| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes desembargadores da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte:
I. RELATÓRIO
1.1. P., divorciada, notária, residente na Rua (…), (…), propôs a presente ação administrativa especial contra o Ministério da Justiça, com sede na Av. (…), (…), pedindo a anulação do despacho da Ministra da Justiça, datado de 31/01/2014, tornado público pelo aviso nº 2989/2014, publicado no DR nº 39, 2ª Série de 25/02/2014, que “concordou, autorizou e designou”, nos termos propostos pelo Conselho do Notariado, a abertura de concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial.
Indicou como contrainteressados todos os notários, potencialmente interessados, constantes da listagem anexa à P.I.
Alegou, para tanto, em síntese, que “os critérios encontrados violam gravemente os princípios da igualdade e da não discriminação uma vez que estão longe de ser objetivos”, e assacou ao ato impugnado os seguintes vícios:
(i) Violação do artigo 34º nº 1 do Estatuto do Notariado (EN) aprovado pelo DL nº 26/2004 de 4/2, na medida em que o despacho não colocou a concurso todas as licenças vagas mas, segundo um critério dito do “cartório deficitário”, apenas as vagas dos concelhos com uma única licença notarial e as vagas que já antes estiveram preenchidas, existentes em concelhos dotados de mais de uma licença notarial e nos quais não houve cartórios deficitários nos últimos três anos; e ainda porque o referido critério não é objetivo, já que reside num valor fixado anualmente pela assembleia geral da Ordem dos Notários, sem ter em conta os concretos motivos por que tal valor não foi atingido, motivos que podem ir desde a negligência na gestão do cartório até à população residente e aos níveis de atividade económica;
(ii)Violação do artigo 6º do mesmo Estatuto porque o chamado critério do cartório deficitário, ao contrário de um critério que tivesse em conta o número de habitantes e de empresas ou índices de atividade económica, não permite aferir as reais necessidades dos utentes;
(iii) Violação dos princípios concursais da transparência e da publicidade, pois não existindo uma listagem dos cartórios deficitários é impossível aos candidatos controlar o cumprimento do correspondente critério na seleção das vagas postas a concurso.* 1.2. Citado, o Réu Ministério da Justiça contestou, defendendo-se por exceção, invocando a inimpugnabilidade do despacho em causa nos termos do artigo 51º do CPTA, por se tratar de um ato de execução de normas legislativas sobre a privatização do notariado, sendo um ato interno, preparatório e instrumental que não confere situação consolidada alguma a quem quer que seja. Por isso o Réu deve ser absolvido da instância.
Defendeu-se também por impugnação, invocando, em síntese, que a Autora não concretiza porque é que aquele critério para a escolha das vagas viola os princípios da igualdade e da não discriminação, nem por que motivo não é objetivo;
Adianta que o EN prevê no nº 2 do artigo 34.º que “O concurso (de atribuição de licenças para instalação de cartório notarial) é aberto por aviso do Ministério da Justiça, publicado no Diário da República, ouvida a Ordem dos Notários”, pelo que compete ao Ministro da Justiça averiguar da oportunidade, adequação e conveniência da abertura de cada concurso público, no âmbito de um poder discricionário;
A decisão impugnada baseou-se nos factos constantes da informação do Conselho do Notariado, designadamente no de subsistirem várias licenças nunca antes atribuídas, por falta de interessados, e no de que existem licenças já atribuídas que entretanto vagaram, quer pelo regresso à Administração Pública de antigos notários públicos, quer na sequência de atribuição de nova licença aos seus titulares no âmbito de concursos subsequentes (fls. 21 a 25 p.a.).
Tal como consta da informação, os critérios acolhidos pela Ministra da Justiça relevam ainda das conclusões do Relatório Final de Auditoria ao Fundo de Compensação da Ordem dos Notários, elaborado pela Inspeção-geral dos Serviços de Justiça em setembro de 2012;
A Ministra estava vinculada a prosseguir o interesse público (artigo 260º doa CRP) e foi isso que fez, visando manter a existência em todo o território nacional, de serviços notariais, competindo-lhe aferir, em cada momento, da oportunidade e conveniência de títulos ou de licenças a atribuir, tendo em conta o número indicado no mapa notarial anexo ao EN e as vagas existentes.
Não se pode interpretar o disposto no artigo 34º noutro sentido que não o de que o número de vagas em consonância com o número de cartórios fixado no mapa notarial pode variar consoante as circunstâncias específicas atinentes à necessidade dos utentes ou de acordo com outro critério que, no momento de abertura de cada concurso, seja objetivo, transparente e inequívoco e se encontre com aquele relacionado, como é caso do cartório deficitário.
Não existe disposição legal expressa que imponha a publicação duma lista dos cartórios deficitários, e, muito menos tal procedimento é da competência do Ministério da Justiça. A determinação, a fiscalização e a avaliação dos cartórios deficitários, de acordo com os artigos 58.º e 62.º do EON, competem ao Conselho Fiscalizador, Disciplinar e Deontológico da Ordem dos Notários.* 1.3. Citados os contrainteressados, apenas M. se constituiu como tal, juntando procuração forense.* 1.4. Notificada da contestação, a Autora respondeu à matéria de exceção, alegando, em síntese, que o ato impugnado, na medida em que não se limita a autorizar a abertura de um concurso, antes a determina, bem como determina os critérios a seguir quanto à determinação e extensão das licenças a serem objeto do concurso tem manifestamente eficácia externa e lesiva dos direitos da Autora, única notária estabelecida em Tomar, pelo que é por si impugnável à luz do critério de impugnabilidade do ato administrativo ínsito no artigo 51º do CPTA.* 1.5. Proferiu-se despacho saneador no qual se decidiu nada haver que obstasse ao conhecimento do mérito da causa e ordenou-se a notificação das partes para apresentarem alegações finais escritas, nos termos do artigo 91º nº 4 do CPTA, o que fizeram, reiterando o já alegado.* 1.6. O TAF de Coimbra proferiu acórdão, constando do mesmo o seguinte segmento decisório, com o seguinte voto de vencido:
«Tudo visto, julga-se a acção improcedente.
Custas pela Autora: artigo 527º do CPC e 6º do RCP.* Registe e notifique.
