| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
MCA, S.A. (devidamente identificada nos autos) autora na ação administrativa especial que instaurou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga em que é réu o Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento – na qual impugnou o ato proferido pelo Sr. Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) datado de 30/06/2009 que revogou a decisão de aprovação de financiamento de projetos de formação profissional no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) e ordenou a restituição do montante de €112.859.29 – inconformada com a sentença de 24/05/2016 do Tribunal a quo que julgou a ação improcedente, dela interpôs o presente recurso de apelação, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
a) A Recorrente, sob a forma de ação administrativa especial, veio, em tempo, pedir a anulação do ato administrativo que ordenou a restituição do montante de 112.859,29 euros, praticado por despacho e homologação do Senhor Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME, atual COMPETE) de 30/6/2009, exarado na informação nº 188/GPF/UFET/2009 do GPF, o qual atuou ao abrigo da subdelegação de competências a seu favor feita pelo Secretário de Estado Adjunto da Indústria e Inovação através do Despacho nº 24093/2005 (Diário da República II Série, de 19/7), o qual, por sua vez, atuou ao abrigo de delegação de competências a seu favor feita pelo Ministério da Economia, da Inovação e do Desenvolvimento, através do Despacho no 13027/2005, de 25/5;
b) O ato da outorga de subsídio é de 29/12/2007 e o ato revogatório do mesmo é de 27/07/2009;
c) Defendeu a Recorrente que o ato de concessão do subsídio é um ato administrativo constitutivo de direitos, sujeito ao regime geral do CPA e o ato descrito na alínea a) é um ato secundário de natureza revogatória, que tem unicamente por objeto a destruição dos efeitos do ato primário de concessão do subsídio;
d) Assim sendo, este ato secundário está sujeito ao disposto no Artigo 141° do CPA (Velho) e, quando foi praticado, o prazo de um ano aí estabelecido há muito que estava ultrapassado;
e) O que torna o ato administrativo que ordenou a restituição do montante de 112.859,29 euros ilegal e inválido;
f) O IAPMEI, primeiro, e o Douto Tribunal Recorrido, posteriormente, consideraram não aplicável o Artigo 141° do CPA e aplicável a alínea n) do Artigo 23º da Portaria no 799-B/2000, de 20 de Setembro, decidindo, em consequência, pela validade do ato revogatório;
g) Considera a Recorrente que tal interpretação é manifestamente ilegal, porque violadora do Artigo 141º do CPA e inconstitucional, porque violadora do Princípio da Hierarquia das Leis;
h) Efetivamente, o fundamento para a prática do ato revogatório é, absorvendo as conclusões de um Relatório do Gestor Competente, declarações inexatas e desconformes sobre o processo formativo que colocam em causa a fiabilidade da informação prestada, pelo que existiriam indícios de fraude na obtenção de subsídio;
i) O que fundamenta a restituição do subsídio são: declarações que foram proferidas durante o processo formativo ou sela, durante o procedimento que conduziu à decisão final de atribuição do subsídio, que põem em causa a informação prestada durante a fase da instrução do procedimento e que, portanto, conduziriam à ilegalidade na obtenção do subsídio;
j) Não está aqui em causa uma conduta posterior à atribuição do subsídio ou seja, reportada à execução do contrato, eventualmente violadora de obrigações contratuais;
k) Ora, considerando aqui a Jurisprudência do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo (STA) de 20/10/2004: o acto de concessão de ajudas,..é um acto administrativo constitutivo de direitos, pois é a resolução final do pedido de ajuda;
l) E o ato administrativo mediante o qual a entidade competente vem pedir a restituição do subsídio é um ato secundário de natureza revogatória que tem unicamente por objeto a destruição dos efeitos do ato primário de concessão do referido subsídio;
m) Assim também entendeu o referido Acórdão. Lá se lê que constitui ato revogatório o ato posterior da entidade competente que...ordena a reposição das ajudas já pagas;
n) Desta forma, conforme também se concluiu no já referido Acórdão, aplica-se ao ato revogatório o regime da revogação dos atos administrativos constitutivos de direitos constante do Artigo 141º do CPA (Velho);
o) E no âmbito desse dispositivo legal, a revogação somente poderia ter ocorrido no prazo de um ano contado de 29/12/2007;
p) Pelo que a revogação operada mais de um ano após a prática do ato administrativo constitutivo de direitos é ilegal, padecendo o ato revogatório que a corporiza do vício de violação de lei (no caso o referido artigo 141º do CPA) por erro de direito quanto aos respetivos pressupostos (de direito);
q) O tempo é sempre um facto com consequências jurídicas e dele retiram-se efeitos (jurídicos). No caso, o efeito foi a sanação de qualquer vício de que o ato de concessão do subsídio padecesse, o que, aliás, se não concede, salvo se o vício conduzisse eventualmente à nulidade do mesmo ato, o que não é o caso;
r) É o princípio da tutela da confiança do beneficiário na estabilidade do ato;
s) O ato de concessão do subsídio à Recorrente é, agora, definitivo, não se aceitando por válida e legal qualquer interpretação contrária, nomeadamente a que refira que este ato é precário por estar sujeito à condição resolutiva da sua conformidade com certas condições normativas e contratuais;
t) E que, assim sendo, como ato cuja eficácia definitiva fica sujeita ao cumprimento de certas condições, é revogável a todo o tempo caso aquelas condições não se verifiquem ou deixem de verificar-se;
u) Com efeito, o ato que, na sequência de uma ação de controlo, ordena a reposição de um subsídio com fundamento em ilegalidade posterior ao ato de concessão do mesmo, como, p. ex., por ilegalidades cometidas na aplicação dos fundos recebidos, corporizando a violação de obrigações contratuais, não é um ato revogatório, muito embora importe a destruição dos efeitos do ato que concedeu o subsídio, mas sim um ato de um tipo legal diferente do ato primário de concessão do subsídio, pelo que não é relativamente a este um ato secundário, não o revogando. - Se assim fosse, teria o IAPMEI toda a razão ao afirmar que se não aplicaria ao ato que ordena a restituição do subsídio o regime do art. 141° do CPA (Velho), como, aliás, faz na referida informação;
v) Só que não foi nada disso que se verificou, o ato do IAPMEI que ordena aquela restituição tem origem, como se viu, em vícios originários do ato de atribuição do subsídio, as alegadas falsas declarações conducentes à outorga daquele;
w) Trata-se pois, de um verdadeiro ato revogatório de conteúdo secundário, visando destruir os efeitos de um ato primário, o da concessão do subsídio, a que se aplica, como muito bem se esclarece no referido douto Acórdão, o dito regime do art. 141° do CPA (Velho);
x) O que levou o IAPMEI a ordenar a restituição do subsídio foi a tardia constatação que o mesmo não devia ter sido outorgado. O que se pretendeu foi corrigir uma ilegalidade praticada à data da outorga do subsídio e não censurar o incumprimento de uma qualquer obrigação superveniente;
y) Estamos assim perante um verdadeiro ato revogatório com a natureza de um ato secundário que visou destruir os efeitos de um ato primário já praticado e a que, indubitavelmente, se aplica o regime do art. 141.º do CPA (Velho);
z) E não, como fez o IAPMEI e o Douto Tribunal de que se recorre, o regime decorrente da alínea n) do Artigo 23° da Portaria n.° 799-B/2000 de 20 de Setembro;
aa) A Portaria tem um valor inferior à Lei, não a pode revogar, nem contrariar e muito menos, como se passa no caso concreto, criar um regime de precariedade para certos atos que o CPA nega;
bb) O Tribunal apenas está vinculado por um regulamento na medida em que entenda que ele respeita a lei, no caso, o CPA, pelo que o disposta naquela Portaria deverá ser interpretado pelo tribunal em sentido restritivo, descartando da revogação por ela possibilitada os verdadeiros atos primários constitutivos de direitos, apenas estes, de modo a não inviabilizar a aplicação da norma geral do art. 141° do CPA (Velho);
cc) Qualquer interpretação contrária é violadora do CPA e inconstitucional por violar o Princípio Constitucional da Hierarquia da Leis;
dd) Interpretar a alínea n) do Artigo 23° da Portaria no 799-B/2000 de 20 de Setembro no sentido de que é válida a revogação do ato administrativo de concessão de subsidio à Recorrente, praticada após o decurso do prazo de um ano desse mesmo ato, primário e constitutivo de direitos, é manifestamente inconstitucional, porque violadora do Princípio Constitucional da Hierarquia das Leis, nomeadamente, por permitir que uma Portaria afaste o disposto no CPA, lei geral;
ee) Como nos diz o Prof. Gomes Canotilho, «A CRP ordena hierarquicamente os actos normativos infraconstitucionais de acordo com os seguintes princípios básicos: (1) princípio da preeminência ou superioridade dos actos legislativos (leis, decretos-leis e decretos legislativos regionais) relativamente aos actos normativos regulamentares ou estatutários (cfr. art. 112.°/7 e 8). (...) Em termos práticos, os princípios acabados de individualizar justificarão, em geral, a inaplicabilidade das normas de hierarquia inferior contrárias a normas de hierarquia superior. Aflorações positivas deste princípio podem ver-se no art. 204.° da Constituição e no art. 4.º/3 do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais).* - Direito Constitucional e Teoria da Constituição, pág. 700, 7.ª edição;
ff) A título de mero esclarecimento, e de acordo com o referido Acórdão do STA, se a ordem de reposição do IAPMEI se fundamentasse em ilegalidades praticadas no decurso da aplicação do subsídio recebido em vez de numa ilegalidade própria do ato de concessão do mesmo, já a referida ordem não configuraria um verdadeiro ato revogatório, e, assim sendo, não ficaria sujeita à disciplina do art. 141.º do CPA (Velho), podendo ser praticada sem qualquer atropelo da legalidade;
gg) Mas, como se viu, não foi esse o caso. O que fundamenta a ordem de reposição são os alegados indícios de fraude na obtenção do mesmo, como se viu, e, portanto, uma alegada ilegalidade coeva do ato de concessão do subsídio, e que se quer agora, tardiamente, corrigir, pelo que está sujeita à referida disciplina do ato revogatório;
hh) Em suma, o ato sub judice é um ato revogatório inconstitucional, ilegal e inválido.* Não foram apresentadas contra-alegações. * Remetidos os autos a este Tribunal em recurso, neste notificado, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu Parecer no sentido de o recurso não dever merecer provimento, devendo ser mantida a sentença recorrida.
