| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
J... - residente no Lugar ..., concelho de Guimarães - recorre da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 24 de Janeiro de 2007 – que julgou procedente o pedido de anulação do despacho de 29.04.2004 do DIRECTOR ADJUNTO DO CENTRO DISTRITAL DE SEGURANÇA SOCIAL DE BRAGA, e improcedentes os dois pedidos de condenação formulados pelo autor – a decisão judicial recorrida foi proferida em acção administrativa especial na qual o agora recorrente demanda o INSTITUTO DE SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- Na sequência do despacho de 29.04.2004 do Director Adjunto do Centro Distrital de Segurança Social de Braga, que indeferiu o recurso hierárquico interposto pelo autor, com o fundamento do mesmo ser intempestivo, veio o autor intentar acção administrativa especial para impugnação desse acto [artigos 46º nº2 alínea a) e 50º e seguintes do CPTA];
2- “A situação jurídica de fundo do interessado não se dirige à prática de acto administrativo, mas à remoção de um acto administrativo de conteúdo positivo que foi ilegalmente praticado. [...] Neste tipo de situação, o interessado só pretende impugnar o acto que o lesou e a utilização da impugnação administrativa necessária constitui um mero requisito da observância do qual depende a abertura da via impugnatória” [ver MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 148];
3- Com a sua entrada em vigor, o CPTA “consagrou o princípio da livre cumulação de pedidos, permitindo que um pedido de anulação ou de declaração de nulidade ou inexistência de um acto administrativo possa ser deduzido conjuntamente com outros pedidos que apresentem com ele uma relação material de conexão” [ver CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, Almedina, 2006, página 34];
4- Desta forma, na petição inicial da acção administrativa especial, o autor formulou no respectivo petitório três pedidos, dois cumulativos e um terceiro [alínea c)] necessariamente dependente dos fundamentos de anulação do acto impugnado, a saber:
“a) Deve o despacho de 29.04.2004, da autoria do Director Adjunto do Centro Distrital da Segurança Social de Braga, ser declarado nulo ou em qualquer caso anulado, com as legais consequências; e
b) Deve o réu ser condenado à prática de acto que substitua o citado acto impugnado, conhecendo do mérito do recurso hierárquico interposto e revogando o despacho de 13.01.2003 da Directora do Núcleo de Prestações Familiares e Doença, conforme requerido junto da entidade demandada;
c) Deve o réu ser condenado à prática de acto que considere devidas as prestações de desemprego pagas ao autor entre 01.11.1999 e 09.09.2001 ou caso assim não se entenda que os montantes pagos sejam considerados para efeitos de pensão de velhice, conforme requerido junto da entidade demandada”;
5- A decisão judicial recorrida decidiu – e bem - pela procedência do pedido de anulação do acto impugnado constante da referida alínea a), considerando verificados os vícios de erro sobre os pressupostos de facto e de violação de lei na parte em que o despacho de indeferimento se pronunciou pela intempestividade da impugnação apresentada pelo autor, e por violação do dever de audiência prévia dos interessados no acto que antecedeu o despacho de indeferimento;
6- Determina o disposto no nº1 do artigo 95º do CPTA que “o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras, e não pode ocupar-se senão das questões suscitadas, salvo quando a lei lhe permita ou imponha o conhecimento oficioso de outras”; 7- Conforme defendem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, “o nº1 reproduz o princípio processual constante do artigo 660º nº2 do CPC. A actividade do juiz está delimitada pelo princípio do dispositivo, pelo que, na sua decisão, terá de circunscrever-se ao thema decidendum definido pelas partes [ver artigo 664º do CPC]. Em correspondência com as regras do nº1 [e da equivalente norma do artigo 660º nº2 do CPC] estão as nulidades de sentença previstas nas alíneas d) e e) do nº1 do artigo 668º do CPC: a nulidade de omissão de pronúncia é a consequência de o juiz ter deixado de decidir “todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação”; a nulidade por excesso de pronúncia resulta de o juiz ter conhecido de questões de que não podia ter tomado conhecimento” [ver MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, página 482]; 8- A jurisprudência tem-se pronunciado no mesmo sentido: “A nulidade prevista pela alínea d) do nº1 [omissão de pronúncia] está directamente relacionada com o comando que se contém no nº2 do artigo 600º [o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras] servindo de cominação ao seu desrespeito” [neste sentido AC STJ de 06.05.2004, Rº04B1409];
