| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
IMMFR (devidamente identificada nos autos) intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra ação executiva para execução de sentença, contra o Senhor Vereador da Câmara Municipal C…, por apenso aos autos de Recurso Contencioso de Anulação, pedindo a execução do julgado anulatório proferido naqueles autos, peticionando a fixação de um prazo limite não superior a 30 dias para a entidade executada dar prossecução à retoma do procedimento concursal com a imposição, para o efeito, de uma sanção pecuniária compulsória não inferior a 250€ diários.
Por sentença (saneador-sentença) de 25/01/2016 o Tribunal a quo julgou verificada a exceção da caducidade do direito de executar a sentença, que havia sido suscitada nas contestações (oposições) apresentadas quer pelo executado quer pela contra-interessada, e com tal fundamento absolveu o Executado do pedido.
Inconformada interpôs o presente recurso, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1ª)- Como bem se decidiu na douta decisão impugnada, tendo a sentença exequenda transitado em julgado em 05-03-2012, o termo do prazo para o Executado cumprir voluntariamente o julgado ocorreu no dia 12-07-2012, pelo que o prazo de seis meses para a Exequente pedir a execução coerciva do julgado iniciou-se no dia 13-07-2012 e terminou no dia 13-01-2013.
2ª)- Tendo, porém, sido publicado na 2ª Série do Diário da República de 21-06-2012, o Aviso nº 8398/2012, que publicitou a retoma do procedimento concursal “a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir daí, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis” - ou seja, dentro do prazo de que o Executado dispunha para a execução espontânea do julgado - a questão que se coloca consiste em apurar se tal ato tem a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade do direito de ação;
3ª)- A douta decisão em apreciação decidiu pela negativa, por considerar que o nº 1 do artigo 331º do Código Civil estabelece que só o ato a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo é que impede a caducidade – ou seja, que o ato susceptível de impedir a caducidade é o recebimento da petição inicial de execução pela secretaria do tribunal (cfr. artigo 267º do CPC, na redação aplicável) - não tendo aqui aplicação o nº 2 do artigo 331º do Código Civil, pois o reconhecimento do direito aí aludido implica que seja praticado um ato que torne desnecessário o recurso aos meios judiciais (v.g. um acordo entre as partes) e concluindo que, tendo a publicação do aviso ocorrido em 21-06-2012, a Exequente dispunha até ao dia 13-01-2013 para apresentar a petição inicial da execução em juízo.
4ª)- Salvo todo o devido e merecido respeito, tal conclusão mostra-se inaceitável, porquanto, por um lado, com a publicação do citado Aviso, o Executado reconheceu o direito da Exequente (a ver-se avaliada e classificada no concurso e incluída na lista classificativa final a submeter a homologação), sendo evidente que, a ter sido levado a cabo integralmente esse procedimento, mostrar-se-ia “desnecessário o recurso aos meios judiciais” (uma vez que uma eventual impugnação dessa nova homologação já se mostraria fora do âmbito da execução), deste modo se mostrando verificado esse pressuposto
5ª)- e, por outro, se se atentar em que, como é notório, um procedimento concursal é complexo, envolvendo sucessivas operações, a primeira das quais, in casu, consistia na publicitação feita pelo aludido Aviso e a última consistiria na homologação da lista classificativa final, envolvendo o cumprimento de certas formalidades (publicação em Diário da República; reconstituição do júri, tarefa difícil e morosa se se atentar em que, como alegou o Executado, um dos vogais do júri estaria impedido de intervir e o presidente falecera entretanto; reunião do novo júri e definição dos procedimentos a observar, incluindo o calendário das entrevistas; envio de convocatória aos vários candidatos; realização das entrevistas profissionais de seleção; classificação e ordenação dos vários candidatos; envio do projeto de lista classificativa aos vários candidatos para exercício do direito de participação; análise das eventuais alegações; elaboração da lista classificativa final – tudo nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de julho, em vigor à data), bem podendo suceder que a observância dessas formalidades, para as quais a lei não fixa prazo perentório, ultrapassasse a curteza desse prazo.
6ª)- Mostra-se, assim, indefensável que, encontrando-se ainda em curso (por exemplo, durante a fase de realização das entrevistas ou quando estivesse a decorrer o prazo para o exercício do direito de participação dos interessados), a Exequente tivesse, não obstante, de requerer a execução até 13-01-2013, para não deixar caducar o prazo, como parece apontar a douta sentença.
Com efeito,
7ª)- Tratando-se de um ato complexo que envolve a prática de uma série de atos de produção sucessiva, o procedimento concursal só pode considerar-se perfeito e eficaz quando tiver sido praticado o último ato dessa série ou se tenha concluído pela impossibilidade definitiva da sua prática.
8º)- Seria aberrante considerar que o prazo para a interposição da execução coerciva terminaria a 13-01-2013, quando nesta data poderiam estar em prática alguns dos atos que constituem aquele procedimento cuja retoma havia sido publicitada (e que não teriam de ser levados ao conhecimento da Exequente - p.e. a reconstituição do júri) - o que não poderia deixar de conduzir à rejeição da execução por extemporânea;
9ª)- Assim, mostrando-se comprovado que com o aviso nº 8398/2012, foi publicitada a retoma do procedimento concursal, destinado a dar execução ao julgado e que, para além de reconhecer o direito da Exequente, significa o primeiro ato de execução; que jamais foi feita qualquer comunicação à Exequente ou foi publicado qualquer outro aviso relativo àquele concurso, seja para anunciar as diligências exigidas pelo seu normal desenvolvimento, seja para eventualmente o dar sem efeito e que só quando teve conhecimento do teor do ofício nº SGD 42731/2014, de 9 de dezembro de 2014, aliás não dirigido à Exequente (apesar das várias insistências feitas por esta, de que dão conta os nºs 4 e 5 do requerimento inicial e que, por não terem sido objeto de impugnação, devem ser consideradas admitidas por acordo), veio a saber ser intenção do Executado não dar sequência ao procedimento concursal, não pode deixar de se entender que só com este último ato se inicia o período da contagem para interposição do procedimento visando a execução coerciva.
10ª)- Deste modo, deve ser entendido que se verificou o impedimento da caducidade do direito da Exequente relativamente ao período que mediou entre a data da publicação do Aviso nº 8398/2012 (21-06-2012) e o data em que a Exequente teve conhecimento do teor do ofício nº SGD 42731/2014, de 09-12- 2014, com a consequente declaração de que, tendo o pedido de execução coerciva sido apresentado em 12-02-2015, está dentro do prazo legal.
11ª)- Carece de subsistência jurídica a argumentação sustentada na douta sentença em sentido contrário de que “se o ato constante do ponto 4 do probatório tivesse a virtualidade de impedir a caducidade, o fim visado com a fixação de um prazo de caducidade seria defraudado, pois o interessado ficaria sem prazo para o exercício do seu direito assim que houvesse qualquer indício do cumprimento da sentença por parte da Administração”, porquanto a situação constante dos autos, materializada na publicação do Aviso 8398/2012 e na atitude do Executado consubstanciada nos factos alegados nos nºs 4 e 5 do requerimento inicial (não impugnados e, portanto, considerados admitidos por acordo) revela, não só que houve por parte do Executado o reconhecimento do direito da Exequente, como ainda que iniciou espontaneamente o procedimento com vista a praticar os atos que conduziriam à integral execução do julgado, não se tratando, assim, que um “qualquer indício” mas da prática do primeiro ato do qual se pode inferir sem ambiguidade uma intenção séria e publicamente assumida de lhe dar plena execução;
12ª)- Mas ainda que assim se não entenda, os princípios vigentes na Administração Pública, enunciados nos artºs 2º e 266º da CRP e vertidos nos artºs 3º a 9º do CPA, na versão então em vigor e que figuram nos artºs 3º a 12º da sua atual redação aprovada pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, impõem idêntica conclusão.