Sendo que dele notificadas as partes, nenhuma se apresentou a responder. * Após redistribuição (cfr. Despacho nº 1/2019 de 04/01/2019 do Exmo. Senhor Juiz Desembargador Presidente deste TCA Norte) foram os autos submetidos à Conferência para julgamento, com dispensa de vistos. * II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pela recorrente as conclusões de recurso, a questão essencial a resolver é a de saber se o Tribunal a quo ao decidir pela validade do ato impugnado, fez uma incorreta interpretação do artigo 141º do CPA e aplicação da alínea n) do artigo 23º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de setembro, incorrendo em violação daquele normativo bem como do princípio da hierarquia das leis (cfr. artigo 112º da CRP). * III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade, assim vertida na sentença recorrida ipsis verbis:
1. A Autora, MCA, S.A., em 30 de Dezembro de 2005 candidatou-se ao Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) apresentando um projecto de formação profissional, tendo-lhe sido atribuído o n.º de candidatura nº 00/17613. [Cfr. fls. 1 a 124 da Pasta 1 da Processo Administrativo (PA) ]
2. Por despacho datado de 11 de Julho de 2006, o Gestor do PRIME, homologou o projecto de formação profissional apresentado pela Autora. (Cfr. fls. 598 e 603 da Pasta ¾ do PA)
3. Na Informação Interna nº 46/GPF/UFET/22/2006, consta que o projecto nº 00/17613 mencionado no ponto 1, previa um plano de formação que “consiste na realização de 11 cursos, a que correspondem 20 acções, destinados a 181 formandos, abrangendo a quase totalidade dos 119 (mais 26 a recrutar) trabalhadores da empresa. Os conteúdos programáticos representam um total de 853 horas, o que corresponde a um volume de formação 11.440horas, sendo que a totalidade corresponde a Formação Geral. A formação decorre em horário misto laboral e pós laboral e em território nacional (NLVT).” (Cfr. fls. 603 da Pasta ¾ do PA)
4. Estava previsto decorrer a formação no período compreendido entre 01 de Fevereiro de 2006 e 19 de Dezembro de 2007. (Cfr. fls. 488 da pasta ¾ do PA)
5. Foi proposto um financiamento público de €138.929,85 (Cento e trinta e oito mil, novecentos e vinte e nove euros e oitenta e cinco cêntimos) para um custo total elegível de €173.662,31 (Cento e setenta e três mi l seiscentos e sessenta e dois euros e trinta e um cêntimos). (Cfr. fls. 471 da pasta ¾ do PA)
6. A Autora recebeu verbas no valor de € 112.859,29 (cento e doze mil oitocentos e cinquenta e nove euros e vinte e nove cêntimos) - (Cfr. fls. 161 e 259 da pasta 2/4 do PA)
7. O termo de aceitação foi assinado e aceite na integralidade em 31 de Agosto de 2006 (Cfr. fls. 257 da pasta 2/4 do PA e fls. 619 a 637 da pasta ¾ do PA)
8. Por carta registada recepcionada em 23 de Dezembro de 2008, a Autora foi notificada pelo IPMEI, para se pronunciar, no prazo de 10 (Dez) dias, sobre a intenção da Comissão de Gestão de Incentivos do Instituto proceder à revogação da decisão de aprovação do financiamento do projecto nº 00/17613, com os seguintes fundamentos:
“Factos Relevantes
Em sede de análise do PPS após o cruzamento das folhas de sumários e presenças dos vários cursos do plano de formação do projeto referido em epígrafe verificamos a existência de sobreposições:
a. Ao nível dos formandos:
Nos dias 4, 6, 11, 13, 18, 20, 25, 27 de Setembro, 2, 4, 9, 11, 16, 18, 13, 25 e 30 de Outubro de 2007, os formandos AT, AA, APS, ASA e MFC frequentaram, das 18 às 21 horas e das 18,30 às 21,30 hora, respetivamente a ação 4 dos cursos 1 “Primeiros Socorros” e 5 “Saúde e Segurança na Construção Civil.”
b. Ao nível dos formadores entre projetos:
Nos dias 4, 6, 11, 13, 18, 20, 25, 27 de Setembro, 2, 4, 9, 11, 16, 18, 23, 25 e 30 de Outubro de 2007, a formadora MFN ministrou a ação 4 do curso 5 “Saúde e Segurança na Construção Civil”, das 18,30 horas às 21,30 horas, e os cursos 6 “Ambiente e Segurança Industrial”, das 18 às 21 horas, na entidade JF, Lda (Projeto nº 00/22946) e 8 “, das 18 às 21 horas (230 horas no dia 30/0) na entidade EZ – Ind. Confeções (Projeto nº 002207).
Nos dias 1, 3, 8, 10 e 15 de outubro de 2007, o formador JM ministrou a ação 1 do curso 7 “Técnicas de Vendas”, e o curso 10 “Técnicas de Vendas” na entidade FC (Projeto nº 00/21204), das 14 às 18 horas (16 horas no dia 15/10).
Conclusão
Face ao exposto e tendo em consideração que, pela sua natureza, as ações de formação são intangíveis, as evidências físicas consubstanciam-se, em última instância, nos casos de projetos já concluídos, nas folhas de presença e sumários.
Assim, estes elementos têm de transmitir informação fiável e fidedigna, salientando-se que os mesmos são assinados quer pelos formandos quer pelos formadores.
Tendo-se verificado, neste projeto, a sobreposição de 5 formandos em 17 dias, 1 formadora em três cursos, em 17 dias, sendo dois dos cursos ministrados noutras entidades e 1 formador em dois cursos, em 5 dias, sendo um dos cursos ministrado noutra entidade, como já foi referido, e independentemente da expressão que tal situação assume no âmbito do incentivo a atribuir, está em causa o principio da fiabilidade de toda a informação prestada, dada a intangibilidade do investimento e, tal como anteriormente já referido, dada a impossibilidade de verificação in loco da veracidade da informação.