9- O terceiro pedido – constante da alínea c) do petitório - só deveria ter sido apreciado pelo tribunal a quo caso o primeiro pedido – anulação contenciosa de um acto administrativo - tivesse sido declarado procedente quanto ao fundo da causa; porém, tendo sido o primeiro pedido declarado procedente com os fundamentos referidos – erro de facto por ser tempestivo o recurso e violação do dever de audiência prévia - e decorrendo dos deveres de execução de sentença dessa anulação contenciosa o reexame do mérito do recurso hierárquico por parte da Administração [ver artigo 173º e 179º do CPTA], não poderia o tribunal recorrido conhecer do referido terceiro pedido;
10- O artigo 95º do CPTA, com a epígrafe “objecto e limites da decisão”, dispõe no nº1 que “ [...] o tribunal deve decidir, na sentença ou acórdão, todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras [...]”. Isto significa que “se o tribunal julgou procedente o pedido principal, fica precludido o poder jurisdicional quanto a um pedido subsidiário ou formulado em alternativa; e, nos mesmos termos, se a pronúncia adoptada quanto a uma questão consome ou deixa prejudicados outros aspectos da causa que com ela se correlacionem, o juiz fica dispensado de sobre eles tomar posição expressa. São desvios impostos pela própria lógica interna da decisão” [ver MÁRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, página 483];
Consequentemente,
11- A sentença recorrida na parte em que julgou improcedente o terceiro pedido constante da alínea c) do petitório enferma de nulidade por excesso de pronúncia, sendo nessa parte nula, ex vi do disposto no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC aplicável ex vi dos artigos 1º e 95º nº1 do CPTA;
12- A sentença na parte em julgou improcedente o segundo pedido constante na alínea b) do petitório enferma de erro de julgamento e viola o princípio da separação de poderes, plasmado no artigo 111º da CRP, bem como o acesso às garantias de impugnação administrativas legalmente previstas no artigo 158º CPA;
13- No caso dos autos, a Administração não se encontra vinculada pelo conteúdo do acto a praticar, considerando que nada na lei obsta a que a Administração, caso se pronunciasse em sede de recurso hierárquico necessário, viesse a decidir favoravelmente o pedido subsidiário aí formulado pelo autor de consideração dos montantes pagos para efeitos de pensão de velhice;
14- O tribunal a quo ao determinar a improcedência do segundo pedido formulado, não condenando a Administração ao conhecimento do mérito do recurso hierárquico, está a retirar ao autor o acesso às garantias de impugnação administrativas previstas no artigo 158º do CPA e, consequentemente, um patamar de defesa dos seus direitos.
Termina pedindo a procedência do recurso.
A entidade recorrida contra-alegou, concluindo assim:
1- Em 14.04.1999, o Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Braga, deferiu o subsídio de desemprego pelo período de 30 meses, com o valor mensal de 61.300$00 requerido pelo ora autor em 10.03.1999;
2- Em 13.09.2001 o autor requereu o subsídio social de desemprego;
3- Com o requerimento do subsídio social de desemprego o autor entregou a declaração de IRS/2000, na qual consta na rubrica “Pensões”, o valor de 410.800$00;
4- Em 12.03.2002 foi pedido ao autor que informasse se se tratava de uma pensão que resultou de risco profissional ou equiparado e qual o início da concessão;
5- Em 22.07.2002 o Centro Distrital enviou ao autor a seguinte comunicação informando-o de que lhe foi suspensa a prestação do subsídio de desemprego a partir de 01.11.99, com base no princípio de não acumulação com uma pensão [ver artigo 47º do DL nº119/99];
6- Por força do disposto no artigo 47º do DL nº119/99 de 14.04, para efeitos de acumulação com prestações de desemprego, não são relevantes as indemnizações e pensões por riscos profissionais ou equiparados, sendo, contudo, nomeadamente as prestações compensatórias da perda de remuneração, pensões atribuídas pelos regimes do sistema de segurança e prestações de pré-reforma;
7- A pensão de França que o autor recebeu desde 01.11.1999, e que consta do modelo 3 de IRS, é uma pensão complementar e que a mesma não resultou de qualquer doença nem de risco profissional ou equiparado. Trata-se de uma pensão tipo seguro que foi descontado para efeitos de velhice que se pode requerer aos 60 anos. Pensão Trimestral;
8- A “Pensão” que o autor recebe não é uma pensão que lhe foi atribuída por riscos profissionais ou equiparados e, consequentemente deve considerar-se que há acumulação de subsídio de desemprego com pensão, de acordo com o disposto no artigo 47º do DL nº119/99 de 14.04;
9- Não estamos perante uma situação de revogação do acto administrativo datado de 14.04.1999, que deferiu o subsídio de desemprego requerido pelo beneficiário, pois o beneficiário começou a receber a pensão de França em 01.11.1999;
10- Houve uma alteração das circunstâncias de atribuição das prestações de desemprego, que determinaram o pagamento das prestações indevidamente recebidas, de acordo com o disposto no artigo 3º do DL nº133/88 de 20.04;
11- Não assiste razão ao autor e, consequentemente deve manter o despacho recorrido;
12- A entidade recorrida concorda com os argumentos da decisão judicial recorrida, pelo que, decidindo-se nos precisos termos constantes da decisão se fará a devida justiça.