13ª)- De igual modo carece de subsistência a passagem em que se afirma que: “O facto de a Exequente ao longo destes dois anos ter tido a iniciativa de comunicar a alteração da sua morada - iniciativa que, de resto, se estranha pois a morada comunicada é igual à morada que consta na petição inicial do Recurso Contencioso de Anulação e que já era do conhecimento do Executado - e ter relatado o incumprimento do julgado ao Provedor de Justiça (cfr. ponto 6 do probatório) revela que a mesma percebeu que a sentença não estava a ser executada e, em vez de exercer judicialmente o seu direito, deixou protelar no tempo a situação”, uma vez que aquela comunicação confirma inequivocamente o seu interesse em ser informada da evolução posterior do processo e em ser submetida às provas de seleção e que, quando se dirigiu ao Provedor de Justiça, o fez porque efetivamente teve a perceção de se verificar um atraso, para si incompreensível, perante as várias diligências ingloriamente desenvolvidas no sentido de conhecer a evolução do processo, mas que não interpretou como incumprimento definitivo ou recusa definitiva da prossecução da retoma do procedimento, em violação de um compromisso publicamente assumido pelo Executado.
14ª)- Aliás, sempre fica por compreender, perante o teor daquela passagem, em que dia é que a douta sentença considera que a Exequente teria percebido que a sentença não estava a ser executada, para, a partir daí, poder intentar o acionamento com vista à execução coerciva do julgado.
15ª)- E, não tendo definido esse dia e mostrando-se indefensável que, nas circunstâncias comprovadas nos autos, fosse exigível que a Exequente tivesse requerido a execução coerciva até 13-01-2013, não poderá deixar de se entender que ocorre o impedimento da caducidade desde a data da publicação do Aviso 8398/2012 (21-06-2012) até à data em que o Executado manifestou a sua vontade de dar prossecução ao procedimento que iniciara.
16º)- E assim, ao ter decidido nos termos em que o fez, a douta sentença impugnada violou o disposto no nº 2 do artº 331º CC,
17ª)- termos em que, com o douto e imprescindível suprimento de V. Exªs, deve ser concedido provimento ao presente recurso jurisdicional e declarado que ocorre o impedimento da caducidade e, consequentemente, que não se verifica a exceção perentória da caducidade do direito de a Exequente intentar a execução da sentença, anulando, nessa parte, a douta sentença impugnada, devendo o processo seguir para apreciação das demais questões colocadas.* O recorrido contra-alegou pugnando pela improcedência do recurso, com manutenção da decisão recorrida, formulando o seguinte quadro conclusivo, nos seguintes termos:
1. A douta sentença recorrida não viola qualquer disposição do Código Civil designadamente no disposto no n.º 2 do artigo 331.º daquele diploma, não assistindo qualquer razão à recorrente.
2. Alega a Recorrente que a publicação na 2.ª série do Diário da República do Aviso n.º 8398/2012, pelo qual se publicitou a retoma do procedimento concursal, impediu o decurso do prazo de caducidade do direito de acção.
3. Sem razão.
4. O Município C… limitou-se a proceder à referida publicitação do aviso – não tendo sido reiniciado o procedimento concursal, nem as realizadas quaisquer entrevistas – sem que tal possa consubstanciar o reconhecimento de qualquer direito da Autora.
5. Por outro lado, o simples reconhecimento do direito antes do termo do prazo da caducidade, não tem a relevância se não produzir o mesmo resultado que se alcançaria com a prática tempestiva do acto a que a lei ou uma convenção atribuam efeito impeditivo.
6. Só nos casos em que o reconhecimento assuma o mesmo valor do acto normalmente impeditivo é que deixará de verificar-se a caducidade.
7. OU seja, para fins de caducidade, não basta qualquer reconhecimento, pois é preciso que este seja expresso, concreto e preciso e que tenha o mesmo efeito que teria a prática do acto sujeito à caducidade.
8. Deve tratar-se de um reconhecimento que torne o direito certo e faça as vezes da sentença, com valor de acto impeditivo, o que não se verificou.
9. A caducidade só se impede com o exercício do direito dentro dos prazos fixados para esse efeito, nos termos previstos no artigo 331.º, n.º 1 do CC.
10. No caso concreto, só com a entrada em juízo da petição de execução é que teria o efeito de impedir a caducidade.
11. Não se aplica o disposto no n.º 2 do artigo 331.º do CC por não ter havido qualquer acto de reconhecimento impeditivo da caducidade, ou seja, qualquer acto com valor idêntico à propositura da acção e/ou que tornasse desnecessário o recurso aos meios judiciais.
12. Para que se verifique o reconhecimento do direito da recorrente como causa impeditiva de caducidade não é, assim, suficiente a mera publicação do aviso a informar do reinício do procedimento concursal.
13. Tal – a mera informação da retoma do procedimento - não tem a virtualidade, como pretende a recorrente, de impedir a caducidade, pois não foi praticado qualquer acto no procedimento concursal com vista à repetição das entrevistas profissionais, como, aliás, a Autora bem sabe.
14. Como bem decidiu o Tribunal “a quo”, caducou o direito da Autora de executar a sentença, extinguindo-se o seu direito à execução, não se aplicando ao caso em apreço o disposto no n.º 2 do artigo 331.º do CC., improcedendo a alegada violação pela sentença recorrida.
15. Face a tudo o exposto andou bem o Tribunal recorrido ao julgar improcedente a acção, devendo manter-se o decidido e o recorrido absolvido do pedido.* Remetidos os autos a este Tribunal, em recurso, neste notificado(a), nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o(a) Digno(a) Magistrado(a) do Ministério Público não emitiu Parecer. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelos recorrentes as conclusões de recurso, a questão essencial que vem colocada a este Tribunal é a de saber se o Tribunal a quo ao julgar verificada a exceção dilatória de caducidade do direito a instaurar a ação executiva incorreu em erro de julgamento, de direito, com violação do artigo 331º nºs 1 e 2 do Código Civil e dos princípios enunciados nos artigos 2º e 266º da CRP e vertidos nos artigos 3º a 9º do CPA.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo considerou relevante para a decisão sobre a questão da invocada exceção de caducidade a seguinte factualidade, que deu como provada nos seguintes termos, ipsis verbis:
1. Em 06.03.2010 foi proferida sentença no âmbito do Recurso Contencioso de Anulação n.° 779/2003, em que foi Recorrente IMMFR e Recorridos Vereador da Câmara Municipal C…, IMRN, RFRM, CICC, AMDA, SRSVR e RMMB, que aqui se dá por reproduzida e cujo dispositivo se transcreve: “Pelo exposto e pelos fundamentos aduzidos, por verificação dos vícios de violação de lei (art.º 27.°, n.° 1 do CPA e 15.°, n.°s 2 e 3 do Decreto-Lei n.° 204/98) e de forma por falta de fundamentação (art.ºs 5°, n.° 2, al. c) e 23°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 204/98 e art.s 124° e 125° do CPA), concedo provimento ao recurso e, em consequência anulo o acto recorrido, praticado em 04.04.2003.”. - cfr. fls. 321 a 366 do Recurso Contencioso de Anulação n.° 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
2. Em 20.01.2011 foi proferido acórdão pelo Tribunal Central Administrativo do Norte no âmbito do recurso da sentença identificada no ponto anterior do probatório, interposto por RFRM e IMRN, no qual se decidiu não dar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida - fls. 442 a 488 do Recurso Contencioso de Anulação n.° 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
3. Em 16.02.2012 foi proferido acórdão pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito do recurso do acórdão identificado no ponto anterior do probatório, interposto por RFRM, notificado às partes em 20.02.2012, no âmbito do qual se declarou não verificada a oposição de acórdãos e julgou findo o recurso - cfr. fls. 568 a 582 do Recurso Contencioso de Anulação n.° 779/2003, de que os presentes autos constituem um apenso;
5. Em 21.06.2012 foi publicado na 2.ª série do Diário da República o Aviso n.° 8398/2012, do Município C…, que aqui se dá por reproduzido e transcreve: “Tendo em atenção o disposto nos artigos 7.° e 61.° do Código do Procedimento Administrativo, e em cumprimento das sentenças proferidas pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, em 06/03/2010, do Tribunal Central Administrativo Norte, em 20/01/2011 e do Supremo Tribunal Administrativo, de 16 de fevereiro último, no âmbito do Processo n.° 779/03, que determinaram a anulação do ato de homologação da lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - Licenciatura em História, publicitado através do Aviso n.° 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3.ª série do Diário da República n.° 93, de 20 de abril de 2001, torna - se público que o mesmo será retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir dai, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis.” - cfr. documento 1 junto com a petição de execução;
6. Em 16.07.2012 o Departamento de Recursos Humanos do Executado recebeu um requerimento da Exequente que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente: “ ( ...) venho por este meio solicitar a V. a Exa. se digne determinar que qualquer correspondência a ser dirigida sobre a matéria do aviso supra seja remetida para a seguinte morada (...).” - cfr. documento 2 junto com a petição de execução;
7. Em 04.04.2014 a Provedora-Adjunta da Provedoria de Justiça elaborou o ofício com a referência Q 3573/13, dirigido ao Presidente da Câmara Municipal C…, com o assunto “Processo n.° 779/03-RAC do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra. Sentença de 6.03.2010. Acórdãos do Tribunal Central Administrativo Norte de 20.01.2011 e do Supremo Tribunal Administrativo de 16.02.2012”, que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente:
1. No âmbito do processo à margem referenciado (...) V Exa veio informar que, apesar de não estar prevista a necessidade de ocupação de dois postos de trabalho correspondentes à categoria de técnico superior na área de actividade do Departamento de Cultura (...).
