Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00762/09.0BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/22/2010

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Drª Ana Paula Soares Leite Martins Portela

Descritores:	PRÉ-CONTRATUAL DOCUMENTOS - JUNÇÃO PROPOSTAS

Sumário:	Resulta dos arts. 6.2, a4) n.º 11, al. a) e n.º 12.2 do “Programa de Procedimento e Caderno de Encargos” aqui em causa e do disposto no art. 73.º, n.º 1, al. f) do Decreto-lei 59/99, de 2 de Março que as declarações de compromisso dos subempreiteiros deviam ter sido incluídas no envelope das “ Propostas” e não dos “Documentos”.* * Sumário elaborado pelo Relator


Data de Entrada:	03/18/2010
Recorrente:	Centro Social e Paroquial...
Recorrido 1:	E..., S.A.
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negado provimento ao recurso


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Negar provimento ao recurso

Decisão Texto Integral:

O CENTRO SOCIAL E PAROQUIAL…, IPSS, com sede …, em Felgueiras, vem interpor recurso jurisdicional da Sentença proferida pelo TAF DE BRAGA em 03/12/2009, que julgou procedente o processo de Contencioso Pré-contratual instaurado pela sociedade E…, S.A., com sede no Ed…., Felgueiras, e em consequência:
a) anulou o acto de exclusão da Autora do procedimento de ajuste directo com consulta prévia;
b) anulou o acto de adjudicação da empreitada à contra-interessada H…, SA;
c) anulou o contrato de empreitada celebrado entre a entidade demandada e a contra–interessada; e
d) condenou a entidade demandada a reformular o procedimento de ajuste directo com consulta prévia, admitindo a Autora ao mesmo e prosseguindo este os seus ulteriores termos legais.
Para tanto alega em conclusão:
“a) A decisão recorrida deve ser revogada por assentar em incorrecta interpretação e aplicação da lei, designadamente do nº 6.2, a4), nº 11, al. a) e nº 12.2 do “Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico” e do disposto no art. 73º, nº 1, al. f) do Decreto-lei 59/99, de 2 de Março.
b) A Recorrida foi convidada pela ora Recorrente para apresentar a sua proposta, o que fez, não tendo cumprido as formalidades essenciais para a sua admissão, postura que mereceu acolhimento da “entidade financiadora” – Instituto da Segurança Social, I.P. – que concluiu que o procedimento adjudicatório observava o quadro legal vigente, encontrando-se a empreitada de construção do Centro Social de Moure, presentemente em execução pela empresa H…, S.A., estando já edificada cerca de 50% da obra.
c) Na celebração de contrato de empreitada por ajuste directo com consulta prévia é imprescindível, atento o disposto no Decreto-Lei 256-A/2007, de 13 de Julho e a Portaria 426/2006, de 2 Maio, a escrupulosa observância dos formalismos previstos no respectivo Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico.
d) A Recorrente concretizou a leitura que fez do referido diploma, distinguindo entre proposta entendida em sentido amplo (como candidatura) – constituída por três envelopes, todos devidamente lacrados (um denominado “invólucro exterior”, contendo os outros dois envelopes, denominados, respectivamente “documentos” e “proposta”) – e proposta, entendida na sua forma mais restrita, enquanto o tal envelope, assim designado, contido no “invólucro exterior”, pautando todos os procedimentos por tal interpretação, que decorre, de forma explícita, daquele texto.
e) O próprio Tribunal a quo reputa como possível tal interpretação, pelo que não pode ser considerada imprópria, nem fundar decisão que, pela sua gravidade e extensão, lhe acarrete prejuízos tão avultados que determinariam até o desaparecimento de tão prestimosa instituição, sendo certo que a Recorrente fez uma leitura que entende correcta da lei, inexistindo, pois, falta de conhecimentos técnicos ou intenção de prejudicar a Recorrida.
f) Resulta da leitura da própria norma em causa que “Caso o concorrente não disponha das autorizações exigidas nos termos da alínea a1), e desde que não seja posto em causa o disposto no nº 3 do art. 265º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, indicará, em documento anexo aos documentos, os empreiteiros possuidores dessas autorizações …”. itálico, negrito e sublinhado nosso
g) Só podem ser admitidos a concurso os titulares de alvará de construção, emitido pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, Instituto Público (InCI, I.P.) – ponto 6.1 do programa – concedendo o ponto 6.2 desse mesmo Programa de Procedimento, a faculdade de o concorrente, que não possua as autorizações exigidas identificadas no artigo anterior deste articulado, como é o caso da Recorrida, indicar, em documento anexo aos documentos (leia-se envelope “documentos”), os empreiteiros possuidores dessas autorizações, anexando também à proposta (aqui em sentido amplo, como candidatura e não envelope) as declarações de compromisso dos subempreiteiros possuidores das respectivas autorizações.
h) A Recorrida alegou que juntou tais declarações de compromisso dos subempreiteiros no envelope “proposta”, o que se desconhece pois, pelo menos até ao momento da sua entrega no Tribunal a quo, tal envelope permanecia lacrado – facto nº 24 da douta sentença.