O Ministério Público [artigo 146º nº1 do CPTA] não se pronunciou.
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na decisão judicial recorrida:
1- Em 10.03.1999 o autor requereu o pagamento de prestações de desemprego junto do Serviço Sub-Regional de Braga do Centro Regional de Segurança Social do Norte [CRSSN] [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
2- Em 13.09.2001 o autor pediu o subsídio social de desemprego subsequente ao subsídio de desemprego, juntando para o efeito uma declaração da Junta de Freguesia de Guardizela [concelho de Guimarães], e respectiva declaração de IRS [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzidos];
3- Por ofício de 24.09.2001 do Serviço Sub-Regional de Braga do CRSSN foi o autor notificado que: “No IRS/2000, na rubrica Pensões vem inscrito o valor de 410.800$00. Deve esclarecer qual a proveniência desses rendimentos e demais comprovativos” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
4- Por ofício de 27.02.2002 do Serviço Sub-Regional de Braga do CRSSN foi o autor notificado que: “Para revisão ao seu processo de prestações de desemprego, de 10.03.99, solicita-se que seja enviado a estes Serviços: - Documento, passado pela Instituição Francesa que está a pagar a sua pensão, onde conste a data do início da sua concessão bem como se a sua atribuição resultou ou não de risco profissional ou equiparado” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
5- O autor expediu por carta registada recebida pelo réu dois documentos da “ARRCO – Retraite complementaire des salariés”, dele constando que a reforma complementar que lhe havia sido atribuída por aquela entidade teria efeitos a partir de 01.11.1999 [ver documentos a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzidos];
6- Por ofício de 22.07.2002 foi o autor notificado que: “Serve o presente para informar que lhe foi suspensa a prestação de subsídio de desemprego a partir de 01.11.99, com base no principio de não acumulação com uma pensão” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
7- Em exposição escrita do autor enviada por correio registado em 14.10.2002 e recebida pelo réu, aquele solicitou a “revisão do processo e alteração da decisão no sentido expresso, mantendo-se a prestação do subsídio de desemprego” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
8- Por ofício de 17.01.2003 foi o autor notificado que: “Serve o presente para informar que, por despacho da Directora de Núcleo de 13.01.2003, não tem direito ao subsídio de desemprego a partir de 01.11.1999, em virtude de haver acumulação com pensão auferida em França [artigo 47º do DL nº119 de 14.04]. Face à situação, e por força do disposto no artigo nº3 do DL nº133/88 de 20.04, está obrigado a restituir o montante recebido indevidamente [período de 01.11.1999 a 09.09.2001].” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
9- Por ofício do Serviço Sub-Regional de Segurança Social do Norte de 08.04.2003 foi o autor notificado que: “por despacho superior de 17.03.2003 do Adjunto da Directora do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Braga, não é possível dar sequência ao recurso hierárquico apresentado por V. Exª em 27.02.2003, uma vez que o mesmo não está assinado” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido];
10- Em exposição escrita dirigida ao Adjunto da Directora do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Braga, recebida pelo réu em 24.04.2003, o autor reclamou do despacho referido no número anterior [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzido];
11- Por ofício do Serviço Sub-Regional de Segurança Social do Norte de 27.05.2003 foi o autor notificado que: “Em resposta à reclamação de V. Exª, que deu entrada nestes serviços em 24 de Abril de 200, venho por este meio informá-lo que não houve qualquer indeferimento do recurso hierárquico, mas tão somente um convite a suprir a irregularidade de falta de assinatura desse recurso hierárquico, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 76º do Código de Procedimento Administrativo” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dá, para todos os efeitos legais como integralmente reproduzido];
12- Em 04.06.2003 o autor deu entrada no Serviço Sub-Regional de Segurança Social do Norte de uma exposição escrita que denominou de “recurso hierárquico”, dirigida ao Director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Braga [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos];
13- Em parecer datado de 20.04.2004 dos serviços do réu, sob o assunto “subsídio de desemprego – recurso hierárquico da suspensão de subsídio [artigo 47º do DL nº119/99 de 14.04]”, conclui-se que: “Não obstante dever proceder-se de imediato à cobrança coerciva das prestações indevidamente pagas através de processo executivo, nos termos do artigo 48º e seguintes da Lei nº32/2002 de 20.12, não se vê inconveniente na notificação desta decisão ao requerente, informando-o de que: -Teve de ser rejeitado, nos termos da alínea d) do artigo 173º do CPA, o recurso do despacho de 13 de Janeiro de 2003, interposto em 4 de Janeiro de 2003, por ter sido interposto fora de prazo previsto no nº2 do artigo 168º do CPA [3 meses], e – Que se mantêm em dívida as prestações de desemprego indevidamente pagas no montante de € ---- pelo que devem ser restituídas nos termos artigo 3º do DL nº133/88, de Abril” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos];
14- No parecer referido no número anterior foi aposto pelo Adjunto da Directora do Centro Distrital de Segurança Social de Braga, com data de 29.04.2004, o seguinte despacho: “Concordo” [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos];
15- Do despacho referido no número anterior foi o autor notificado por ofício datado de 04.05.2004 [ver documento a folhas não numeradas do PA que aqui se dão, para todos os efeitos legais, como integralmente reproduzidos];
16- A petição inicial apresentada nestes autos foi expedida pelo mandatário do autor por correio registado em 30.09.2004.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis “ex vi” 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. Como vimos, o autor da acção administrativa especial pediu ao TAF de Braga o seguinte: a) Que declarasse nulo ou anulasse o despacho de 29.04.2004 do DIRECTOR ADJUNTO DO CENTRO DISTRITAL DE SEGURANÇA SOCIAL DE BRAGA, com as legais consequências; b) Que condenasse a entidade ré a praticar acto substitutivo deste despacho impugnado, conhecendo do mérito do recurso hierárquico interposto e revogando o despacho de 13.01.2003 da DIRECTORA DO NÚCLEO DE PRESTAÇÕES FAMILIARES E DOENÇA, conforme lhe foi requerido; c) Que condenasse a entidade ré à prática de acto que considere devidas as prestações de desemprego que lhe foram pagas entre 01.11.1999 e 09.09.2001 ou, caso assim não se entenda, que os montantes pagos sejam considerados para efeitos da sua pensão de velhice, conforme foi requerido.
Para o efeito, o então autor alega que o despacho impugnado, na parte em que rejeita o recurso hierárquico, é nulo por carecer de elementos essenciais e ser ininteligível o seu objecto [artigo 133º nº1 e nº2 alínea c) do CPA], e é anulável por incompetência do seu autor, por falta de fundamentação, e por erro sobre os pressupostos de facto [artigos 124º nº1 alínea b), 125º e 135º do CPA], sendo que na parte em que se pronuncia sobre o seu direito ao subsídio de desemprego, a admitir-se a sua inteligibilidade, erra na interpretação e aplicação dos artigos 35º e 47º do DL nº119/99 de 14.04 e 2º nº2 alínea c) do DL nº133/88 de 20.04.
O TAF de Braga anulou o acto impugnado por entender que o recurso hierárquico necessário [assim o qualificou] foi tempestivamente interposto, mas improcedeu os pedidos formulados pelo autor sob as alíneas b) e c) por entender que a decisão administrativa não violava o princípio da não cumulação das prestações de desemprego [artigo 47º do DL nº199/99 de 14.04].
O autor, ora na qualidade de recorrente, discorda desta decisão judicial, e assaca-lhe nulidade por excesso de pronúncia [artigos 668º nº1 alínea d) do CPC, 1º e 95º nº1 do CPTA] e erro de julgamento de direito [artigos 111º da CRP e 158º do CPA].
Sublinhe-se, todavia, que não põe minimamente em causa a matéria de facto dada como provada na decisão judicial recorrida, quer quanto à sua fidelidade quer quanto à sua suficiência para a decisão.
III. Importa começar a nossa apreciação do mérito do recurso jurisdicional com a abordagem da questão da nulidade imputada à decisão judicial recorrida ao abrigo do artigo 668º nº1 alínea d) do CPC.