Votei de vencido, apenas não concordando com a presente decisão no que se refere à interpretação dada ao n.º 1 do art.º 34.º do Estatuto do Notariado. Assim, entendo que a citada norma lida em conjunto com as que se lhe seguem e as demais que compõem o aludido estatuto, implica que no concurso ali referido e no aqui em causa, tivessem que ter sido colocadas a concurso todas as vagas existentes. Esta interpretação impõe-se aliás por conformidade interpretativa com a Constituição da República Portuguesa, sendo que a respectiva lei de autorização legislativa (Lei nº 49/2003 de 22 de Agosto de 2003) da qual emana o citado Estatuto, não concederá outro entendimento. Por outro lado, há que referir que se nos afigura que poderá estar em causa matéria de reserva relativa de competência da AR, por ser referente a direitos, liberdades e garantias, e, como tal, sem a devida autorização, estar vedada a intervenção legislativa do poder executivo no que se refere ao alcance dos lugares postos a concurso.
Concluindo, determinaria a procedência da presente acção pelo apontado vício de violação de lei, por infracção ao disposto no n.º 1 do art.º 34.º do EN, com a necessária e consequente condenação da Administração à prática do acto administrativo legalmente devido.»* 1.7. Inconformada com o assim decidido, a autora interpôs recurso jurisdicional da decisão proferida, apresentando as seguintes conclusões:
«1- Nos presentes autos foi autorizada e designada nos termos propostos pelo Conselho do Notariado a abertura de concurso para atribuição de licenças de instalação de Cartório Notarial.
2- Tendo o Conselho do Notariado adotado o critério do “Cartório Deficitário” para decidir quais as vagas postas a concurso e quais as vagas que ficariam por preencher, ao invés de colocar todas as vagas existentes a concurso.
3- A Administração Pública, no decurso das suas funções tem que obedecer estritamente à lei que operará, assim, como um guia, devendo a subordinação da Administração à lei ser entendida em termos amplos, no sentido de “bloco de legalidade” e não de lei formal o que, como se verificará, não fez o Recorrido.
4- Nos termos do nº 1 do artigo 34º do Estatuto do Notariado “as licenças para instalação de cartório notarial são postas a concurso consoante as vagas existentes”, o que significa, em primeiro lugar e antes de mais, que devem ser postas a concurso “as vagas existentes”, o que não aconteceu.
5- E, a verdade é que, da leitura da citada norma bem como das que lhe seguem e das demais que compõem o aludido estatuto, retira-se que no concurso ali referido e o dos autos, tivessem que ter sido colocadas a concurso todas as vagas existentes.
6- Por outro lado e, como se verificará de seguida, está em causa matéria de reserva relativa de competência da AR por se referir a direitos, liberdades e garantias, carecendo o Governo de autorização legislativa, pois não tem poderes legislativos originários, ficando vinculado a esta e devendo respeitá-la.
7- O Governo decretou o Estatuto do Notariado no uso de autorização legislativa concedida pelo artigo 1º da Lei nº 49/2003, de 22 de Agosto e nos termos da alínea b) do nº 1 do artigo 198º da CRP e, portanto, devia respeitá-lo, devendo o Conselho do Notariado pautar-se por igual atitude.
8- Ao decidir não colocar a concurso todas as vagas existentes, o Requerido, violou o disposto no nº 1 do artigo 34º bem como a mencionada lei de autorização legislativa.
9- Ora, com o critério encontrado para a limitação da colocação das vagas existentes a concurso, pretenderam o Conselho do Notariado e o Ministério da Justiça, substituir-se ao legislador e alterar/reorganizar o mapa notarial existente, o que é manifestamente ilegal.
10- Ao deliberar a abertura de concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, acolhendo os critérios respeitantes à determinação e extensão das licenças a serem postas a concurso do Conselho do Notariado, ao invés de colocar todas as vagas existentes a concurso, incorreu o Recorrido em vício de violação de lei.
11- Com efeito, sem a autorização da Assembleia da República, está vedada a intervenção legislativa do poder executivo no que se refere ao alcance dos lugares postos a concurso.
12- Para além disso, o critério do cartório deficitário viola o artigo 6º do Estatuto do Notariado porque não permite aferir as necessidades dos utentes, já que o défice pode ter muitas causas, muito diferentes.
13- A preocupação (de) e a garantia de acesso ao serviço do notariado por parte de toda a população não podem ser levadas a cabo apenas nas vagas “eleitas” mas antes em todas as “vagas existentes”, pois só assim é que se poderá falar em “necessidades dos utentes”, uma vez que é este o objectivo do preenchimento das vagas.
14- Tal critério viola gravemente os princípios da legalidade, da igualdade e da não discriminação, uma vez que está longe de ser objetivo.
15- Acresce que, não existe uma listagem dos cartórios deficitários, pelo que, é impossível aos candidatos controlar o cumprimento dos requisitos impostos, designadamente, é-lhes, impossível saber se as vagas colocadas a concurso cumprem os requisitos definidos e, consequentemente, se as vagas que não foram colocadas a concurso não o deveriam ter sido.
16- O que é manifestamente ilegal, por violador do princípio da transparência e da publicidade.
17- Ao optar por tal critério, não colocando todas as vagas existentes a concurso, tomou preferência por um critério que não é objetivo porque os motivos que levam a que um cartório não atinja determinado valor de faturação trimestral são subjetivos e não foram apurados.