(...)
2. Tendo presente o que ficou exposto, em especial, o dever de execução e sentenças de anulação de atos administrativos, o facto de não haver sido, no caso, invocada causa legítima de inexecução no prazo legal e a confirmação, já em 2012, de que este concurso seria retomado na fase da aplicação das entrevistas profissionais, solicito a colaboração de V. Exa. Senhor Presidente da Câmara, no sentido de informar sobre os termos da execução da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de 6.03.2010 proferida no processo n.° 779/03-RAC, mantida pelo Acórdão do Tribunal Central Administrativo do Norte de 20.01.2011." - cfr. documento 3 junto com a petição inicial de execução;
7. Em 10.11.2014 a Exequente enviou ao Executado uma carta com o assunto “Concurso externo ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - licenciatura em história - do quadro de pessoal da Câmara Municipal C…, publicitado pelo aviso n.° 94/99/DAG/DRH, publicado no Diário da República II Série, de 23 de Janeiro de 2000”, que aqui se dá por reproduzida e transcreve parcialmente:
5. Partindo destes pressupostos e mesmo sem necessidade de invocar as disposições legais aplicáveis, que essa edilidade não ignora, permite-se o signatário, na sua qualidade de mandatário que continua constituído pela Requerente, de vir solicitar a V. Exa se digne mandar informá-lo sobre:
a)- se essa Câmara Municipal considera definitivamente encerrada a questão de não prosseguir o procedimento com vista à execução do julgado, designadamente ao despacho aludido em 2. supra;
b)- caso afirmativo e mesmo sem ter sido notificada de qualquer causa legítima de inexecução, se deseja apresentar uma proposta de atribuição de uma indemnização compensatória pelos danos que, de tal incumprimento, advieram para a Recorrente para que apontei, se bem que em diferente condicionalismo, o artigo 116° n° 2 do CPTA - que a Recorrente admite poder vir a considerar;
c)- na hipótese de desejar dar continuação ao aludido despacho, quando, com expressa indicação de todos os elementos necessários.
6. Na falta de qualquer resposta dentro do prazo máximo de 30 dias, considerar-se-á girada esta tentativa de solução extrajudicial e serão accionados os mecanismos legais com vista ao ressarcimento dos danos sofridos em resultado da inexecução definitiva do julgado e à aplicação das sanções aos responsáveis pelo incumprimento.
(...)" - cfr. acordo das partes quanto ao alegado no artigo 7.° da petição inicial de execução (cfr. n.° 2 do artigo 574.° do CPC, aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA) e documento 4 junto com a mesma;
8. Em 09.12.2014, a Directora do Departamento de Administração Geral da Câmara Municipal C… elaborou o ofício com a referência SGD 42731/2014, em resposta à comunicação identificada no ponto anterior do probatório, com o assunto "Processo n.° 779/03-RAC do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, Sentença de 06.03.2010; Acórdãos do Tribunal Central Administrativo do Norte de 20.01.2011 e do Supremo Tribunal Administrativo de 16.02.2012", que aqui se dá por reproduzido e transcreve parcialmente:
"(...) foi considerado que existe caducidade do direito da Autora, o que se traduz na impossibilidade legal de executar a sentença, para além da execução acarretar prejuízo para o interesse público municipal, ponderados que foram não só a desnecessidade de técnicos superiores de história, mas também as actuais contingências e restrições legais e orçamentais, nomeadamente, a inexistência de vagas no mapa de pessoal e orçamento, que em tudo aconselham ao exercício de uma gestão prudente na admissão de recursos humanos, especificamente para a área do referido procedimento concursal. Igualmente, considerou-se o longo tempo decorrido (11 anos) e as grandes dificuldades práticas que sempre ocorreriam para notificar os candidatos e proceder-se à elaboração da respectiva lista de classificação final.
Por tudo, torna-se do ponto de vista legal e de gestão, contraproducente e com evidente prejuízo para o Município, a reabertura do procedimento concursal, e assim, se defendendo melhor o interesse municipal.
(...)." - cfr. documento 5 junto com a petição inicial de execução;
9. A petição inicial dos presentes autos deu entrada em juízo em 12.02.2015 - cfr. comprovativo de entrega da petição inicial via e-mail.* B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo julgou verificada a exceção da caducidade do direito de executar a sentença, que havia sido suscitada nas contestações (oposições) apresentadas quer pelo executado quer pela contra-interessada, e com tal fundamento absolveu o Executado do pedido.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que nela foi dada como provada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou na seguinte fundamentação que se passa a transcrever:
«Como se disse supra, importa apreciar, com precedência sobre as demais questões alegadas, se a presente execução é tempestiva. Está em causa a caducidade do direito a executar.
O Executado e a Contra-Interessada defendem que após o decurso do prazo de três meses para a execução espontânea da sentença inicia-se o prazo de caducidade de seis meses, previsto no n.° 2 do artigo 176.° do CPTA, para exercer o direito de pedir a execução da sentença ao tribunal que proferiu a sentença em primeira instância. Defendem que tendo a petição de execução dado entrada em 12.02.2015 se verifica a caducidade do direito de acção o que consubstancia excepção dilatória.
O Executado acrescenta ainda que apesar de ter publicado o Aviso n.° 8398/2012 o procedimento não foi retomado até à data e que, mesmo que se entenda que a mesma deu início à execução da sentença, tal não obsta à verificação da caducidade, pois se o prazo começasse a correr na data da publicação do Aviso, em 21.06.2012, o mesmo também já estaria decorrido na data de entrada da petição inicial. Refere ainda que a Exequente não invoca o n.° 4 do artigo 58.° do CPTA para justificar a apresentação da petição de execução após o decurso do prazo previsto no artigo 176.° do CPTA.
A Exequente replica que como foi dado início à execução da sentença não tinha qualquer cabimento requerer a execução, motivo pelo qual ficou a aguardar a tramitação do procedimento; e só quando foi notificada do ofício junto como documento 5 com a petição inicial é que se verificou a inexecução definitiva. Entende que o n.° 4 do artigo 58.° do CPTA não tem aplicação ao caso em apreço e remete para o alegado quanto a esta matéria na petição inicial (artigos 17 a 32 da petição de execução). Na petição inicial a Exequente alegou que era ao Executado que incumbia retirar as consequências da anulação decretada e que a publicação do aviso a determinar o reinício do procedimento constitui uma causa impeditiva da caducidade, nos termos do n.° 2 do artigo 331.° do Código Civil, sob pena de, se assim não se considerar, haver frustração da tutela jurisdicional efectiva consagrada no n.° 4 do artigo 268.° da CRP.
Por fim, a Exequente, na parte final da petição inicial, alega que o pedido de execução é tempestivo nos termos da parte final do n.° 2 do artigo 164.° do CPTA.
Cumpre apreciar.
Dispõe o n.° 1 do artigo 158.° do CPTA, em cumprimento do n.° 2 do artigo 205.° da Constituição da República Portuguesa, que as sentenças dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas. Resulta da alínea n), do n.° 1 do artigo 4.° e o n.° 3 do artigo 3.° do CPTA que os Tribunais Administrativos são auto-suficientes no que respeita à execução das sentenças proferidas pelos mesmos.