Para o recorrente, a decisão judicial recorrida é nula na parte em que julgou improcedente o seu terceiro pedido, ou seja, o pedido por ele formulado sob a alínea c), na medida em que considera essa improcedência como um excesso de pronúncia [artigos 668º nº1 alínea d) do CPC e 1º e 95º nº1 do CPTA].
Em seu entender, uma vez que o TAF de Braga decidiu anular o despacho impugnado, por, ao contrário dele, considerar tempestiva a interposição do recurso gracioso, não deveria ter avançado para o conhecimento do mérito do seu terceiro pedido [c], mas deveria, em vez disso, ter devolvido à entidade administrativa a possibilidade de se pronunciar sobre o recurso hierárquico interposto.
Vejamos.
De acordo com o artigo 668º nº1 alínea d) do CPC [aplicável aqui supletivamente - artigo 1º do CPTA] é nula a sentença quando o juiz deixe de se pronunciar sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.
Resulta, efectivamente, dos artigos 660º do CPC e 95º nº1 do CPTA, que o tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, sejam de natureza processual [artigo 660º nº1 do CPC] ou substantiva, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras [artigo 660º nº2 do CPC], e deve limitar-se a tais questões, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras [artigo 660º nº2 in fine e 95º nº1 do CPTA in fine].
No dizer de ilustres juristas, questões para este efeito são todas as pretensões formuladas pelas partes, que requerem a decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto especial, quando realmente debatidos entre elas [ver Antunes Varela, RLJ, Ano 122º, página 112], não podendo confundir-se as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões [de facto ou de direito], argumentos e pressupostos em que fundam a respectiva posição na questão [ver Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, página 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, página 228]. No presente caso, está fora de qualquer dúvida que o tribunal recorrido ao apreciar e julgar improcedente o pedido formulado pelo autor sob a alínea c) se limitou a conhecer de questão que lhe foi por ele suscitada e formalizada como pedido da acção.
É patente, pois, que o respectivo julgador não avançou para o conhecimento de uma questão nova, ou seja, de uma questão não suscitada pelas partes, mas se manteve perfeitamente dentro do thema decidendum por elas definido [artigo 664º do CPC ex vi 1º CPTA]. Cremos, aliás, que se não a tivesse apreciado, muito provavelmente teria sido acusado do mesmo tipo de nulidade, mas agora por deficit de conhecimento.
Note-se que o autor não teceu qualquer vínculo de dependência entre os três pedidos que formulou na acção, de tal forma que fosse permitido ao julgador concluir que ele não pretendia a apreciação do terceiro no caso de procedência do primeiro. Ao invés, o que decorre dos seus três pedidos é que ele não só pediu ao tribunal a anulação do despacho impugnado, que lhe rejeitou o recurso hierárquico por extemporaneidade, como também pediu ao tribunal uma apreciação do mérito do acto primário, pois só assim se compreende que queira ver a entidade ré condenada a considerar devidas as prestações de desemprego que lhe foram pagas entre 01.11.1999 e 09.09.2001, ou, pelo menos, que os montantes pagos sejam considerados para efeitos de pensão de velhice.
Saber se, face ao bom direito, o tribunal recorrido, perante a anulação do despacho impugnado, podia avançar, como avançou, para o conhecimento do mérito da oposição do autor à decisão de primeiro grau, é questão susceptível de configurar um eventual erro de direito, que aliás o recorrente também invocou, mas não uma nulidade da sentença.
Passemos, pois, à apreciação do invocado erro de direito.
A este respeito, sustenta o recorrente que o tribunal recorrido, na parte em que julgou improcedente o segundo pedido formulado [b], enferma de erro de julgamento e viola o princípio da separação de poderes [artigo 111º da CRP] e o seu direito de acesso às garantias de impugnação administrativas legalmente previstas [artigo 158º do CPA] - recorde-se, para devidamente nos situarmos, que o artigo 111º da CRP consagra princípio segundo o qual os órgãos de soberania devem observar a separação e interdependência estabelecidas na Constituição, e que o artigo 158º nº1 do CPA fixa como princípio geral que os particulares têm direito de solicitar a revogação ou a modificação dos actos administrativos, nos termos regulados no CPA.
Como se sabe, o actual contencioso administrativo permite que a acção administrativa especial possa ser utilizada para obter a condenação da entidade competente à prática, dentro de determinado prazo, de um acto administrativo ilegalmente omitido ou recusado [artigo 66º nº1 do CPTA], e esclarece que ainda que a prática do acto devido tenha sido expressamente recusada, o objecto do processo é a pretensão do interessado e não o acto de indeferimento, cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória [artigo 66º nº2 do CPTA].
O artigo 67º do CPTA fixa as condições de admissibilidade do pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido, reconduzindo-as às situações de falta de decisão expressa de requerimento no prazo legal [nº1 alínea a)], recusa da prática do acto devido [nº1 alínea b)], e recusa da apreciação de requerimento dirigido à prática do acto [nº1 alínea c)].
No primeiro caso, está em causa uma omissão, melhor, uma situação de inércia administrativa face à pretensão formulada pelo administrado, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir; os segundo e terceiro casos já não têm a ver com uma omissão, antes pressupondo a prática de um acto expresso de recusa: a recusa da prática do acto devido, ou a recusa da apreciação do próprio requerimento – ver, a respeito, Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 340 e seguintes.
Dispõe, por sua vez, o artigo 120º do CPA [Código do Procedimento Administrativo] que se consideram actos administrativos as decisões dos órgãos da administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
É sabido que, actualmente, são susceptíveis de impugnação contenciosa todos os actos administrativos, sejam preparatórios ou finais, sejam internos ou externos, constituam decisões provisórias ou decisões definitivas, tudo isto desde que tenham efeitos externos, mormente lesivos de direitos ou interesses legítimos dos particulares, e tudo em ordem ao cabal cumprimento do princípio da plenitude e efectividade da protecção dos particulares perante a administração – ver artigos 268º nº4 da CRP, 51º nº1 e 54º nº1 alínea b) do CPTA; ver, a respeito, Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido; ver AC TCAN de 20.09.2007, Rº1503/05.BEPRT.
Assim, desde que uma pretensão do administrado, dirigida à administração, venha a ser decidida mediante um acto administrativo lesivo dos seus direitos ou interesses legítimos, a tutela jurisdicional a obter passa pela impugnação contenciosa do acto prejudicial, e não, obviamente, pela interposição de acção administrativa especial visando a condenação da entidade decisora a proferir um novo acto de diferente conteúdo.
No caso sub judice, o autor da acção administrativa especial, para além de peticionar a declaração de nulidade ou a anulação do despacho que lhe rejeitou o recurso gracioso, trouxe a tribunal uma situação jurídica de conteúdo opositivo, visando a revogação do acto administrativo de primeiro grau que comprimiu a sua esfera jurídica ao suspender a prestação do subsídio de desemprego que lhe vinha sendo pago. E pediu ao tribunal a condenação da entidade ré a proceder a essa revogação, o que supõe, obviamente, a apreciação e procedência dos fundamentos da sua oposição.
Ora, cremos que não fará qualquer sentido condenar a entidade demandada [órgão administrativo ad quem] a revogar a decisão proferida pelo órgão a quo, quando o próprio tribunal já apreciou e decidiu o mérito desse acto de primeiro grau.
Esta condenação da entidade demandada à prática do acto de revogação, a ser provida, não teria directamente por objecto a tutela da situação jurídica de fundo do autor, que se consubstancia na imediata obtenção do bem que lhe foi retirado pela decisão do órgão a quo, mas antes a tutela da pretensão dirigida à prática de um acto administrativo de segundo grau [o acto de revogação do acto que lhe retirou o bem], o que se nos afigura claramente inaceitável por óbvias razões de economia processual.
Assim, tendo sido pedida pelo autor, ao tribunal, a condenação da entidade demandada a proceder à revogação do acto objecto do recurso gracioso, e implicando isso o conhecimento e provimento do mérito da oposição ao mesmo, deverá o tribunal, no caso de dispor de todos os elementos para o efeito, decidir directamente a situação jurídica de fundo.
Ao fazê-lo, o tribunal está a exercer o seu poder jurisdicional, e não qualquer poder administrativo, e está a decidir questão e pedido que lhe foi formulado pelo autor, e não a privá-lo de qualquer tutela administrativa.
Encarados os pedidos formulados pelo autor, e a sua decisão pelo tribunal a quo, nesta perspectiva, que consideramos a correcta, cremos carecer de conteúdo a invocação, feita pelo recorrido, de violação dos princípios consagrados nos artigos 111º da CRP e 158º do CPA.
Deve, em conformidade com o exposto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional.
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste tribunal, em negar provimento ao recurso jurisdicional e manter a decisão judicial recorrida.
Custas pelo recorrente, fixando-se em 6 Uc’s a taxa de justiça, já reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 73º-A, 73º-D nº3 e 73º-E nº1 alínea a) do CPTA.
Porto, 10 de Abril de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