18- Ao decidir da forma expendida na douta sentença proferida, violou o douto Tribunal a quo, entre outros, os artigos 6º e 34º, nº 1 do Estatuto do Notariado, 1º da Lei nº 49/2003, de 22 de Agosto, 165º, nº 1, al. b) e 198º nº 1, alínea b) da Constituição da República Portuguesa, e os princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade.»* 1.8. O Ministério da Justiça contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:
«1) No presente recurso, a Recorrente alega que a sentença recorrida violou o disposto nos artigos 6.º e 34.º do EN, o artigo 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de Agosto, os artigos 165.º, nº 1, alínea b) e 198.º n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, e os princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade, com fundamento que:
a) O Conselho do Notariado adotou o critério do cartório deficitário para as vagas postas a concurso e para as vagas que ficariam por preencher, não colocando todas as vagas existentes a concurso, alegando que o critério adotado não é objetivo, pois os motivos que levam a que um cartório não atinja determinado valor de faturação são subjetivos e ainda porque tal critério não acautela a solvabilidade do fundo de compensação;
b) E que o disposto no artigo 34.º do EN determina que devem ser colocadas a concurso todas as vagas existentes, o que, no caso em apreço não se verificou;
c) Além de que, trata-se de matéria de reserva relativa da competência da Assembleia da República pois trata-se de direitos, liberdades e garantias, uma vez que o ato objeto de impugnação fixou os critérios respeitantes à determinação e extensão das licenças a serem postas em concurso;
d) Por sua vez, o critério adotado viola o artigo 6.º do EN, pois não permite aferir as necessidades dos utentes, além de que não existe uma listagem dos cartórios deficitários, sendo deste modo impossível atribuir aos candidatos licenças para instalação de cartório notarial, controlar o cumprimento dos requisitos impostos nos respetivos concursos abertos, saber se as vagas colocadas a concurso cumprem os requisitos definidos e as que não foram colocadas a concurso não o deveriam ter sido, o que viola claramente os princípios da transparência e da publicidade;
2) Ora não assiste razão à ora Recorrente, como se demonstrará;
3) Em primeiro lugar, a Recorrente não indica o vício de que padece o acórdão recorrido, o que nos permite concluir, que a Recorrente entende que o acórdão ora impugnado incorre, unicamente, em erro de julgamento da matéria de direito, e faz meras alegações genéricas e conclusivas quanto aos alegados vícios de violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da não discriminação;
4) Importa referir que o critério adotado – ”Cartório Deficitário” – para decidir quais as vagas postas a concurso e quais as vagas que ficariam por preencher, está previsto no artigo 59.º do EN, considerando-se como deficitários os cartórios notariais que, no decurso de um trimestre, não atinjam de honorários cobrados o valor fixado anualmente pela assembleia-geral, sob proposta da direção, sendo assim o único conceito de cartório deficitário admissível de ser acolhido pela Administração Pública, no presente concurso de atribuição de licenças para instalação de cartório notarial;
5) Bem sustentou o Tribunal a quo ao considerar que “ser uma licença a única prevista para um concelho no quadro anexo, ou ser uma licença já antes atribuída em concelho onde o quadro anexo prevê mais uma licença, e ter gerado emolumentos abaixo de um dado limite mínimo fixado pela assembleia geral da Ordem dos Notários, no decurso de um trimestre, nos últimos três anos, são factos objetivos, perfeitamente determináveis e verificáveis. É verdade que o comportamento deficitário do cartório pode ser devido a variantes não objetivas, como o engenho, a simpatia, a laboriosidade do notário e seus colaboradores. Mas isso já não faz parte do cartório deficitário”;
6) O artigo 62.º do EN prevê as situações em que um cartório que se torne deficitário com fundamento em causas não objetivas devidas a comportamentos dolosos ou negligentes do notário e/ou dos seus colaboradores, cabendo ao conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, a fim de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e as diligências exigíveis e, no caso de ocorrer irregularidades contabilísticas quanto às despesas, cabe à direção da Ordem dos Notários determinar as correspondentes reposições, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal e disciplinar imputável ao notário;
7) Ora tais circunstâncias são exteriores ao próprio conceito de “cartório deficitário”, pelo que o critério que presidiu à abertura do concurso objeto dos presentes autos é objetivo e imparcial;
8) O critério do “cartório deficitário” definido pelo Conselho do Notariado e acolhido por Sua Excelência a Ministra da Justiça no ato autorizador da abertura do concurso em questão é o que permite assegurar a solvabilidade do fundo de compensação;
9) Neste sentido, veja-se “(...) as conclusões do Relatório Final de Auditoria ao Fundo de Compensação da Ordem dos Notários, elaborado pela Inspeção-Gera/ dos Serviços de Justiça em Setembro de 2012 (...)”, que refere “(...) encontramos um mapa notarial sobredimensionado para a procura actual de serviços notariais, situação que tem potenciado o recurso à prestação de reequilíbrio do FC Este recurso é ainda agravado pelo facto de, aquando da abertura de concursos para atribuição de licenças, o CN não ter em consideração os cartórios deficitários existentes em cada concelho;
10) Pelo que, bem entendeu o Tribunal a quo em defender que a alegada violação dos princípios da legalidade, da igualdade e da não discriminação é totalmente improcedente;
11) Alega a Recorrente que o facto de no caso em apreço não se ter colocado a concurso todas as vagas existentes, foi violado o disposto no artigo 34.º n.º 1 do EN bem como a Lei n.º 49/2003, de 22/08, e que o critério encontrado para a não colocação a concurso de todas as vagas existentes viola o artigo 6.º do EN, pois não permite aferir as necessidades dos utentes, já que o défice pode ter muitas outras causas;
12) Ora nos termos do disposto no artigo 34.º do EN, a abertura do concurso de atribuição de licenças para instalação de cartório notarial é da competência do Ministro da Justiça, ou seja, compete ao Ministro da Justiça averiguar da oportunidade, adequação e conveniência da abertura de cada concurso público;
13) Daí que, no caso em concreto, Sua Excelência a Ministra da Justiça não atuou para além das competências que lhe estão legalmente atribuídas, nem mesmo foi violada a Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto;
14) Ao Ministro da Justiça compete aferir, em cada momento, da oportunidade e conveniência de títulos ou de licenças a atribuir, tendo em atenção o número indicado no mapa notarial anexo ao EN e as vagas existentes;
15) Sendo que, o número de cartórios notariais a instalar em cada município do território nacional constante no mapa notarial anexo ao EN corresponde a um limite máximo de licenças a atribuir para esse efeito, que o legislador, à data da aprovação daquele diploma, entendeu ser o adequado, mas aquele número não é o único legalmente admissível e é intemporal, uma vez que a lei permite que o mesmo seja alterado, tendo em conta as circunstâncias específicas atinentes à necessidade dos utentes, ajustando, assim, a oferta à procura;
16) Neste sentido, o douto acórdão recorrido foi claro ao considerar que o legislador preconiza uma adaptabilidade do número de licenças às necessidades de um interesse público composto por duas dimensões, quais sejam, a acessibilidade do serviço, ou seja, a cobertura do serviço notarial em todo o território nacional de modo a ser acessível a uma população desigualmente distribuída e a auto sustentabilidade da atividade notarial e que o duplo interesse público está refletido na conceção do fundo de compensação do notariado, porquanto “preconiza-se a existência de pelo menos um notário em cada concelho, procurando precaver, mediante o FC, que em concelho algum ocorra a inviabilidade económica, e prevê-se uma distribuição territorial tal das licenças atribuídas, que não exceda o que é objectivamente e tanto quanto previsível, necessário atento o binómio população versus território, daí que não só a consagração legal do mapa notarial é revisível (legalmente) de cinco em cinco anos como a todo o momento, por outra via que não a legislativa, se pode diminuir ou aumentar o número de notários com licença de insta/ação de cartório notarial.”;
