27. A requerente alegou e indicou não só vícios respeitantes ao ato suspendendo, como os prejuízos decorrentes do seu decretamento, pretendendo prová-los com o depoimento das testemunhas indicadas.
28. E o Tribunal a quo, que recusou a produção desta prova, é o mesmo que considera que não se verifica o periculum in mora e o fumus boni iuris justificado no facto de a requerente não os ter alegado suficientemente nem os ter conseguido provar.
29. É manifesto que a decisão do Tribunal a quo é violadora da lei (art.º 118.º n.º 1, n.º 3 e n.º 5 do CPTA), coartando o direito da Requerente em fazer prova da verificação dos requisitos do art.º 120.º n.º 1 do CPTA, inviabilizando a sua correta análise pelo Tribunal.
30. A dispensa da prova influi na boa decisão da causa incorrendo a sentença recorrida na violação do disposto no art.º 118 do CPTA e ainda na violação dos art.º 367.º do CPC e art.º 342 do CC.
31. Sem a produção de prova requerida pela requerente com a petição inicial, o Tribunal a quo - para além de violar a lei - impossibilitou à requerente provar em tribunal a verificação cumulativa dos requisitos de que depende a providência cautelar de suspensão da eficácia do ato.
32. Se cabe ao requerente o ónus da prova dos factos que alega, não pode ser recusada a possibilidade de os provar com vista à demonstração dos pressupostos do art.º 120.º n.º 1 do CPTA.
33. O Juiz deve promover a produção da prova sobre toda a factualidade alegada que se revele pertinente à luz das várias soluções plausíveis para as questões de direito colocadas e não apenas daquela que entende pertinente à solução jurídica por ele projetada (por ser mais simples e económica).
34. Sobretudo quando, para além dos vícios, graves e próprios, apontados ao ato de despejo, foi inclusivamente suscitada a, absoluta, desproporcionalidade do mesmo.
35. Pelo exposto, ocorreu uma nulidade processual, decorrente da omissão de ato processual – produção da prova testemunhal - com influência sobre a decisão da causa (art.º 195.º n° 1 do CPC ex vi art.º 1 do CPTA), que tem como consequência a nulidade da decisão da providência cautelar, que daquela depende absolutamente.
36. O erro de julgamento que afete o despacho de dispensa de produção de prova constitui fundamento de recurso da própria decisão final.
37. Não obstante a Requerente não concordar com as considerações expendidas pelo Tribunal a quo a respeito da pretensa falta de alegação de vícios próprios de que padece o despejo administrativo (porque assentes no pressuposto, errado, de que o ato suspendendo consubstancia um mero ato de execução), sempre se impunha que o Tribunal a quo tivesse convidado a Requerente a suprir eventuais irregularidades ou imprecisões - cfr. art.ºs 590 n.ºs 3 e 4 do CPC;
38. Trata-se da prescrição ao juiz de uma ação: a realização do convite, fixando-se prazo tal.
39. Se o Tribunal a quo entendia que a Requerente não tinha alegado, suficientemente, as vicissitudes imputadas ao despejo administrativo, impunha-se que a convidasse a concretizar (e, eventualmente, densificar) tais factos.
40. A omissão do convite ao aperfeiçoamento integra, in casu, uma omissão do juiz a quo na regularização da instância em prejuízo dos artigos 590 n.º 3 e 4 do CPC, aplicados supletivamente no âmbito do processo administrativo, constituindo uma nulidade processual, por influir na decisão da causa - art.º 195 n.º 1 do CPC;
41. A douta sentença recorrida é nula por falta de fundamentação e omissão de pronúncia.
42. O Tribunal a quo, tem o dever de fundamentar as suas decisões, sob pena de violar os mais elementares direito e princípios do ordenamento jurídico;
43. O que não foi o caso em apreço, sendo que o Tribunal a quo partindo do pressuposto de que o despejo administrativo é um ato de mera execução do ato de homologação do auto de vistoria, julgou sumariamente a providência, concluindo que, face ao alegado pela Requerente na Petição Inicial, estava
impossibilitado de "...aferir em que medida o ato suspendendo padece dos vícios que lhe são imputados."
44. Os vícios apontados a um (ato de homologação do auto de vistoria) e outro ato (despejo administrativo) são diferentes, perfeitamente individualizáveis e próprios de cada um deles.
45. Correndo a providência cautelar por apenso à ação principal, onde são densificadas as vicissitudes imputadas ao ato cuja suspensão se pretende, não se alcança o douto raciocínio do Tribunal a quo para concluir que está impossibilitado de "...aferir em que medida o ato suspendendo padece dos vícios que lhe são imputados." sobretudo quando o próprio Tribunal a quo reconhece que, no âmbito do contencioso cautelar, o conhecimento a realizar é "somente perfunctório, ou superficial, não se exigindo o grau de certeza que está associado ao conhecimento do mérito dos pedidos formulados na ação principal."