No que se refere especificamente à sentença anulatória, a mesma deve ser integralmente executada, de forma espontânea, dentro do prazo de três meses a contar da data do trânsito em julgado (cfr. n.° 1 do artigo 160.° e n.° 1 do artigo 175.° do CPTA). Só assim não será se ocorrer causa legítima de inexecução, ou seja, se a Administração, dentro do prazo que dispõe para a execução voluntária do julgado (os mencionados três meses) invocar a impossibilidade absoluta e o grave prejuízo para o interesse público na execução da sentença (cfr. n.° 1 e 3 do artigo 163.° e n.° 2 do artigo 175.° do CPTA). Sucede que o cumprimento de uma sentença anulatória pode implicar a prática de um novo acto pela administração, o que envolve um procedimento que pode ser mais ou menos complexo. Assim, o referido prazo de execução espontânea do julgado anulatório é de natureza procedimental, pelo que a respectiva contagem é feita nos termos do artigo 72.° do CPA (na redacção aplicável aos autos) — veja-se neste sentido os Acórdãos do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 25.01.2006, proferido no âmbito do processo n.° 24690/87 e de 14.10.2010, proferido no processo n.° 0941A/05 (disponíveis em www.dgsi.pt).
Decorrido o prazo de execução espontânea sem que a Administração dê cumprimento integral ao julgado, inicia-se a contagem do prazo processual de seis meses para o interessado pedir a execução da sentença junto do tribunal que proferiu a sentença em primeira instância (cfr. n.° 2 do artigo 176.° do CPTA). A estipulação deste prazo, por sua vez, é dirigida ao interessado na execução da sentença e visa beneficiar a segurança e certeza jurídicas, retirando consequências da inércia dos interessados que não reagirem normas processuais que dispõem sobre o prazo para intentar determinadas acções têm natureza substantiva, pois reportam-se ao prazo exigido para o exercício de direitos materiais, sendo por isso aplicáveis as regras da caducidade (cfr. n.° 2 do artigo 298.° do Código Civil). Assim sendo, o referido prazo de seis meses assume a natureza de um prazo de caducidade e a sua contagem obedece ao disposto no artigo 144.° do CPC (na redacção aplicável aos autos).
Posto isto, no caso em apreço a Exequente dispunha de um prazo de nove meses, dos quais três são contados nos termos do artigo 72.° do CPA, para requerer ao Tribunal a execução coerciva da sentença anulatória.
Ora, a sentença proferida pelo tribunal de primeira instância (cfr. ponto 1 do probatório) foi objecto de recurso para o Tribunal Central Administrativo do Norte (cfr. ponto 2 do probatório) e para o Supremo Tribunal Administrativo (cfr. ponto 3 do probatório). O acórdão do Supremo Tribunal Administrativo foi notificado às partes em 20.02.2012, pelo que se presume a sua notificação no terceiro dia posterior ao do registo (n.° 4 do artigo 254.° do CPC na redacção em vigor à data) - dia 23.02.2012. O trânsito em julgado, e, portanto, o termo inicial do prazo para a execução espontânea da sentença, ocorre após o decurso do prazo de 10 dias de que as partes dispõem para invocar a nulidade do acórdão ou pedir a sua reforma ou aclaração nos termos do disposto nos artigos 668.° ou 669.° do CPC (na redacção em vigor à data), aplicável ex vi artigo 1.° do CPTA, o que se verificou no dia 05.03.2012 (como o termo do prazo terminou em dia não útil - dia 04.03.2012, domingo - transferiu-se para o primeiro dia útil seguinte, cfr. n.° 2 do artigo 144.° do CPC). Logo, o termo do prazo para o Executado cumprir voluntariamente o julgado ocorreu no dia 12.07.2012. Assim, o prazo de seis meses para a Exequente pedir a execução coerciva do julgado iniciou-se no dia 13.07.2012 e terminou no dia 13.01.2013 (n.° 1 do artigo 144.° do CPC e alínea c) do artigo 279.° do Código Civil).
Sucede, porém, que resulta do probatório que no dia 21.06.2012, ou seja, dentro do prazo que a Executado dispunha para a execução espontânea do julgado, foi publicado na 2.ª série do Diário da República o Aviso n.° 8398/2012, pelo qual aquele determinou o reinicio do procedimento concursal (cfr. ponto 4 do probatório). O que importa apurar é se tal acto tem a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade do direito de acção (quanto ao prazo de execução espontânea não há dúvidas que continua a correr, pois configura um prazo procedimental dentro do qual a administração deve agir).
A caducidade só se impede com o exercício do direito dentro dos prazos fixados para esse efeito. Neste sentido estabelece o n.° 1 do artigo 331.° do Código Civil que só o acto a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo é que impede a caducidade. No caso em apreço o acto susceptível de impedir a caducidade é o recebimento da petição inicial de execução pela secretaria do tribunal (cfr. artigo 267.° do CPC, na redacção aplicável). Não tem aqui aplicação o n.° 2 do artigo 331.° do Código Civil, pois o reconhecimento do direito aí aludido implica que seja praticado um acto que torne desnecessário o recurso aos meios judiciais (v.g. um acordo entre as partes).
Acresce que, se o acto constante do ponto 4 do probatório tivesse a virtualidade de impedir a caducidade, o fim visado com a fixação de um prazo de caducidade seria defraudado, pois o interessado ficaria sem prazo para o exercício do seu direito assim que houvesse qualquer indício do cumprimento da sentença por parte da Administração.
Não se olvida que a publicitação do reinício do procedimento concursal possa ter induzido a Exequente a pensar que o julgado seria efectivamente cumprido. Porém, o facto é que a publicação do aviso ocorreu em 21.06.2012 e a Exequente dispunha até ao dia 13.01.2013 para apresentar a petição inicial da execução em juízo, o que só foi feito cerca de dois anos depois, em 13.02.2015. O facto de a Exequente ao longo destes dois anos ter tido a iniciativa de comunicar a alteração da sua morada - iniciativa que, de resto, se estranha pois a morada comunicada é igual à morada que consta na petição inicial do Recurso Contencioso de Anulação e que já era do conhecimento do Executado - e ter relatado o incumprimento do julgado ao Provedor de Justiça (cfr. ponto 6 do probatório) revela que a mesma percebeu que a sentença não estava a ser executada e, em vez de exercer judicialmente o seu direito, deixou protelar no tempo a situação. Pelo que, se a conduta do Executado é censurável, não menos reprovável é a conduta da Exequente que, devidamente patrocinada em juízo, não reagiu adequadamente.
Assim sendo, não foi de alguma forma beliscado o direito à tutela jurisdicional efectiva da Exequente.
Impõe-se uma última nota para rejeitar a aplicação da parte final do n.° 2 do artigo 164.° do CPTA ao caso em apreço. Rejeita-se tal aplicação desde logo porque sendo o presente processo uma execução de uma sentença anulatória não tem o referido normativo materia circundam quam. Mesmo a disposição semelhante constante da parte final do n.° 2 do artigo 176.° do CPTA não é aplicável. Isto porque, a notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o referido preceito teria de ser feita no prazo de três meses de que o Executado dispunha para a execução espontânea do julgado anulatório (cfr. n.° 1 e 2 do artigo 175.°, n.° 1 e 3 do artigo 163.° do CPTA), pelo que a comunicação enviada pela Executado em 09.12.2014 (cfr. ponto 8 do probatório) não configura a invocação de causa legítima de inexecução para efeitos de contagem do prazo de apresentação da petição inicial de execução em juízo.
Conclui-se assim que quando a presente acção foi intentada, em 12.02.2015 (cfr. ponto 9 do probatório), há muito estava decorrido o prazo de caducidade previsto no n.° 2 do artigo 176.° do CPTA, pelo que a petição inicial é intempestiva.»
2. Da tese da recorrente
Pugna o recorrente pela revogação daquela decisão, com baixa dos autos à primeira instância para que aí prossigam os seus termos, defendendo, em suma, nos termos que reconduz às respetivas conclusões de recurso, que muito embora seja correto o entendimento feito pelo Tribunal a quo de que tendo a sentença exequenda transitado em julgado em 05/03/2012, o termo do prazo para a entidade executada cumprir voluntariamente o julgado ocorreu no dia 12/07/2012, pelo que o prazo de seis meses para a Exequente pedir a execução coerciva do julgado se iniciou-se no dia 13/07/2012 e terminou no dia 13/01/2013, todavia a entidade executada veio a retomar o procedimento nos termos do Aviso nº 8398/2012, publicado na 2ª Série do Diário da República de 21/06/2012, que publicitou a retoma do procedimento concursal “a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir daí, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis”, por conseguinte, dentro do prazo de que a entidade executada dispunha para a execução espontânea do julgado; que a questão que se coloca consiste em apurar se tal ato tem a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade do direito de ação; que o Tribunal a quo decidiu essa questão pela negativa, por considerar que o nº 1 do artigo 331º do Código Civil estabelece que só o ato a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo é que impede a caducidade, sendo o ato suscetível de impedir a caducidade o recebimento da petição inicial de execução pela secretaria do tribunal (cfr. artigo 267º do CPC, na redação aplicável), não tendo aqui aplicação o nº 2 do artigo 331º do Código Civil, por o reconhecimento do direito aí aludido implicar que seja praticado um ato que torne desnecessário o recurso aos meios judiciais e concluindo que tendo a publicação do aviso ocorrido em 21/06/2012, a Exequente dispunha até ao dia 13/01/2013 para apresentar a petição inicial da execução em juízo; que essa conclusão, retirada pelo Tribunal a quo, mostra-se inaceitável, porquanto, por um lado, com a publicação do citado Aviso, o Executado reconheceu o direito da Exequente a ver-se avaliada e classificada no concurso e incluída na lista classificativa final a submeter a homologação, sendo evidente que, a ter sido levado a cabo integralmente esse procedimento, mostrar-se-ia “desnecessário o recurso aos meios judiciais” (uma vez que uma eventual impugnação dessa nova homologação já se mostraria fora do âmbito da execução), deste modo se mostrando verificado esse pressuposto; que por outro, se se atentar em que um procedimento concursal é complexo, envolvendo sucessivas operações, a primeira das quais, in casu, consistia na publicitação feita pelo aludido Aviso e a última consistiria na homologação da lista classificativa final, envolvendo o cumprimento de certas formalidades (publicação em Diário da República; reconstituição do júri, tarefa difícil e morosa se se atentar em que, como alegou o Executado, um dos vogais do júri estaria impedido de intervir e o presidente falecera entretanto; reunião do novo júri e definição dos procedimentos a observar, incluindo o calendário das entrevistas; envio de convocatória aos vários candidatos; realização das entrevistas profissionais de seleção; classificação e ordenação dos vários candidatos; envio do projeto de lista classificativa aos vários candidatos para exercício do direito de participação; análise das eventuais alegações; elaboração da lista classificativa final – tudo nos termos do disposto no Decreto-Lei nº 204/98, de 11 de julho, em vigor à data), bem podendo suceder que a observância dessas formalidades, para as quais a lei não fixa prazo perentório, ultrapassasse a curteza desse prazo; que assim é indefensável que, encontrando-se ainda em curso (por exemplo, durante a fase de realização das entrevistas ou quando estivesse a decorrer o prazo para o exercício do direito de participação dos interessados), a Exequente tivesse, não obstante, de requerer a execução até 13/01/2013, para não deixar caducar o prazo, como apontar a sentença recorrida; que tratando-se de um ato complexo que envolve a prática de uma série de atos de produção sucessiva, o procedimento concursal só pode considerar-se perfeito e eficaz quando tiver sido praticado o último ato dessa série ou se tenha concluído pela impossibilidade definitiva da sua prática; que seria aberrante considerar que o prazo para a interposição da execução coerciva terminaria a 13/01/2013, quando nesta data poderiam estar em prática alguns dos atos que constituem aquele procedimento cuja retoma havia sido publicitada (e que não teriam de ser levados ao conhecimento da Exequente - p.e. a reconstituição do júri), o que não poderia deixar de conduzir à rejeição da execução por extemporânea; que mostrando-se comprovado que com o Aviso nº 8398/2012 foi publicitada a retoma do procedimento concursal, destinado a dar execução ao julgado, que, para além de reconhecer o direito da Exequente, significa o primeiro ato de execução; que jamais foi feita qualquer comunicação à Exequente ou foi publicado qualquer outro aviso relativo àquele concurso, seja para anunciar as diligências exigidas pelo seu normal desenvolvimento, seja para eventualmente o dar sem efeito e que só quando teve conhecimento do teor do ofício nº SGD 42731/2014, de 9 de dezembro de 2014, aliás não dirigido à Exequente, veio a saber ser intenção do Executado não dar sequência ao procedimento concursal, não pode deixar de se entender que só com este último ato se inicia o período da contagem para interposição do procedimento visando a execução coerciva; que, assim, deve ser entendido que se verificou o impedimento da caducidade do direito da Exequente relativamente ao período que mediou entre a data da publicação do Aviso nº 8398/2012 (21-06-2012) e a data em que a Exequente teve conhecimento do teor do ofício nº SGD 42731/2014, de 09-12-2014, com a consequente declaração de que, tendo o pedido de execução coerciva sido apresentado em 12-02-2015, está dentro do prazo legal; que carece de subsistência jurídica a argumentação sustentada na sentença recorrida em sentido contrário de que “se o ato constante do ponto 4 do probatório tivesse a virtualidade de impedir a caducidade, o fim visado com a fixação de um prazo de caducidade seria defraudado, pois o interessado ficaria sem prazo para o exercício do seu direito assim que houvesse qualquer indício do cumprimento da sentença por parte da Administração” porquanto a situação constante dos autos, materializada na publicação do Aviso 8398/2012 e na atitude do Executado revela, não só que houve por parte do Executado o reconhecimento do direito da Exequente, como ainda que iniciou espontaneamente o procedimento com vista a praticar os atos que conduziriam à integral execução do julgado, não se tratando, assim, que um “qualquer indício” mas da prática do primeiro ato do qual se pode inferir sem ambiguidade uma intenção séria e publicamente assumida de lhe dar plena execução; que ainda que assim não se entenda, os princípios vigentes na Administração Pública, enunciados nos artºs 2º e 266º da CRP e vertidos nos artºs 3º a 9º do CPA, na versão então em vigor e que figuram nos artºs 3º a 12º da sua atual redação aprovada pelo Decreto-Lei nº 4/2015, de 7 de janeiro, impõem idêntica conclusão; que de igual modo carece de subsistência a passagem em que se afirma que: “O facto de a Exequente ao longo destes dois anos ter tido a iniciativa de comunicar a alteração da sua morada - iniciativa que, de resto, se estranha pois a morada comunicada é igual à morada que consta na petição inicial do Recurso Contencioso de Anulação e que já era do conhecimento do Executado - e ter relatado o incumprimento do julgado ao Provedor de Justiça (cfr. ponto 6 do probatório) revela que a mesma percebeu que a sentença não estava a ser executada e, em vez de exercer judicialmente o seu direito, deixou protelar no tempo a situação”, uma vez que aquela comunicação confirma inequivocamente o seu interesse em ser informada da evolução posterior do processo e em ser submetida às provas de seleção e que, quando se dirigiu ao Provedor de Justiça, o fez porque efetivamente teve a perceção de se verificar um atraso, para si incompreensível, perante as várias diligências ingloriamente desenvolvidas no sentido de conhecer a evolução do processo, mas que não interpretou como incumprimento definitivo ou recusa definitiva da prossecução da retoma do procedimento, em violação de um compromisso publicamente assumido pelo Executado; que sempre fica por compreender, perante o teor daquela passagem, em que dia é que a douta sentença considera que a Exequente teria percebido que a sentença não estava a ser executada, para, a partir daí, poder intentar o acionamento com vista à execução coerciva do julgado; que não tendo definido esse dia e mostrando-se indefensável que, nas circunstâncias comprovadas nos autos, fosse exigível que a Exequente tivesse requerido a execução coerciva até 13-01-2013, não poderá deixar de se entender que ocorre o impedimento da caducidade desde a data da publicação do Aviso 8398/2012 (21-06-2012) até à data em que o Executado manifestou a sua vontade de dar prossecução ao procedimento que iniciara concluindo que ao ter decidido nos termos em que o fez, a sentença recorrida violou o disposto no nº 2 do artº 331º CC.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Resulta do artigo 205º da CRP que as “…decisões dos tribunais são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer outras autoridades” (n.º 2), sendo que a “…lei regula os termos da execução das decisões dos tribunais relativamente a qualquer autoridade e determina as sanções a aplicar aos responsáveis pela sua inexecução” (n.º 3).