17) Daí que, a imposição ao Ministro da Justiça para colocar a concurso todas as vagas constantes do mapa notarial anexo ao EN, não é compatível com aquele desígnio legal, pois acarretaria, efeitos nocivos para a atividade notarial que não foram pretendidos pelo legislador;
18) Neste sentido, o douto acórdão recorrido entendeu e bem que “os critérios e efeitos para a seleção das vagas não consistiam apenas nesse do cartório deficitário, se não também nesse outro da colocação a concurso de todos leia-se, todas as licenças dos concelhos dotados de apenas uma licença no mapa anexo ao EN, o que não só revela a preocupação (de) como tende a garantir o acesso ao serviço do notariado por parte de toda a população, concluindo que improcede a alegada violação dos artigos 34.º, n.ºs 1 e 6, do EN e nem tão-pouco, o ato impugnado violou o artigo 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto e os artigos 165.º, n.º 1, alínea b) e 198º, n.º 1, alínea c) ambos da CRP;
19) Igualmente entendeu e bem o douto acórdão recorrido que não foram violados os princípios da transparência e da publicidade ao defender que, no momento da eleição das vagas a preencher, o princípio de referência é o da prossecução de interesse público, não sendo a imparcialidade – a cumprir no momento da disputa, entre os candidatos, das vagas em concurso – mais do que uma consequência do cumprimento daquele;
20) E ao proferir o despacho autorizador da abertura do concurso ora impugnado fundamentado pelos critérios e linhas de orientação acima indicados, os quais visaram, mormente, manter a existência em todo o território nacional de serviços notariais, Sua Excelência a Ministra da Justiça atuou em total obediência a tais princípios da legalidade e da prossecução do interesse público;
21) E nas relações entre os administrados e a Administração Pública, aqueles têm direito à informação e à administração aberta, direitos que se encontram consignados no artigo 268º, n.º 2, da CRP e nos artigos 61.º a 65.º do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11, diploma aplicável à data dos factos;
22) Porém, no caso em apreço, não existe disposição legal expressa que imponha a publicação duma lista dos cartórios deficitários e, ainda menos, que determine que tal procedimento é da competência do Ministério da Justiça;
23) No que respeita à determinação, fiscalização e avaliação dos cartórios deficitários, atento o disposto nos artigos 58º e 62º do EON, compete tais competências ao conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários, quer para validação do volume de honorários reportados quer para avaliação dos cartórios deficitários existentes, a fim de apurar se o notário exerce a sua atividade com o empenho e a diligência exigíveis;
24) E concluiu e bem o Tribunal a quo ao considerar que a ora Recorrente não estava de todo impedida de obter junto da Ordem dos Notários a informação pretendida, i. é, quais os cartórios deficitários nos três anos que precederam a abertura do concurso em concelhos dotados de mais de uma licença, até porque toda a documentação do procedimento concursal é acessível a quaisquer interessados, sendo que na determinação dos cartórios deficitários, o Ministério da Justiça não tem qualquer intervenção;
25) É jurisprudência assente no STA, no que respeita aos princípios da transparência e da publicidade em causa, que «O procedimento de concurso obedece, além do mais, ao princípio de igualdade de condições e de oportunidades, princípio esse garantido, designadamente, pela imposição da obrigatoriedade de 'divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar. das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final com a qual se visa, no essencial. assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da actuação administrativa.” – vide Acórdão do STA de 29 de novembro de 2012, Proc. 01031/12;
26) Sendo que, no presente concurso público de atribuição de licenças para instalação de cartório notarial procedeu-se à divulgação atempada dos métodos de seleção a utilizar, das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final, não tendo sido questionado pela ora Recorrente;
27) Pelo que, bem decidiu o Tribunal a quo ao julgar que o ato autorizador da abertura do concurso objeto dos presentes autos não violou os princípios da transparência e da publicidade.»* II- DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO.
2.1. Conforme jurisprudência firmada, o objeto de recurso é delimitado pelas conclusões da alegação da apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso – cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPT.
Acresce que por força do artigo 149.º do CPTA, o tribunal ad quem, no âmbito do recurso de apelação, não se queda por cassar a sentença recorrida, conquanto ainda que a declare nula, decide “sempre o objeto da causa, conhecendo de facto e de direito”.
2.2. Assentes nas enunciadas premissas, as questões que se encontram submetidas à apreciação do tribunal ad quem são as de saber se a sentença recorrida enferma de erro de julgamento quanto à matéria de direito, decorrente da violação dos artigos 6.º e 34.º, n.º 4, ambos do Estatuto do Notariado, 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto, 163.º, n.º 1, al. b) e 198.º n.º 1, al. b), da Constituição da República Português e, bem assim os princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade.* III.FUNDAMENTAÇÃO
A.DE FACTO.
3.1. Com interesse para a apreciação da causa, o Tribunal a quo considerou assente a seguinte matéria de facto:
«1
A Autora é, como era ao tempo dos factos a seguir descritos, notária de profissão, exercendo a sua actividade em Tomar, onde era e é a única notária estabelecida.
2
Em reunião havida no dia 17 de Dezembro de 2012 o Conselho Notarial deliberou por unanimidade abrir concurso interno para preenchimento de vagas ainda existentes de licenças notariais, nos seguintes termos:
«1- Abrir concursos para todas as vagas dos concelhos com uma única licença notarial (à excepção de Vale de Cambra e Lagos) e para as vagas que já antes estiveram preenchidas, existentes em concelhos dotados de mais de uma licença notarial e nos quais não houve cartórios deficitários nos últimos anos.
2- Não abrir concurso para as vagas, nunca antes preenchidas, em concelhos dotados de mais de uma licença notarial, nem para as vagas que já antes estiveram preenchidas em concelhos dotados de mais do que uma licença e nos quais houve cartórios deficitários nos últimos anos.».
3
Com base nesta deliberação foram gizadas a proposta do Conselho do Notariado, a minuta do aviso e uma lista dos cartórios a licenciar, bem como uma indicação das pessoas que haveriam de integrar o Júri. Tudo conforme fls. 1 a 17 do PA, cujo teor aqui se dá como reproduzido, sendo certo que naquela lista se incluía um 2ºcartório notarial em Tomar.
4
Sobre tais deliberação, minuta e indigitação debruçou-se a nota interna do Ministério Réu datada de 8/1/2014 cujo teor a fls. 3 e sgs. do doc. 2 da PI aqui se dá como reproduzido, destacando-se o seguinte:
«Por ofício datado de 20/12/2013, o Exmo. Senhor Presidente do Conselho Directivo do Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., enviou, na qualidade de Presidente do Conselho do Notariado, proposta de abertura do quinto concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, solicitando a aprovação, por Sua Excelência a Ministra da Justiça, da minuta do aviso de abertura do referido concurso, acompanhada da listagem dos cartórios a licenciar e da indicação dos membros que integrarão o júri do concurso.
Enquadramento legal:
Rege na matéria o Estatuto do Notariado, (designadamente o artigo 34º) aprovado pelo Decreto-Lei nº 26/2004, de 4 de Fevereiro, com últimas alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 15/2011, de 25 de Janeiro e bem assim o Regulamento de Atribuição do Título de Notário, aprovado pela Portaria nº 398/2004, de 21 de Abril (designadamente, o artigo 10º).
Enquadramento factual:
Não obstante o artigo 106º/1 do Estatuto do Notariado (EN) estabelecer um período transitório de 2 anos a contar da entrada em vigor daquele Estatuto para que se operasse a transição para o regime de notariado privado e pese embora a anterior realização de quatro cursos para atribuição da licença de instalação de cartório notarial, certo é que não se encontra ainda concluído o processo de privatização notarial, coexistindo ainda cartórios públicos e privados.
Assim, actualmente e de acordo com a informação facultada pelo Conselho do Notariado, às várias licenças nunca antes atribuídas por falta de interessados, acrescem as que já foram objecto de atribuição mas que entretanto vagaram, sobretudo por via do regresso ao IRN, I.P. de antigos notários públicos que optaram por abandonar o exercício da actividade notarial privada à qual tinham aderido no início do processo de transição (tal como possibilitado pela norma constante do nº 5 do art.º 107º do EN) e também as licenças que vagaram na sequência de atribuição de nova licença aos seus titulares, no âmbito de concursos subsequentes a que se candidataram. Face ao exposto, parece-me estar suficientemente justificada a adequação e conveniência de abertura de um quinto concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial.
Linhas base da proposta constante da minuta do Aviso de Abertura:
a) No que respeita à determinação e extensão das licenças de instalação de cartório notarial a serem postas a concurso:
Acolhendo proposta do Senhor Bastonário da Ordem dos Notários o Conselho do Notariado aprovou, por unanimidade, os critérios e linhas de orientação que hão-de presidir à determinação e extensão das licenças a relacionar em sede de abertura de um próximo concurso para atribuição de licenças de instalação de cartório notarial, visando tais critérios os objectivos de “acautelar a solvabilidade do Fundo de Compensação” previsto no artigo 54º dos Estatutos da Ordem dos Notários, aprovado pelo Decreto-lei nº 27/2004, de 4 de Fevereiro, “( ... ) mitigando o pagamento de prestações de reequilíbrio e solucionar as situações mais prementes, designadamente as que se prendem com a guarda dos arquivos documentais( ...)”.
Consequentemente, decidiu aquele Conselho que a abertura de um próximo concurso haveria de obedecer às seguintes condições:
“1- Abrir concurso para todas as vagas dos concelhos com uma única licença notarial e para as vagas, que já antes estiveram preenchidas, existentes em concelhos dotados de mais de uma licença notarial e nos quais não houve Cartórios deficitários nos últimos três anos.
2- Não abrir concurso para as vagas, nunca antes preenchidas, em concelhos dotados de mais de uma licença notarial, nem para as vagas, que já antes estiveram preenchidas, em concelhos dotados de mais de uma licença e nos quais houve Cartórios deficitários nos últimos três anos.”
Face ao exposto, afigura-se-nos que os critérios definidos pelo Conselho do Notariado e ora sujeitos a aprovação por via da proposta homologação ministerial do aviso de abertura do concurso em apreço levam ínsito o desígnio de implantação em todo o território nacional de serviços notariais (vertido no artigo 6º/1 do EN), ao mesmo tempo que não descuram as conclusões do Relatório Final de Auditoria ao Fundo de Compensação da Ordem dos Notários, elaborado pela Inspecção-geral dos Serviços de Justiça em Setembro de 2012, e senão atentemos no seguinte excerto:
“( ... )encontramos um mapa notarial sobredimensionado para a procura actual de serviços notariais, situação que tem potenciado o recurso à prestação de reequilíbrio do FC. Este recurso é ainda agravado pelo facto de, aquando da abertura de concursos para atribuição de licenças, o CN não ter em consideração os cartórios deficitários já existentes em cada concelho ( ... )”.
A listagem anexa ao aviso de abertura integra os cartórios ainda não privatizados e os cartórios entretanto encerrados, em virtude da cessação da actividade do respectivo titular.
Face ao exposto julgo, que devem acolher-se os critérios definidos pelo Conselho do Notariado nesta matéria.
(...)
Tudo ponderado, sou de parecer favorável à proposta apresentada pelo Senhor Presidente do Conselho Directivo do IRN, I.P., na qualidade de Presidente do Conselho do Notariado, pelo que proponho o seu acolhimento por Sua Excelência a Ministra da Justiça.
Obtida que seja a superior aprovação da proposta em apreço, mais se propõe que Sua Excelência a Ministra da Justiça:
a. Determine a abertura do quinto concurso de atribuição de licenças de instalação de cartório notarial;
b. Aprove a minuta do aviso de abertura do concurso supra referido, acompanhada da listagem dos cartórios a licenciar, anexa àquele aviso;
(...)
É quanto deixo à consideração superior.».
5
Sobre esta Nota Interna lavrou Sua Exª a Ministra da Justiça, à mão, e assinou em 31/1/2014 o seguinte despacho:
“Concordo, autorizo e designo nos termos propostos”.
6
Em conformidade com este despacho foi publicado na segunda série do DR, nº 39 de 25 de Janeiro de 2014 o aviso nº 2989/2014, do Instituto dos Registos e Notariado IP, cuja cópia a fls. 47 e sgs do PA aqui se dá como reproduzida.»* III.B. DE DIREITO
b.1.Da violação dos artigos 6.º e 34.º, n.º 4, ambos do Estatuto do Notariado, 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto, 163.º, n.º 1, al. b) e 198.º n.º 1, al. b), da Constituição da República Português e, bem assim os princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade.
A apelante assaca erro de julgamento quanto ao mérito da decisão, invocando que o acórdão sob sindicância violou as normas dos artigos 6.º e 34.º, n.º4, ambos do Estatuto do Notariado, artigo 1.º da Lei n.º 49/2003, de 22 de agosto e os artigos 163.º, n.º 1, al. b) e 198.º, n.º 1, al.b) da Constituição da República Portuguesa, bem como os princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade.
Argumenta, para o efeito, que o Conselho do Notariado adotou o critério do cartório deficitário para as vagas postas a concurso e para as vagas que ficariam por preencher, não colocando todas as vagas existentes a concurso, tendo assim adotado um critério que não é objetivo, conquanto os motivos que levam a que um cartório não atinja determinado valor de faturação são subjetivos e ainda porque tal critério não acautela a solvabilidade do fundo de compensação.
Sustenta que dispondo o n.º 1 do artigo 34º do Estatuto do Notariado que “as licenças para instalação de cartório notarial são postas a concurso consoante as vagas existentes”, deviam ter sido colocadas a concurso todas as vagas existentes, o que, no caso em apreço não se verificou.
Por outro lado, advoga que se trata de matéria de reserva relativa da competência da Assembleia da República na medida em que estão em causa direitos, liberdades e garantias, uma vez que o ato objeto de impugnação fixou os critérios respeitantes à determinação e extensão das licenças a serem postas em concurso.
Mais refere que o critério adotado viola o artigo 6.º do EN, pois não permite aferir as necessidades dos utentes, além de que não existe uma listagem dos cartórios deficitários, sendo deste modo impossível atribuir aos candidatos licenças para instalação de cartório notarial, controlar o cumprimento dos requisitos impostos nos respetivos concursos abertos, saber se as vagas colocadas a concurso cumprem os requisitos definidos e as que não foram colocadas a concurso não o deveriam ter sido, o que viola claramente os princípios da transparência e da publicidade.
Em primeiro lugar, cumpre assinalar que nas conclusões de recurso a apelante mais não faz do que repisar o repositório dos argumentos que já tinha invocado na petição inicial contra o ato impugnado, os quais não foram acolhidos pelo Tribunal a quo, que diversamente da tese sustentada pela apelante, considerou regular o ato de abertura do concurso para a instalação de cartórios notariais, nos seus precisos termos.
E adiantamos que a decisão proferida pela 1.ª Instância se nos prefigura inatacável, tendo sido ponderados e decididos todos os vícios assacados à decisão impugnada de forma irrepreensível, tendo o Tribunal de 1.ª Instância cuidado de interpretar e aplicar corretamente as normas legais ao concurso em causa.
A ideia central que percorre a tese da apelante é a de que ao Ministério da Justiça estava vedada a possibilidade de colocar a concurso apenas algumas vagas para a instalação de cartórios notariais, sendo-lhe exigível que tivesse posto a concurso todas as vagas existentes para efeitos de atribuição das licenças para o funcionamento de cartórios notariais. E ao assim proceder, foi violado o disposto no artigo 34.º n.º 1 do EN bem como a Lei n.º 49/2003, de 22/08. Por outo lado, o critério encontrado para a não colocação a concurso de todas as vagas existentes viola o artigo 6.º do EN, pois não permite aferir as necessidades dos utentes, já que o “ défice” pode ter muitas outras causas.
Vejamos.
| b.2.1. Da Violação dos artigos 34.º e 6.º do Estatuto do Notariado |
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Começando pela análise do erro de julgamento decorrente da violação dos artigos 34.º e 6.º do Estatuto do Notariado, a tese da apelante é a de que o acórdão sob sindicância enferma de erro de julgamento quando considerou que o despacho impugnado da autoria da Ministra da Justiça não violou a lei ao decidir autorizar a abertura de concurso para um conjunto restrito de vagas, ao invés de lançar a concurso todas as vagas existentes para a atribuição de licenças para a instalação de cartórios notariais.
Sobre esta questão entendeu o Tribunal a quo, que : «Atentas as posições das partes podemos dizer que a questão reside em saber se a matéria da determinação das vagas a submeter a cada concurso aberto nos termos do artigo 34º nº 1 do EN é legalmente vinculada – no sentido de que têm de ser postas a concurso pura e simplesmente todas as licenças constantes do quadro anexo (cf. artigo 6º do mesmo diploma) - ou antes discricionária, em função da melhor gestão possível do serviço do notariado (designadamente da cobertura de todo o território nacional em modo que baste às necessidades das populações e da sustentabilidade da sua organização com actividade privada).
O facto de o Estatuto do Notariado conter em anexo o sobredito quadro, já de si elaborado com base numa cobertura concelhia do território nacional e nalguma estimativa das necessidades das populações dos diversos concelhos, e o teor literal do invocado artigo 34º nº 1 do EN, segundo o qual “As licenças para instalação de cartório notarial são postas a concurso consoante as vagas existentes”, não liquidam a questão.
Na verdade, a preposição “consoante” tanto pode significar uma relação em que “A é igual a B” como essa outra em que A contém B pelo que B é compatível com A.
De acordo com o primeiro significado, o concurso devia ter por objecto todas as vagas constantes do quadro anexo aberto, de maneira que o único modo de gerir os objectivos de cobrir todo o território e de acautelar a sustentabilidade da actividade considerada de ordem pública, embora confiada a privados, seria alterar legislativamente o quadro anexo ao EN.
De acordo com o segundo significado, o órgão da Administração competente para abrir os concursos quejandos, ou seja, o Ministro da Justiça, pode não colocar a concurso todas as licenças integrantes do respectivo quadro, posto que tal corresponda a uma visão racional do que na circunstância é melhor para a prossecução do interesse público da cobertura notarial do território nacional e da sustentabilidade da actividade notarial já existente.
Nenhum princípio da Constituição administrativa ou mesmo de dignidade infraconstitucional parece proscrever à partida qualquer uma destas interpretações.
Parece-nos que deve prevalecer a segunda interpretação. Vejamos porquê.
De um ponto de vista puramente semântico e do senso comum a preposição “consoante” sugere mais a compatibilidade na diversidade do que a igualdade.
Recorrendo a linguagem musical (note-se que preposição “consoante” e o adjectivo “consonante” relevam do mesmo étimo), podemos dizer que para cumprir com o artigo 34º 1 do EN não é necessário o uníssono entre as vagas postas a concurso e as do quadro anexo, bastando que da diferença não resulte dissonância, isto é, que resulte acorde consonante.
Também é ao segundo nómio do sobredito binómio que se chega de um ponto de vista especificamente jurídico, designadamente por recurso ao elemento teleológico da interpretação.
O desígnio legal da realização do duplo interesse público da auto-sustentabilidade da actividade notarial e da sua cobertura de todo o território nacional de modo a ser acessível a uma população desigualmente distribuída, não só está longamente aflorada no preâmbulo do diploma que aprovou o EN (cf. infra), como aparece claramente reflectido, no citado artigo 6º, e na concepção do Fundo de Compensação do Notariado (FC).
Vejamos de perto o citado artigo 6.º, transcrevendo-o:
“1 - Na sede de cada município existe, pelo menos, um notário, cuja actividade está dependente da atribuição de licença.
2 - O número de notários e a área de localização dos respectivos cartórios constam de mapa notarial publicado em anexo ao presente diploma.
3 - O mapa notarial a que se refere o número anterior pode ser revisto de cinco em cinco anos, sem prejuízo de, a todo o tempo, ouvida a Ordem dos Notários, se poder aumentar ou reduzir o número de notários com licença de instalação de cartório notarial quando se verificar alteração substancial da necessidade dos utentes.”.
O Fundo de Compensação, previsto no Estatuto da Ordem dos Notários (DL nº 27/2004 de 4/2) mas expressamente referido e considerado no preâmbulo do EN e no seu artigo 104º 1, é um património autónomo constituído a partir das comparticipações obrigatórias dos notários, além de doações e legados de que beneficie, cuja finalidade é a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários: artigos 54º e 55º do Estatuto da Ordem dos Notários, aprovado pelo DL nº 27/2004 de 4/2.
Quer dizer: conferida plena dimensão de ordem pública à actividade notarial, interessa ao legislador que toda a população tenha acesso aos seus serviços, para o que é mister, além do mais, que a actividade notarial seja economicamente viável em todo o território. Para tanto preconiza-se a existência de pelo menos um notário em cada concelho, procurando precaver, mediante o FC, que em concelho algum ocorra a inviabilidade económica, e prevê-se uma distribuição territorial tal das licenças atribuídas, que não exceda o que é objectivamente e tanto quanto previsível, necessário atento o binómio população versus território. Por isso, não só a consagração legal do mapa notarial é revisível (legalmente) de cinco em cinco anos, como – tal é o que decorre do nº 3 – a todo o momento, por outra via que não a legislativa, se pode diminuir ou aumentar o número de notários com licença de instalação de cartório.
Enfim, este artigo 6º mostra que o legislador preconiza uma adaptabilidade imediata do número de licenças às necessidades de um interesse público composto por duas dimensões essências: acessibilidade do serviço e auto-sustentabilidade da actividade.
Ora impor ao Ministro da Justiça pôr todas as vagas do quadro a concurso seria contraproducente para aquele desígnio legal.
Não se diga que esta margem de discricionariedade pode deixar aquele mesmo desígnio cativo de interesses corporativos. Note-se que quem é competente para o acto da abertura do concurso é o Ministro da Justiça, procedendo, embora, proposta do Conselho do Notariado; e que o Conselho do Notariado não é um órgão da Ordem dos Notários, mas sim um órgão do Ministério da Justiça presidido pelo Presidente do Instituto dos Registos e Notariado, onde têm assento, entre outras pessoas, representantes, entre outros, da Ordem dos Notários (artigo 52º do EN).
Por fim importa considerar que a sobredita primeira alternativa de interpretação da preposição “consoante” seria susceptível de acarretar consequências deveras nocivas para o bom governo da Res-pública.
É fácil imaginar o que poderia resultar da abertura uno actu de todas as vagas resultantes do quadro anexo. Muitos notários habilitados concorreriam para os segundos terceiros e quartos etc. cartórios das capitais de distrito e grandes e médias cidades, seguramente melhor situados em relação a equipamento social de toda a ordem e presumivelmente mais rentáveis, abandonando os lugares e ou deixando deserto o concurso relativamente aos lugares do interior, menos povoado, seguramente mais distantes de algum equipamento social e presumivelmente menos rentáveis. Por outro lado, segundas, terceiras, quartas etc. licenças nos concelhos populosos poderiam revelar-se não rentáveis. Deste modo não só os concelhos pouco populosos, onde a existência de cartórios eventualmente deficitários se justifica a bem da acessibilidade do serviço por parte das populações, ficariam desprovidos de notário, como o Fundo de Compensação acabaria por ser chamado a prover ao sustento de cartórios, afinal, desnecessários.
Não se diga que esse desequilíbrio, quanto aos concelhos menos povoados e distantes dos grandes centros seria transitório, pois poder-se-ia recorrer ao nº 3 do artigo 6, aumentando o número de licenças a atribuir. Antes de mais, não se nasce notário, sempre haveria que formar e habilitar notários em número suficiente para todas essas indesejadas vagas. Depois, enquanto houvesse vagas nos grandes centros minguariam os interessados nas vagas dos pouco populosos concelhos rurais, e abundariam em demasia os interessados nas vagas dos concelhos mais populosos, tudo podendo redundar no desequilíbrio estrutural da actividade e consequente insustentabilidade da mesma nos moldes queridos pelo legislador, moldes que não são, de todo, os do mercado concorrencial, antes os que se expuseram no preâmbulo do EN, que se transcreve na parte mais paradigmática:
“Como princípios fundamentais da reforma consagraram-se o numerus clausus e a delimitação territorial da função. Foram razões de certeza e segurança jurídicas que a função notarial prossegue que levou a optar-se por tal solução. Com efeito, no novo sistema, a par dos restantes países membros do notariado latino, o notário exercerá a sua função no quadro de uma profissão liberal, mas são-lhe atribuídas prerrogativas que o farão participar da autoridade pública, devendo, por isso, o Estado controlar o exercício da actividade notarial, a fim de garantir a realização dos valores servidos pela fé pública, que ficariam necessariamente afectados caso se consagrasse um sistema de livre acesso à função. Por outro lado, só por esta via se assegura a implantação em todo o território nacional de serviços notariais, ao determinar o número de notários existentes e respectiva localização e delimitação territorial da competência, assegurando em contrapartida uma remuneração mínima aos notários que, pela sua localização, não produzam rendimentos suficientes para suportarem os encargos do cartório, comparticipações essas realizadas através do fundo de compensação inserido no âmbito da Ordem dos Notários.
Previu-se também não só o exercício em exclusivo da actividade notarial, assente na elevada qualificação técnica (...) mas também a independência e imparcialidade dos mesmos em relação às partes, mediante a definição de incompatibilidades para o desempenho da função.
Pelo exposto improcede a alegação de violação do artigo 34º nº 1 do EN por não terem sido colocadas a concurso todas as vagas resultantes do quadro anexo ao EN.»
A decisão sob sindicância é claríssima na explicitação das razões pelas quais julgou improcedente o apontado vício de violação de lei.
Na verdade, dispõe o artigo 34.º do EN que :«1-As licenças para instalação de cartório notarial são postas a concurso consoante as vagas existentes; 2 - O concurso é aberto por aviso do Ministério da Justiça, publicado no Diário da República, ouvida a Ordem dos Notários; 3 - As vagas são preenchidas de acordo com a graduação dos candidatos e as referências de localização dos cartórios manifestadas no respetivo pedido de licença; 4 - Os notários que integrem a bolsa de notários gozam de bonificações específicas na graduação, de acordo com o número e a duração das substituições efetuadas, nos termos a definir pela Ordem dos Notários.
Perante o disposto neste preceito, dir-se-á decorrer do mesmo e de forma inequívoca que compete ao Ministro da Justiça abrir o concurso para a atribuição de licenças de funcionamento de cartórios notariais, pelo que, também é sua competência aferir da oportunidade, adequação e conveniência da abertura de cada concurso público nesse domínio.
Por outro lado, a existência de vagas não tem como consequência que se ponham a concurso, obrigatoriamente, todas as vagas para a atribuição de licenças de funcionamento de cartórios notariais. O que se extrai da referida norma é tão somente que o Ministro da Justiça não pode decidir a abertura de concursos para a instalação de cartórios notarias para os quais não haja vagas criadas. Havendo vagas, sempre a decisão de abertura do concurso estará condicionada por outros aspetos do regime legal globalmente aplicável e do interesse público a prosseguir com a instalação de cartórios notariais.
Assim, não pode extrair-se do artigo 34.º uma obrigação estrita de abertura de concurso para todas as vagas, designadamente, quando tal decisão possa contrariar a prossecução do interesse público em causa e os deveres de boa administração a cargo do Ministro da Justiça, como seria o caso, por exemplo, da abertura de um concurso para o preenchimento de uma vaga de cartório notarial que não se mostrasse necessária ao bom funcionamento do concreto serviço de administração da justiça que é prestado pelo cartório notarial, por aí já existir em funcionamento um cartório notarial que satisfaz cabalmente a procura existente.
No que tange ao critério do cartório deficitário que foi adotado pelo Conselho do Notariado para as vagas postas a concurso e para as vagas que ficariam por preencher, e que levou a que não tivessem sido postas a concurso todas as vagas existentes, trata-se de um critério objetivo, uma vez que atingir ou não atingir um determinado nível de faturação, diversamente do que é afirmado pela apelante, configura um indicador robusto quanto ao aviamento do Cartório, traduzindo de forma segura o movimento gerado nesse Cartório, sendo, além do mais, um critério que acautela a solvabilidade do fundo de compensação.
Em face do exposto, é para nós seguro que compete ao Ministro da Justiça decidir em cada momento, sobre a oportunidade e conveniência dos títulos ou de licenças a atribuir, tendo em atenção o número indicado no mapa notarial anexo ao EN e as vagas existentes, sendo que o número de cartórios notariais a instalar em cada município do território nacional constante no mapa notarial anexo ao EN corresponde a um limite máximo de licenças a atribuir para esse efeito, que o legislador, à data da aprovação daquele diploma, entendeu ser o adequado, mas aquele número não é o único legalmente admissível, uma vez que a lei permite que o mesmo seja alterado, tendo em conta as circunstâncias específicas atinentes à necessidade dos utentes, ajustando, assim, a oferta à procura.
Como bem se refere na decisão recorrida, o legislador preconiza uma adaptabilidade do número de licenças às necessidades de um interesse público composto por duas dimensões, quais sejam, a acessibilidade do serviço, ou seja, a cobertura do serviço notarial em todo o território nacional de modo a ser acessível a uma população desigualmente distribuída e a auto sustentabilidade da atividade notarial e que o duplo interesse público está refletido na conceção do fundo de compensação do notariado.
Logo, a imposição ao Ministro da Justiça para colocar a concurso todas as vagas constantes do mapa notarial anexo ao EN, é que seria incompatível com aquele desígnio legal, pois acarretaria, efeitos nocivos para a atividade notarial que não foram pretendidos pelo legislador.
Termos em que improcedem os invocados fundamentos de recurso.* b.2. Da violação dos princípios da legalidade, da legitimidade, da igualdade, da não discriminação, da transparência e da publicidade.
A apelante insurge-se também contra o acórdão recorrido por neste se ter julgado que não foram violados os princípios da transparência e da publicidade ao defender que, no momento da eleição das vagas a preencher, o princípio de referência é o da prossecução de interesse público, não sendo a imparcialidade – a cumprir no momento da disputa, entre os candidatos, das vagas em concurso – mais do que uma consequência do cumprimento daquele. E ao proferir o despacho autorizador da abertura do concurso ora impugnado fundamentado pelos critérios e linhas de orientação acima indicados, os quais visaram, mormente, manter a existência em todo o território nacional de serviços notariais, a Ministra da Justiça atuou em total obediência a tais princípios da legalidade e da prossecução do interesse público.
Mas sem razão.
Nas relações entre os administrados e a Administração Pública, aqueles têm direito à informação e à administração aberta, direitos que se encontram consignados no artigo 268º, n.º 2, da CRP e nos artigos 61.º a 65.º do CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15/11, diploma aplicável à data dos factos.
Sucede que, no caso em apreço, não existe disposição legal expressa que imponha a publicação duma lista dos cartórios deficitários e, ainda menos, que determine que tal procedimento é da competência do Ministério da Justiça.
No que respeita à determinação, fiscalização e avaliação dos cartórios deficitários, atento o disposto nos artigos 58º e 62º do EON, compete tais competências ao conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários, quer para validação do volume de honorários reportados quer para avaliação dos cartórios deficitários existentes, a fim de apurar se o notário exerce a sua atividade com o empenho e a diligência exigíveis;
Assim, subscrevemos o acórdão recorrido, quando considera que a ora apelante não estava de todo impedida de obter junto da Ordem dos Notários a informação pretendida, i. é, quais os cartórios deficitários nos três anos que precederam a abertura do concurso em concelhos dotados de mais de uma licença, até porque toda a documentação do procedimento concursal é acessível a quaisquer interessados, sendo que na determinação dos cartórios deficitários, o Ministério da Justiça não tem qualquer intervenção.
Aliás, é jurisprudência assente no STA, no que respeita aos princípios da transparência e da publicidade em causa, que «O procedimento de concurso obedece, além do mais, ao princípio de igualdade de condições e de oportunidades, princípio esse garantido, designadamente, pela imposição da obrigatoriedade de 'divulgação atempada dos métodos de selecção a utilizar. das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final com a qual se visa, no essencial. assegurar a isenção, a transparência e a imparcialidade da actuação administrativa.” – vide Acórdão do STA de 29 de novembro de 2012, Proc. 01031/12;
Note-se que presente concurso público de atribuição de licenças para instalação de cartório notarial procedeu-se à divulgação atempada dos métodos de seleção a utilizar, das provas de conhecimentos e do sistema de classificação final.
A interpretação que o Tribunal a quo fez dos princípios gerais alegadamente desrespeitados, está conforme com os ensinamentos da dogmática administrativa há muito assente e consolidada e, de resto, conforta-se em vários acórdãos dos tribunais superiores desta jurisdição.
Termos em que improcedem os invocados fundamentos de recurso.** IV- DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes desembargadores do Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso e, confirmar a decisão recorrida.
*
Custas pela Apelante, nos termos do artigo 527.º, n.ºs 1 e 2 do CPC.
*
Notifique.
*
Porto, 13 de novembro de 2020.
Helena Ribeiro
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro |