Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01435/17.5BEPRT-A

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/30/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Alexandra Alendouro

Descritores:	REJEIÇÃO LIMINAR DO REQUERIMENTO DE PROVIDÊNCIA CAUTELAR; MANIFESTA FALTA DE FUNDAMENTO

Sumário:	Sendo manifesta a falta de fundamento da providência cautelar requerida – fundada num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos pressupostos/critérios de que depende a adopção das providências cautelares – ocorre motivo de rejeição liminar do requerimento cautelar – alínea d), n.º 1 do artigo 116.º do CPTA.


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Procedimento Cautelar Suspensão Eficácia (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I – RELATÓRIO

A. veio interpor recurso da decisão de indeferimento liminar proferida pelo TAF do PORTO de Providência Cautelar instaurada contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO de suspensão de eficácia do decisão do recurso hierárquico de acto aplicativo de pena disciplinar de suspensão graduada em 120 dias, notificada a 09/03/2017, quanto à eventual inelegibilidade (para se candidatar a procedimento concursal prévio à eleição de director da Escola Artística (...)), decorrente da aplicação do artigo 50.º, n.º 1 do DL 75/2008, alterado pelo DL 137/2012.

O Recorrente alegou e formulou as seguintes conclusões:
1. “O presente procedimento foi instaurado dentro do prazo de apresentação de candidaturas, previamente à apresentação da candidatura do Recorrente, com o fim de esclarecer eventuais dúvidas que pudessem surgir ao Conselho Geral - e, designadamente, à comissão especializada que iria decidir, como decidiu, da admissão das candidaturas - relativamente a uma esperada - e querida, naturalmente admissão da candidatura do Recorrente.
2. Diz-se na sentença proferida que o procedimento cautelar foi instaurado, e de forma deficiente, num momento em que já não era possível a citação da entidade Requerida por forma a permitir a suspensão de eficácia do acto impugnado quanto ao aspecto aqui em causa e, logo, a permitir a candidatura do Recorrente, mas isso não é verdade.
3. Por um lado, a deficiência verificada é absolutamente irrelevante.
4. E, por outro lado, o facto é que, como demonstrou o Recorrente com a apresentação da sua candidatura, em simultâneo com a instauração do procedimento cautelar, deu este conta à entidade Requerida — o Ministério da Educação — de que havia sido instaurado o procedimento, com envio de cópia do respectivo requerimento inicial.
5. O que fez, como na comunicação expressamente refere, nos termos e para os efeitos do art. 128°, n° 1, do CPTA.
6. Assim, não tendo, como se verá do procedimento concursal e como se vê da comunicação da exclusão da candidatura do Recorrente, sido, pelo Ministério da Educação decidido, muito menos de forma fundamentada, que não era possível, mercê do interesse público, suspender a eficácia do acto impugnado, não podia a administração executá-lo quanto ao aspecto posto em causa.
7. Pelo que sempre poderia a instauração do procedimento ter surtido o seu efeito útil.
8. Os únicos argumentos utilizados pelo Senhor Juiz a quo para o indeferimento da providência foram, em primeiro lugar, o de que, tendo sido cumprida a sanção disciplinar, não poderia suspender-se um acto que já produziu todos os seus efeitos na ordem jurídica.
9. Mas qualquer acto administrativo é susceptível de produzir vários efeitos na ordem jurídica, e, por isso, de demandar vários actos de execução.
10. E o acto de execução que se pretendeu suspender do acto impugnado reconhecimento de inelegibilidade — ainda não havia ocorrido no momento de instauração do procedimento cautelar.
11. Em segundo lugar, diz o Senhor Juiz a quo que não existiria acção de que a mesma pudesse ser dependência.
12. Mas instaurou-se o procedimento como dependência da acção de anulação do acto administrativo consistente no indeferimento do recurso hierárquico interposto da decisão de aplicação ao Recorrente da pena de 120 dias de suspensão.
13. Tal acção, a ser procedente, implica que tudo se passasse como se não tivesse existido essa decisão, nos expressos termos, hoje, do art. 163°, n° 2, do CPA e nos do art. 173°, n° 1, do CPTA, como já antes decorria dos arts. 135° do CPA e 289° do CC e, naturalmente, quanto a todos e cada um dos seus aspectos.
14. Seguramente não faria sentido instaurar uma acção administrativa especial especificamente para ver anulado o acto já impugnado mas quanto ao aspecto particular da inelegibilidade dele decorrente.
15. Até porque essa anulação sempre decorreria da acção que se quis principal.
16. Diz ainda o Senhor Juiz a quo o argumento que, tanto as coisas são como refere, que não se discutiu na acção administrativa o art. 50° do DL n° 75/2008, alterado pelo Dl n° 137/2012, que é o fundamento da inelegibilidade.
17. Mas não tem sentido pensar-se — o que estará subjacente à decisão - que duma acção de anulação apenas decorrem as consequências jurídicas que nela hajam sido especificamente discutidas e que não ocorrem as que aí não foram discutidas.
18. Até porque isso resultaria na flagrante violação das normas legais acima invocadas os arts. 163°, n° 2, do CPA e 173°, n° 1, do CPTA.
19. E os arts. 113° e 120°, n° 1, do CPTA, não impõem minimamente esse entendimento.
20. Do que disse o Senhor Juiz a quo não resulta a "manifesta ausência dos pressupostos processuais da acção principal", prevista no invocado art. 116°, n° 2, al. f) do CPTA.
21. Decidir-se, como se decidiu, e se se mantiver essa decisão, então, necessariamente, se produzirá irremediável prejuízo para o direito fundamental do Recorrente de ser eleito para o cargo a que se propõe, o que é decorrência directa e natural do direito de cidadania previsto no art. 26°, n° 1, da Lei Fundamental, mas, também, do direito de acesso a cargos públicos previsto no art. 50°, n° 1, dessa Lei Suprema, sendo que a forte limitação ao estabelecimento legal de inelegibilidades — cfr. n° 3 da mesma disposição - impõe a necessidade de interpretação fortemente restritiva de qualquer lei que a estabeleça.
22. Mas, também, com o inerente e irremediável prejuízo para o bom desenvolvimento e, até, funcionamento normal, da Escola.
23. Pelo que violou ainda a sentença recorrida os arts. 112° e 120° do CPTA.
TERMOS EM QUE DEVE REVOGAR-SE A SENTENÇA RECORRIDA E ORDENAR-SE A SUA SUBSTITUIÇÃO POR OUTRA QUE RECEBA O PROCEDIMENTO CAUTELAR E ORDENE O PROSSEGUIMENTO DOS SEUS TRÂMITES ATÉ FINAL”