Face ao exposto, considerando que o promotor prestou declarações inexatas e desconformes sobre o processo formativo, propõe-se a rescisão da concessão de financiamento, de acordo com o previsto na alínea n) do nº 1 do art. 23º da Portaria 799-B/2000 de 20 de Setembro, com a consequente descativação do incentivo atribuído no valor de 138.929,85€ e restituição de verbas já auferidas no montante de 112.859,30€.” (Cfr. fls. 253 a 256 da pasta 2/4 do PA)
9. Por carta datada de 08 de Janeiro de 2009, a Autora respondeu em sede de audiência prévia, referindo “não estarem verificados os pressupostos legalmente exigíveis para a revogação da decisão de financiamento do projecto.” (Cfr. fls. 242 a 249 da pasta 2/4 do PA)
10. Por carta registada recepcionada em 17 de Abril de 2009, a Autora novamente foi notificada para se pronunciar no prazo de 10 dias, sobre a intenção da Comissão de Gestão de Incentivos do Instituto proceder à revogação da decisão de aprovação do financiamento do projecto. (Cfr. fls. 177 a 179 da pasta 2/4 do PA)
11. Por carta datada de 22 de Abril de 2009, com registo de recepção de 04 de Maio de 2009, a Autora apresentou defesa escrita, pugnando pelo levantamento da decisão de revogar o financiamento. (Cfr. 173 e 174 da pasta 2/4 do PA)
12. Em 23 de Junho de 2006, a Task-force FSE de Encerramento do QCA III remeteu para o Vogal do Conselho Directivo do IAPMEI, o ofício com o teor que se transcreve na parte em que releva: (corresponde ao Anexo a que é feita referência no ponto 12)“(…)
Assunto: Projeto Autónomo de Formação Profissional nº 00/17613 – MCA – Análise de alegação na sequência de proposta de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento.
Resumo Executivo: Face ao exposto, considera-se não procedente a argumentação do promotor, propondo-se a manutenção da anterior proposta de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, de acordo com o previsto na aliena n9 do nº 1 do art. 23º da Portaria 799-B/00, com a consequente descativação do incentivo atribuído no valor de 138.929,85€ e a restituição de verbas já auferidas no montante de 112.859,29€.
Face à análise das alegações, conforme exposto na presente proposta, entendemos que o projeto em apreço apresenta indícios de fraude na obtenção de subsidio, situação que obriga este Instituto a proceder em conformidade com o nº 1 do art. 49º do Código do Procedimento Penal participando criminalmente.
(…)
- Situações identificadas:
A) Sobreposição ao nível do formador entre projetos:
• Nos dias 4, 6, 11, 13, 18, 20, 25, 27 de Setembro, 2, 4, 9, 11, 16, 18, 23, 25 e 30 de Outubro de 2007, de 2007, a formadora MFN ministrou a ação 4 do curso 5 “Saúde e Segurança na Construção Civil”, das 18,30 horas às 11 30.horas, e os cursos 6 “Ambiente e Segurança Industrial”, das 18 às 21 horas, na entidade JF, Lda (Projeto n° 00/22946) e 8 " ", das 18 às 21 horas (20 horas no dia 30/10) na entidade EZ - lnd. Confeções, Lda. (Projeto nº 00/2207).
• Nos dias 1, 3, 8, 10 e 15 de Outubro de 2007, o formador JM ministrou a ação 1 do curso 7 "Técnicas de Vendas”, e curso 10 "Técnicas de Vendas" na entidade FC (Projeto nº 00/21204), das 14 às 18 horas (16 horas no dia 15/10).
(…)
- Análise da alegação
É do conhecimento generalizado de todos os intervenientes na gestão de planos de formação que os mesmos são dinâmicos e dificilmente se realizam tal e qual como previsto havendo necessidade de se adequarem as atividades formativas com as disponibilidades dos diferentes intervenientes e o IAPMEI não questionou tal facto. Todavia, tal não justifica as situações verificadas no projeto em análise, sendo certo que, independentemente da necessidade de adequar as sessões formativas às necessidades da empresa, as folhas de sumários e presenças deverão espelhar a realidade efetiva a todos os níveis - seja ao nível dos formandos e formadores intervenientes, ao nível dos conteúdos abordados, da duração, e também do horário e das datas de realização - não havendo qualquer razão plausível que justifique o facto de as folhas de presença/sumários não refletirem a verdade material das sessões que as mesmas visam retratar.
O promotor alega a necessidade de recalendarização e alteração de horário das sessões anteriormente referenciadas, justificando assim a sobreposição do formador entre projetos.
Para todas as sobreposições detetadas pelo IAPMEI é utilizado como argumento os Registos de Ocorrências que alteram os horários e datas de realização da formação. Face ao argumento de “(…) ocorrem várias alterações, ao nível da impossibilidade de se realizar a formação (... )” estranhamos que, por um lado, essas alterações não nos tenham sido remetidas com os elementos de PPS e, por outro, ocorram exclusivamente nas situações de sobreposição.
Estamos perante uma situação em que a essência do plano de formação se apresenta vertida, não nas folhas de sumários e de presença, como elemento basilar do processo formativo e da certificação de despesa, mas em outros documentos utilizados de forma sistemática.
Considerando que é do conhecimento generalizado que o processo de certificação de despesas tem por base a verificação da conformidade da formação, a terem ocorrido as alterações que agora o promotor vem apresentar na dimensão verificada, sem carácter pontual, as mesmas deveriam ter sido remetidas aquando do pedido de elementos adicionais dado que, só assim, os dados de PPS poderiam ser devidamente validados, não sendo minimamente expectável nem admissível que as folhas de ocorrências tivessem servido para alterar a formação na dimensão verificada.
Por outro lado, a análise destas alegações é reveladora de outras desconformidades, designadamente no que concerne ao curso "Técnicas de Vendas", uma vez que na folha de ocorrências remetida consta a alteração do horário previsto das 14:00 às 21:00 horas, quando esse horário nas folhas de sumário e presença consta das 14:00 às 18:00 horas.
Sucede também que a utilização sistemática do registo de ocorrências em detrimento das atualização das folhas de sumário e presenças vai contra o estabelecido no Anexo R I da legislação que regulamenta os requisitos de acreditação das entidades formadoras, ao referir-se às Fichas de ocorrências remete para o facto de que estas deverão ser utilizadas para o registo de “imprevistos, reuniões com a coordenação, registo de articulação coordenação/formação…” inferindo-se assim que estes registos, a existirem, deverão retratar situações não previsíveis de carácter esporádico e excecional e que, por oposição, as folhas que suportam o processo formativo - sumários e de presenças devem retratar a formação executada.
B) Sobreposição ao nível dos formados:
Situação identificada
• Nos dias 4, 6, 11, 13, 18, 20, 25, 27 de Setembro, 2, 4, 9, 11, 16, 18, 23, 25 e 30 de Outubro de 2007, os formandos AT, AA, APS, ASA e MFC frequentaram, das 18 às 21 horas e das 18,30 às 21,30 horas, respetivamente, a ação 4 dos cursos 1 “Primeiros Socorros” e 5 “Saúde e Segurança na Construção Civil".
(…)
- Análise da alegação
O promotor justifica a não sobreposição dos formandos com a recalendarização das sessões em causa, suportadas por Registos de Ocorrência e não refletidas nas folhas de sumário e presença, estas últimas assinadas por formandos e formadores.
- Análise da alegação - novas sobreposições
Decorrente da alegação atrás referida, nomeadamente das alterações introduzidas através dos Registos de Ocorrências, cruzadas essas alterações com os restantes dados de realização, suportados pelas folhas de sumário e presença, foi novamente verificada a existência de sobreposições o que, mais uma vez, veio reforçar o parecer do IAPMEI acerca da prestação de declarações inexatas e desconformes sobre o processo formativo pelo que a empresa foi novamente notificada.
Por outro lado, decorrente da análise das folhas de sumário e presença de outros projetos foi apurado a existência de incompatibilidades de horário de realização.
-Situações Identificadas
• Nos dias 16, 18, 23, 25 e 30 de Outubro de 2007, nos dias 06, 08, 13, 15, 20, 22, 27 e 29
de Novembro de 2006 e nos dias 04 e 06 de Dezembro de 2007 a formadora FN ministrou das 14h00 às 18h00 o curso "Corte Têxtil" na empresa TAMSL, Lda e o curso “Saúde e Segurança na Construção Civil" das 18h00 às 21h00 na empresa MCA, SA;
• Nos dias 12, 14, 19 e 21 de Junho de 2006 o formando HMSG frequentou o curso “Comunicação e Direção de Equipas de Trabalho" das 18h30 às 21h30 e o curso “Saúde e Segurança na Construção Civil" das 18h30 às 21h30.
(…)
Análise da alegação
O promotor justifica a não sobreposição de formandos e incompatibilidade de horário do formador, mais uma vez, com recalendarizações e alteração de horário de realização de sessões formativas, suportadas por Registos de Ocorrência e não refletidas nas folhas de sumário e presença, e mais uma vez para as situações assinaladas com sobreposição ou incompatibilidade de horário de realização. Questionamos, de novo, o facto da empresa ter tido conhecimento, através da primeira notificação, do trabalho de certificação da formação que estava a ser efetuado e esta não tenha, nessa data, enviado todos os Registos de Ocorrências que permitissem ilidir quaisquer outras sobreposições.
(…)
4. Provas testemunhais (Diligências Complementares de Prova)
Ao abrigo do disposto no artigo 101º/nº 3 do CPA, e porque a Requerente só por meio de testemunhas pode provar a veracidade dos seus documentos (já que estes foram considerados inexatos), requer-se a inquirição das seguintes testemunhas:
1º JRMSM
2º JJCS
3º SCAF
(…)
- Análise das provas testemunhais
As provas testemunhais apresentadas não são suscetíveis de alterar o juízo feito sobre a imprecisão dos registos, apenas atestando que todas as ações de formação em causa foram realizadas, embora numa parte substancial a formação se tenha processado em calendário ou horário distinto do apresentado em sede de PPS e das folhas de presença e sumários que, recordemos, deram origem a novas sobreposições.
5. Conclusão
Face ao atrás exposto, o projeto em apreço, incorre de um erro, entre os dados das folhas de sumários e de presença, em termos de dias e horários de formação, e a formação que o promotor apresenta como ministrada, que se situa acima dos 2%, i.é., acima do limiar de fiabilidade aceitável no âmbito das intervenções estruturais.
Assim, as alegações apresentadas pelo promotor, não juntam ao processo elementos suficientes para alterar a anterior proposta de rescisão contratual, entendendo-se que não foram contraditados de forma fundamentada todos os fundamentos de revogação anteriormente evocados, pelo que propomos a manutenção da anterior proposta de revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, de acordo com o previsto na alínea n) do nº 1 do art. 23° da Portaria 799-B/00, com a consequente descativação do incentivo atribuído no valor de 138.929,85€ e restituição de verbas já auferidas no montante de 112.859,30€.
Acresce que entendemos esta conduta como indício de fraude na obtenção de subsídio, situação que obriga este Instituto a proceder em conformidade com o nº 1 do artº 49° do Código do Procedimento Penal participando criminalmente.” (Cfr. doc. nº 1 junto com a PI)
13. Em 30.06.2009 o Assessor de Coordenação do PRIME exarou a Informação nº 188/GPF/UFET/2009, com o teor que se transcreve:
“Com vista a ser dada a devida sequência às propostas de revogação da decisão de aprovação do financiamento atribuído aos projectos referenciados, presente pelo IAPMEI, através do oficio, de 26.06.2009, em Anexo I, procedeu este Gabinete à análise dos elementos enviados concordando com as propostas de revogação de aprovação do financiamento dos projetos tipificada na alínea n), do nº 1, do 23º, da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro, com a consequente restituição das verbas já recebidas.
Nos termos e para os efeitos do previsto no artº. 105 do CPA, os fundamentos de facto e de direito que sustentam a respetiva proposta de revogação são os que constam da propostas e demais elementos do Anexo I da presente informação e que constituem parte integrante da mesma para os devidos efeitos legais.
Neste âmbito, propõe-se nos termos da alínea c), do art. 7º, do Decreto Regulamentar nº 12-A/2000, de 15 de Setembro, a revogação da decisão de aprovação de financiamento do projeto identificado, nos seguintes termos e fundamentos constantes da informação em Anexos I e II da presente Informação, para os quais se remete para os devidos efeitos legais:
a) Revogação da decisão de aprovação do financiamento dos projectos;
b) Emissão das respectivas ordens de devolução nos montantes de 112.859,29€ para o projecto nº 00/17613 e 84.648,61€ para o projecto nº 00/21946;
c) Descativação do Incentivo não reembolsável aprovado, no montante global de 289.976,26€. (…)”[Cfr. doc. nº 1 junto com a Petição Inicial (PI)]
14. Em 30 de Setembro de 2009, o Gestor do COMPETE (anterior PRIME), exarou o seguinte despacho:
“Revogo as decisões de aprovação nos termos e com os fundamentos expostos.
Concordo com a participação ao M. Público.” (Cfr. doc. nº 1 junto com a PI)
15. Através de carta datada de 27 de Julho de 2009, subscrita pela Coordenadora da Equipa FSE Task Force Encerramento QCA III, a Autora foi notificada da decisão final, cujo teor se transcreve:
“Relativamente à candidatura apresentada por V.Exas., e em conformidade com os artigos 66º e 106º do CPA, procede-se à notificação da decisão final que recaiu sob o projeto referenciado em epígrafe, nos termos do despacho de homologação do Senhor Gestor do PRIME de 30/06/2009, ao abrigo da subdelegação de competência, o qual foi exarado na Informação nº 188/GPF/UFET/2009 do GPF, que se junta.
Nos termos daquela decisão concluiu-se pela anulação do financiamento para o projeto referido em epígrafe no montante de 138.929,85€ tendo sido apurado que essa entidade, titular do pedido de financiamento em causa, tem de proceder à restituição do montante de 112.859,29€.
Informamos que, em cumprimento do que determina o artigo 152º do CPA conjugado com o artigo 35º do Decreto-regulamentar nº 12-A/2000, de 15 de Setembro, que, no que respeita à restituição do referido montante, o ato vai ser executado pelo IGFSE – Instituto de Gestão para o Fundo Social Europeu.” (Cfr. doc. nº 1 junto com a PI)
16. A presente acção administrativa especial deu entrada em juízo em 20 de Outubro de 2009. (Cfr. Fls. 1 da paginação electrónica)* B – De direito
1. Da decisão recorrida
Pela sentença recorrida o Tribunal a quo julgou improcedente a pretensão impugnatória dirigida ao ato proferido pelo Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) datado de 30/06/2009 que revogou a decisão de aprovação de financiamento de projetos de formação profissional no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) e ordenou a restituição do montante de €112.859.29, por considerar não verificados os fundamentos de invalidade que lhe foram assacados pela autora na ação.
2. Da tese da recorrente
Sustenta, em suma, a recorrente que defendeu na ação que o ato de concessão do subsidio é uma ato constitutivo de direitos, sujeito ao regime geral do CPA e que o ato impugnado na ação é um ato secundário de natureza revogatória, que tem unicamente por objeto a destruição dos efeitos do ato primário de concessão do subsídio; que esse ato secundário (o impugnado na ação) está sujeito ao disposto no artigo 141º do CPA (velho) e que quando o mesmo foi praticado o prazo de 1 ano aí estabelecido há muito estava ultrapassado, tornando-o ilegal e inválido; que o Tribunal a quo considerou não aplicável o artigo 141º do CPA e aplicável a alínea n) do artigo 23º da Portaria nº 799-B/2000, de 20 de setembro, decidindo pela validade do ato revogatório, mas que todavia tal interpretação é ilegal, porque violadora do artigo 141º nº 1 do CPA e inconstitucional por violadora do princípio da hierarquia das leis (cfr. artigo 112º da CRP).
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 A sentença recorrida julgou improcedente a pretensão impugnatória dirigida na ação ao ato proferido pelo Gestor do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) datado de 30/06/2009 que revogou a decisão de aprovação de financiamento de projetos de formação profissional no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME) e ordenou a restituição do montante de €112.859.29, por considerar não verificados os fundamentos de invalidade que lhe foram assacados pela autora na ação.
Decisão que tendo por base a matéria de facto que foi dada como provada, que não vem impugnada no presente recurso, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«A questão essencial trazida aos presentes autos reconduz-se a analisar se o acto de revogação praticado poderia ter lugar ao abrigo no preceituado na Portaria nº 799-B/2000, de 20 de Setembro, ou antes se a haver lugar a acto revogatório o mesmo teria de ser praticado ao abrigo do art. 141º do CPA (na redacção de 1991).
Vejamos.
No quadro em análise, estamos no âmbito da concessão de um financiamento ao abrigo do Programa de Incentivos à Modernização da Economia, instituído por Resolução do Conselho de Ministros nº 101/2003, de 8 de Agosto, destinado acesso aos fundos estruturais da União Europeia, mais concretamente do Fundo Social Europeu, através do financiamento segundo o Quadro Comunitário de Apoio, regulado pelo Decreto Regulamentar nº 12-A/2000 de 15 de Setembro.
O procedimento administrativo de acesso ao financiamento de acções com apoio do Fundo Social Europeu encontra-se regulado na Portaria nº 779-B/2000, de 20 de Setembro, por força do previsto no art. 31º do já referido Decreto Regulamentar nº 12-A/2000, de 15 de Setembro.
O art. 1º, a Portaria nº 799-B/2000 “estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de acções com o apoio do Fundo Social Europeu (FSE), (…)”.
Para a prossecução do objecto traçado a referida Portaria encontra-se subdividida em 78 (sete) capítulos, que abarcam todo o procedimento de atribuição do financiamento, desde a formalização dos pedidos até ao momento do cumprimento total do financiamento concedido.
Atentemos, de forma breve, no procedimento a seguir:
- as entidades interessadas apresentam os pedidos de financiamento através da apresentação de projectos de acordo com as várias modalidades do FSE a que pretendem aceder (art. 3º);
- posteriormente o gestor decide sobre a atribuição do financiamento requerido (art. 5º);
- no caso de aprovação remete à entidade titular o termo de aceitação para assinar, dando-se inicio ao financiamento nos termos concedidos.
O art. 10º disciplina a forma de financiamento às entidades referindo:
“A aceitação por parte das entidades da decisão de aprovação do pedido de financiamento, de acordo com o disposto no nº 7 da presente portaria, confere-lhes direito à percepção de financiamento para a realização das acções, em conformidade, com o previsto no n.º2 do art. 27º do Decreto-Regulamentar nº 12- A/2000, de 15 de Setembro, nos termos seguintes:
a) O adiantamento será pago pelo gestor logo que o projecto se inicie, devendo este facto ser comunicado ao gestor por qualquer meio escrito;
b) O pedido de reembolso das despesas efetuadas e pagas deverá ser realizado, com uma periodicidade não inferior a um mês, pelas entidades titulares de pedido de financiamento e formalizado mediante a utilização de formulário próprio, acompanhado da listagem de despesas pagas referida na alínea i) do nº 1 do nº 17º da presente portaria;
c) O pedido de pagamento de saldo final deverá ser apresentado após a conclusão do projecto, de acordo com o previsto no número seguinte.”
Ora, do procedimento descrito e das normas convocadas retira-se que este diploma regula o procedimento de financiamento desde a sua atribuição até ao pagamento do saldo final, não havendo uma fracção entre os regimes a aplicar antes da concessão do financiamento e após a assinatura do termo de aceitação.
A relevância do caminho apresentado prende -se com a alegação trazida pela Autora na sua petição inicial.
De acordo com o sustentado por esta, o regime de revogação previsto na referida Portaria deve ceder perante o disposto no art. 141º do CPA, o que conduz a que o acto de revogatório seja inválido. E entende que assim deve ser na medida em que, um acto que ordena a revogação de um subsídio em momento posterior à concessão do mesmo, tem um conteúdo secundário face ao acto primário de concessão do subsídio, o que conduz à aplicação do regime previsto para a revogação de acto constitutivos de direitos.
Ora, vejamos.
A notificação que deu a conhecer à Autora a decisão de revogação do Sr. Gestor da PRIME, remete, no que concerne à fundamentação, para a Informação nº 188/GPF/UFET/2009.
Na Informação mencionada refere que a revogação do financiamento está devidamente tipificada na al. n) nº 1 do art. 23º, da Portaria 788-B/2000, com as explicações assentes, no documento que designa como Anexo I e que consiste no parecer emitido pela Task – force TSE de Encerramento do QCA III.
Atentando no referido parecer mais concretamente na análise das alegações finais, conclui a Task-Force que “(…) considerando todas as desconformidades do projeto e o facto das correcções introduzidas na sequência da primeira notificação terem originado, (…), novas sobreposições é reforçado o parecer do IAPMEI, documentalmente comprovado, que foram prestadas declarações inexactas e desconformes sobre o processo formativo que colocam em causa a fiabilidade da informação prestadas (…)”.
Sob a epígrafe “Revogação da decisão”, diz o art. 23º da Portaria 799-B/2000:
“1 - Os fundamentos para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento são os seguintes:
a) Não consecução dos objectivos essenciais previstos no pedido de financiamento, nos termos constantes da decisão de aprovação;
b) Não comunicação, ou não aceitação pelo gestor, das alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos, que ponham em causa o mérito da acção ou a sua razoabilidade financeira;
c) Não apresentação atempada dos formulários relativos à execução e aos pedidos de saldo, salvo nos casos em que a eventual fundamentação invocada para este incumprimento venha a ser aceite pelo gestor;
d) Interrupção não autorizada do projecto por prazo superior a 90 dias;
e) Verificação posterior, em sede de acompanhamento ou auditoria, do desrespeito dos normativos nacionais, dos aplicáveis às intervenções operacionais ou dos competentes regulamentos comunitários;
f) Apresentação do mesmo pedido a mais de um gestor;
g) Falsas declarações, nomeadamente sobre o início do projecto para efeitos da percepção efectiva do primeiro adiantamento;
h) Constatação da situação devedora da entidade perante a segurança social, a Fazenda Pública ou o FSE, pondo em causa a continuação da acção, nomeadamente em consequência da verificação da situação prevista na alínea f) do n.º 1 do n.º 22.º;
i) Não regularização de deficiências detectadas no prazo previsto no n.º 2 do n.º 22.º;
j) Recusa por parte das entidades da submissão ao controlo a que estão legalmente, sujeitas;
k) Falta de apresentação de certidões comprovativas da situação regularizada perante a Fazenda Pública e a segurança social num prazo de 60 dias contados da notificação do gestor;
l) Falta de apresentação da garantia bancária quando exigida;
m) Suprimento de necessidades de produção com actividades de formação profissional;
n) Declarações inexactas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afectem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber;
o) Verificação em sede de saldo de inexistência de contabilização das despesas;
p) Verificação em sede de saldo de inexistência de conta bancária específica ou da sua não utilização.
2 - No caso de revogação da decisão pelos fundamentos referidos nas alíneas f) e j) do n.º 1, a entidade titular do pedido apenas poderá aceder a novos apoios do FSE, dentro dos dois anos subsequentes, mediante a prestação de garanti a bancária.”
O artigo 23º transcrito, estabelece um conjunto de circunstâncias que podem determinar a revogação do pedido de financiamento concedido. São causas que podem surgir no âmbito da execução do projecto financiado e simultaneamente ao longo do procedimento de libertação do financiamento e que, em virtude da sua gravidade ou desadequação face ao financiamento concedido, justificam que as entidades titulares sejam sancionadas com a revogação da decisão.
A verificação de uma das causas previstas neste artigo vincula a entidade decisora a revogar o financiamento concedido, não resultando pois de uma ponderação da entidade.
Neste sentido, já se pronunciou o Tribunal Central Administrativo Norte ao referir:
“Aliás, a entidade decisora, face aos factos já descritos, encontrava-se vinculada a revogar o financiamento concedido ao Autor, (…), bastando a verificação de uma das situações previstas no nº 1 do artigo 23º da Portaria 799-B/00 de 20 de setembro para o efeito.” (cfr. Ac. do TCAN de 06.11.2015, Proc. nº 00065/09.0BEAVR)
Com efeito, este dever de restituição dos valores recebidos em razão da revogação do financiamento, remete para a natureza sancionatória de tal acto, praticado no âmbito do poder de fiscalização da administração. Trata-se, por isso, de um acto unilateral de autoridade que pune o incumprimento de determinadas obrigações às quais a entidade financiada se vinculou.
Acresce que no plano da concessão de financiamento, o cumprimento das obrigações a que ambas as partes se comprometeram assume uma importância inegável, na medida em que tem de existir segurança quanto ao uso adequado do financiamento concedido.
E é neste quadro que se aceita a existência de um regime especial de revogação, aplicável apenas às situações enquadráveis nesta Portaria nº 799-B/2000, ou seja, no âmbito do procedimento de concessão de financiamento por recurso ao Fundo Social Europeu.
Daí que sejam aqui aplicáveis as regras previstas no art. 23º da Portaria, em detrimento das regras gerais previstas no Código do Procedimento Administrativo.
Aliás facilmente será de compreender que este art. 23º da Portaria estabelece fundamentos que estão previstos exclusivamente para a matéria deste tipo financiamento, sendo por isso este regime a aplicar sempre que se verifique a atribuição de um financiamento nos termos do art. 5º da referida Portaria.
Assim, tendo a entidade decisora coligido informações precisas e concretas, de que a entidade financiada havia prestado declarações inexactas, incompletas e desconformes sobre o procedimento formativo, que se reflectem no subsídio atribuído, está vinculada à aplicação do art. 23º nº 1 al. n) da Portaria nº 799-B/2000, e consequentemente a revogar o subsídio atribuído.
Ainda, no sentido da aplicação prevalecente da presente Portaria, cumpre chamar à colação um dos princípios fundamentais no que concerne à interpretação das leis.
A laboração jurisprudencial e doutrinal sintetizou algumas regras tendentes à remoção de conflitos normativos, mediante a harmonização de preceitos jurídicos que podem aparentemente ser contraditórios. É o caso da coexistência de leis gerais e leis especiais. Na hipótese de coexistir uma lei especial que dispõe de modo de diferente de uma lei geral, é a primeira que deve prevalecer. Por força do brocardo latino “lex specialis derogat legi generali” (art. 7º nº 3 do Código Civil), cabe concluir que os preceitos previstos no Código do Procedimento Administrativo, no caso concreto, as normas que dispõe sobre a revogação de actos, terão de ceder perante uma lei especial, criada para disciplinar uma matéria concreta, como é o caso da Portaria nº 799-B/2000.
Acresce que, e como já se aflorou supra, a revogação aqui prevista não se trata de um revogação anulatória para efeito do previsto no art. 141º do CPA, nem de uma revogação ab-rogatória ou com fundamento em inconveniência, de acordo com o previsto no art. 140º do CPA.
Trata-se, como efectivamente já se referiu de uma revogação sancionatória, com vista à aplicação aos casos expressamente previstos no art. 23º da Portaria nº 799-B/2000. Dai que, o que a fundamenta não é a invalidade do acto porque contrário à lei, nem a inoportunidade do mesmo, mas antes uma conduta da entidade financiada que merece reprovação por lei especialmente vocacionada para tal fim. (Sublinhado nosso)
Repare-se ainda que a Autora não nega a existência de “declarações inexactas, incompletas e desconformes”, simplesmente invoca a impossibilidade legal de existir a revogar pela aplicação do art. 141º do CPA. Facilmente se percebe que o regime a aplicar é o regime vocacionado a sancionar aqueles que se pretendem locupletar de fundos por via da prestação de informações falsas ou desconformes.
Por outro lado, o facto da Autora, referir que as declarações inexactas já existiam ao momento do acto de concessão de subsídio, não colher. E desde logo, porque não se poderia estar a premiar alguém que recorre ao financiamento e que desde o início falseia a informação para o obter. Daí que independentemente do momento a que se reportam as situações de sobreposição identificadas, a partir do instante que através de uma acção inspectiva a entidade decisora detecta tais entorses, está vinculada a actuar de acordo com o art. 23º da Portaria nº 499-B/2000.
Atentas todas as considerações supra expendidas, improcede a alegação da Autora, tendo sido devidamente aplicado pela entidade decisora o regime de revogação sancionatória previsto na Portaria nº 799-B/2000.»
3.2 Dispunha o artigo 141º do CPA/91, temporalmente aplicável à situação dos autos, o seguinte:
“Artigo 141.º
Revogabilidade dos atos inválidos
1 - Os atos administrativos que sejam inválidos só podem ser revogados com fundamento na sua invalidade e dentro do prazo do respetivo recurso contencioso ou até à resposta da entidade recorrida.
2 - Se houver prazos diferentes para o recurso contencioso, atender-se-á ao que terminar em último lugar.”
E é precisamente com invocação da violação deste normativo que a autora sustenta que o ato impugnado devia ter sido anulado, fundando-se na circunstância de que quando este foi prolatado (o que sucedeu em 30/09/2009) já havia decorrido mais de um ano, desde o momento em que o projeto de formação profissional, apresentado pela autora no âmbito do Programa de Incentivos à Modernização da Economia (PRIME), havia sido aprovado (o que sucedeu em 11/07/2006).
3.3 Como foi explicitado na sentença recorrida, no quadro em análise estamos no âmbito da concessão de um financiamento ao abrigo do Programa de Incentivos à Modernização da Economia, instituído por Resolução do Conselho de Ministros nº 101/2003, de 8 de Agosto, destinado acesso aos fundos estruturais da União Europeia, mais concretamente do Fundo Social Europeu, através do financiamento segundo o Quadro Comunitário de Apoio, regulado pelo Decreto Regulamentar nº 12-A/2000 de 15 de Setembro.
3.4 O Fundo Social Europeu (FSE) foi criado pelo Tratado de Roma com o objetivo de melhorar a mobilidade dos trabalhadores e as oportunidades de emprego no mercado comum. Tendo as suas atribuições e regras de funcionamento sido posteriormente revistas, designadamente tendo em vista refletir as mudanças ocorridas a nível económico e na situação de emprego nos Estados-Membros, assim como a evolução das prioridades políticas definidas a nível da União Europeia, encontrando atualmente suporte jurídico nos artigos 162º a 164º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE), que lhe dedica o Título XI, da Parte III do Tratado (dedicada às políticas e ações internas da União) dispondo o seguinte:
“Artigo 162.º
(ex-artigo 146.º TCE)
A fim de melhorar as oportunidades de emprego dos trabalhadores no mercado interno e contribuir assim para uma melhoria do nível de vida, é instituído um Fundo Social Europeu, nos termos das disposições seguintes, que tem por objetivo promover facilidades de emprego e a mobilidade geográfica e profissional dos trabalhadores na União, bem como facilitar a adaptação às mutações industriais e à evolução dos sistemas de produção, nomeadamente através da formação e da reconversão profissionais.”
“Artigo 163.º
(ex-artigo 147.º TCE)
O Fundo é administrado pela Comissão.
Nestas funções a Comissão é assistida por um Comité presidido por um membro da Comissão e composto por representantes dos Governos e das organizações sindicais de trabalhadores e das associações patronais.”
“Artigo 164.º
(ex-artigo 148.ºTCE)
O Parlamento Europeu e o Conselho, deliberando de acordo com o processo legislativo ordinário e após consulta ao Comité Económico e Social e ao Comité das Regiões, adotarão os regulamentos de aplicação relativos ao Fundo Social Europeu.”
3.5 Foi ao abrigo deste último normativo que foi adotado o Regulamento (CE) n.º 1260/1999 que estabelecia disposições gerais sobre os Fundos estruturais, entre os quais se encontra o Fundo Social Europeu (cfr. artigos 1º e 2º). E posteriormente o Regulamento (CE) nº 1083/2006 do Conselho, de 11/07/2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão (revogando o anterior Regulamento (CE) n.º 1260/1999), bem como o Regulamento (CE) nº 1081/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de Julho de 2006, relativo ao Fundo Social Europeu (revogando o anterior o Regulamento (CE) n.º 1784/1999), estabelecendo o primeiro as regras gerais que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), o Fundo Social Europeu (FSE) (designados por «fundos estruturais») e o Fundo de Coesão, e o último, as atribuições do Fundo Social Europeu (FSE), o âmbito da sua intervenção, disposições específicas e os tipos de despesa elegível para a intervenção.
Ali é assegurado que os sistemas de gestão, acompanhamento e controlo dos programas operacionais a serem estabelecidos pelos Estados-Membros, devem prever, designadamente, “procedimentos para assegurar a correção e regularidade das despesas declaradas no âmbito do programa operacional” e “procedimentos de informação e acompanhamento relativamente a irregularidades e à recuperação dos montantes indevidamente pagos” (cfr. artigo 58º alíneas c)e h) do Regulamento (CE) nº 1083/2006). Cabendo a cada um dos Estados-Membros designar, em relação a cada programa operacional, a respetiva autoridade de gestão, para gerir o programa operacional (cfr. artigo 59º nº 1 alínea a) do Regulamento (CE) nº 1083/2006) a qual é responsável pela gestão e execução do programa operacional, assegurando, designadamente, que as operações são selecionadas para financiamento em conformidade com os critérios aplicáveis ao programa operacional e que cumprem as regras nacionais e comunitárias aplicáveis durante todo o período da sua execução (cfr. artigo 60º alínea a) do Regulamento (CE) nº 1083/2006).
Os Estados-Membros são, assim, responsáveis pela gestão e controlo dos programas operacionais, nomeadamente assegurando que os sistemas de gestão e controlo dos programas operacionais são criados em conformidade com as regras gerais contidas nos artigos 58º a 62º do Regulamento e que funcionam de forma eficaz, prevenindo, detetando e corrigindo eventuais irregularidades e recuperando montantes indevidamente pagos com juros de mora, se for caso disso (cfr. artigo 70º do Regulamento (CE) nº 1083/2006).
3.6 O DL. n.º 54-A/2000, de 7 de abril veio definir a estrutura orgânica relativa à gestão, acompanhamento, avaliação e controlo da execução do QCA III e das intervenções estruturais comunitárias relativas a Portugal, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1260/99, do Conselho, de 21 de Junho. No qual foi especificado serem competências do gestores das intervenções operacionais, enquanto autoridades de gestão, nos termos e para os efeitos daquele Regulamento, nomeadamente, assegurar o cumprimento por cada projeto ou ação das normas nacionais e comunitárias aplicáveis, assegurar a conformidade dos contratos com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis; apreciar a conformidade dos pedidos de pagamentos que sejam apresentados pelos executores dos projetos e efetuar, ou assegurar-se de que sejam efetuados, os pagamentos aos beneficiários finais; assegurar a conformidade dos contratos com a decisão de concessão do financiamento e o respeito pelos normativos aplicáveis; assegurar-se de que seja instituído um sistema de controlo adequado a uma verificação dos processos de candidaturas e de pagamentos conforme aos normativos aplicáveis (cfr. artigo 29º nº 1 alíneas b), f), g) e h)).
3.7 E foi ao abrigo da disposição contida no nº 4 do artigo 25º deste DL. n.º 54-A/2000 (nos termos da qual os regimes jurídicos de gestão e financiamento das intervenções operacionais no âmbito do FEDER, FSE, FEOGA-O e IFOP deveriam ser aprovados por decreto regulamentar) que foi aprovado o Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de setembro que veio regular os apoios a conceder às ações a financiar pelo Fundo Social Europeu (FSE), designadamente no âmbito da formação profissional, da inserção no mercado de trabalho e dos apoios ao emprego, bem como dos processos, tais como a promoção do acesso à qualificação, o acompanhamento pós-formação e pós-colocação, o desenvolvimento e os recursos didáticos que, a montante e a jusante, possam contribuir para a consecução dos respetivos objetivos. Ali se estabeleceu que a gestão do Fundo Social Europeu era da responsabilidade do Ministro do Trabalho e da Solidariedade, sendo a gestão do FSE nas intervenções operacionais sectoriais e regionais do continente da competência conjunta do Ministro do Trabalho e da Solidariedade e dos membros do Governo que tenham a respetiva tutela (cfr. artigo 2º).
Prevendo-se simultaneamente que os regulamentos específicos das intervenções operacionais, entendidos estes como o conjunto de normas aplicável a cada intervenção operacional e a serem observadas pelos titulares de pedidos de financiamento, pelos outorgantes de contratos-programa e pelos gestores de intervenções operacionais, que complementa o regime geral de apoios a conceder às ações a apoiar pelo FSE, seriam elaborados pelos respetivos gestores, submetidos a parecer prévio do IGFSE (cfr. artigo 8º nºs 1 e 2). E que as disposições de natureza procedimental que conformam a instrução dos pedidos de financiamento e dos atos subsequentes seriam objeto, ouvidos os gestores, de portaria conjunta dos Ministros do Trabalho e da Solidariedade e do Planeamento, da qual haveriam de constar disposições relativas às seguintes matérias:
a) Forma e prazos para o pedido de financiamento, para a decisão de aprovação do mesmo e respetiva notificação e, bem assim, para a aceitação da decisão e a emissão da autorização de pagamento;
b) Forma e requisitos do pedido de alteração à decisão de aprovação, determinação das condições suscetíveis de aprovação tácita do mesmo, bem como dos factos que determinam a caducidade da decisão de aprovação;
c) Forma e prazos para a apresentação do pedido de pagamento de saldo, para a decisão de aprovação do mesmo e respetiva notificação e, bem assim, para aceitação da decisão e emissão da autorização de pagamento;
d) Forma e fundamentos para a revisão das decisões de aprovação do pedido de financiamento e de pagamento de saldo;
e) Forma de justificação de despesas;
f) Factos suscetíveis de originar a suspensão da contagem de prazos;
g) Conteúdo dos processos técnico-pedagógico e contabilístico;
h) Deveres dos gestores e das entidades titulares de pedidos de financiamento;
i) Redução, suspensão e revogação do pedido de financiamento.
(cfr. artigo 31º nºs 1 e 2).
3.8 Foi neste contexto que foi emitida a Portaria n.º 799-B/2000, de 20 de setembro, dos Ministérios do Trabalho e da Solidariedade e do Planeamento, que estabelece as normas procedimentais aplicáveis ao financiamento de ações com o apoio do Fundo Social Europeu expressamente identificando como norma habilitante o artigo 31º do Decreto Regulamentar n.º 12-A/2000, de 15 de Setembro.
Portaria cujo artigo 23º dispõe o seguinte:
“Artigo 23º
Revogação da decisão
1 - Os fundamentos para a revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento são os seguintes:
a) Não consecução dos objetivos essenciais previstos no pedido de financiamento, nos termos constantes da decisão de aprovação;
b) Não comunicação, ou não aceitação pelo gestor, das alterações aos elementos determinantes da decisão de aprovação, tais como a redução significativa da carga horária ou do número de formandos, que ponham em causa o mérito da ação ou a sua razoabilidade financeira;
c) Não apresentação atempada dos formulários relativos à execução e aos pedidos de saldo, salvo nos casos em que a eventual fundamentação invocada para este incumprimento venha a ser aceite pelo gestor;
d) Interrupção não autorizada do projeto por prazo superior a 90 dias;
e) Verificação posterior, em sede de acompanhamento ou auditoria, do desrespeito dos normativos nacionais, dos aplicáveis às intervenções operacionais ou dos competentes regulamentos comunitários;
f) Apresentação do mesmo pedido a mais de um gestor;
g) Falsas declarações, nomeadamente sobre o início do projeto para efeitos da perceção efetiva do primeiro adiantamento;
h) Constatação da situação devedora da entidade perante a segurança social, a Fazenda Pública ou o FSE, pondo em causa a continuação da ação, nomeadamente em consequência da verificação da situação prevista na alínea f) do n.º 1 do n.º 22.º;
i) Não regularização de deficiências detetadas no prazo previsto no n.º 2 do n.º 22.º;
j) Recusa por parte das entidades da submissão ao controlo a que estão legalmente sujeitas;
k) Falta de apresentação de certidões comprovativas da situação regularizada perante a Fazenda Pública e a segurança social num prazo de 60 dias contados da notificação do gestor;
l) Falta de apresentação da garantia bancária quando exigida;
m) Suprimento de necessidades de produção com atividades de formação profissional;
n) Declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre o processo formativo que afetem de modo substantivo a justificação do subsídio recebido e a receber;
o) Verificação em sede de saldo de inexistência de contabilização das despesas;
p) Verificação em sede de saldo de inexistência de conta bancária específica ou da sua não utilização.
2 - No caso de revogação da decisão pelos fundamentos referidos nas alíneas f) e j) do n.º 1, a entidade titular do pedido apenas poderá aceder a novos apoios do FSE, dentro dos dois anos subsequentes, mediante a prestação de garantia bancária.”
3.9 Foi com invocação do disposto na alínea n) do nº 1 deste artigo 23º da Portaria n.º 799-B/2000, que foi proferido o ato impugnado, datado de 30/06/2009, que revogou a decisão de aprovação do financiamento dos projetos de formação profissional da autora e ordenou a restituição do montante de €112.859.29. O que ressuma do probatório.
Sendo que a nos termos do parecer emitido pela Task – force TSE de Encerramento do QCA III., para que remete a Informação nº 188/GPF/UFET/2009., em que o ato se suportou, resulta ter sido concluído que «(…) considerando todas as desconformidades do projeto e o facto das correcções introduzidas na sequência da primeira notificação terem originado, (…), novas sobreposições é reforçado o parecer do IAPMEI, documentalmente comprovado, que foram prestadas declarações inexatas e desconformes sobre o processo formativo que colocam em causa a fiabilidade da informação prestadas (…)».
Estavam em causa, por conseguinte, situações de declarações inexatas, incompletas e desconformes no âmbito da execução do projeto de formação profissional financiado que afetavam de modo substantivo o financiamento concedido, justificando a revogação da concessão do financiamento. O ato impugnado na ação foi, assim, praticado no âmbito do poder de fiscalização da entidade gestora do programa, trata-se de um ato unilateral de autoridade proferido perante a constatação da prestação de declarações inexatas, incompletas e desconformes na execução do projeto de formação profissional financiado, que de modo substantivo afetavam a justificação do subsídio recebido e/ou a receber.
3.9 Neste contexto não colhe a argumentação da recorrente, no sentido de o fundamento da restituição do subsídio são as declarações que foram proferidas durante o procedimento que conduziu à decisão de atribuição do subsídio, que põem em causa a informação prestada durante a fase de instrução do procedimento e que assim conduziriam à ilegalidade na obtenção do subsídio; que o ato impugnado tem origem em vícios originários do ato de atribuição do subsídio, consistentes em alegadas falsas declarações conducentes à outorga daquele; que o que levou a entidade administrativa a proferir o ato impugnado, ordenando através dele a restituição do subsídio, foi a tardia constatação de que o mesmo não devia ter sido outorgado, e não o censurar o incumprimento de uma qualquer obrigação superveniente; Que o que fundamenta o ato impugnado são os alegados indícios de fraude na obtenção do mesmo e, portanto, uma alegada ilegalidade coeva do ato de concessão do subsídio, que se quis posteriormente corrigir; que estamos, assim, perante um verdadeiro ato revogatório com a natureza de ato secundário que visou destruir os efeitos de um ato primário já praticado e ao qual se aplica, por conseguinte, o regime do artigo 144º do CPA antigo (vide, designadamente, conclusões i), v), x), y), e gg) das alegações de recurso).
3.10 Com clarividência resulta do probatório, e é evidenciado nas circunstâncias descritas, primeiro na projetada intenção da Comissão de Gestão de Incentivos do IPAMEI proceder à revogação da decisão de aprovação do financiamento do projecto nº 00/17613, os factos relevantes encontram-se positivados nas folhas de sumários e presenças dos vários cursos do plano de formação do projeto, dos quais resulta a existência de sobreposições seja ao nível dos formandos, seja ao nível dos formadores entre projetos, por alguns deles ali constarem como se estivessem em dois cursos diferentes nos mesmos dias e às mesmas horas – (vide 8., 12., 13 e 14 do probatório).
Estava em causa, por conseguinte, a evidência, constatada pela entidade gestora, que a documentação dos cursos de formação que foram financiados pelo FSE revelava declarações inexatas, incompletas e desconformes sobre os processos de formação profissional levados a cabo ao abrigo do financiamento aprovado, derivada das sobreposições de presenças, impossíveis na realidade, seja quanto a formandos seja quanto a formadores. O que colocava em causa, como foi considerado pela entidade gestora, o princípio da fiabilidade de toda a informação prestada no âmbito da execução do projeto financiado. Enquadrando-se, assim, na disposição da alínea n) do nº 1 do artigo 23º da Portaria n.º 799-B/2000, por afetarem, de modo substantivo, a justificação do financiamento concedido.
E é neste contexto que deve ser lida a menção constante do ofício vertido em 12. do probatório de que existiam «…indícios de fraude na obtenção de subsídio, situação que obriga este Instituto a proceder em conformidade com o nº 1 do art. 49º do Código do Procedimentos Penal participando criminalmente».
3.11 Em situação similar à dos presentes autos, e convocando o mesmo quadro normativo, foi dito o seguinte no acórdão deste TCA Norte de 06/11/2015, Proc. nº 00065/09.0BEAVR, disponível, in, www.dgsi.pt/jtcn: “…a lei, designadamente através da Portaria nº 799-B/2000 de 20 de Setembro de 2000, impõe aos titulares dos pedidos de financiamento o preenchimento de rigorosos critérios formais e documentais, e encarrega a Administração de os aplicar não menos rigorosamente, por forma a deixar aberta a porta de saída para um investimento duvidoso, isto é, facilitando a possibilidade de revogação desses financiamentos no caso de serem detetadas irregularidades ainda que meramente documentais ou burocráticas, posto que estas possam funcionar como índices de que algo de mais grave poderá ocorrer no plano substantivo. Esta possibilidade de atuação expedita facultada à Administração é perfeitamente proporcionada aos fins a atingir e não fere excessivamente os interesses contrapostos, pois o fardo burocrático rigoroso que recai sobre os ombros das entidades financiadas surge como contrapartida justificada das generosas transferências que auferem de fundos comunitários provenientes do FSE. Assim, as diversas alíneas do artigo 23º Portaria 799-B/2000, de 20 de Setembro, contemplam os fundamentos para revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento mediante cláusulas gerais impressivamente abertas, logo, impositivas de um elevado grau de exigência quanto à regularidade das declarações e documentação apresentadas.”
3.12 E o acórdão do STA de 05/12/2013, Proc. nº 01745/13, disponível in, www.dgsi.pt/jsta, ainda que pronunciando-se em sede de admissão liminar de recurso de revista, então interposto do acórdão deste TCA Norte de 14/06/2013, e estando também em causa situação em que as folhas de sumários e presença dos cursos de formação não traduziam a realidade efetiva, da presença de formandos e de formadores, sendo, assim, inexata e desconforme com a realidade, a informação constante das folhas das presenças e de sumários, não deixou de reconhecer estar-se em tal caso perante situação sinalizada na alínea n) do n°1 do artigo 23° da Portaria 799-B/2000, justificativa da revogação da decisão da aprovação do subsídio recebido.
3.13 Acresce dizer que a decisão de «revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento» a que alude o artigo 23º da Portaria n.º 799-B/2000, encontra-se inserida no Capítulo IV que aquela Portaria dedica aos factos modificativos ou extintivos do financiamento, e é distinta da situação de «revisão da decisão de pagamento de saldo final» a que alude o artigo 20º da mesma Portaria, nos seguintes termos:
“20º - Revisão da decisão de pagamento do saldo final
1 - A decisão sobre o pedido de pagamento do saldo final pode ser revista, nomeadamente, com fundamento em auditoria contabilístico-financeira, no prazo de três anos após a decisão ou o pagamento do saldo se a ele houver lugar.
2 - Se o facto que fundamentar a revisão da decisão sobre o pedido de pagamento do saldo final constituir uma infração penal, o prazo para a revisão da decisão será o fixado para a prescrição do respetivo procedimento criminal.
3 - Os processos contabilísticos e técnicos/pedagógicos deverão ser conservados durante o prazo de três anos a contar da decisão referida no n.º 1 ou do pagamento do saldo se a ele houver lugar.”.
3.13 Não podendo olvidar-se, simultaneamente, a posição já firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo no seu acórdão, do pleno, de 06/10/2005, Proc. 02037/02, votado por unanimidade, disponível in, www.dgsi.pt/jsta, em que se considerou, mesmo nas situações em que seja de considerar estar-se perante um ato constitutivo de direitos, e por conseguinte sob a alçada da proteção do artigo 141º nº 1 do CPA antigo, que a estabilidade e a confiança ali garantidas “não são exclusivos da ordem jurídica interna, sendo o princípio de justiça, na vertente da obrigação de restituir o que se recebeu indevidamente, um valor de dignidade e importância equivalente na organização social e no contexto dos princípios constitucionais”, devendo ceder nas situações incompatibilidade com as normas que defendem os interesses financeiros da União Europeia, mormente de reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos.
3.14 Ora, na situação presente, que se reconduz à hipótese prevista no artigo 23º da Portaria n.º 799-B/2000, não se está, propriamente, diante um ato que reconheça a invalidade do próprio ato de aprovação do pedido de financiamento, isto é, por vícios ocorridos na sua génese.
Ao invés, a operada revogação da decisão de aprovação do pedido de financiamento, fundada, no caso, em circunstância reconduzível à hipótese prevista na alínea n) do nº 1 do artigo 23º da Portaria n.º 799-B/2000, fundou-se na constatação de ilegalidades cometidas pelo beneficiário do financiamento no decurso da execução da ação financiada. As quais foram detetadas ainda em momento anterior ao da decisão de pagamento do saldo final. Por conseguinte, também balizada dentro do período temporal de três anos ali previsto, sem prejuízo de um prazo mais longo correspondente ao prazo de prescrição do procedimento criminal se se estiver perante facto que constitua uma infração penal.
3.15 Se assim é, encontramo-nos, na situação dos autos, fora da alçada do artigo 141º nº 1 do CPA antigo, limitadora da revogação de atos administrativos inválidos com fundamento na sua invalidade ao período do respetivo prazo máximo de impugnação (um ano).
3.16 Não ocorrendo, simultaneamente, nessa medida, violação da hierarquia das leis, na aplicação da norma do artigo 23º nº 1 alínea n) da Portaria, por não conflituar com o normativo do artigo 141º nº 1 do CPA antigo. Sendo certo que tal norma, de natureza regulamentar, se encontra respaldada em norma legal habilitante, como se viu supra, quando percorrido o quadro normativo convocado, expressamente invocada.
3.17 Aqui chegados, e por tudo o exposto, tem que concluir-se não merecer provimento o recurso, que in tottum improcede.
O que se decide.*** IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se, pelos fundamentos vertidos supra, a decisão recorrida.
Custas pela recorrente - artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.
Notifique.
D.N.
Porto, 12 de abril de 2019
Ass. Helena Canelas
Ass. Isabel Costa
Ass. João Beato |