i) Da própria epígrafe do ponto 6 do programa em causa resulta que, quando se fala em declarações de compromisso dos subempreiteiros, estamos no âmbito da fase de admissão dos concorrentes, onde cumpre certificar se os concorrentes reúnem, ou não, todas as condições exigidas para o cumprimento cabal do contrato de empreitada, caso a obra em causa lhes seja adjudicada.
j) Se a Comissão de Abertura e Análise das Propostas decidisse ignorar qualquer falha documental no âmbito da admissão de concorrentes, considerando que se podia tratar de um lapso e, em busca de um documento imprescindível a tal admissão, abrisse o envelope lacrado denominado “proposta” (aqui em sentido estrito), ficaria a conhecer o valor proposto pelo candidato ainda não admitido, inquinando, irremediavelmente, todo o procedimento.
k) Estamos perante uma empreitada cuja execução dependia directamente de financiamento ao abrigo do “PARES” – Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais – todos os procedimentos necessários à sua adjudicação, ficariam – como estiveram – sujeitos a rigoroso escrutínio da Segurança Social, traduzindo-se qualquer inobservância das regras impostas à entidade adjudicante, no “chumbo”, puro e simples, do financiamento da obra,
l) Tendo, depois de cuidada análise, o Gabinete de Apoio a Programas da Segurança Social, em 20-04-2009, aprovado o procedimento de adjudicação da empreitada, concluindo pela “observância do quadro legal vigente”.
m) A Recorrente, com o devido respeito, atribui o equívoco da Mmª Juiz a quo à evidente confusão entre os documentos necessários para habilitar os concorrentes – ou seja, aqueles que demonstram a sua capacidade técnica para executar a empreitada a que se candidatam – com os documentos complementares, que mais não servem que para comprovar o cumprimento das suas obrigações fiscais e administrativas.
n) É, apenas, neste sentido quer o Programa de Procedimento em apreço, quer o Decreto-lei 59/99, admitem a junção de documentos ao envelope “Proposta”, sendo que nenhum dos dois diplomas permite, em circunstância alguma, que um documento atinente à adequação do empreiteiro à obra que se propõe realizar incorpore tal invólucro.”
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida.
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A recorrida contra-alegou em defesa da manutenção da sentença, concluindo da seguinte forma as suas alegações:
“1º- A interpretação que a recorrente faz das disposições do “Programa do Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico”, do procedimento em causa, é errada e não tem qualquer correspondência ou apoio legal.
2º- Das disposições constantes dos pontos 6.2 a4, 11, al.a), 12.1 al. f) e 13.6, resulta de forma clara e inequívoca que as declarações de compromisso dos subempreiteiros são documentos que instruem a proposta e não documentos de habilitação dos concorrentes, pelo que, tais declarações devem ser incluídas no invólucro designado “Proposta” e não no invólucro designado “Documentos”, neste deve ser incluído o alvará de construção contendo as autorizações exigidas e, se for o caso, declaração que mencione os subempreiteiros possuidores da autorização.
3º- Neste sentido aponta também o Dec. Lei nº 59/99, de 2/3, aplicável subsidiariamente, conforme art.s 73º, nº1, al. f) e 84º.
4º- Assim, a interpretação constante da douta sentença recorrida não merece qualquer reparo e deve, por isso, ser mantida.”
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O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado para o efeito, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.
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FACTOS FIXADOS EM 1ª INSTÂNCIA (e com relevância para os autos):
1 - A 25 de Julho de 2008, a Direcção da entidade demandada deliberou, no âmbito do projecto de construção do Centro Social de Moure, aplicar o procedimento por ajuste directo com consulta prévia a onze empreiteiros para contratação da empreitada, com o valor base de 1.204,547,57 Euros (um milhão, duzentos e quatro mil, quinhentos e quarenta e euros e sete cêntimos) – cfr. doc. 1 junto com o PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
2 - A empreitada “Construção do Centro Social de Moure” integra candidatura aprovada no âmbito do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES) – cfr. docs. 1, 2 e 5 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
3 - Em 6 de Agosto de 2008, por carta datada de 28.07.08, a Autora foi convidada pela entidade demandada a apresentar proposta para a realização da empreitada “Construção do Centro Social de Moure”, a construir em Moure, concelho de Felgueiras, de acordo com as características gerais enumeradas nas cláusulas especiais do caderno de encargos e respectivos projectos; o preço base foi fixado em 1.204,547,57 Euros e o critério de adjudicação o da proposta de mais baixo preço – cfr. doc. 2 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
4 - A Autora é uma sociedade anónima que tem por objecto a “construção e engenharia civil, execução de obras públicas, construção de estradas, vias férreas, aeroportos e instalações desportivas, engenharia hidráulica, obras especializadas de construção, instalações especiais, actividades de acabamento, demolições e terraplanagens e construção de edifícios desportivos” – cfr. doc. 1 junto com a p.i..