46. A tutela cautelar visa apenas assegurar o efeito útil de uma sentença a proferir em sede de ação principal, regulando provisoriamente a situação sob litígio até que seja definitivamente decidida, naquela ação, a contenda que opõe as partes.
47. Razão pela qual se exige que as medidas cautelares cumpram as características de instrumentalidade e provisoriedade.
48. E também motivo pelo qual se faz depender a sorte do processo cautelar do provável êxito do processo principal ou, pelo menos, da improbabilidade do seu fracasso.
49. É manifesto que o Tribunal a quo proferiu uma decisão meramente formal e economicista, deixando a Requerente numa situação de absoluta indefesa e à mercê de atos administrativos ilegais, motivados por interesses particulares.
50. Pois que, não obstante ter impugnado os atos administrativos em causa vê-se esbulhada, à força de um despejo ilegal e apressado, da posse do prédio sobre o qual exerce o direito de retenção.
51. O Tribunal a quo omitiu pronúncia sobre os vícios apontados ao ato de despejo administrativo.
52. Não fazendo, sequer, qualquer consideração, juízo ou ponderação sobre a apontada falta de pressupostos de que depende o decretamento do despejo administrativo, a preterição de formalidades essenciais, a violação dos princípios da boa-fé, da proporcionalidade e o abuso de direito, a violação dos princípios da igualdade, da legalidade, a nulidade do ato por desvio de poder e usurpação de poder e, ainda, a falta de fundamentação do ato administrativo impugnado.
53. Apesar de alegados, verifica-se que, em momento algum, o Tribunal a quo se pronuncia sobre qualquer um dos apontados vícios, justificando-se no facto de estar "...impossibilitado de aferir, desde logo, se o ato suspendendo tem um conteúdo decisório de carácter inovador face ao ato que homologou o auto de vistoria ou se não respeita os seus limites."
54. Assim e salvo o devido respeito, para além da sentença recorrida estar alicerçada no pressuposto errado de que o despejo administrativo consubstancia apenas um ato de execução do ato de homologação do auto de vistoria, é manifesto que não se pronunciou, como devia, sobre as vicissitudes que lhe foram assacadas, fazendo um juízo, ainda que superficial, sobre tal factualidade.
55. Mesmo que se considerasse, por mero efeito de raciocínio, que o despejo administrativo é um ato de mera execução do ato de homologação do auto de vistoria, neste último não consta qualquer referência a despejo, cominação com despejo, prazo e abrangência do mesmo.
56. Pelo que, não podia, salvo o devido respeito, o Tribunal a quo considerar que o despejo é um ato de mera execução do ato de homologação do auto de vistoria, sendo antes um ato inovador, impondo-se, assim, que na sentença recorrida se ponderasse, entre outros, sobre a sua proporcionalidade, como foi suscitado pela Requerente.
57. Tendo a sentença recorrida omitido pronúncia sobre os vícios invocados pela Requerente, a mesma é nula, por omissão de pronúncia, o que expressamente se invoca;
58. Os contrainteressados (proprietários do prédio visado com os atos do Município) foram devidamente citados para a presente providência cautelar, bem como para o processo principal e não a contestaram nem apresentaram qualquer requerimento fosse do que fosse, revelando que a sua posição encontra-se já suficientemente representada em juízo, por via da intervenção do Município.
59. Lida e respigada a douta sentença recorrida não se vislumbra a existência de qualquer pronúncia por parte do Tribunal a quo a respeito das consequências, deste silêncio, para efeitos probatórios.
60. Pelo que, também quanto a esta matéria, a sentença recorrida padece de nulidade, por omissão de pronúncia, o que expressamente se invoca.
61. Não se concorda com o entendimento do Tribunal a quo no sentido de não estar preenchido o requisito Periculum In Mora - reportado ao receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que a Requerente visa assegurar no processo principal.
62. É manifesto que o entendimento do Tribunal a quo, embora aceitável no plano do mundo ideal, ignora as circunstâncias e a complexidade do caso dos autos e dos vícios subjacentes aos atos administrativos em causa e sua motivação.
63. No caso concreto, salvo o devido respeito por opinião diversa, o direito de retenção é completamente incompatível com o despejo administrativo decretado pelo Município.
64. Quando na douta sentença recorrida se escreve que a Requerente não pode usar o prédio e é apenas titular de um direito real de garantia, ignora-se o facto de na sentença cível que correu termos sob o processo n.º 6438/15.1T8GMR no Juízo Central Cível de Guimarães - Juiz 1 e que opôs a Requerente (inquilina) aos proprietários do prédio (senhorios), constar da alínea d) do dispositivo que a Requerente teria que pagar uma "...quantia mensal...pelo exercício de atividade lucrativa em violação de propriedade...desde 29 de Julho de 2015 até à cessação da utilização..." (conforme pontos 1 e 3 dos factos provados).
