| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
A Caixa Geral de Aposentações [CGA] recorre do acórdão proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Viseu - datado de 28.11.2007 - que a condenou a proferir decisão de deferimento do pedido pelo qual H… pretende ver reconhecido o direito à cumulação de 1/3 da remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de Presidente da Câmara Municipal de A… [CMA] com a sua pensão de aposentação antecipada – o acórdão recorrido culminou acção administrativa especial em que H… pede a anulação do despacho de 11.01.2006 que, conhecendo de recurso hierárquico por si interposto, lhe indeferiu o pedido de levantamento da suspensão do abono da pensão de aposentação antecipada, e a condenação da demandada CGA a deferir-lhe tal pedido, reconhecendo-lhe o direito à cumulação de 1/3 da sua remuneração como autarca com a pensão de aposentação que lhe é devida.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A decisão recorrida não interpreta nem aplica correctamente o regime especial de aposentação antecipada dos eleitos locais previsto nos artigos 18º a 18º-D da Lei nº29/87 de 30.06 [na redacção introduzida pela Lei nº97/89 de 15.12 - Estatuto dos Eleitos Locais, doravante EEL], nem os artigos 8º e 9º da Lei nº52-A/2005 de 10.10, e deverá ser revogada;
2- O regime de cumulação de pensões previsto no artigo 9º da Lei nº52-A/2005 de 10.10 não é aplicável aos aposentados antecipadamente com base no EEL [redacção anterior à Lei nº52-A/2005], pois estes continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do regime especial pelo qual foram aposentados;
3- Os autarcas que optaram pela aposentação antecipada, e, de seguida, reassumiram as mesmas funções em regime de permanência com a consequente suspensão do pagamento da pensão, não podem, porque a Lei nº52-A/2005 não o prevê, acumular a totalidade [ou 1/3] da remuneração do cargo de autarca com 1/3 [ou a totalidade] da pensão de aposentação antecipada, cumulação que nunca seria possível no domínio do regime revogado por aquela Lei;
4- Tal é o que resulta do regime transitório previsto no artigo 8º da Lei nº52-A/2005, que mantém as disposições alteradas ou revogadas -como é o caso dos referidos artigos 18º a 18º-D - para os eleitos locais cujos mandatos ainda estiverem em curso com a entrada em vigor da lei, determinando expressamente que são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais;
5- Por força do regime transitório estabelecido no artigo 8º da Lei nº52-A/2005, a regra da suspensão da pensão antecipada prevista no artigo 18º-A do EEL [na redacção anterior à introduzida pela referida Lei], mantém-se para os eleitos locais que tenham sido aposentados nos termos do artigo 18º, não lhes sendo pois aplicável o novo regime previsto na Lei nº52-A/2005, designadamente o novo regime de cumulação de pensões/rendimentos previsto no seu artigo 9º;
6- Sobre esta questão, e no sentido aqui defendido, pronunciou-se o TCAS [Tribunal Central Administrativo Sul] nos acórdãos proferidos nos processos de recurso nº2275/07 e nº2557/07, ambos datados de 27-09-07, que se juntam.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida.
O recorrido contra-alegou, concluindo assim:
1- Da interpretação do artigo 9º da Lei nº52-A/95 claramente se conclui que o legislador não manda aplicar aos eleitos locais, em matéria de aposentações ou reformas, as normas do EEL [alteradas e revogadas pela citada Lei nº52-A/2005];
2- Não efectua qualquer diferenciação entre titulares de cargos políticos que se tenham aposentado de forma ordinária ou antecipada;
3- Nem estabelece que apenas os titulares de cargos políticos que se tenham aposentado de forma ordinária é que podem usufruir das opções facultadas pelo artigo;
4- Não consagrou o legislador qualquer norma transitória sobre a sucessão de regimes jurídicos, no tocante ao novo regime de acumulação de pensões de aposentação, de pensões de reforma e de remuneração na reserva com remunerações correspondentes ao exercício das funções de eleitos locais em regime de permanência;
5- Isto porque, tal omissão foi consciente e intencional, pois foram revogados, simplesmente, os artigos 18º e 18º-A do EEL, nos quais a CGA baseia a sua decisão;
6- Assim, a todos os eleitos locais em regime de permanência que estejam em funções no mandato subsequente às eleições de 09.10.2005, é aplicável o regime constante do artigo 9º da Lei nº52-A/2005;
7- Se o legislador quisesse excluir do artigo 9º nº1 os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado ao abrigo do regime do nº4 da Lei nº29/87, expressamente o teria referido;
8- Com a Lei nº52-A/2005, pretendeu o legislador colocar um fim na diversidade de regimes, que redundava em tratamento desigual;
9- A interpretação dada pela CGA à norma do artigo 9º nº1 é ilegal, por violação da sua letra e do seu espírito, e a decisão judicial sob recurso claramente o demonstra;
10- Por ser este o entendimento do tribunal recorrido, entendemos que andou bem, por correcta aplicação e interpretação das normas aqui invocadas, devendo, por isso, manter-se a decisão proferida.