5 - A Autora aceitou o convite, solicitou cópia do processo de empreitada e, no dia 26 de Setembro de 2008, pelas 16h36m, entregou a sua proposta – cfr. docs. 3 e 4 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
6 - Por ofício datado de 4 de Março de 2009, a Comissão de Abertura e Análise das Propostas comunicou à Autora que o acto de abertura e análise das propostas seria realizado no dia 13 de Março de 2009, pelas 10h30m, nas instalações do Centro Social de Moure e que a sessão decorreria em sessão reservada, tal como estipulava o Programa de Procedimento respectivo – cfr. doc. 5 junto com a p.i. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
7 - A 13 de Março de 2009, pelas 10h30m, nas instalações do Centro Social de Moure, em sessão reservada, teve lugar o acto de abertura e análise das propostas – cfr. doc. 3 do PA cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
8 - A Comissão de abertura e análise das propostas verificou que responderam ao convite efectuado sete empresas: A..., Lda.; N..., Lda; N..., SA, T..., SA; C..., Lda.; a aqui Contra-interessada, e a aqui Autora.
9 - Seguidamente, a comissão procedeu à abertura dos invólucros exteriores e, acto contínuo, dos sobrescritos com a indicação de “Documentos”.
10 - Após terem sido rubricados os documentos contidos neste sobrescrito, a Comissão analisou a conformidade legal dos documentos de habilitação e deliberou admitir os concorrentes A…, Lda., N…, Lda., H…, SA e C…, Lda..
11 - Mais deliberou excluir os restantes concorrentes, em virtude de não apresentarem todos os documentos exigidos no Programa de Procedimento, no que respeita às declarações de compromisso dos subempreiteiros possuidores das autorizações e devidos alvarás.
12 - Relativamente à Autora, entendeu a comissão que “não apresenta as declarações de compromisso das empresas a subcontratar, nas respectivas subcategorias, conforme exige o Programa de Procedimento no seu ponto 6.2, conjugado com o seu ponto 12.2, apesar de apresentar os respectivos alvarás em conformidade. A saber: 7ª, 9ª, 10ª, e 12ª subcategorias da 4ª categoria; (…).”
13 - A comissão procedeu em seguida à abertura dos sobrescritos com a indicação de “Proposta”, apresentados pelos concorrentes admitidos.
14 - Após análise dos documentos, a comissão deliberou admitir as propostas e respectivos preços, procedeu à análise das propostas e propôs a adjudicação da empreitada à H…, SA.
15 - A 30.03.09, por ofício datado de 26.03.09, a Autora foi notificada para se pronunciar, em sede de audiência prévia, sobre o relatório de análise das propostas, no qual se propunha a exclusão da Autora e a adjudicação à H…, SA., pelo valor de 1.123.230,32 Euros – cfr. doc. 6 junto com a p.i..
16 - Não concordando com o projecto de decisão, a Autora, em 31.03.09, pronunciou-se em sede de audiência prévia – cfr. doc. 7 junto com a p.i. e doc. 7 do PA cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
17 - Em 07.04.09, a Autora foi notificada da resposta da Comissão, datada de 03.04.09, que deliberou manter o seu relatório e a exclusão da Autora do procedimento concursal – cfr. doc. 8 junto com a p.i. e doc. 8 do PA cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
18 - Dessa deliberação, a Autora, em 21.04.09, interpôs recurso hierárquico para a Direcção do Réu – cfr. doc. 9 junto com a p.i. e doc. 10 do PA cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
19 - Em 28.04.09, a Autora foi notificada da decisão, de 24.04.09, da Direcção do Réu, de indeferimento do recurso hierárquico apresentado - cfr. doc. 10 junto com a p.i. e doc. 11 do PA cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
20 - Em 27.04.09, a Direcção do Réu deliberou adjudicar a empreitada à H…, SA pelo valor de 1.123.230,32 Euros – cfr. doc. 6 do PA cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
21 - Em 29.04.09, por ofício datado de 27.04.09, foi a Autora notificada da deliberação de adjudicação - cfr. doc. 11 junto com a p.i. cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
22 - Para a execução da empreitada em causa foi elaborado o “Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico” – cfr. doc. 12 junto com a p.i. cujo teor damos aqui por integralmente reproduzido.
23 - A Autora não colocou no envelope dos “Documentos” as declarações de compromisso das empresas a subcontratar, nas respectivas subcategorias.
24 - O envelope da “Proposta” apresentado pela Autora não foi aberto.
25 - A entidade demandada e a contra-interessada celebraram já contrato de empreitada.
26 - A petição inicial relativa à presente acção foi entregue, neste tribunal, a 18.05.09.
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QUESTÕES QUE IMPORTA CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no artº 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide do objecto da causa de facto e de direito.
A questão que aqui importa conhecer é se foi violado o ponto 6.2 a4) e ponto 12.1 al. f) do Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídicos e art. 73º nº1 al. f) do DL 59/99 de 2/3.