O Recorrido, citado nos termos do disposto no artigo 641.º n.º 7 do CPC, apresentou contra-alegações, concluindo o seguinte:
A) “A sanção disciplinar impugnada nos autos principais já foi cumprida, pelo que não se pode suspender a eficácia de um ato que já produziu os seus efeitos na ordem jurídica.
B) Pretendendo o Recorrente que a suspensão de eficácia sirva o propósito de se poder candidatar ao procedimento concursal prévio à eleição do Diretor da Escola Artística (...) verifica-se que a ação principal de que a providência interposta depende não contém nenhum fundamento relativamente à candidatura relativa ao procedimento concursal prévio à eleição do Diretor, pelo que teria que soçobrar considerando o disposto nos artigos 113.º e 120.º, n.º 1 do CPTA.
C) Nunca seria possível lograr a finalidade subjacente à providência cautelar deduzida. O Requerente pretende a suspensão da eficácia de ato, para que se possa candidatar ao concurso cujo prazo terminava precisamente no dia 08/02/2018, ou seja, o dia (fim de dia) em que apresentou em juízo a providência.
D) Não colhe o argumento de que em simultâneo com a dedução da providência, o requerente deu conta à entidade requerida de que havia sido instaurado o procedimento nos termos e para os efeitos do art. 128.º, n.º 1 do CPTA.
E) Seguindo o douto ensinamento de Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª ed., pág. 857, “referindo a lei que a autoridade “que receba o duplicado deve impedir a execução do ato, deve entender-se que a proibição de execução apenas opera a partir do momento em que a entidade requerida tenha conhecimento oficial da entrada em juízo da petição (cfr. artigo 24.º do CPTA e artigo 228.º, n.º 3 do CPC) não bastando que o requerente tenha feito chegar à entidade requerida por qualquer outro meio de comunicação, ainda que simultaneamente com a apresentação do articulado na secretaria do tribunal a informação sobre o conteúdo da peça processual.”
F) A decisão recorrida não violou o disposto no artigo 128.º, n.º 1 do CPTA, nem o estabelecido no artigo 50.º do Dec-Lei n.º 75/2008, de 22 de abril, na redacção do Decreto-Lei n.º 137/2012, de 2 de julho.”.

O Ministério Público foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do CPTA.

Dispensados os vistos – artigo 36.º do CPTA – foram os autos submetidos a julgamento.

II – QUESTÕES DECIDENDAS:
Nos limites das conclusões das alegações do recurso – artigos 5.º, 608.º/2 635º/3/4 637º/2 639º/1/2 e 640º do CPC 2013 ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA – cabe apreciar e decidir se o despacho recorrido padece do imputado erro de julgamento.

***

III – FUNDAMENTAÇÃO
1.DE FACTO
1. Dá-se como reproduzido o teor do Requerimento inicial da presente providência cautelar e documentos juntos bem como petição inicial da acção administrativa a que esta providência se encontra apensa.
2. No que aqui releva, refere-se no Despacho recorrido o seguinte:
“A., professor, intenta Providência Cautelar de Suspensão de Eficácia de Ato Administrativo contra o MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO, alegando fundamentalmente que:
- Foi-lhe aplicada a pena se suspensão graduada em 120 dias, notificada a 09/03/2017, o qual incorre dos vícios já alegados na ação principal, sendo muito provável a sua procedência, designadamente por força da invocada prescrição, falta de fundamentação e violação do direito de defesa e das garantias do administrado, o que significa verificar-se a probabilidade séria da existência do direito.
- Tinha a intenção de aguardar pela decisão da ação, sendo que por Aviso publicado no Diário da República, foi aberto o procedimento concursal prévio à eleição do Diretor da Escola Artística (...), sendo que o Requerente estando em condições de se candidatar, não o pode fazer por lhe ter sido aplicada a pena disciplinar de multa, conforme determina o artigo 50.º, n.º 1 do DL 75/2008, alterado pelo DL 137/2012.
- Por força do recurso hierárquico e da impugnação judicial, a decisão punitiva não se firmou na ordem jurídica, pelo que não ocorre a referida inegibilidade, receando o Requerente que esse não seja o entendimento da Comissão de avaliação das Candidaturas ou em caso de recurso do Conselho Geral, sendo que possui vasta experiência como diretor, tendo o direito a candidatar-se e legítima expectativa em ser eleito, não o podendo fazer enquanto durar a ação, e mesmo depois somente após a cessação do mandato de quatro anos.
- Deve suspender-se a eficácia do ato impugnado quanto ao impedimento de elegibilidade do Requerente como Diretor da Escola Artística (...).

Cumpre apreciar liminarmente.
Em primeiro lugar compete referir que, conforme refere o Autor, foi notificado em 09/03/2017, da decisão punitiva graduada em 120 dias de suspensão de funções.
Ora, conforme resulta do artigo 223.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, a sanção disciplinar produz efeitos no dia seguinte ao da notificação.
Significa isto, por um lado, que a decisão punitiva pode ser desde logo executada; e, por outro lado, que a sanção disciplinar já foi cumprida. Assim, que não se pode suspender a eficácia de um ato que já produziu os seus efeitos na ordem jurídica.
O facto de ter sido impugnada judicialmente não lhe retira estas características, mas somente a do ato administrativo poder eventualmente a vir a ser anulado, sem que entretanto o mesmo possa produzir todos os efeitos na ordem jurídica.
No entanto, parece entender o Requerente que a suspensão de eficácia deve ser apenas para o efeito de se poder candidatar ao procedimento concursal prévio à eleição do Diretor da Escola.
Sobre este aspeto compete referir que dependendo a providência de uma ação principal e visando a providência assegurar os interesses da ação principal (artigos 113.º e 120.º, n.º 1 do CPTA), a ação principal de que esta providência depende não contém nenhum fundamento relativamente à candidatura relativa ao procedimento concursal prévio à eleição do Diretor da Escola. É que, para este efeito será necessária a análise do regime do artigo 50.º, n.º 1 do DL 75/2008, alterado pelo DL 137/2012; o qual nunca é referido na petição inicial da ação principal.
Assim, esta providência, com este fundamento e pedido não tem ação de que dependa. E não tendo ação de que dependa, não pode ser admitida, uma vez que é o Requerente que refere ser a providência dependente da ação já intentada.
Para além disso, pretende o Requerente a suspensão da eficácia do ato, para que se possa candidatar ao concurso cujo prazo já terminou; precisamente no dia 08/02/2018, conforme o próprio refere. O Requerente deduz esta providência ao fim da tarde do último dia da candidatura, sendo que apenas junta todos os elementos já após a hora de expediente. Ora, a suspensão da eficácia apenas ocorre com a citação. A citação que pudesse ser realizada nunca seria efetuada no dia em que esta providência foi realizada. Seria expedida no dia 09/02/2018 via postal registada com aviso de receção e recebida após o fim de semana. Significa isto, que eventual citação seria sempre efetuada após o termo do prazo das candidaturas, pelo que já não poderia ter sobre esse procedimento qualquer efeito.
Em face do exposto, não está a providência em condições de ser recebida, nos termos do disposto nas alíneas d) e f) do n.º 2 do artigo 116.º do CPTA.
(…)

Termos em que se indefere liminarmente o Requerimento Inicial.”

2. DO DIREITO
Do erro de julgamento:
O Tribunal a quo indeferiu liminarmente a presente providência de suspensão de eficácia da decisão de recurso hierárquico interposto contra acto que aplicou ao Recorrente pena disciplinar de suspensão por 120 dias, com fundamento no disposto no artigo 116.º n.º 2 do CPTA.
Do que discorda o Recorrente sustentando, em síntese, que não se verificam causas de indeferimento liminar.
Vejamos.
Dispõe o artigo 116.º do CPTA, entre o demais, o seguinte:
“Uma vez distribuído, o processo é concluso ao juiz com a maior urgência, para despacho liminar, a proferir no prazo máximo de 48 horas, no qual, sendo o requerimento admitido, é ordenada a citação da entidade requerida e dos contrainteressados.” – n.º 1
“Constituem fundamento de rejeição liminar do requerimento de providência cautelar:
a) A falta de qualquer dos requisitos indicados no n.º 3 do artigo 114.º que não seja suprida na sequência de notificação para o efeito;
b) A manifesta ilegitimidade do requerente;
c) A manifesta ilegitimidade da entidade requerida;
d) A manifesta falta de fundamento da pretensão formulada;
e) A manifesta desnecessidade da tutela cautelar;
f) A manifesta ausência dos pressupostos processuais da ação principal.”. – n.º 2.

Ora, a existência de despacho liminar permite a eliminação ab initio de processos que não reúnam condições mínimas de viabilidade, em prol da economia processual, justificando-se a sua existência em processos cautelares “na medida em que, uma vez recebido o requerimento, este deve ser apresentado ao juiz sem mais delongas e que, por outro lado, ao juiz, no despacho liminar, não só cumpre evitar o inútil prosseguimento de processos inexoravelmente condenados ao insucesso, como também promover, desde logo, através da emissão de um despacho de aperfeiçoamento, o suprimento das eventuais deficiências de que a instância possa padecer, quando esse suprimento possa ser feito através da correção do requerimento inicial.”.
Nesta sede, importa notar que a manifesta falta de fundamento da pretensão formulada (alínea d)) “prende-se com a aplicação dos critérios de que depende a adoção das providências cautelares e há de fundar-se num juízo negativo sobre o preenchimento de algum dos pressupostos de que depende a aplicação desses critérios: por via de regra, de acordo com o regime comum dos n. ºs 1 e 2 do artigo 120.º, o periculum in mora, o fumus bonis iuris e a ponderação.”.
A manifesta ausência dos pressupostos processuais da acção principal (alínea f)) tem a ver com circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa no processo principal, atenta a relação de instrumentalidade que se estabelece entre este e o processo cautelar.
E por sua vez a manifesta desnecessidade de tutela cautelar (alínea e)) “prende-se com o pressuposto do interesse processual ou interesse em agir e há de fundar-se num juízo negativo sobre a necessidade de tutela judiciária no plano cautelar em que a questão se coloca.”.
– cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2017, Almedina, pp. 948 e ss.

No caso, o tribunal a quo indeferiu liminarmente a providência cautelar com base, entre o demais, na falta de fundamento da pretensão cautelar e desnecessidade de tutela cautelar.
E fê-lo, diga-se já, com acerto.
Na verdade, resulta do Requerimento inicial (Ri) que o Recorrente pretende a suspensão de acto disciplinar de pena de suspensão por 120 dias, para o efeito de se poder candidatar ao procedimento concursal prévio à eleição do Director da Escola, uma vez que o artigo 50.º, n.º 1 do DL75/2008 (regime de autonomia, administração e gestão dos estabelecimentos públicos da educação pré-escolar e dos ensinos básico e secundário) na versão dada pelo DL 137/2012, impede a respectiva elegibilidade “durante o cumprimento da pena e nos quatro anos posteriores ao seu cumprimento”.
No entanto, tendo a sanção disciplinar em causa já sido cumprida pelo Recorrente, não subsiste qualquer efeito que possa ser suspenso – cfr. artigo 223.º da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas.
Constituindo a alegada elegibilidade uma consequência ope legis, no caso, passível de se verificar durante os 4 anos posteriores ao cumprimento da pena.
O facto de o acto punitivo ter sido judicialmente impugnado não obsta, naturalmente, à falta de produção de efeitos pelo acto suspendendo por força da sua execução integral, apenas impedindo que o mesmo se firme na ordem jurídica até decisão da impugnação.
E neste contexto, para atingir o seu objectivo devia o Recorrente ter impugnado o hipotético acto de rejeição da sua candidatura e pedido a suspensão da respectiva eficácia – ou a condenação do ente competente a abster-se de praticar provisoriamente tal acto, alegando que a sua elegibilidade resulta do facto de o acto punitivo não estar ainda consolidado.
Ademais, e sem prejuízo, visando o processo cautelar, tal como intentado, permitir a candidatura do Recorrente ao concurso prévio à eleição do Director da Escola, sem que a acção principal já instaurada inclua tal pretensão no seu objecto – como o exigem os artigos 113.º e 120.º, n.º 1 do CPTA – não se vê em que medida possa o mesmo cumprir a função que lhe é conatural, de assegurar a utilidade da sentença a proferir no processo principal.
Para além disso, e também sem prejuízo do atrás exposto, como bem se refere na decisão recorrida, pretendendo o Recorrente candidatar-se por força do disposto no artigo 128.º do CPTA ao concurso cujo prazo terminava no dia 08/02/2018, ou seja, o dia (fim de dia) em que apresentou em juízo a suspensão da eficácia de acto, a citação que pudesse ser realizada seria expedida após o termo do prazo das candidaturas, pelo que já não poderia ter sobre esse procedimento qualquer efeito.
De facto, referindo a lei que a autoridade “que receba o duplicado deve impedir a execução do ato”, deve entender-se que a proibição de execução apenas opera a partir do momento em que a entidade requerida tenha conhecimento oficial da entrada em juízo da petição (cfr. artigo 24.º do CPTA e artigo 228.º, n.º 3 do CPC) não bastando que o requerente tenha feito chegar à entidade requerida por qualquer outro meio de comunicação, ainda que simultaneamente com a apresentação do articulado na secretaria do tribunal a informação sobre o conteúdo da peça processual.” cfr. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, 3.ª ed., p. 857, “
Assim, do exposto resulta para além da manifesta falta de fundamento da pretensão formulada, a manifesta desnecessidade da tutela cautelar solicitada, como a decisão recorrida, embora de forma não nominada, desenvolve.
Improcede o erro de julgamento imputado ao despacho recorrido.

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IV – DECISÃO
Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso, e, em consequência, manter o despacho recorrido.
Custas a cargo do Recorrente.
Notifique.

Porto, 30 de Maio de 2018,

Alexandra Alendouro
João Beato
Hélder Vieira