Termina pedindo a manutenção da decisão judicial recorrida.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido da procedência do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos dados como provados na decisão judicial recorrida:
1- Em 15.06.2005 o autor requereu a aposentação ao abrigo do artigo 18º da Lei nº29/87 de 30.06 a qual lhe foi concedida por despacho da Direcção da CGA de 07.07.2005 [publicado no nº145 da II série do DR de 29.07] – ver documento nº2 junto com a petição inicial e processo administrativo [PA];
2- O autor tomou posse como Presidente da Câmara Municipal de A… [CMA] em 31.10.2005 – admitido;
3- O autor exerce o cargo de Presidente da CMA ininterruptamente desde 01.01.94 - admitido;
4- Em 03.11.2005, o autor, subscritor nº1160106 da CGA, mediante requerimento dirigido a esta opta, ao abrigo do disposto no artigo 9º nº3 da Lei nº52-A/2005 de 10.10, pela pensão de aposentação acrescida de 1/3 da remuneração pelo exercício efectivo do cargo de Presidente da CMA em regime de tempo inteiro, nos termos do nº1 do mesmo artigo 9º - ver documento nº1 junto com a petição inicial e PA;
5- Em 21.11.2005, a CGA pronunciou-se em resposta à pretensão manifestada pelo autor, no sentido de que não poderiam dar satisfação a esta porquanto resulta da Lei 52-A/2005 de 10.10 que o novo regime de cumulação de pensões do artigo 9º não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL – ver documento nº3 junto com a petição inicial;
6- Em 12.12.2005, o autor dirigiu ao Conselho de Administração das Resoluções da CGA um pedido de reapreciação do ofício que lhe comunicou a impossibilidade de satisfação do seu pedido de cumulação da pensão de aposentado com um terço do vencimento de autarca, e, subsidiariamente, interpôs recurso hierárquico – ver documento nº2 junto com a petição inicial;
7- O Director Central da CGA, no uso de delegação de poderes do Conselho de Administração [publicada no nº126 da II série do DR de 29.05.2004] pronunciou-se com base no parecer do Gabinete Jurídico da respectiva CGA, no sentido de rejeitar o recurso hierárquico e confirmar o indeferimento da pretensão nele aduzida por parte do ora autor – ver documento nº4 junto com a petição inicial.
Estes os factos, cuja genuinidade, fidelidade e suficiência, não foram postas em causa neste recurso jurisdicional.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pela recorrente [CGA], o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e por Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O autor da acção administrativa especial pediu ao TAF de Viseu que anulasse a decisão administrativa de 11.01.2006, que lhe manteve a suspensão de pagamento da sua pensão de aposentação antecipada, e condenasse a CGA a deferir-lhe esse pedido, sendo-lhe reconhecido o direito a cumular 1/3 da sua remuneração de autarca, em efectivo exercício de funções, com a pensão de aposentação que lhe é devida.
Alegou, para o efeito, que a decisão administrativa impugnada violava a lei, por errar na interpretação e na aplicação do artigo 9º da Lei nº52-A/05 de 10 de Outubro.
O TAF de Viseu deu-lhe razão. Entendeu que ocorria a invocada violação do artigo 9º da Lei nº52-A/05, e condenou a CGA a deferir o pedido do autor, reconhecendo-lhe o direito à cumulação de 1/3 da remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo de presidente da autarquia com a sua pensão de aposentação antecipada.
Desta decisão discorda a CGA que, agora enquanto recorrente, lhe imputa erro de julgamento de direito, por entender que foi feita errada interpretação do regime especial de aposentação antecipada dos eleitos locais, previsto nos artigos 18º a 18-D do EEL [Estatuto dos Eleitos Locais], e dos artigos 8º e 9º da Lei nº52-A/05 de 10 de Outubro.
Ao conhecimento deste erro de direito se limita o objecto do presente recurso jurisdicional.
III. Ao tempo da aposentação do aqui recorrido [Julho 2005], o EA [Estatuto da Aposentação] exigia, como requisitos de aposentação ordinária, dita normal, pelo menos 60 anos de idade e 36 anos de serviço [artigo 37º nº1 do EA], sendo que também permitia a aposentação antecipada, a pedido, e sujeita a cálculo reduzido da pensão, aos que contassem, pelo menos, 36 anos de serviço [artigo 37º-A].
No âmbito do EEL [Estatuto dos Eleitos Locais], estipulava-se, a respeito da possibilidade de uma reforma antecipada, que os eleitos locais que exerceram as suas funções em regime de permanência poderão, por sua iniciativa e independentemente de submissão a junta médica, requerer a aposentação ou reforma desde que tenham cumprido, no mínimo, seis anos seguidos ou interpolados no desempenho daquelas funções e que, em acumulação com o exercício das respectivas actividades profissionais, se encontrem numa das seguintes situações: a) contem mais de 60 anos e 20 anos de serviço; b) reúnam 30 anos de serviço, independentemente da respectiva idade [artigo 18º nº4 do EEL na redacção dada pela Lei nº97/89 de 15.12].
Em Janeiro de 1991 entrou em vigor a Lei nº1/91 de 10.01 que aditou ao EEL o artigo 18º-A sobre a suspensão da reforma antecipada, e no qual se estipulava que a pensão de reforma antecipada é suspensa quando o respectivo titular reassumir função ou cargo de idêntica natureza ao que esteve na base da sua atribuição [nº1], devendo os eleitos locais beneficiários de aposentação antecipada, logo que reassumam essa função ou cargo, comunicar o facto à entidade processadora da respectiva pensão [nº3].
Em Agosto de 2001 entrou em vigor a Lei nº86/01 de 10.08 [7ª alteração ao EEL] que aditou ao artigo 18º do EEL um nº5 segundo o qual para efeitos de cumprimento das condições previstas no número anterior, ter-se-á igualmente em conta o exercício de actividades profissionais posteriores à cessação do mandato dos eleitos locais, reportando-se o cálculo da aposentação aos descontos feitos à data do facto determinante da aposentação ou da reforma [a 8ª alteração ao EEL feita pela Lei nº22/04 de 17.06 não mexeu com normas que tenham repercussão no tratamento da presente questão].
Foi ao abrigo dessa alínea b) do nº4 do artigo 18º do EEL que o ora recorrido viu ser-lhe concedida, em 07.07.2005, a sua pretendida aposentação antecipada [ponto 1 dos factos provados, com referência a folha 23 do PA], sendo que nessa altura exercia o cargo de Presidente da CMA [ponto 3 dos factos provados], cargo em que veio a ser empossado, de novo, e na sequência do resultado das eleições autárquicas [realizadas a 09.10.05], em 31.10.05 [ponto 2 dos factos provados].
Em Outubro de 2005 entrou em vigor a Lei nº52-A/05 de 10.10 [altera regime de pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos e regime remuneratório dos titulares de cargos executivos de autarquias locais] no sentido de fazer convergir o sistema de protecção social dos titulares de cargos políticos, quanto a pensões, com o regime geral de segurança social, e rever o regime remuneratório dos titulares de órgãos executivos das autarquias locais, de forma a corrigir alguns casos inaceitáveis de cumulação de vencimentos e pensões. Neste sentido, o legislador alterou alguns artigos do EEL e revogou outros, encontrando-se entre estes últimos os artigos 18º e 18º-A.
Esta lei fixa, no seu artigo 8º, um regime transitório, segundo o qual aos titulares de cargos políticos que, até ao termo dos mandatos em curso, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas disposições alteradas ou revogadas pelos artigos anteriores são aplicáveis, para todos os efeitos, aqueles regimes legais, computando-se, nas regras de cálculo, apenas o número de anos de exercício efectivo de funções verificado à data da entrada em vigor da presente lei, independentemente da data do requerimento e sem prejuízo dos limites máximos até aqui vigentes, sendo que considerou como titulares de cargos políticos, entre outros, os eleitos locais em regime de tempo inteiro [artigo 10º alínea f)].
A mesma lei estipulou, no seu artigo 9º, e sob e epígrafe limites às cumulações, que nos casos em que titulares de cargos políticos em exercício de funções se encontrem na condição de aposentados, […], independentemente do regime público ou privado que lhes seja aplicável, é-lhes mantida a pensão de aposentação, […], sendo-lhes abonada uma terça parte da remuneração base que competir a essas funções, ou, em alternativa, mantida a remuneração devida pelo exercício efectivo do cargo, acrescida de uma terça parte da pensão de aposentação, […], que lhes seja devida [nº1], acrescentando que a definição das condições de cumulação ao abrigo do nº1 é estabelecida em conformidade com a declaração do interessado, para todos os efeitos legais [nº3].
Foi ao abrigo destas normas [artigo 9º nº1 e nº3] que ora recorrido declarou à CGA, em 03.11.2005, altura em que continuava a exercer o cargo de Presidente da CMA, recentemente eleito e empossado em novo mandato [31.10.2005], que optava pela pensão de aposentação acrescida de 1/3 da remuneração base devida pelo exercício efectivo do cargo de presidente da autarquia [ponto 4 dos factos provados].
A CGA decidiu que ele não podia beneficiar desta cumulação, porquanto resulta da Lei nº52-A/05 de 10.10 que o novo regime de cumulação de pensões previsto no artigo 9º não se aplica aos pensionistas aposentados antecipadamente com base no EEL na redacção anterior a esta lei, independentemente da data em que tal suceda, já que, como decorre do artigo 8º, os eleitos locais continuam sujeitos às regras de suspensão próprias do seu regime especial [ponto 5 dos factos provados], sendo que este entendimento foi mantido pelo acto recorrido [ponto 7 dos factos provados].
Este entendimento da CGA baseia-se sobretudo na tese de que por força do regime transitório fixado no artigo 8º da Lei nº52-A/05, a regra da suspensão da pensão antecipada prevista no artigo 18º-A do EEL, vigente até à entrada em vigor daquela lei, se mantém para os eleitos locais que foram aposentados nos termos do artigo 18º do EEL, não lhes sendo aplicável, assim, o regime de cumulação previsto no artigo 9º da Lei nº52-A/05.
Vejamos.
O legislador de 2005, que alterou o regime relativo a pensões e subvenções dos titulares de cargos políticos, nos quais se integram os eleitos locais em regime de tempo inteiro, era óbvio conhecedor das modalidades de aposentação que a estes então estavam abertas por lei [artigos 37º e 37º-A do EA e 18º nº4 do EEL], sendo de presumir que soube exprimir o seu pensamento em termos adequados [artigo 9º nº3 do CC].
Sabia, nomeadamente, que antes da entrada em vigor da sua Lei nº52-A/05, os eleitos locais em regime de permanência que se tivessem aposentado ao abrigo dos artigos 37º nº1 e 37º-A do EA, por reunirem as condições neles definidas, percebiam a totalidade da remuneração como eleitos locais e a pensão de aposentação, e os que se tivessem aposentado antecipadamente, à luz do artigo 18º nº4 do EEL, viam a sua pensão de aposentação suspensa por via do artigo 18º-A do EEL, se e enquanto exercessem as funções de eleito local em regime de permanência.
Este legislador de 2005 [Lei 52-A/05], ao consagrar uma profunda alteração do regime de previdência dos eleitos locais em regime de permanência, culminada na aplicação aos mesmos do regime geral da segurança social [artigo 13º do EEL na redacção dada pelo artigo 2º da Lei nº52-A/05], procurou obviar à frustração de legítimas expectativas daqueles que, tendo sido candidatos e eleitos dentro de determinado quadro legal [EEL], o viram ser substancialmente alterado pela nova lei [Lei 52-A/05].
Daí que tenha estabelecido o regime transitório do artigo 8º da Lei nº52-A/05, garantindo àqueles que até ao termo do mandato em curso, à data da sua entrada em vigor, preencham os requisitos para beneficiar dos direitos conferidos pelas normas revogadas, entre elas a do artigo 18º do EEL, lhes seria aplicável, para todos os efeitos, aqueles anteriores regimes legais.
Não é este, obviamente, o caso do ora recorrido, que à data da entrada em vigor da Lei nº52-A/05 de 10.10 já estava aposentado, desde 07.07.05, ao abrigo da alínea b) do nº4 do artigo 18º do EEL.
Todavia, o legislador de 2005, no tocante a limites impostos às cumulações de pensões com remunerações percebidas pelos eleitos locais em regime de permanência, previstos no artigo 9º, consagrou limitações sem estabelecer qualquer distinção entre os dois tipos de titulares de cargos políticos aposentados que então subsistiam: os aposentados com fundamento nos artigos 37º e 37º-A do EA, e os aposentados antecipadamente com base no artigo 18º nº4 do EEL.
É nesta falta de distinção que bebem, assim julgamos, quer a tese da CGA quer a tese do recorrido. Esta última, na medida em que defende que não deveremos fazer distinções onde o legislador as não faz [ubi lex non distinguit nec nos distinguire debemus], sendo, por via disso, o dito regime de cumulações também aplicável aos já aposentados ao abrigo do artigo 18º nº4 do EEL; a primeira, porque defende não ser legítimo concluir, dessa falta de distinção, que o legislador pretendeu uma uniformização de regimes, continuando, por via disso, a aplicar-se aos aposentados antecipadamente, a suspensão de pagamento de pensão que tinha sido decretada pelo artigo 18º-A do mesmo EEL [revogado pela Lei nº52/05 de 10.10].
Assiste razão à tese da recorrente CGA.
Na verdade, cremos que da letra e do espírito da nova lei [artigo 9º CC] emerge uma inequívoca vontade do legislador em impor os limites às cumulações de pensão e remuneração apenas àqueles titulares de cargos políticos aposentados que beneficiavam dessa cumulação, ou seja, aos aposentados ao abrigo dos artigo 37º e 37º-A do EA, e não àqueles em relação aos quais não se colocava o problema, ou seja, aos aposentados antecipadamente ao abrigo do artigo 18º do EEL.
Efectivamente, a letra do artigo 9º da Lei nº52-A/05 impõe, e o seu contexto supõe, que o titular de cargo político aposentado esteja a receber em cumulação a pensão de aposentação e a remuneração pelo exercício das suas funções, nomeadamente autárquicas. Apenas tem sentido impor limitações à cumulação a quem dela beneficia, e não a quem dela já estava arredado. O escopo da lei é o de limitar cumulações existentes, e não o de gerar ou ampliar cumulações que não existiam [ver, como elementos hermenêuticos conducentes a esta conclusão: exposição de motivos da Proposta de Lei nº18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº26 da II série-A de 23.06.2005; discussão na generalidade da Proposta de Lei nº18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº36 da I série de 01.07.2005; relatório, conclusões e parecer da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre a Proposta de Lei nº18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº31 da II série-A de 02.07.2005; relatório de votação na especialidade e texto final da Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, sobre a Proposta de Lei nº18/X, in DIÁRIO DA ASSEMBLEIA DA REPÚBLICA, nº48 da II série-A de 15.09.2005].
Temos, pois, que a redacção do artigo 9º nº1 da Lei nº52-A/05 aponta no sentido da sua hipótese abranger apenas os eleitos locais, no regime de permanência, que estejam na condição de aposentados que recebem, em cumulação, a remuneração pelo exercício das suas funções e a respectiva pensão de reforma. É apenas a esses que a lei impõe a referida limitação: ou optam por receber a totalidade da pensão acrescida de 1/3 da remuneração base atribuída ao exercício efectivo do seu cargo, ou optam por receber esta remuneração na sua totalidade, acrescida de 1/3 da pensão de aposentação.
Na previsão da norma do artigo 9º da Lei nº52-A/05 de 10.10 não se inclui, por conseguinte, o caso do aqui recorrido, pois que foi aposentado antecipadamente ao abrigo do artigo 18º nº4 do EEL, e tem o pagamento da sua pensão de aposentação suspenso por força do artigo 18º-A do mesmo diploma. Ou seja, a sua situação pessoal não cabe na hipótese normativa regulada pela norma que pretendeu limitar as cumulações [artigo 9º da Lei nº52-A/05].
Porque assim não decidiu, a decisão judicial sob recurso deve ser revogada, sendo julgada improcedente a acção administrativa especial em causa, com a absolvição da ré CGA do pedido contra ela formulado.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, o seguinte:
- Conceder provimento ao recurso jurisdicional, e, em conformidade revogar a decisão judicial recorrida;
- Julgar improcedente a acção administrativa especial, e, em consequência, absolver do pedido a ré Caixa Geral de Aposentações. Custas pelo aqui recorrido, em ambas as instâncias, fixando-se em 3 UC a taxa de justiça na 1ª instância, e em 5 UC a taxa de justiça nesta instância superior, já reduzida a metade - artigos 189º CPTA, 446º CPC, 73º-A, 73º-D nº3 e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 30 de Outubro de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