O que é reiterado no artigo 158º nº 1 do CPTA, ao ali mencionar que “…decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas” (n.º 1) estatuindo ainda que a “…prevalência das decisões dos tribunais administrativos sobre as das autoridades administrativas implica a nulidade de qualquer ato administrativo que desrespeite uma decisão judicial e faz incorrer os seus autores em responsabilidade civil, criminal e disciplinar, nos termos previstos no artigo seguinte”.
3.2 É em função do fim da execução que o CPTA estabelece a regulação dos processos executivos (cfr. artigos 157º nº 1 do CPTA) que subdivide em «execução para prestação de factos ou de coisas» (cfr. artigos 162º ss.), em «execução para pagamento de quantia certa» (cfr. artigos 170º ss.) e em «execução de sentença de anulação de atos administrativos» (cfr. artigos 173º ss.).
3.3 Na sua versão original o artigo 164º do CPTA previa que “quando a Administração não dê execução espontânea à sentença no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo 162.º, pode o interessado pedir a respetiva execução ao tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição” (nº 1), devendo a petição de execução (a autuar por apenso aos autos em que foi proferida a decisão exequenda) ser apresentada “no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo 162.º ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução” (nº 2). Execução no âmbito da qual o exequente pode pedir “…a declaração de nulidade dos atos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação ilegal” (nº 3), devendo especificar “…os atos e operações em que entende que a execução deve consistir” podendo requerer, “…para além da indemnização moratória a que tenha direito” (nº 4), “…a entrega judicial da coisa devida” (alínea a)), “…a prestação do facto devido por outrem, se o facto for fungível” (alínea b)); “…estando em causa a prática de ato administrativo legalmente devido de conteúdo vinculado, a emissão pelo próprio tribunal de sentença que produza os efeitos do ato ilegalmente omitido” (alínea c)); “…estando em causa a prestação de facto infungível, a fixação de um prazo limite, com imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de executar a sentença” (alínea d)).
3.4 Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Cometário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2005, pág. 780, a primordial razão de ser do regime específico respeitante ao processo executivo constante do CPTA “…reside no reconhecimento da necessidade de se instituir, no âmbito do contencioso administrativo, mecanismos de execução contra entidades públicas, que permitam assegurar a realização do Direito, mesmo contra vontade destas, quando elas não se disponham a acatar espontaneamente o que formalmente resulte de uma sentença ou de outro documento que a lei qualifique como título executivo”. Necessidade que, como acrescentam aqueles autores, “…resulta desde logo, do facto de haver certos tipos de prestações que, em princípio, só oneram entidades públicas e cuja execução forçada exige, por isso, um regime normativo especificamente pensado em função delas”, como é o caso do dever de praticar atos administrativos, mas também quando a própria execução de prestações que tanto podem onerar entidades públicas como privadas suscita dificuldades específicas “…quando estão em causa entidades públicas, que não se colocam quando se trata de executar particulares e que, por isso, exigem ou justificam soluções normativas diferenciadas”, como sucede “…com a obrigação de pagar quantias em dinheiro, na medida em que as limitações que, em termos gerais, o CPC impõe a impenhorabilidade dos bens públicos colocam as entidades públicas numa posição específica que justifica a introdução de soluções alternativas”.
3.5 No que especificamente respeita à execução de sentenças de anulação de atos administrativos o CPTA dispunha o seguinte nos seus artigos 173º, 174º, 175º e 176º na sua versão original:
“Artigo 173.º
Dever de executar
1 - Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo acto administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um acto administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o acto anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no acto entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter actuado.
2 - Para efeitos do disposto no número anterior, a Administração pode ficar constituída no dever de praticar actos dotados de eficácia retroactiva que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos, bem como no dever de remover, reformar ou substituir actos jurídicos e alterar situações de facto que possam ter surgido na pendência do processo e cuja manutenção seja incompatível com a execução da sentença de anulação.
3 - Os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória.
4 - Quando à reintegração ou recolocação de um funcionário que tenha obtido a anulação de um acto administrativo se oponha a existência de terceiros interessados na manutenção de situações incompatíveis, constituídas em seu favor por acto administrativo praticado há mais de um ano, o funcionário que obteve a anulação tem direito a ser provido em lugar de categoria igual ou equivalente àquela em que deveria ser colocado, ou, não sendo isso possível, à primeira vaga que venha a surgir na categoria correspondente, exercendo transitoriamente funções fora do quadro até à integração neste.”
“Artigo 174.º
Competência para a execução
1 - O cumprimento do dever de executar a que se refere o artigo anterior é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o acto anulado.
2 - Se a execução competir, cumulativa ou exclusivamente, a outro ou outros órgãos, deve o órgão referido no número anterior enviar-lhes os elementos necessários para o efeito.
3 - Extinto o órgão ao qual competiria dar execução à sentença ou tendo-lhe sido retirada a competência na matéria, o dever recai sobre o órgão que lhe sucedeu ou sobre aquele ao qual tenha sido atribuída aquela competência. “
“Artigo 175.º
Prazo para a execução e causas legítimas de inexecução
1 - Salvo ocorrência de causa legítima de inexecução, o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses.
2 - A existência de causa legítima de inexecução deve ser invocada segundo o disposto no artigo 163.º, mas não se exige, neste caso, que as circunstâncias invocadas sejam supervenientes.
3 - Sem prejuízo do disposto no artigo 177.º, quando a execução da sentença consista no pagamento de uma quantia pecuniária, não é invocável a existência de causa legítima de inexecução e o pagamento deve ser realizado no prazo de 30 dias.”
“Artigo 176.º
Petição de execução
1 - Quando a Administração não dê execução à sentença de anulação no prazo estabelecido no n.º 1 do artigo anterior, pode o interessado fazer valer o seu direito à execução perante o tribunal que tenha proferido a sentença em primeiro grau de jurisdição.
2 - A petição, que é autuada por apenso aos autos em que foi proferida a sentença de anulação, deve ser apresentada no prazo de seis meses contado desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo anterior ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.
3 - Na petição, o autor deve especificar os actos e operações em que considera que a execução deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenação da Administração ao pagamento de quantias pecuniárias, à entrega de coisas, à prestação de factos ou à prática de actos administrativos.
4 - Na petição, o autor também pode pedir a fixação de um prazo para o cumprimento do dever de executar e a imposição de uma sanção pecuniária compulsória aos titulares dos órgãos incumbidos de proceder à execução, segundo o disposto no artigo 169.º
5 - Quando for caso disso, o autor pode pedir ainda a declaração de nulidade dos actos desconformes com a sentença, bem como a anulação daqueles que mantenham, sem fundamento válido, a situação constituída pelo acto anulado.
6 - Quando a Administração tenha invocado a existência de causa legítima de inexecução, segundo o disposto no n.º 3 do artigo 163.º, deve o autor deduzir, se for caso disso, as razões da sua discordância e juntar cópia da notificação a que se refere aquele preceito.
7 - No caso de concordar com a invocação da existência de causa legítima de inexecução, o autor pode solicitar, no prazo estabelecido no n.º 2, a fixação da indemnização devida, sendo, nesse caso, aplicável o disposto no artigo 166.º.”
3.6 Ressuma, assim, que neste quadro normativo o cumprimento do dever de executar (a que se refere o artigo 173º do CPTA) “é da responsabilidade do órgão que tenha praticado o ato anulado” (cfr. artigo 174º nº 1 do CPTA), sendo que de acordo com o artigo 175º do CPTA “o dever de executar deve ser integralmente cumprido no prazo de três meses”, salvo ocorrência de causa legítima de inexecução (nº 1).
3.7 É, aliás, consabido, que a execução duma decisão judicial anulatória de ato administrativo ilegal consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos atos e operações materiais necessárias à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado. A decisão judicial anulatória possui, a um lado, um efeito constitutivo o qual, por regra, consiste na invalidação do ato impugnado, fazendo-o desaparecer do mundo jurídico desde o seu nascimento. A decisão judicial anulatória elimina assim “direta e imediatamente do mundo jurídico o ato administrativo anulado, repristinando automaticamente ex tunc o statu quo ante, sem que para tal fim ocorra qualquer intervenção da autoridade administrativa” [Mário Aroso de Almeida, in, Anulação de atos administrativos e relações jurídicas emergentes, Almedina, 2002, pág. 225 (citando A. M. Sandulli)]. Mas detém igualmente o denominado de efeito conformativo, preclusivo ou inibitório, que proíbe a reincidência, excluindo a possibilidade da Administração reproduzir o ato com as mesmas ilegalidades individualizadas e assim declaradas pelo juiz administrativo sob pena de incorrer em nulidade. A decisão judicial anulatória goza, ainda de um outro efeito, que é o da reconstituição da situação hipotética atual, também chamado de efeito repristinatório, efeito reconstitutivo ou reconstrutivo, à luz do qual a Administração tem o dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se o ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade. Na verdade no âmbito da execução de decisões judiciais anulatórias a Administração deve procurar reconstituir a situação atual hipotética, ou seja, deve procurar repor a situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado de molde a que a ordem jurídica seja reintegrada, atividade que passa pela realização, agora, do que se deveria ter realizado se a ilegalidade não tivesse inquinado o procedimento, isto é, passa pela prática dos atos jurídicos e das operações materiais necessárias à mencionada reconstituição e pela eliminação da ordem jurídica de todos os efeitos positivos ou negativos que a contrariem.
Os deveres em que a Administração pode ficar constituída por efeito da anulação de um ato administrativo podem situar-se, assim, em três planos, como resulta do artigo 173º nº 1 do CPTA: o da reconstituição da situação que existiria se o ato ilegal não tivesse sido praticado, mediante a execução do efeito repristinatório da anulação (1.º), o do cumprimento tardio dos deveres que a Administração não cumpriu, durante a vigência do ato ilegal, porque este ato disso a dispensava (2.º) e da eventual substituição do ato ilegal, sem reincidir na ilegalidade anteriormente cometida (3.º). [vide, a este respeito, Mário Aroso de Almeida, in Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de atos administrativos, Almedina, 1994), Vieira de Andrade, in, Lições de Direito Administrativo e Fiscal, Almedina, pág. 194; Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco de Amorim, in, Código do Procedimento Administrativo, comentado, 2.ª edição, págs. 649 e 650]. Tudo isto sem prejuízo das vinculações que tenham sido desde logo plasmadas na sentença exequenda, que constitui o título executivo, designadamente quando a sentença a executar não é meramente anulatória, por através dela o Tribunal, usando da possibilidade contida no artigo 71º nºs 1 e 2 do CPTA, ter imposto a prática do ato devido ou explicitado as vinculações a observar pela Administração na emissão do ato.
Vide a este respeito, a título ilustrativo, entre muitos outros, os acórdãos do STA de 24/09/2015, Proc. nº 0437/15; de 14/04/2016, Proc. nº 01448/15; de 14/12/2016, Proc. nº 01368/14; de 07/06/2018, Proc. nº 01210/16; de 05/07/2018, Proc. nº 01082/16; de 15/11/2018, Proc. nº 0182/14.6BEPNF 0321/18, disponíveis in, www.dgsi.pt/jsta; os acórdãos deste TCA Norte de 07/07/2017, Proc. nº 00301/14.0BEBRG; de 07/07/2017, Proc. nº 00596/12.4BEPRT; de 15/09/2017, Proc. nº 00260/05.BEPRT-A; de 16/02/2018, Proc. nº 01172/04.BEVIS-A; de 16/03/2018, Proc. nº 00430/14.0BEMDL-A, disponíveis, in, www.dgsi.pt/jtcn; os acórdãos do TCA Sul de 16/02/2017, Proc. nº 08435/12; de 09/11/2017, Proc. nº 05114/09; de 31/01/2018, Proc. nº 09722/13; de 15/02/2018, Proc. nº 361/07.0BELRA-A; de 14/06/2018, Proc. nº 491/07.9BEALM-A, disponíveis in, www.dgsi.pt/jtca.
3.8 Na situação presente temos que no âmbito do Recurso Contencioso de Anulação n.° 779/2003 (em que foi Recorrente IMMFR e Recorridos o Vereador da Câmara Municipal C…, com os contra-interessados ali identificados), foi proferida sentença pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra em 06/03/2010 que anulou o ato administrativo ali impugnado, datado de 04/04/2003, com fundamento em vício de violação de lei e em vício de forma por falta de fundamentação. Sendo que ao recurso que dela foi interposto para o Tribunal Central Administrativo do Norte foi negado provimento por acórdão de 20/01/2011, confirmando a sentença, e interposto deste acórdão recurso para o STA, este, por acórdão de 16/02/2012, considerando não verificada a oposição de acórdãos julgou findo o recurso, acórdão que foi notificado às partes em 02/02/2012 (vide 1. a 3. do probatório).
3.9 Perante aquele julgado anulatório, então transitado em julgado, incumbia à Administração dar-lhe integral cumprimento no prazo de três (3) meses, nos termos do disposto no artigo 175º nº 1 do CPTA na sua versão original (anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 outubro).
Prazo de três (3) meses a ser contado nos termos do artigo 72° do CPA antigo (DL. nº 442/91), em vigor à data, suspendendo-se por conseguinte aos sábados, domingos e feriados, por se tratar de um prazo com natureza administrativa.
3.10 Esgotado aquele prazo devia o interessado, perante a inércia da Administração na execução espontânea do julgado anulatório, lançar mão do processe judicial de execução de sentenças de anulação de atos administrativo previsto nos artigos 173º ss. do CPTA, o que deve fazer nos seis meses subsequentes, como decorre das disposições conjugadas dos artigos 175º nº 1 e 176º nºs 1 e 2 do CPTA (versão original).
3.11 Isso mesmo já se entendeu, entre outros, nos acórdãos do STA de 25/01/2006, Proc. nº 024690ª (Pleno CA); de 02/02/2006, Proc. nº 048017ª e de 14/10/2010, Proc. nº 0941A/05 (Pleno CA). Dos quais aliás o Tribunal a quo se mostrou ciente.
3.12 Na nova versão do CPTA dada pelo DL. nº 214-G/2015 o prazo para apresentação da petição da execução de sentenças de anulação de atos administrativos previsto no nº 2 do artigo 176º passou de seis meses para um ano, contado nos mesmos termos do regime anterior, isto é, desde o termo do prazo do n.º 1 do artigo 175º ou da notificação da invocação de causa legítima de inexecução a que se refere o mesmo preceito.
3.13 A seu propósito, e em anotação àquele normativo, dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in, “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2017, 4ª Edição, pág. 1298, o seguinte: “Nos termos do n.º 2 do presente artigo, na redação proveniente da revisão de 2015, que duplicou o prazo, a petição de execução deve ser apresentada, sob pena de preclusão, no prazo de um ano. O Código tinha fixado originariamente o prazo em seis meses com a preocupação de assegurar a mais rápida estabilização das situações jurídicas, sobretudo no interesse dos eventuais contrainteressados, num contexto em que o exequente sabe que dispõe de um título executivo e é o primeiro interessado na execução do mesmo. Foi, no entanto, reconhecido que, em certas circunstâncias, o prazo fixado se podia revelar demasiado curto, pelo que foi ampliado para um ano. E é, por outro lado, reconhecido ser necessária alguma flexibilidade na aplicação do correspondente regime, como já foi referido na nota 2 ao artigo 164º, tendo também aqui, por isso, plena validade o entendimento nesse sentido expresso no acórdão do TCA Norte de 25 de setembro de 2008, Processo n.º 775-A/2000, aí citado. O prazo de um ano é contado desde o termo do prazo dentro do qual a obrigação devia ter sido cumprida, ou, sendo caso disso, desde a data em que o exequente tenha recebido a notificação a que se refere o artigo 163. º, n.º 3 (ex vi artigo 175º, nº 2), em que a entidade obrigada dá fundamentada conta do seu entendimento de que, no caso, existe uma causa legítima de inexecução. A nosso ver, este é um prazo de caducidade, que se conta nos termos do artigo 279º do Código Civil. E que é aplicável mesmo que o pedido de execução de julgado tenha por base a declaração de nulidade de ato administrativo visto que a regra da impugnabilidade dos atos nulos a todo o tempo (cfr. artigos 162º nº 2, do CPA e 58.º, n.º 1, do CPTA) não se estende ao meio processual pelo qual o interessado pode exigir a reconstituição da situação jurídica violada pelo ato nulo”.
3.14 É consensual que o prazo previsto no artigo 176º nº 2 do CPTA (de seis meses na versão antiga, e de um ano na versão atual, decorrente na revisão operada pelo DL. nº 214-G/2014) constitui um prazo de caducidade.
Aliás, tendo esse mesmo entendimento o STA no seu acórdão de 06/03/2014, Proc. nº 01502/13, disponível, in, www.dgsi.pt/jsta, considerou, na esteira de jurisprudência já reiterada no sentido de que o disposto no artigo 145º do CPC (antigo), correspondente ao atual artigo 139º do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) não é aplicável aos prazos de caducidade do direito de ação, que também o não é quanto ao prazo previsto no artigo 176º nº 2 do CPTA enquanto prazo de caducidade do direito de executar o julgado anulatório.
3.15 A recorrente não põe em causa a consideração feita pelo Tribunal a quo a respeito da aplicação, e interpretação, das disposições conjugadas dos artigos 176º nº 2 e 175º nº 1 do CPTA, na versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015, temporalmente aplicável à situação dos autos.
O que sustenta, em renovação da posição que já havia defendido, em sede de ação, ter sido errado o entendimento de que o prazo para a instauração da execução havia terminado em 13/01/2013 por não ter sido considerado que à luz do disposto no artigo 331º do Código Civil, se verificou o impedimento da caducidade do direito da exequente relativamente ao período que mediou entre a data da publicação do Aviso nº 8398/2012 (21-06-2012) e a data em que a exequente teve conhecimento do teor do ofício nº SGD 42731/2014, de 09/12/2014, com a consequente tempestividade da execução instaurada em 12/02/2015.
3.15 Resulta com efeito dos autos que em 21/06/2012, por conseguinte dentro do prazo que a entidade executado dispunha para a execução espontânea do julgado, foi publicado na 2.ª série do Diário da República o Aviso n.° 8398/2012, do Município C…, pelo qual se tornou público que o Concurso Externo seria retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, devendo o respetivo Júri observar, a partir daí, a tramitação legalmente prevista do procedimento concursal, à luz das disposições legais que, na altura, lhe eram aplicáveis.
Mas não era com a publicação desse anúncio que a entidade executada haveria de dar integral cumprimento ao julgado anulatório, como é aliás a perspetiva da exequente.
Tendo sido anulado o ato de 04/04/2003 da autoria do Vereador da Câmara Municipal C… que homologou a lista de classificação final do Concurso Externo de Ingresso para admissão de dois estagiários da carreira técnica superior - Licenciatura em História, publicitado através do Aviso n.° 41/2001/DAG/DRII, publicado na 3.ª série do Diário da República n.° 93, de 20 de abril de 2001, com fundamento na verificação dos vícios de violação de lei (art.º 27.°, n.° 1 do CPA e 15.°, n.°s 2 e 3 do Decreto-Lei n.° 204/98) e de forma por falta de fundamentação (art.ºs 5°, n.° 2, al. c) e 23°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 204/98 e art.s 124° e 125° do CPA), a retoma do procedimento concursal com visava a prolação de novo ato de graduação dos candidatos (homologação da lista final de graduação) enquanto ato final do procedimento, agora expurgado dos vícios de que invalidaram o ato anulado.
3.16 Ora, como bem foi entendido na sentença recorrida, decorrido o prazo de execução espontânea sem que a Administração tenha dado cumprimento integral ao julgado, inicia-se a contagem do prazo processual de seis meses para o interessado pedir a execução da sentença junto do tribunal que proferiu a sentença em primeira instância nos termos do artigo 176° nº 2 do CPTA (versão anterior à revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015), sendo a estipulação de tal prazo de caducidade dirigida ao interessado na execução da sentença, visando beneficiar a segurança e certeza jurídicas, retirando consequências da inércia dos interessados que não reagirem normas processuais que dispõem sobre o prazo para a instaurar a ação executiva.
3.17 Significando que à interessada incumbia, esgotado o prazo para a execução espontânea por parte da Administração, instaurar a competente ação executiva dentro do respetivo prazo de caducidade previsto no artigo 146º nº 2 do CPTA, e não ficar a aguardar o desenlace do procedimento cuja retoma foi anunciada.
Não tendo a publicação do Aviso n.° 8398/2012, pelo qual se tornou público que o Concurso Externo seria retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção, a virtualidade de impedir o decurso do prazo de caducidade do direito de instaurar a ação executiva previsto no artigo 176º nº 2 do CPTA, seja ao abrigo do nº 1 seja do nº 2 do artigo 331º do Código Civil, como propugnado pela recorrente.
3.18 Atenha-se que os prazos de caducidade não se suspendem nem se interrompem senão nos casos em que a lei o determine (cfr. artigo 328º do Código Civil).
Mas nos termos do invocado artigo 331º do Código Civil são causas impeditivas da caducidade i) “…a prática, dentro do prazo legal ou convencional, do ato a que a lei ou convenção atribua efeito impeditivo” (nº 1) e ii) “…o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deva ser exercido” quando se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível (nº 2).
3.19 É claro que o aviso que tornou público que o Concurso Externo seria retomado a partir da fase de realização da Entrevista Profissional de Seleção não integra a prática do ato de efeito impeditivo da caducidade subsumível na hipótese prevista no nº 1 do artigo 331º do Código Civil, por, como bem entendeu a sentença recorrida, tal só ocorreria com a instauração da ação executiva. Não merecendo acolhimento o recurso nesta parte.
3.20 Mas será que consubstancia o reconhecimento do direito da exequente impeditivo da caducidade nos termos do nº 2 do artigo 331º do Código Civil?
A recorrente propugna que sim, defendendo que com a publicação daquele aviso a entidade executada reconheceu o direito da exequente a ver-se avaliada e classificada no concurso e incluída na lista classificativa final a submeter a homologação.
3.21 Porém, não se pode retirar da publicação daquele aviso um reconhecimento (mesmo que meramente tácito) do pretendido direito da exequente à emissão de um (novo) ato administrativo com um concreto e determinado conteúdo ou sentido. O que aquele aviso revela é apenas a retoma do procedimento administrativo, ainda que com vista, e no âmbito, sublinhe-se, da execução espontânea do julgado anulatório.
3.22 Por outro lado, a Administração encontra-se submetida na sua atuação aos princípios da legalidade e do interesse público, enquanto princípios gerais da atividade administrativa (cfr. artigos 3º e 4º do CPA e 266º da RCP), sendo do próprio quadro normativo que decorre o dever da Administração de retirar as consequências da anulação judicial do ato administrativo, levando a cabo os atos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado.
3.22 E se assim é, não se pode dizer estarmos perante direito na disponibilidade das partes (vide a este respeito o Acórdão do STA de 16/12/2003, Proc. nº 01574/02, disponível in, www.dgsi.pt/jsta).
Pelo que não estamos perante situação enquadrável no nº 2 do artigo 331º do Código Civil, o qual exige, para que se verifique a causa impeditivas da caducidade nele prevista (o reconhecimento do direito por parte daquele contra quem deva ser exercido) que se trate de prazo fixado por contrato ou disposição legal relativa a direito disponível.
Nem os princípios gerais da atividade administrativa a que se refere a recorrente conduzem a conclusão diversa
3.23 E por tal razão não colhe, também neste aspeto, o recurso.
3.24 Aqui chegados, não merecendo provimento o recurso, deve manter-se, com a fundamentação vertida supra, a decisão recorrida. O que se decide.*** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 15 de março de 2019
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa
Ass. João Beato, vencido conforme declaração que se segue: “Por entender que a administração deu execução à sentença e que o autor tem a faculdade, mas não o ónus, de pedir a fixação de um prazo para que essa execução seja concluída, nos termos do art.º. 176º, nº 4 do CPTA.” |