O DIREITO
Alega a recorrente que a sentença recorrida violou o nº 6.2, a4), nº 11, al. a) e nº 12.2 do “Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico” e do disposto no art. 73º, nº 1, al. f) do Decreto-lei 59/99, de 2 de Março já que, a seu ver, tendo a Recorrida sido convidada para apresentar a sua proposta, não cumpriu as formalidades essenciais para a sua admissão
Extrai-se da sentença recorrida:
““(…)D) Apreciação critica dos factos e da sua subsunção ao direito
Em causa nestes autos está um procedimento de ajuste directo com consulta prévia.
Nos termos do art. 47º, nº 1 do Decreto-lei nº 59/99 de 02.03, “A celebração do contrato de empreitada de obras públicas será precedida de concurso público, salvo nos casos em que a lei permita o concurso limitado, o concurso por negociação ou o ajuste directo.”
Diz-se que a empreitada é atribuída por ajuste directo quando a entidade é escolhida independentemente de concurso (nº 5 da citada norma).
O procedimento de formação de contrato em apreço refere-se a uma contratação de empreitada destinada à execução do projecto que integra candidatura aprovada no âmbito do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES).
O Decreto-Lei nº 256-A/2007 de 13 de Julho de 2007 aprovou um regime excepcional e transitório de contratação de empreitadas de obras e de aquisição ou locação de bens e serviços destinados à execução dos projectos que integram as candidaturas aprovadas no âmbito do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES), previsto na Portaria n.º 426/2006, de 2 de Maio, e cuja estimativa de custo global por contrato, não considerando o IVA, seja inferior aos limiares previstos para aplicação das directivas comunitárias sobre contratos públicos.
Dispõe o art. 2º, nº1 do citado diploma que “Ficam autorizadas a recorrer aos procedimentos por negociação ou ajuste directo com consulta prévia a pelo menos três entidades as instituições particulares de solidariedade social e outras entidades, cuja candidatura ao PARES tenha sido aprovada nos termos da Portaria n.º 426/2006, de 2 de Maio. “
Este regime excepcional é aplicável a todos os procedimentos iniciados em data anterior a 31 de Dezembro de 2009 (art. 3º).
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A Autora foi excluída do procedimento de ajuste prévio porquanto, aberto o respectivo envelope dos “Documentos”, a Comissão verificou que o mesmo não continha as declarações de compromisso das empresas a subcontratar, nas respectivas subcategorias, incumprindo o disposto no ponto 6.2 e no ponto 12.2 do Programa de Procedimento.
Alega a Autora que cumpriu rigorosamente o Programa porquanto as aludidas declarações deveriam, como foram, incluídas no envelope da “Proposta”.
A questão primeira é determinar é, pois, se, face ao Programa da empreitada em causa e face à lei aplicável, as declarações de compromisso das empresas a subcontratar, nas respectivas subcategorias deveriam ser incluídas no envelope dos “Documentos” – versão da entidade demandada – ou no envelope da “Proposta” – versão da Autora.
O procedimento em crise regulou-se pelo “Programa de Procedimento e Caderno de Encargos Jurídicos” e, em tudo o omisso, pelo disposto no decreto-lei nº 59/99 de 02.03 e demais legislação aplicável.
O ponto 6 do referido Programa, que regula a “Admissão dos concorrentes”, preceitua o seguinte:
“6.1 – Podem ser admitidos ao presente procedimento os titulares de alvará de construção, emitido pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, Instituto Público (…);
6.2 – O alvará de construção previsto no número anterior deve conter (…):
a1) A classificação como empreiteiro geral na 1ª categoria, em classe correspondente ao valor total da proposta, (…);
b) As 1ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª e 8ª subcategorias da 1ª categoria; a 1ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª, e 12ª sub categorias da 4ª categoria e a 2ª, 9ª, 10ª, 11ª, 12ª da 5ª categoria na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeitem, caso o concorrente não recorra à faculdade conferida na alínea a4); (…)
E ainda em qualquer das alíneas:
a3) As subcategorias referidas em a1), na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeitem, caso o recorrente recorra à faculdade conferida na al.4 do presente ponto;
a4) Caso o concorrente não disponha das autorizações exigidas nos termos da alínea a1), e desde que não seja posto em causa o disposto no nº 3 do art. 265º do Decreto-Lei nº 59/99 de 02.03, indicará em documento anexo aos documentos, os empreiteiros possuidores dessas autorizações, aos quais ficará vinculado por contrato para a execução dos trabalhos que lhes respeitem. Nesse caso, deverá ainda anexar à proposta as declarações de compromisso dos subempreiteiros possuidores das autorizações respectivas, de acordo com o previsto no nº 12.2.
O ponto 12 do Programa regula os documentos que instruem a proposta.
Estabelece o ponto 12.1 que “A proposta a apresentar é instruída com os seguintes documentos: (…)
f) Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efectuar em cada uma das subcategorias e respectivo valor e, se o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros, de acordo com o estabelecido no nº 12.2 (…).”
Por sua vez, o ponto 12.2. preceitua que “As declarações de compromisso mencionadas na alínea f) do nº 12.1 devem ser acompanhadas dos alvarás de construção ou dos certificados de inscrição em lista oficial de empreiteiros, com as características indicadas no nº 6, consoante as situações. Deve ainda ser indicado o nome e o endereço dos subempreiteiros e a titularidade dos respectivos certificados, bem como a natureza dos trabalhos a realizar.”
Do ponto 11.1, al. a), que regula os documentos de habilitação dos concorrentes, resulta que os concorrentes deverão apresentar alvará de construção, contendo as autorizações referidas no nº 6.2 e, se for o caso, declaração que mencione os subempreiteiros.
O ponto 13 regula o modo de apresentação dos documentos de habilitação dos concorrentes e dos documentos que instruem a proposta.
Aí se diz, nos nºs 5, 6 e 7, que “os documentos referidos no nº 11 devem ser encerrados em invólucro opaco, fechado e lacrado, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Documentos”, indicando-se o nome ou a denominação social do concorrente e a designação da empreitada; que “em invólucro com as características indicadas no número anterior devem ser encerradas a proposta e os documentos que a instruem, enunciados no nº 12, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Proposta”, indicando-se o nome ou a denominação social do concorrente e a designação da empreitada; e que “os invólucros a que se referem os números anteriores são encerrados num terceiro, igualmente opaco, fechado e lacrado, que se denominará “invólucro exterior”, indicando-se o nome ou a denominação social do concorrente, a designação da empreitada e a entidade que promove o procedimento.
Ora atento o teor do Programa (designadamente ponto 6.2 a4, 12.1 al. f) e 13.6), nos postos aqui trazidos à colação, é nosso entendimento que assiste razão à Autora na interpretação que faz dos normativos em causa.
A Autora não estava autorizada para as categorias 7, 9, 10 e 12 subcategorias da 4ª categoria pelo que tinha que, atento o ponto 6.2. a4:
- indicar em documento anexo aos documentos, os empreiteiros possuidores dessas autorizações, aos quais ficará vinculado por contrato para a execução dos trabalhos que lhes respeitem; e
- anexar à proposta as declarações de compromisso dos subempreiteiros possuidores das autorizações respectivas, de acordo com o previsto no nº 12.2..
Defende a entidade demandada que a proposta a que aqui se alude é a proposta em sentido amplo (= candidatura) e não a proposta em sentido restrito (= envelope).
A nosso ver, a letra da disposição é, à partida, susceptível de admitir os dois sentidos. Porém, a remissão, a final, para o ponto 12.2 (que remete para o ponto 12.1 al.f), aponta claramente no sentido de que aqui proposta assume o seu significado mais restrito. Este entendimento sai reforçado pelo teor do art. 13, nos seus pontos 5,6 e 7.
Significa isto que as declarações de compromisso dos subempreiteiros são documentos que instruem a proposta e não documentos de habilitação dos concorrentes. Como tal, tais declarações devem ser incluídas no invólucro designado “Proposta” e não no invólucro designado “Documentos”. Neste deve ser incluído o alvará de construção contendo as autorizações exigidas e, se for o caso, declaração que mencione os subempreiteiros possuidores da autorização.
Não obstante a solução para esta questão se encontrar no próprio Procedimento, instrumento específico, não é despiciendo afirmar que neste mesmo sentido, aponta o teor dos arts. 73º, nº 1, al. f) e 84º do DL nº 59/99. (…)”
Quid juris?
A única questão de que cumpre conhecer é saber se em face do “Programa do Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico” e ao Dec. Lei nº 59/99, de 2/3, aqui aplicável , as declarações de compromisso dos empreiteiros a subcontratar nas respectivas subcategorias deviam ser incluídas no envelope “Proposta” ou no envelope “Documentos”.

Está aqui em causa um procedimento de ajuste directo com consulta prévia para uma empreitada da construção aberto ao abrigo do Dec. Lei nº 256-A/2007, de 13 de Julho de 2007 - que aprovou um regime excepcional de contratação de empreitadas de obras públicas e de aquisição ou locação, sob qualquer regime, de bens ou serviços destinados à execução dos projectos que integrem as candidaturas aprovadas no âmbito do Programa de Alargamento da Rede de Equipamentos Sociais (PARES), previsto na Portaria nº 426/2006, de 2 de Maio, e cuja estimativa de custo global por contrato, não considerando o IVA, seja inferior aos limiares previstos para aplicação das directivas comunitárias sobre contratos públicos – e regulou-se pelo respectivo “Programa do Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico”, conjugado com o disposto no Dec. Lei nº 59/99, de 2/3 e demais legislação aplicável.

O “Programa do Procedimento e Caderno de Encargos Jurídico”, sobre a “Admissão dos concorrentes” estipula:

“6.1- Podem ser admitidos ao presente procedimento os titulares de alvará de construção, emitido pelo Instituto da Construção e do Imobiliário, Instituto Público (InCI, IP ex-I.M.O.P.P.I) 6.2. O alvará de construção previsto no número anterior deve conter (a definir pelo projectista em função dos trabalhos / intervenções a realizar):

a1) A classificação como empreiteiro geral na 1ª categoria, em classe correspondente ao valor total da proposta, conforme definido no D.L: 12/04 de 9 de Janeiro e Portarias 14/4; 15/4; 16/4; 17/4; 18/4, 19/4 de 10 de Janeiro;

b) As 1ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª e 8ª subcategorias da 1ª categoria; a 1ª, 7ª, 8ª, 9ª, 10ª e 12ª subcategorias da 4ª categoria e a 2ª, 9ª, 10ª, 11ª, 12ª da 5ª categoria na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeitem, caso o concorrente não recorra à faculdade conferida na alínea a4);

a2) A habilitação do empreiteiro geral/construtor geral, adequada à obra em causa, e em classe que cubra o seu valor global.

E ainda, em qualquer das alíneas:

a3) As subcategorias referidas em a1, na classe correspondente à parte dos trabalhos a que respeitem, caso o concorrente recorra à faculdade conferida na alínea a4) do presente ponto;

a4) Caso o concorrente não disponha das autorizações exigidas nos termos da alínea a1), e desde que não seja posto em causa o disposto no nº3 do art 265º do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março, indicará, em documento anexo aos documentos, os empreiteiros possuidores dessas autorizações, aos quais ficará vinculado por contrato para a execução dos trabalhos que lhes respeitem. Nesse caso, deverá ainda anexar à proposta as declarações de compromisso dos subempreiteiros possuidores das autorizações respectivas, de acordo com o previsto no nº 12.2.”

Por sua vez, resulta da alínea a) do ponto 11 do Programa aqui em causa que os concorrentes têm de apresentar: alvará de construção (ou cópia simples do mesmo) emitido pelo INCI (ex IMOPPI), contendo as autorizações referidas no nº 6.2 e, se for o caso, declaração que mencione os subempreiteiros.

E, o ponto 12, que trata dos documentos que instruem as propostas dispõe:

“12.1 – A proposta a apresentar é instruída com os seguintes documentos(…)

f)- Declaração do concorrente que mencione os trabalhos a efectuar em cada uma das subcategorias e respectivo valor e, sendo o caso, declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros, de acordo com o estabelecido no nº 12.2; idêntica declaração deverá ser apresentada quando se tratar de agrupamentos de empresas”.