65. Pelo que, não é, desde logo, certo que se escreva que a Requerente não possa ter a posse do prédio, porquanto tal questão já foi devidamente julgada e decidida, mormente com a atribuição da devida compensação aos proprietários.
66. O Tribunal a quo atribui ao direito de retenção da Requerente (reconhecido por sentença - cfr. ponto f) do dispositivo da sentença do processo 6438/15.1T8GMR - ponto 3 dos factos dados como provados) uma qualidade menor, quase insignificante e desmerecedora de proteção legal.
67. O direito de retenção, previsto nos artigos 754º e seguintes do Código Civil, consiste na faculdade de não restituir uma coisa, enquanto o credor dessa restituição não cumprir, por seu turno, a obrigação que tem para com o retentor.
68. O direito de retenção tem duas funções: a de garantia e a de coerção.
69. A função de garantia consiste na faculdade do titular do direito de retenção se fazer pagar pelo valor da coisa com preferência face a outros, desde que não sejam titulares de um privilégio imobiliário especial.
70. A função de coerção consiste na faculdade de recusa da entrega da coisa retida, sem incorrer em responsabilidades, enquanto o credor da restituição não cumprir a sua obrigação, pressionando, desta forma, o cumprimento da obrigação em falta.
71. São pressupostos do direito de retenção: i) a posse ou detenção legítima de coisa alheia; ii) o detentor da coisa ser credor do titular da coisa objeto de retenção; iii) existência de uma conexão entre a coisa e o direito de crédito; iv) não existir afastamento do direito de retenção pela prestação de caução.
72. Sendo decretado o despejo administrativo, a Requerente fica, desde logo, esbulhada na posse do prédio, que é um dos pressupostos do seu direito de retenção (já reconhecido por sentença, até que os proprietários do prédio lhe paguem as benfeitorias que ali executou).
73. Atenta a posição assumida pelo Município até à presente data, nada garante à Requerente que, ficando o Município na posse do prédio, para alegadamente executar as obras que diz serem necessárias, o mesmo lhe volte a ser devida e regularmente restituído para continuar a exercer o seu direito de retenção, ficando a Requerente numa situação de absoluta indefesa e de lesão irreparável.
74. O Tribunal a quo ignora, salvo o devido respeito, o facto de entre os, muitos, vícios que são assacados aos atos administrativos em causa, figurar o grave vício de desvio de poder, com tudo o que lhe está subjacente.
75. Com efeito, embora não existam quaisquer razões de interesse público que justifiquem o recurso a tão gravoso ato de despejo, nem o prédio ameaça ruína ou constitui qualquer perigo para a segurança de pessoas e bens, o Município decretou o despejo administrativo de todo o prédio, quando as alegadas desconformidades afetam apenas a "sala de cima".
76. Pelo que, para agir no exercício dos seus poderes-deveres de polícia urbanística e acautelar o interesse público, bastaria que o Município decretasse o encerramento ou o despejo da "sala de cima" que se trata de uma estrutura independente e autónoma em relação ao restante espaço do estabelecimento - cfr. resulta do quesito 5 da perícia anexa à Petição Inicial junta sob o Doc. 7 com o processo principal e do relatório pericial junto com o requerimento inicial.
77. Não faz qualquer sentido (ou faz, se o propósito for o de amparar interesses privados) que tenha sido decretado o despejo administrativo de toda a parte do prédio que a Requerente ocupa, quando o que está em causa são pretensas desconformidades na sala do 1º andar - sobretudo quando a lei permite que seja decretado apenas o despejo parcial do prédio - cfr. art.º 92 n.º 1 do RJEU.
78. Para efetivar o seu direito a ser indemnizada pelas benfeitorias, a Requerente terá que propor incidente de liquidação da sentença (vide alínea e) do dispositivo da sentença do processo 6438/15.1T8GMR - ponto 3 dos factos dados como provados), sendo certo que quaisquer obras que, agora, sejam executadas irão desfigurar ou destruir parte das benfeitorias executadas pela Requerente e que os senhorios foram obrigados, judicialmente, a indemnizar.
79. Pondo-se em risco a garantia do seu crédito reconhecido por sentença judicial, pois que os senhorios poderão vir a frustrar-se ao pagamento da indemnização por benfeitorias e, inclusivamente, executar alterações que destruam, mascarem e inviabilizem a avaliação de tais benfeitorias no incidente de liquidação.
80. Daí que existem razões, ponderosas, de urgência que justificam o recurso ao presente procedimento cautelar de suspensão de eficácia do ato, evitando-se que se materialize um despejo administrativo repleto de vicissitudes e gravemente atentatório dos direitos e interesses da Requerente.
81. Se o despejo administrativo efetivar-se, a utilidade da ação de impugnação do ato que o ordenou (bem como a ação de impugnação do ato de homologação do auto de vistoria), perderá toda a sua utilidade, passando assim a constituir-se uma situação de facto consumado;
82. E os contrainteressados ver-lhe-ão ser restituído o prédio sem que cumpram, previamente, a obrigação judicial de pagar a indemnização por benfeitorias à Requerente, a que foram condenados no processo n.º 6438/15.1T8GMR do Juízo Central Cível de Guimarães do Tribunal Judicial da Comarca de Braga.
83. Ficando a Requerente esbulhada do seu direito real de garantia, reconhecido por sentença.
84. O requisito do periculum in mora deve considerar-se preenchido, porquanto o despejo e os seus resultados práticos são incompatíveis com o direito de retenção, reconhecido judicialmente, à Requerente, e dão lugar a uma situação de facto consumado de impossível reparação.
85. Quanto ao requisito Fumus Boni Iuris - reportado ao ser provável que a pretensão formulada ou a formular no processo principal venha a ser julgada procedente, não obstante o Tribunal a quo ter omitido pronúncia sobre esta, devida, ponderação alegando estar "...impossibilitado de aferir, desde logo, se o ato suspendendo tem um conteúdo decisório de carácter inovador face ao ato que homologou o auto de vistoria ou se não respeita os seus limites." atentos os fundamentos da invalidade do ato, é evidente, explícita e inequívoca, a procedência do pedido impugnatório formulado na ação principal.
86. Atendendo ao caso em concreto, há uma grande probabilidade de na ação principal se demonstrar verificados os vícios apontados (o de preterição de formalidade essenciais, o de violação do princípio da proporcionalidade e o da falta de fundamentação), logo, a sentença recorrida errou ao nem sequer equacionar a verificação do requisito do fumus boni iuris.
87. Estão, assim, preenchidos os requisitos previstos no n.º 1 do artigo 120º do CPTA sendo, no mínimo, provável a procedência da ação principal e, verifica-se o periculum in mora, pelo que devia ter sido deferido o pedido de suspensão do despejo administrativo em questão.
88. Ao decidir de forma diversa, a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, procedendo a uma incorreta interpretação e aplicação do disposto no Artigo 120° n.º 1 e n.º 2 do CPTA.
89. A interpretação do Tribunal a quo às disposições conjugadas nos artigos 89, 90, 90-A, 91 e 92 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação (DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro) segundo a qual é permitido ao Município determinar o despejo do prédio, sem que ao proprietário ou a quem ocupa o prédio, tenham sido comunicadas as alternativas que lhe assistem e sem que o mesmo tenha sido advertido das consequências da sua inação, é inconstitucional por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsitos no princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2º da Constituição da República.
90. O decretamento imediato e automático de despejo administrativo, sem notificação prévia que comunique ao visado as alternativas que lhe assistem e as consequências da sua eventual inação, é inconstitucional por violação dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança, ínsitos no princípio do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2º da Constituição da República.
91. Afigura-se que tal interpretação é excessivamente onerosa na perspetiva da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima dos destinatários das referidas normas.
92. A douta sentença recorrida, violou, entre outros, o disposto nos artigos 89, 90, 90-A, 91 e 92 do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação, artigos 195, 367 e 590 do Código de Processo Civil, artigos 83, 118 e 120 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, artigo 342 do Código Civil e ainda o disposto no artigo 2º da Constituição da República Portuguesa.

O recorrido pugna pela manutenção do decidido.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta, notificada nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º, n.º 1, do CPTA, não emitiu parecer.

Com legal dispensa de vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, fixados como indiciariamente provados pelo tribunal “a quo”:
1. Em data que não é possível apurar, os aqui contrainteressados intentaram contra a Requerente, ação declarativa sob a forma de processo comum, que correu termos sob o n.º 6438/15.1T8GMR, no Juízo Central Cível de Guimarães do Tribunal Judicial da Comarca de Braga, peticionando o seguinte:
“a) seja declarado e reconhecido o direito de propriedade da herança aberta por óbito de B. e L., de que são únicos e exclusivos herdeiros, sobre o prédio identificado no artigo 8º;
b) seja declarado e reconhecido que a Ré ocupa o rés-do-chão do dito prédio mencionado no artigo 8º precariamente e sem título, utilizando para atividade de restauração;
c) a Ré seja condenada a:
i) reconhecer o constante das alíneas a) e b) e, consequentemente, a desocupar o rés do chão do dito prédio, restituindo-o devoluto de pessoas e coisas;
ii) abster-se da prática de quaisquer atos que atentem contra o direito de propriedade da dita herança sobre o aludido prédio;
iii) a indemnizar a herança na quantia de € 2.500, por mês, a título de danos patrimoniais por privação de uso do rés-do-chão do referido prédio, desde julho de 2015 até efetiva entrega daquele, calculando-se os montantes já vencidos – com referência a 9 de outubro de 2015 –, em € 7.500, acrescida da indemnização relativa aos meses vincendos de igual montante até efetiva entrega do dito rés do chão do aludido prédio, devoluto de pessoas e coisas;
iv) indemniza-los na quantia de € 5.000 na proporção de € 1.000 para cada um dos cinco, a título de danos não patrimoniais;
v) pagar à dita herança a título de sanção pecuniária compulsória, a quantia de € 500 por cada dia, no caso de persistir no uso e ocupação do rés-do-chão do dito prédio, após o trânsito em julgado da sentença e até cessar efetivamente esse uso e ocupação” – cfr. documento n.º 2 junto com o requerimento cautelar e cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
2. O imóvel objeto do processo referido no ponto anterior é atinente ao prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial (…) sob o n.º 3803/20010508-(...), situado na Rua (…), inscrito na matriz sob o artigo 7018, composto por casa de rés-do-chão, primeiro e segundo andares, com logradouro, a confrontar de norte com J., sul e nascente Parque Municipal Desportivo e poente estrada municipal – cfr. citado documento n.º 2.
3. Em 15.06.2020, no âmbito do processo referido em 1., foi proferida sentença, na qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor:
“(…).
Assim, o direito potestativo concedido pelo artigo 1.311º do Código Civil aos Autores, na qualidade de proprietários do prédio descrito na Conservatória de Registo Predial (...) sob o nº 3803/20010508-(...), fica bloqueado, no que diz respeito à restituição, pela circunstância de a Ré ser titular de um direito real compatível com o de propriedade, a incidir sobre o espaço que foi objeto do contrato de arrendamento entretanto extinto, com a amplitude decorrente das obras no anterior logradouro e das três garagens.
Em consequência, os pedidos formulados pelos Autores para a desocupação e restituição do rés-do-chão devoluto de pessoas e coisas e de abstenção da prática de atos que atentem contra o direito de propriedade, relacionados com a recusa da entrega, têm de improceder parcialmente na medida em que dependem da extinção do direito de retenção, o que sucederá nos termos dos artigos 730º alínea a) e 759º do Código Civil com a extinção da obrigação a que serve de garantia ou pela entrega voluntária.
Também como vimos, o retentor só pode usar a coisa com o consentimento do titular do direito de propriedade, à semelhança do que sucede relativamente ao credor pignoratício nos termos do artigo 671º alínea b) do Código Civil: a Ré não pode ocupar o rés-do-chão com bens, nem usá-lo na sua atividade de restauração ou outra já que, manifestamente, não tem o consentimento dos Autores; a detenção confere-lhe apenas a guarda e a administração provendo pela sua existência e conservação para restituir o espaço do imóvel nas condições previstas no artigo 1.043º do Código Civil quando o direito de retenção se extinguir.
Num caso de uso sem consentimento do proprietário, o retentor está a violar o direito de propriedade, pois exerce ilicitamente um poder de fruição e incorre em responsabilidade extracontratual, nos termos do artigo 483º do Código Civil.
Tal sucede no caso dos autos: apurou-se que a Ré continua a utilizar o rés-do-chão, redimensionado com as obras de ampliação, para a exploração da atividade de restauração, servindo refeições, bebidas, casamentos, batizados e outro tipo de jantares, cedendo-o também a terceiros para atividades de ensino, sem pagamento de qualquer contrapartida à herança.
A Ré deveria ter-se abstido da utilização do imóvel no âmbito de uma atividade lucrativa e, no mínimo, justificava-se que fizesse a consignação em depósito da contrapartida que vinha pagando. Não o fazendo, não podia ignorar que privava a herança proprietária do imóvel de rendimentos, não colhendo o argumento que os valores devidos a esse título poderão ser compensados com o montante que lhe for atribuído pelas benfeitorias, na medida em que o valor da renda se vencia mensalmente enquanto o seu crédito respeitava a montante que teria de ser fixado pelo Tribunal, uma vez que a herança não havia aceitado satisfazer a sua pretensão de receber € 153.703,69, valor extremamente exagerado uma vez que a perícia fixou em € 122.655,97 à repercussão de todas as obras na valorização do imóvel e, como vimos, a parte mais valiosa corresponde a benfeitorias voluptuárias relativamente às quais apenas tem direito levantamento, perdendo aquelas que provocam detrimento ao imóvel.
Assim, podemos concluir que a Ré agiu com dolo eventual.
(…).
VI. DECISÃO
Em face do exposto, o Tribunal:
A. Julgando a ação e a reconvenção parcialmente provadas e procedentes:
a) declara que a herança aberta por óbito de B. e L., representada pelos Autores J., F., R., F., I., M. e marido E., A. e mulher M. e pelas Intervenientes Principais R. e A., é proprietária do prédio urbano descrito na Conservatória do Registo Predial de (...) sob o nº 3803/20010508-(...), situado na Rua (…), inscrito na matriz sob o artigo 7018, composto por casa de rés-do-chão, primeiro e segundo andares, com logradouro, a confrontar de norte com J., sul e nascente Parque Municipal Desportivo e poente estrada municipal;
b) declara que a Ré Café Restaurante (...), Ld.ª, desde 29 de Julho de 2015, ocupa a parte do prédio identificada nos pontos 11) e 22) da fundamentação de facto, utilizando-o, sem título, para atividade descrita no ponto 26) da fundamentação de facto;
c) condena a Ré a reconhecer o que consta das alíneas a) e b);
d) condena a Ré a indemnizar a herança identificada em a) na quantia mensal de € 1.500, a título de danos patrimoniais pelo exercício de atividade lucrativa em violação do direito de propriedade na parte do prédio identificada nos pontos 11) e 22) da fundamentação de facto, desde 29 de Julho de 2015 até à cessação da utilização identificada em b);
e) condena a herança identificada em a) a pagar à Ré a indemnização que vier a ser liquidada em incidente de liquidação relativamente às benfeitorias necessárias descritas na fundamentação de facto sob os pontos 36) e 29) u) e a benfeitoria útil identificada no ponto 29) v);
f) condena a herança identificada em a) a reconhecer o direito de retenção da Ré destinado a garantir o direito de crédito reconhecido em e), onerando o espaço identificado em b), enquanto não pagar a indemnização que resultar do incidente de liquidação;
g) condena a Ré a desocupar a parte do prédio identificada em b), restituindo-o à herança identificada em a), devoluto de pessoas e coisas, contra o pagamento do valor aludido em e) e a abster-se, após esse momento, da prática de quaisquer atos que atentem contra o direito de propriedade da dita herança sobre o prédio;
h) absolve a Ré dos restantes pedidos formulados pela herança identificada em a). (…)” – cfr. citado documento n.º 2.
4. Em 28.01.2021, a Entidade Requerida elaborou uma informação, na qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor:
“Proc. n.º (…) 14/2017 Assunto: Estabelecimento de Restauração e Bebidas – Café (…).
À consideração do Sr. Vereador Dr P.
Em reunião com o Sr. Eng.º H. e a Eng.ª M., para analisar a possibilidade da execução coerciva das obras constantes do Auto de Vistoria de 09/05/2017, conforme deliberação da Câmara de 21/03/2019, uma vez que o não foram executadas as obras em cumprimento da notificação efetuada pelo Ofício n.º 1286/2018, vimos propor o seguinte:
1 – Dada a dificuldade dos serviços na execução de algumas das obras referidas no Auto de Vistoria referido anteriormente, designadamente:
- Dotar o edifício do pé-direito regulamentar para o exercício da atividade de Restauração e Bebidas;
- Implementação do projeto de Segurança Contra Incêndios, nos termos referidos no ponto 9 do Auto
- A necessidade de elaboração de projetos, nomeadamente da estabilidade da cobertura no salão existente na parte posterior e das medidas de Autoproteção.
2- Que a execução das restantes obras referidas no Auto de Vistoria, não eram suficientes para dotar o edifício das condições regulamentares e de salubridade, necessárias ao seu bom funcionamento;
3 – Não tendo o dono do estabelecimento dado cumprimento à deliberação da Câmara de 01/02/2018, que homologou o Auto de Vistoria e concedeu 180 dias para a execução das obras referidas no Auto de Vistoria, de forma a dotá-lo das condições de segurança e salubridade para o seu funcionamento, propõe-se que nos termos do artigo 92.º, do Decreto-Lei n.º 555/99 de 16/12 alterado e republicado pelo Decreto-Lei n.º 177/01 de 04/06 e Lei n.º 60/07 de 04/09, seja deliberado pela Câmara Municipal, o despejo administrativo do estabelecimento, no prazo de 45 dias a contar da notificação dos ocupantes.
(…)” – cfr. documento n.º 1 junto com o requerimento cautelar e cujo teor se dá por reproduzido.
5. Em 10.02.2021, sobre a informação referida no ponto anterior, foi prolatado despacho, proferido pelo Vereador dos Pelouros do Ordenamento e Urbanismo da Entidade Requerida, no qual se pode ler, além do mais, o seguinte:
“Concordo. À Câmara propondo-se que aprove em conformidade.
(…)” – cfr. citado documento n.º 1.
6. Em 18.03.2021, sobre a informação referida em 4., a Entidade Requerida prolatou uma deliberação, na qual consta, entre o mais, o seguinte:
“A Câmara deliberou, por unanimidade aprovar.
(…)” – cfr. citado documento n.º 1.
7. Em 20.04.2021, a Divisão de Gestão Urbanística da Entidade Requerida dirigiu à contrainteressada M., um ofício postal, com o assunto “Despejo Administrativo”, no qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor:
“(…).
Requerente: M.
Obra: Rua (…) r/c, (...)
Não tendo dado cumprimento à deliberação de Câmara de 01-02-2018, notificada que foi para o efeito através do nosso ofício n.º 1286/2018, atento à informação técnica cuja cópia se anexa, venho comunicar a V.Exa. que, a Câmara, em reunião ordinária de 18-02-2021, deliberou por unanimidade proceder-se ao despacho [leia-se despejo] administrativo do estabelecimento no prazo de 45 dias a contar da data de receção da presente notificação.
(…)” – cfr. citado documento n.º 1.
8. Em 20.04.2021, a Divisão de Gestão Urbanística da Entidade Requerida dirigiu à Requerente, um ofício postal, com o assunto “Despejo Administrativo”, no qual se pode ler, entre o mais, o seguinte teor:
“(…).
Requerente: M.
Obra: Rua (…), 333 r/c, (...)
Relativamente ao processo referenciado em epígrafe, para conhecimento de V. Exa., e devidos efeitos, anexo cópia da informação técnica e do ofício, que nesta data foi enviado à D. M..
(…)” - cfr. citado documento n.º 1.
9. O presente processo corre por apenso aos autos de impugnação de ato administrativo, sob o número 900/21.4BEBRG – cfr. conhecimento direito do Tribunal por consulta ao SITAF.

A apelação:
A requerente/recorrente peticionou a “suspensão da eficácia do ato de despejo administrativo, com as legais consequências”.
O que na decisão recorrida não foi acolhido.
Cfr. Ac. do STA, de 30-06-2021, proc. n.º 0483/19.5BELLE-A:
«Segundo a lei adjectiva aplicável, para ver deferida a sua pretensão cautelar a requerente teria de articular e provar - embora de forma sumária - o preenchimento de três requisitos [artigo 120º do CPTA]:
- Haver fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que ela visa assegurar no processo principal - «periculum in mora»;
- Ser provável que a pretensão formulada no seu processo principal - que já intentou - venha a ser julgada procedente - «fumus boni iuris»;
- Mesmo verificados estes dois requisitos, a adopção da providência cautelar é recusada se, ponderados os interesses públicos e privados aqui em presença, «os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa, sem que possam ser evitados ou atenuados pela adopção de outras providências».
Estes três requisitos - dois positivos e um negativo - são cumulativos, e, assim, indispensáveis para a concessão da providência cautelar requerida. O que significa que a não verificação de um dos «requisitos positivos» impõe, desde logo, o indeferimento da providência, e que a abordagem do «requisito negativo» apenas se exige no caso de se verificarem os outros dois - «periculum in mora» e «fumus boni iuris».».
A recorrente imputa que o decidido tem foros de nulidade.
Em síntese, em razão de não se ter produzido prova testemunhal sobre toda a factualidade por si alegada, não se ter convidado ao aperfeiçoamento dessa alegação, e sem fundamentação se ter omitido tratamento dos vícios imputados ao acto, bem como sem se ter dado pronúncia a respeito das consequências, para efeitos probatórios, de os contra-interessados não terem contestado ou requerido o que quer que fosse.
Sem razão.
A pronúncia a respeito das consequências, para efeitos probatórios, de os contra-interessados não terem contestado ou requerido o que quer que fosse, não tem de verter em expressa posição, e sempre implícito no julgamento se pode ver se tais consequências foram correctamente atendidas; por outro lado, a recorrente não apresenta qualquer fundamento concreto que sustente a carência de produção de prova, limitando-se a alegar em abstracto a suposta entorse, sem evidenciar a importância dessa produção de prova como uma necessidade à solução de direito; “Por outras palavras, limita-se a lamentar que o Tribunal haja aplicado o artigo 118º do CPTA de uma das formas nele previstas, segundo as quais o juiz pode em alternativa deferir, ou recusar, a produção da prova requerida. Numa metáfora, esta crítica é como disparar uma arma sem munições. Não causa mossa à decisão alvejada”, como de igual constatação ainda em recente Ac. deste TCAN, de 19-11-2021, proc. n.º 1922/21.0BEPRT, se afirmou; de qualquer forma, como decorre ao adiante, perante requisitos cumulativos da providência que falham, não seria de empreender o passo; também não está em falta um qualquer convite, quando nenhuma mera imprecisão de causa foi sustento, antes, bem mais que isso, se lembrando na decisão recorrida que uma causa de pedir deve ser vista conforme à teoria da substanciação, e que assim “cabia à Requerente o ónus de alegar os factos que consubstanciam os vícios arguidos, sob pena de o Tribunal não os poder conhecer por carência de causa de pedir, não constituindo forma atendível de efetuar a arguição de vícios, a mera afirmação, desacompanhada da especificação das razões pelas quais a Requerente sustenta que o ato suspendendo padece de tais vícios”; o que fundamenta e não omite o conhecimento em questão.
E foi por aqui – pela falta de substanciação – que na decisão recorrida se julgou, em primeira linha, da falta de “fumus boni iuris”.
É ainda no decorrer de conhecimento quanto a tais vícios – e no reforço dessa falta de “fumus boni iuris” - que o tribunal “a quo” assinalou que “Ademais, e principalmente, importa notar que o ato suspendendo, in casu, consubstancia um ato de mera execução de um ato anterior, qual seja, o ato que homologou o auto de vistoria, no qual foi determinado a realização de obras no prédio, objeto do despejo administrativo (cfr. ponto 4. do probatório indiciário)”, sendo tal categoria de actos só “impugnáveis por vícios próprios, na medida em que tenham um conteúdo decisório de caráter inovador”, que aquela falta de substanciação não permitiria descobrir.
A recorrente discorda que se esteja perante acto de execução; mas, em conhecimento sumário, não têm força as suas objecções face ao que vem em informação em 4. do probatório, mesmo sendo verdade que o que é notícia dada quanto ao procedimento a montante não obtém férrea expressão de aquisição; perfunctoriamente, como basta em sede cautelar, para aí o que há em notícia aponta; como a própria recorrente acompanha ao reconhecer que até foi notificada de precedente exigência de obras; não se compreende como possa encarar como surpresa um superveniente despejo, cujo anúncio a lei não exige cominado; nem, por outro lado, tem de fazer defesa de interesses que não são seus; e, ao que lhe diz respeito, com fundamento no seu direito de retenção, ao adiante se verá; noutro entendimento, e a ponderar-se os vícios apontados como vícios próprios do acto suspendendo, sempre subsiste confronto com a caracterizada falta de substanciação de causa; de todo o modo, mais ou menos conseguida essa substanciação, flui que todo o lastro de causa só tem pertinência em função de um direito real de garantia supostamente afectado; o que aqui pode ser analisado mesmo sem maior corporização fáctica.
Vendo então da posição subjectiva da requerente/recorrente.
Que o tribunal “a quo” ponderou a propósito do “periculum in mora”.
“A noção de prejuízo de difícil reparação, e a de situação de facto consumado - tal como consagradas no artigo 120º do CPTA - integram uma carga lesiva, negativa, sem a qual deixam de fazer sentido.” (Ac. do STA, de 14-06-2018, proc. n.º 0435/18).
Dessa lesão não se poderá a requerente queixar.
Pelo menos enquanto lesão ao arvorado direito de retenção.
Como base de princípio, os actos de gestão urbanística apenas regulam as relações entre a Administração e o seu titular; não constituem, modificam ou extinguem relações jurídicas privadas (Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Neves, Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, “Regime Jurídico da Urbanização e Edificação”, Comentado, 2ª ed., págs. 142 e 143).
Sem vocação, pois, a moldar o conteúdo do direito privado.
Ainda assim, o acto suspendendo poderá ser conflituante com o seu exercício?
Da conformação da relação jurídica no citado processo n.º 6438/15.1T8GMR emerge que a aqui requerente tem, efectivamente, um direito de retenção.
Mas também, como bem resulta expresso no que aí foi julgado – e na decisão recorrida foi determinante -, com esse direito “não pode ocupar o rés-do-chão com bens, nem usá-lo na sua atividade de restauração ou outra já que, manifestamente, não tem o consentimento dos Autores; a detenção confere-lhe apenas a guarda e a administração provendo pela sua existência e conservação para restituir o espaço do imóvel nas condições previstas no artigo 1.043º do Código Civil quando o direito de retenção se extinguir.
Num caso de uso sem consentimento do proprietário, o retentor está a violar o direito de propriedade, pois exerce ilicitamente um poder de fruição (…)”.
Ou seja, a providência administrativa decretada, ao contrário do que a recorrente arvora, simplesmente não lhe esbulha ou turba o direito real; esse direito persiste mesmo face ao ordenado despejo; só se compreendendo suposto conflito - que no plano normativo não o é - acaso a requerente, mera detentora, ilicitamente continuar e querer continuar - como flui, em resguardo da providência, ser esse o interesse visado - a exercer actividade de restauração no imóvel!
Mas essa não é situação - em estado anti-jurídico - que mereça amparo de lei.
Pelo que esboroa de boa valia toda a sua restante argumentação.
Sem que mais haja que perscrutar; «Com efeito, é jurisprudência consolidada de que os requisitos previstos no art. 120º, nº 1 do CPTA são de verificação cumulativa, bastando que um deles se não verifique para que a providência seja indeferida» (Ac. do STA, de 14-01-2021, proc. n.º 03456/19.4BEPRT); e, de encontro ao abordado de início, “Atento a essa necessidade de verificação cumulativa dos requisitos de procedência, o juiz deve rejeitar a produção de prova testemunhal quando algum desses requisitos é insusceptível de vir a ser demonstrado pelo requerente da providência” (Ac. do STA, de 29-04-2021, proc. n.º 0327/20.5BECBR).

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.
Custas: pela recorrente.
Porto, 3 de Dezembro de 2021.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Alexandra Alendouro