12.2- As declarações de compromisso mencionadas na alínea f) do nº 12.1 devem ser acompanhadas dos alvarás de construção, ou dos certificados de inscrição em lista oficial de empreiteiros aprovados (ou respectivas cópias autenticadas), com as características indicadas no nº 6, consoante as situações. Deve ainda ser indicado o nome e o endereço do (s) subempreiteiro (s) e a titularidade dos respectivos certificados, bem como o valor e a natureza dos trabalhos a realizar.”

Por sua vez o ponto 13 que regula o modo de apresentação dos documentos de habilitação dos concorrentes e dos documentos que instruem a proposta, dispõe:

“13.5 Os documentos referidos no nº 11 (documentos relativos à habilitação dos concorrentes) devem ser encerrados em invólucro opaco, fechado e lacrado, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Documentos”, indicando-se o nome ou denominação social do concorrente e a designação da empreitada;

13.6 Os documentos referidos no nº 12 (documentos que instruem a proposta), devem ser inseridos em invólucro com as características indicadas atrás, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Proposta”, indicando-se o nome ou denominação social do concorrente e a designação da empreitada;

13.7 Os dois invólucros anteriores são encerrados num terceiro, igualmente opaco, fechado e lacrado, que se denominará “Invólucro exterior”, indicando-se o nome ou denominação social do concorrente, a designação da empreitada e a entidade que promove o procedimento, para ser remetido com registo e com aviso de recepção, ou entregue contra recibo, à entidade competente.”

Daqui resulta, a nosso ver, e como decidiu a sentença recorrida que as declarações de compromisso dos identificados subempreiteiros, possuidores das autorizações respectivas (conforme ponto 6.2 a4, 12.1 al. f) e 13.6 do Programa) deviam constar do envelope “ Proposta” e não “ Documentos”, como erradamente considerou a recorrente.

E a argumentação de que a proposta a que se refere o ponto 6.2 a4 é a proposta em sentido amplo, como candidatura, e não envelope, pelo que as declarações de compromisso dos subempreiteiros deviam ter sido incluídas no envelope dos “Documentos”não tem qualquer apoio ou correspondência no texto do Programa, nem no disposto na lei das empreitadas de obras públicas (Dec. Lei nº 59/99, de 2/3) nem corresponde à interpretação de declaratário normal.

E se alguma dúvida pudesse subsistir a mesma ficaria desde logo esclarecida face à remissão expressa do ponto 6.2 a4 para o ponto 12.2, ponto este que regula os documentos que instruem a proposta (proposta em sentido restrito e não em sentido amplo como pretende a recorrente) e ainda para o ponto 13 que regula o modo de apresentação dos documentos de habilitação dos concorrentes e dos documentos que instruem a proposta.

O Dec. Lei nº 59/99, vai no mesmo sentido ao referir no seu art. 73º:

“1- Sem prejuízo de outros exigidos no programa de concurso, a proposta é instruída com os seguintes documentos:(…)

f) Declarações de compromisso subscritas pelo concorrente e por cada um dos subempreiteiros, nos casos e termos previstos no nº6 do art. 266º.”

Por sua vez o art. 84º dispõe:

“1- Os documentos referidos nos artigos 69º e 70º devem ser encerrados em invólucro opaco, fechado e lacrado, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Documentos”, indicando-se o nome ou denominação social do concorrente e a designação da empreitada.

2- Em invólucro com as características indicadas no número anterior, devem ser encerrados a proposta e os documentos que a instruem enunciados no nº1 do artigo 73º, no rosto do qual deve ser escrita a palavra “Proposta”, indicando-se o nome ou a denominação social do concorrente e a designação da empreitada.

3- Os invólucros a que se referem os números anteriores são encerrados num terceiro, igualmente opaco, fechado e lacrado, que se denominará “Invólucro exterior”, indicando-se o nome ou denominação social do concorrente, a designação da empreitada e a entidade que a pôs a concurso, para ser remetido sob registo e com aviso de recepção, ou entregue contra recibo, à entidade competente.”

É, pois, de negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

R. e N.

Porto, 22 de Abril de 2010

Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro