| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte
1. Relatório
ASSOCIAÇÃO COMERCIAL E INDUSTRIAL DO CONCELHO DE P... interpõe recurso jurisdicional do acórdão do TAF de Penafiel que julgou totalmente improcedente a ação administrativa especial intentada pela Recorrente contra o MINISTÉRIO DA ECONOMIA, DA INOVAÇÃO E DO DESENVOLVIMENTO, com vista à declaração de nulidade ou anulação do Despacho da Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços n.º 726/SECS/2204, de 05.07.2004, que determinou, além do mais, a resolução do contrato celebrado entre a Recorrente e o Recorrido e a devolução das verbas recebidas no âmbito da Iniciativa Pública n.º 02/2004.
A Recorrente conclui as suas alegações como se segue:
I. Do despacho interlocutório de fls. 312, proferido nos termos do artigo 91º, n.º 2 do CPTA, em 03.10.2006
A. O presente recurso vem interposto de três decisões do Tribunal “a quo”: (i) por um lado, do douto despacho interlocutório de 03.10.2006, que indeferiu o requerimento de produção de prova testemunhal formulado pela Autora; (ii) por outro lado, do douto despacho interlocutório de fls. 375 e seguintes, de 12.12.2006; (iii) finalmente, do douto acórdão de 06.12.2010, de fls. 418 e seguintes.
· Da ilegalidade do despacho interlocutório de 03.10.2006
B. O despacho recorrido carece de qualquer sentido ou razão, desde logo porque o Tribunal a quo não discriminou os factos que entende estarem suficientemente provados nem aqueles que considera ser prova a cargo do Recorrido.
C. A inquirição da testemunha arrolada teria sido útil para a boa decisão da presente lide na medida em que permitiria, designadamente, apurar a verdadeira natureza do apoio recebido da Câmara Municipal de P....
D. Determinando, desta forma, a prolação de uma decisão de mérito e não de forma por parte do Tribunal a quo, que se bastou com uma simples e redutora significância das palavras.
E. O despacho que indeferiu o requerimento de produção de prova testemunhal formulado pela Recorrente é, por conseguinte, ilegal por violação do disposto no artigo 90.º, n.º 2, do CPTA e nos artigos 513.º, 515.º e 516.º do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA.
· Da ilegalidade do despacho interlocutório de 12.12.2006
F. O douto despacho de 12.12.2006 não cumpre com todas as funções que o legislador atribuiu ao saneamento do processo.
G. Alínea c) do n.º 1 do artigo 87.º do CPTA refere, como função do despacho saneador proferido em sede de acção administrativa especial, “determinar a abertura de um período de produção de prova quando tenha sido alegada matéria de facto ainda controvertida e o processo haja de prosseguir”.
H. O que vale por dizer que cabe, pois, ao juiz, nesta fase processual, seleccionar os factos que devem ser tidos como assentes e incluir na base instrutória os pontos de facto controvertidos que se encontram necessitados de prova.
I. Existia, de facto, matéria controvertida nos autos, que carecia de produção de prova para ser dada como provada ou, ao invés, como não provada, mas não foi elaborada uma base instrutória, nem tão pouco fixada a matéria de facto que o Tribunal entendeu dever ser dada como assente.
J. Todas estas omissões redundam numa inadmissível restrição dos direitos processuais das partes, que se vêm privadas de sindicar, por via da reclamação prescrita no artigo 511.º, n.º 2, do CPC aplicável ex vi artigo 35.º, n.º 2, do CPTA, a selecção da matéria de facto constante da base instrutória, bem como da matéria dada como assente.
K. A entender-se o contrário, estar-se-ia a privar a parte de forma ilegal e injustificada de um “grau de recurso” ou de uma garantia processual.
L. Por tudo quanto vem dito, o despacho saneador dos presentes autos, ao não ter procedido à elaboração da base instrutória e à selecção da matéria de facto dada como assente, atentou contra o artigo 511.º, n.º 2, do CPC aplicável ex vi artigo 35.º, n.º 2, do CPTA, além de se encontrar ferido de nulidade de acordo com o disposto nos artigos 201.º, n.º 1, 666.º, n.º 3, e 668.º, n.º 1, al. d), do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA.
· Da ilegalidade do acórdão de 06.12.2010
1) Da nulidade
M. O douto acórdão recorrido é nulo por falta total e absoluta de fundamentação e por omissão de pronúncia, nos termos das alíneas b) e d) do n.º 1 do art.º 668.º do CPC, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.
N. Da concatenação dos artigos 659.º, 668.º e 712.º do CPC e dos arts. 140.º e 94.º do CPTA resulta que a lei exige, sob pena de nulidade, que a sentença contenha não apenas a discriminação dos factos que se considerem provados, mas também a formulação da respectiva motivação.
O. A livre apreciação da prova não significa o puro arbítrio por parte do julgador. É que este, pese embora seja livre no exercício de formação da sua convicção, não está isento ou eximido de indicar os fundamentos concretos onde aquela assentou, de forma que, com recurso às regras da ciência, da lógica e da experiência, se possa controlar a razoabilidade daquele processo de formação da convicção sobre a prova ou não prova de um concreto e determinado facto. Só assim, na verdade, será possível sindicar-se o processo racional da própria decisão.
P. Aliás, a nossa lei processual determina e faz impender sobre o julgador um ónus de objectivação da sua convicção, através da exigência da fundamentação da matéria de facto (da factualidade provada e da não provada), devendo aquele analisar criticamente as provas e especificar os fundamentos que foram decisivos para a sua convicção (cfr. art. 653.º, n.º 2 do CPC).
Q. Ora, no caso concreto, a leitura da matéria de facto transcrita no acórdão impugnado, tal qual ele a fixou, patenteia que estamos perante uma absoluta omissão de julgamento sobre os factos.
R. É que da mesma não se extrai que, sobre os factos alegados, o julgador tenha tomado posição, que tenha formulado um juízo crítico fundamentado sobre a sua realidade.
S. O acórdão limita-se a descrever aquilo que se entende por matéria de facto apurada, enunciando uns tantos factos, muitos deles repescados directamente do procedimento cautelar.
T. A fundamentação do acórdão recorrido, no que concerne à matéria de facto, não obedece, pois, aos correspondentes ditames legais, sendo nula e de nenhum efeito, implicando tal nulidade a prolação de nova decisão pelo Tribunal a quo, em obediência, agora, aos ditames das normas processuais sobre a elaboração da sentença constantes quer dos arts. 658.º e seguintes do CPC, aplicáveis ex vi art.º 1.º do CPTA, quer do art.º 94.º deste último Código.
U. De resto, a omissão de pronúncia do Tribunal a quo em relação à matéria de facto sempre consubstanciaria a preterição de uma formalidade essencial que a lei prescreve, susceptível de influir na decisão da causa, o que acarreta a nulidade de todo o processado, nos termos dos n.ºs 1 e 2 do art.º 201.º do CPC.
V. Acresce, ainda, que, em relação ao segundo fundamento para a rescisão contratual determinada pelo Recorrido – a alegada inelegibilidade da despesa – o acórdão recorrido limita-se a afirmar que “a elegibilidade, ou não, de uma despesa num determinado momento de afirmação dos projectos ou acções candidatados, não contende com o posterior acompanhamento e controlo”.
W. Carecendo em absoluto de fundamentação ou até de pronúncia quanto à verificação da inelegibilidade invocada e à legalidade de tal fundamento de rescisão.
X. O que determina, também, a respectiva nulidade, desta feita por ausência de fundamentação de direito.
2) Da ilegalidade do douto acórdão recorrido e do acto de rescisão do contrato
Y. A douta decisão recorrida é também parca na fundamentação de direito e, com todo o respeito, errou no juízo efectuado.
Z. Existe um contra-senso da fundamentação do acto, na medida em que considera, por um lado, que a despesa não é elegível e, por outro, que a Autora foi duplamente financiada.
AA. As duas questões colocadas paralelamente carecem de sentido, e a Autora apenas poderia, quando muito, ser penalizada por uma delas.
BB. Os fundos recebidos pela Câmara vieram fazer face a diversas despesas no âmbito da campanha de Natal levada e o investimento total efectuado foi muito superior ao valor total dos apoios recebidos por parte do Ministério da Economia e da Câmara Municipal.
CC. Ora, um subsídio ou donativo da Câmara não tem uma natureza idêntica ou uma finalidade semelhante às do subsídio concedido pelo Recorrido: ambos servem propósitos e intuitos perfeitamente distintos.
DD. Ao passo que os fundos comunitários atribuídos pelo Recorrido se centram em eixos de actuação legalmente definidos, centrados nas empresas e no desenvolvimento empresarial e visam subsidiar despesas determinadas, desde que devidamente demonstradas, o apoio concedido pela Câmara mais não foi do que uma quantia que a Câmara pretendeu atribuir genericamente à Recorrente para que esta a aplicasse na sua campanha de Natal, norteada por interesses meramente locais.
EE. Trata-se de uma despesa que o Município poderia ter suportado directamente, pelo facto de a decoração natalícia se enquadrar nas suas atribuições.
FF. Mais do que um subsídio, a quantia recebida do Município representará antes um donativo, o qual em nada se distingue de qualquer outra receita obtida por ocasião da campanha.
GG. Aliás, a Autora sempre afirmou que pretendia sensibilizar as instituições locais, entre as quais a Câmara Municipal, para a respectiva participação no projecto.
HH. E do seu projecto constava uma rubrica relativa a fundos autárquicos, em que se previa a responsabilidade directa da Câmara Municipal pela iluminação, o que efectivamente sucedeu, uma vez que esta suportou directamente todas as despesas da EDP.
II. O apoio obtido da Câmara não visava financiar uma despesa em concreto, mas sim, genericamente, uma parte das despesas incorridas pela Recorrente com a iluminação e animação natalícia da cidade, as quais nada têm que ver com as despesas submetidas e comprovadas junto do Recorrido, para efeitos de financiamento.
JJ. A iluminação não pretende significar pura e simplesmente “iluminação”, mas sim os programas de animação e de decoração da cidade, em que naturalmente se incluirá também a iluminação.
KK. Aliás, ainda que se entendesse ser aplicável o artigo 17º do Decreto-lei 70-B/2000, atendendo à forma transparente e desprendida com que a Recorrente sempre demonstrou ao Recorrido pretender a participação do Município no projecto, uma posterior invocação da acumulação de subsídios por parte do Réu sempre teria de reconduzir-se ao abuso de direito, na forma de venire contra factum proprium, nos termos do artigo 334º do Código Civil.
LL. Quanto à questão da inelegibilidade, o acórdão recorrido limita-se a afirmar que “a elegibilidade, ou não, de uma despesa num determinado momento de afirmação dos projectos ou acções candidatados, não contende com o posterior acompanhamento e controlo”
MM. O Réu não concretizou nem trouxe aos Autos, até à presente fase processual, uma qualquer norma regulamentar ou legal que pudesse determinar a inelegibilidade de despesas que serviu de base à rescisão.
NN. O equipamento em causa consistia em enfeites compostos por arcos e suportes que não eram equipamentos exclusivamente à base de luz.
OO. De resto, ficou claramente demonstrado e provado nos Autos que a Recorrente ignorava por completo a possibilidade de tais despesas serem inelegíveis, como resulta do processo-crime cuja decisão se encontra junta aos Autos.
PP. Por outro lado, não era à Recorrente que legal e contratualmente competia averiguar tal questão, pelo que jamais lhe poderá ser acometido um incumprimento nessa matéria.
QQ. Aquando da elaboração do projecto, a Recorrente nem sabia o que exactamente iria ser contemplado pela comparticipação das despesas, tendo havido várias despesas apresentadas que foram consideradas não elegíveis aquando da análise da candidatura por parte do Réu.
RR. Era ao coordenador das acções que competia, por determinação legal, “assegurar a elegibilidade das despesas dos projectos ou acções candidatados”, nos termos do artigo 30º, n.º 3, do Decreto-lei 54-A/2000, de 7 de Abril, conforme oportunamente alegado.
SS. Ademais, nos termos do contrato de colaboração, era obrigação específica do Recorrido não apenas “Verificar toda a instrução do processo (formulário devidamente preenchido, cumprimento de condições de acesso, documentação comprovativa, anexos exigidos, etc…)” (Cláusula 3ª, n.º 1, al. c), do Contrato junto como Documento 4 do r.i.) e “Analisar o projecto, determinando não só a tipologia do investimento elegível, bem como o montante de aplicações relevantes, para efeitos de cálculo da comparticipação” (Cláusula 3ª, n.º 1, al. d), do Contrato junto como Documento 4 do r.i.).
TT. É absolutamente inadmissível que ao Réu, aqui Recorrido, não tenha ocorrido a possibilidade de o equipamento em causa ter algum efeito luminoso, quando lhe foi apresentado um orçamento destinado à “montagem e manutenção de equipamento para a época natalícia 2000”, por parte de uma empresa que se dedica a “Ornamentações e Iluminações de Natal”!
UU. À luz do exposto, ao ignorar que o acto em causa padecia de um vício de erro nos pressupostos de facto e, bem assim, do vício de violação de lei, por absoluta falta de sustento legal, a douta decisão recorrida errou, atentando, designadamente, contra o disposto no artigo 15º do Decreto-lei 70-B/2000 e no artigo 135º do CPA.
VV. Acresce que a aplicação do instituto da resolução à luz dos fundamentos invocados pelo Recorrido viola, em qualquer caso, os princípios da proporcionalidade e da adequação, da boa fé e da cooperação da Administração com os particulares.
WW. Ao ter, no entanto, decidido em sentido contrário o douto acórdão recorrido violou os artigos 5.º, 6.º-A e 7.º do CPA.
XX. Sem prescindir, independentemente da decisão que possa vir a ser tomada quanto à ilegalidade do acto de rescisão, o acto administrativo em causa contém uma decisão de uma ilegalidade gritante: a determinação no sentido de impedir a Recorrente de apresentar candidaturas a quaisquer apoios pelo prazo de 5 anos, nos termos do n.º 3 do artigo 15º do Decreto-lei 70-B/2000.
YY. Quanto a esta matéria, o acórdão em crise contém um único parágrafo que não sustenta nem fundamenta a legalidade desta gravosa determinação do Recorrido.
ZZ. É que a Recorrente, criada com o objectivo, entre outros, de colaborar e contribuir para um harmónico progresso e desenvolvimento da economia da região, nas suas vertentes empresariais e sociais, tem o estatuto de uma privilegiada potencial beneficiária dos apoios de âmbito comunitário.
AAA. Deve notar-se que estamos perante um acto com um conteúdo cindível ou fraccionável em partes distintas e por conseguinte susceptível de anulação contenciosa parcial, como vem sendo reconhecido pela jurisprudência.
BBB. O n.º 3 do artigo 15º determina que, quando a resolução de um contrato se verificar pelo motivo na alínea c) do n.º 1, a entidade beneficiária não poderá apresentar candidaturas a quaisquer apoios pelo período de cinco anos.
CCC. Nos termos da al. c) do n.º 1, o contrato pode ser resolvido se houver lugar à prestação de informações falsas sobre a situação da entidade beneficiária ou à viciação de dados fornecidos na apresentação e apreciação e acompanhamento dos investimentos.
DDD. O acto de resolução não se verificou por tais gravosos motivos (da al. c)), nos termos exigidos pela lei, mas sim pelo facto de ter havido um alegado desvio de fundos e o recebimento de verbas de entidades diferentes para financiar a mesma despesa.
EEE. Os fundamentos de direito e de facto da rescisão do contrato consubstanciarão, quando muito, um incumprimento, mas jamais poderão consubstanciar uma viciação ou falsificação de informação, exigida legalmente para a aplicação do n.º 3 do referido artigo 15º, que carece por isso de toda e qualquer fundamentação legal.
FFF. Em todo o caso, jamais poderiam ser imputados à Recorrente os tais comportamentos previstos na al. c) do referido artigo 15º.
GGG. Não sendo possível sequer aventar-se a existência de falsas informações relativas à situação da própria Recorrente, apenas seria equacionável, no caso concreto, a existência de uma viciação dos dados fornecidos, o que se traduz uma hipótese absurda, à luz dos factos dos presentes Autos.
HHH. Tal viciação pressupõe uma acção dolosa e/ou intencional, não podendo retirar-se de uma mera omissão um acto de viciação e pressupõe também, por definição, a existência de má fé, de um comportamento que é não apenas gravoso, mas também censurável.
III. Contrariamente a tudo isso, todo o comportamento da Recorrente foi pautado por uma enorme transparência.
JJJ. O cumprimento escrupuloso dos deveres de verdade e de transparência por parte da Recorrente resulta da matéria provada, designadamente dos artigos 3º, 6º, 7º e 14º a 17º da matéria de facto provada.
KKK. Pelo que o acto administrativo do Réu, no sentido da aplicação da sanção prevista no n.º 3 do artigo 15º do Decreto-lei 70-B/2000, padecia e padece de um vício de violação de lei, por absoluta falta de sustento legal.
LLL. Ao não entender deste modo, o Tribunal a quo violou, assim, a referida disposição legal.
MMM. Sendo que, em qualquer caso, tal acto sempre representaria uma grosseira violação do princípio da colaboração da Administração com os particulares, da boa fé, da proporcionalidade e da adequação por que se deve pautar a actuação da administração pública (artigos 5.º, 6.º-A e 7.º do CPA)
NNN. E, ainda que assim não se considerasse, no que de todo não se concede, sempre o acto careceria em absoluto de fundamentação, em grosseira violação do artigo 124º do CPA.
OOO. Ao rejeitar a pretensão da Recorrente e ao julgar a acção totalmente improcedente, o douto acórdão recorrido violou o disposto nos arts. 5.º, 6.º-A, 7.º e 124.º do CPA.* O Recorrido contra-alegou, concluindo que:
I – DO DESPACHO INTERLOCUTÓRIO PROFERIDO EM 03 DE OUTUBRO DE 2006
A. A Recorrente não se conforma com a decisão do Tribunal a quo que indeferiu o requerimento de produção de prova testemunhal por si formulado, porque entende que seria fundamental a audição da testemunha por si arrolada para se apurar a verdadeira natureza da quantia que lhe havia sido atribuída;
B. Porém, a decisão expressa no despacho interlocutório aqui em crise, com os fundamentos apresentados pelo Tribunal a quo, não merece qualquer censura porque se encontra sustentada nos elementos de prova constantes do Processo Administrativo, que se manifestam, de forma evidente, aptos e suficientes para a tomada da decisão, sem necessidade de recurso a qualquer outro meio de prova;
C. Logo, nos termos do disposto no n.º 2 do artigo 90º do CPTA, “O juiz ou relator pode indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando, o considere claramente desnecessário…”;
D. Como referem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pg. 552, 2ª edição revista, 2007, Almedina), “…a primeira parte do preceito, ao autorizar o juiz ou relator a “indeferir, mediante despacho fundamentado, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova, quando o considere claramente desnecessário”, tem em vista contrabalançar o efeito dilatório que poderia resultar da admissão genérica, no processo contencioso administrativo, de qualquer meio de prova consentido na jurisdição comum…”.
E. Encontrando-se o despacho recorrido devidamente fundamentado, nomeadamente porque esclarece que os documentos juntos aos autos são suficientes para a adopção da decisão, não merece o mesmo a censura que lhe vem dirigida pela Recorrente, estando, pelo contrário, em perfeita conformidade com o disposto no n.º 2 do artigo 90º do CPTA, pelo que deverá ser mantido;
II - DO DESPACHO INTERLOCUTÓRIO PROFERIDO EM 12 DE DEZEMBRO DE 2006
F. Não se conforma também a Recorrente com o despacho saneador proferido em 12-12-2006, por, em síntese considerar que havia matéria controvertida nos autos, que carecia da produção de prova que havia sido requerida em sede de articulados;
G. Porém, a Recorrente alega no pressuposto de que havia matéria de facto controvertida;
H. Tal pressuposto, como já acima se demonstrou, não tem cabimento no presente processo, pois, entendeu, e bem, o Tribunal a quo, que a matéria de facto, documentalmente fixada, não era controvertida, pelo que o processo prosseguiu, tendo sido fixada na Sentença a matéria de facto apurada para decidir, nos termos do n.º 2 do artigo 94º do CPTA.
I. O único fundamento de que a recorrente se socorre para fundamentar a existência de matéria de facto controvertida, é o facto de ter requerido prova testemunhal, “o que significa que existia, de facto, matéria controvertida nos autos, que carecia de produção de prova…” (cfr. artigos 28 e 29 das Alegações da Recorrente).
J. Porém, o facto de ter requerido prova testemunhal, que como já supra se demonstrou até foi, e bem, indeferida, por desnecessária, não comprova / confirma a existência de matéria controvertida.
K. Para o Tribunal a quo, não havia matéria controvertida, pelo que, não havia necessidade – por ser inútil - de elaborar a base instrutória, contrariamente ao que defende ao Recorrente, sendo o despacho aqui recorrido perfeitamente válido e conforme à lei aplicável e devendo, consequentemente, ser mantido na ordem jurídica com toso os seus efeitos.
L. De resto, pretendendo a recorrente fazer que nem todos os factos alegados se encontravam provados, sempre se dirá que, dos inúmeros elementos constantes do processo, neles está incluído o apuramento, conforme Acção de Controlo Cruzado (auditoria) de 2º nível efectuada (à data) pela Direcção-Geral do Desenvolvimento Regional - DGDR, (Inf.nº 911/2003-DSIC, de 07.08.2003) relativamente ao projecto apresentado e apoiado no âmbito da Iniciativa Pública 00/00024 – Dinamização da Animação e Promoção do Pequeno Comércio Tradicional, na qual a DGDR conclui, que o fornecedor dos equipamentos em questão, JTC, Ldª, na informação prestada, confirmou que o investimento descrito na factura passada em nome da ACICP, foi no sentido de “montagem de arcos de iluminação de Natal nas ruas mencionadas na factura” e subsidiada no âmbito do projecto.
M. Acresce, ainda, que na fase de acompanhamento do projecto, de acordo com a documentação constante no dossier de candidatura apresentado, quer no Relatório de Execução apresentado, igualmente, pela Associação, a despesa relativa à ILUMINAÇÃO foi suportada pela Câmara Municipal de P....
III – ILEGALIDADE DO DOUTO ACÓRDÃO RECORRIDO E DO ACTO DE RESCISÃO DO CONTRATO
N. A Recorrente vem impugnar o despacho que determinou a rescisão do contrato-programa de colaboração pelo facto de a Autora, ora Recorrente, ter utilizado para o financiamento das iluminações verbas que não tinham sido concedidas para esse efeito e em virtude de não serem consideradas elegíveis e, bem assim, no facto de a ACICP ter acumulado o financiamento em causa com um financiamento da Câmara Municipal.
O. No ponto 86 refere: um subsídio ou donativo da Câmara – chamem –lhe o que chamarem – não tem uma natureza idêntica ou uma finalidade semelhante às do subsídio concedido pelo recorrido”.
P. Não se concorda com tal entendimento porque o que está na base da rescisão do Contrato é que à data da candidatura em causa e conforme Quadro II – Cobertura Financeira, do Formulário de Candidatura, verifica-se que além do incentivo perspectivado pela Associação, o restante investimento, seria coberto com fundos próprios da Associação.
Q. Após celebração do Contrato Programa de Colaboração Institucional nº DGCC/IP/02/24/01/12, e no âmbito do acompanhamento de execução do Projecto, a Associação enviou documentação comprovativa da respectiva realização, designadamente cópias das facturas, recibos, cheques, extractos bancários, bem como o Relatório de Execução do projecto, no qual é apresentado um “quadro” dos Desvios verificados e onde se pode constatar que relativamente ao orçamento da empresa JTC, Ldª a “iluminação foi suportada pela Câmara Municipal de P...”.
R. Para confirmar este facto foram apresentadas cópias de dois documentos, a saber, em 22 de Dezembro de 2000, o pedido da Associação dirigido à Câmara Municipal de P... de um patrocínio no montante de 2.694.500$00 e a Acta da Reunião Ordinária da Câmara Municipal de P..., na qual foi deliberado, por unanimidade, atribuir o subsídio à ACICP pelo referido montante, para o pagamento da iluminação de Natal.
S. A confirmar estes factos (pedido e pagamento) existe uma factura/recibo nº 20623 da Associação, de 22 de Fevereiro de 2001, passada à Câmara Municipal de P... e referente ao “Subsídio/Iluminação de Natal 2000”.
T. Acresce, ainda, que a factura comprovativa do pagamento do investimento da ACICP de montagem e manutenção de equipamento para a época natalícia não indiciava que se destinava à iluminação das ruas em questão, razão que determinou a respectiva elegibilidade por parte da DGAE e o subsequente pagamento do incentivo.
U. Aliás, a referida factura confirma o orçamento apresentado, pela empresa JTC, Ldª, em fase de análise de candidatura e no qual era indicado que a iluminação estava a cargo da Associação.
V. Em suma, a (à data) DGCC, actualmente DGAE, nunca pôs em causa que estaria a comparticipar despesas de iluminação, as quais, são consideradas despesas não elegíveis no âmbito do Anexo ao Regulamento – Dinamização da Animação e Promoção do Pequeno Comércio Tradicional – com epígrafe “Despesas não elegíveis”: “equipamentos festivos e de decoração à base de luz”.
W. Em consequência, não era do desconhecimento da Associação o facto destas despesas serem “não elegíveis”, já que foi ao abrigo deste Regulamento que se candidatou, não correspondendo à verdade a afirmação contida no ponto 112º quando afirma:”…a Recorrente continua sem saber em que medida e dentro de que parâmetros é que as despesas com iluminação não são consideradas inelegíveis”.
X. Aliás, já em anos anteriores, existiram Apoios idênticos que tiveram o mesmo objecto e consequente tramitação.
Y. Assim sendo, sempre se dirá que, se não tivessem existido denúncias de cidadãos alertando S. Exa., o então Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços, denunciando a ocorrência de irregularidades na aplicação e gestão dos subsídios concedidos pelo Estado à Associação em causa e, não tivesse sido executada a referida Acção de Controlo/Auditoria, e se, ainda, o fornecedor JTC, Ldª não tivesse informado, em fase de apuramento dos factos, em sede de Acção de Controlo/Auditoria de que o fornecimento por ele efectuado se destinou à “montagem de arcos de iluminação de Natal nas ruas mencionadas na factura” nunca teria sido proposta a rescisão do Contrato subjudice, bem como o pedido do reembolso do subsídio já recebido.
Z. Nos termos do disposto no artigo 17º do Decreto-Lei nº 70-B/2000, de 5 de Maio, os apoios concedidos pelo Ministério da Economia não são cumuláveis com quaisquer outros, da mesma natureza ou de semelhante finalidade, mesmo que sejam concedidos ao abrigo de outro regime legal.
AA. Compulsados os factos que estiveram na base da rescisão do Contrato, conclui-se que o que verdadeiramente está em causa, é que a Associação recebeu para pagamento da iluminação do Natal dois subsídios: um da Câmara Municipal de P... e outro em resultado da aprovação da candidatura à Iniciativa Pública, no âmbito do qual tinha conhecimento de que era “DESPESA NÃO ELEGÍVEL”, VIOLANDO, PORTANTO O DISPOSTO NO SUPRA REFERIDO ARTIGO 17º.
BB. Assim sendo, não poderia ter sido outra a decisão da entidade aqui recorrida, que não a de, nos termos do n.º 2 do citado artigo 15º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000, de 5 de Maio, determinar a resolução do contrato de colaboração institucional e a devolução pela aqui recorrente das quantias recebidas no âmbito da iniciativa pública n.º 2/2004 e ainda a impossibilidade para a aqui recorrente se candidatar, pelo período de 5 anos a receber apoios no âmbito do QCA;
CC. E em consequência, bem andou o Tribunal a quo, ao decidir como decidiu, encontrando-se o Acórdão recorrido devidamente fundamentado, de facto e de direito, não sofrendo de quaisquer dos vícios que lhe são apontados pelo recorrente, e tendo feito uma correcta aplicação do direito aos factos que, de resto, se encontram documentalmente comprovados.* O relator no tribunal recorrido pronunciou-se no sentido de não se verificar nem a omissão de pronúncia nem a falta de fundamentação imputadas à decisão recorrida, pronúncia que, após baixa dos autos para esse efeito, na sequência de promoção do Ministério Público, foi confirmado por decisão coletiva (fls. 563).* 2. Delimitação do objeto do recurso
2.1. O presente recurso tem por objeto as seguintes três decisões:
1) Despacho de 03.10.2006, que indeferiu a produção de prova testemunhal, que a Recorrente reputa ilegal por violação dos artigos 90.º/2 do CPTA e 513.º, 515.º e 516.º do CPC;
2) Despacho saneador de 12.12.2006, que considera ilegal e nulo por ter omitido a fixação dos factos assentes e controvertidos e a abertura de um período de produção de prova;
3) Acórdão de 06.12.2010, a respeito do qual a Recorrente suscita as seguintes nulidades e erros:
a. Nulidade por falta de fundamentação e omissão de pronúncia em relação à decisão sobre a matéria de facto;
b. Nulidade por falta de fundamentação em relação à questão da inelegibilidade da despesa e (i)legalidade do fundamento para a rescisão contratual;
c. Erro de julgamento quanto à (i)legalidade do ato de rescisão do contrato.
2.2. Contudo, no que respeita ao erro de julgamento, importa salientar dois aspetos.
Primeiro, cumpre notar que nas alegações e respetivas conclusões a Recorrente não enuncia discordâncias concretas com decisão recorrida, mas antes impugna diretamente o ato objeto da ação, alegando um vasto conjunto de fundamentos para sustentar a sua ilegalidade, vertidos nas alíneas Y) a NNN) das conclusões das alegações de recurso. Ora, dispõe o artigo 146.º/4 do CPTA: “Quando o recorrente, na alegação de recurso contra sentença proferida em processo impugnatório, se tenha limitado a reafirmar os vícios imputados ao ato impugnado, sem formular conclusões ou sem que delas seja possível deduzir quais os concretos aspectos de facto que considera incorretamente julgados ou as normas jurídicas que considera terem sido violadas pelo tribunal recorrido, o relator deve convidá-lo a apresentar, completar ou esclarecer as conclusões formuladas, no prazo de 10 dias, sob pena de não se conhecer do recurso na parte afectada.” Não obstante, apesar da técnica imperfeita, as alegações apresentadas permitem perceber as razões da discordância com a sentença recorrida, pelo que no caso não se mostra indispensável esse convite ao aperfeiçoamento.
Em segundo lugar, verifica-se uma falta de coincidência entre os fundamentos da ilegalidade do ato agora trazidos ao presente recurso e aqueles que a Recorrente invocou na ação. Assim, na petição inicial e nas alegações escritas apresentadas no âmbito do artigo 91.º/4 do CPTA, a Autora/Recorrente invocou os seguintes fundamentos da ilegalidade do ato, assim resumidos na sentença recorrida:
Em síntese, a Autora alegou ter apresentado em 15 de Dezembro de 2000 um projecto no âmbito do PIDDAC, que posteriormente foi enquadrado na “Iniciativa Pública n.º 02/00024, cujo objectivo era o de dinamizar e promover o comércio tradicional na época natalícia do ano 2000.
Segundo a Autora, na sequência do despacho do Secretário de Estado das PME e do Comércio e Serviços, de 2000.12.29, tal projecto foi objecto de apoio a fundo perdido, no valor de “4 577 000$00”, tendo-se seguido, em 31 de Maio de 2001, a celebração do contrato programa n.º DGCC/IP/02/24/01/12, entre a Autora, a Direcção Geral do Comércio e da Concorrência e o IAPMEI.
No fim de contas, a Autora disse ter recebido um incentivo a fundo perdido na ordem dos € 20 183,01.
Posto isto, a Autora articulou ter sido alvo de uma acção de controlo de 2.º nível, em Abril de 2002, que incidiu sobre as ornamentações do Natal de 2000, cujo resultado, após audiência prévia, foi o acto ora em crise, que, sustentado em informações anteriores, decidiu a resolução do contrato n.º DGCC/IP/02/24/01/12, bem como, a obrigação de devolução das verbas recebidas e a impossibilidade de apresentar novas candidaturas no prazo de cinco anos, a contar de 2003.11.11.
A Autora entende que o acto impugnado, de 2004.07.05, está ferido de inconstitucionalidade, pois, segundo defende, não podia ter sido proferido, tendo em conta que naquela data o Primeiro-Ministro havia pedido a demissão, o que diminuíra a capacidade do exercício de funções pela parte do Governo, «não podendo praticar senão “os actos estritamente necessários para assegurar a gestão dos negócios públicos”.».
De igual modo, a Autora entende que a rescisão/resolução devia ter operado no decurso da execução do contrato e não posteriormente.
Por outro lado, disse a Autora que a ER decidiu rescindir o contrato programa com base no facto daquela ter recebido um subsídio da Câmara Municipal de P..., também relativo à Iluminação de Natal de 2000, no valor de € 13 440,11 e, cumulativamente, ter beneficiado de um apoio financeiro a fundo perdido pela parte da Iniciativa Pública (IP), no montante de € 12 278,31, para fazer face a despesas de montagem e manutenção do equipamento.
Na tese da Autora, não concorreu em simultâneo a dois sistemas de incentivos e a quantia atribuída pela Câmara Municipal de P... foi a título de um «donativo» referente à iluminação do Natal de 2000, que segundo julga, quis abranger algo mais que a simples iluminação.
Quanto à não elegibilidade dos equipamentos festivos e de decoração à base de luz, a Autora alegou que, quer no momento da análise da candidatura, quer pelos comprovativos de despesas, não foi interpelada pelo organismo competente sobre tal questão, nem ocultou da ER o teor do fornecimento em causa, nem sequer prestou falsas informações, aludindo, inclusive, a uma factura, cujo prestador efectua vários serviços, além dos relacionados com “Ornamentações e Iluminações de Natal”.
Com efeito, a Autora asseverou que, face ao investimento feito e aos interesses em causa, o acto em crise implicar-lhe-á um sacrifício excessivo, desrespeitador dos princípios da proporcionalidade e da adequação.
Diversamente, nas alegações do presente recurso, a Recorrente vem suscitar ex novo questões que não invocou no decurso da ação e que, consequentemente, não foram objeto de pronúncia na decisão recorrida, nomeadamente, são inovadoramente avançadas as seguintes questões: abuso de direito; violação do princípio da boa fé; do princípio da colaboração; violação de lei por não haver fundamento para a aplicação do disposto no artigo 15.º/3 do Decreto-Lei n.º 70-B/2000; falta absoluta de fundamentação do ato.
Como tem sido reiteradamente salientado na jurisprudência, “Os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova. Por isso, e em princípio, não se pode neles tratar de questões que não tenham sido apreciadas pela decisão impugnada, salvo questões novas de conhecimento oficioso e não decididas com trânsito em julgado.” – cfr. Acórdãos do STA, de 13.11.2013, P. 01460/13; de 05.11.2014, P. 01508/12. Ou seja, como se conclui no Acórdão do TCAN, de 20.03.2015, P. 00932/11.0BEAVR, “Os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova.”
Assim, no âmbito do alegado erro de julgamento quanto à (i)legalidade do ato, e sendo certo que não vem invocada omissão de pronúncia, haverá apenas que apreciar as questões que foram invocadas na ação e decididas na sentença recorrida, a seguir melhor identificadas.* 3. Factos
A decisão recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
1.º - A Autora é uma associação patronal que representa a actividade profissional do conjunto de empresas comerciais, industriais e de prestação de serviços do concelho de P... que dela sejam associadas (cfr. fls. 16 dos autos de procedimento cautelar);
2.º - Em 18 de Dezembro de 2000 a Autora, pretendendo organizar uma campanha de promoção e animação do comércio tradicional no Natal de 2000, enviou à Directora de Serviços de DSD2 uma candidatura ao “Projecto de Animação e Promoção Comercial, no âmbito do PIDDAC - Comércio Tradicional”, que foi posteriormente enquadrada na “Iniciativa Pública n.º 02/00024” (cfr. fls. 21 a 75 e 149 dos autos de procedimento cautelar);
3.º - No projecto acima indicado consta o “Quadro II - Cobertura Financeira”, cuja rubrica 4, sem qualquer valor aposto, foi referido pela Requerente a “Fundos Autárquicos (iluminação-responsabilidade directa)” - (cfr. fls. 43 dos autos de procedimento cautelar);
4.º - Em 17 de Janeiro de 2001 a Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência comunicou à Requerente que o projecto supra referido havia sido apoiado a fundo perdido, no valor de “4577 contos”, aprovado ao abrigo do PIDDAC, nos termos do despacho do Secretário de Estado das PME e do Comércio e Serviços, n.º 306/2000/SEPMECS, de 29 de Dezembro de 2000 (cfr. fls. 76 dos autos de procedimento cautelar);
5.º - Em Maio de 2001 a Requerente celebrou o Contrato-Programa de Colaboração Institucional n.º DGCCI/IP/02/24/01/12 com a Direcção-Geral do Comércio e da Concorrência e com o Instituto de Apoio às Pequenas e Médias Empresas e ao Investimento (cfr. fls. 77 a 83 dos autos de procedimento cautelar);
6.º - Em 8 de Fevereiro de 2001 a Requerente enviou à Directora de Serviços de DSD2 o relatório de execução relativo ao “Projecto de Animação e Promoção do Comércio Tradicional de P... (PIDDAC)” (cfr. fls. 84 a 132 dos autos de procedimento cautelar);
7.º - Na epígrafe “Actividades” do relatório de execução aludido supra, a Requerente expressou o seguinte: «Ao nível das actividades não se verificam quaisquer desvios em relação ao previsto, salientando-se que a iluminação foi suportada pela Câmara Municipal de P....» (cfr. fls. 92 dos autos de procedimento cautelar);
8.º - Em Abril de 2002 foi solicitada à DGDR a realização de uma auditoria cruzada, acção de controlo de 2.º nível, sobre o apoio financeiro concedido à Requerente e respeitante ao projecto mencionado no ponto 2.º supra (cfr. ponto 6 de fls. 150 dos autos de procedimento cautelar);
9.º - Em 5 de Dezembro de 2003 pela Direcção-Geral da Empresa foi elaborada a informação n.º 1558/2003/DSD2/DGCC, que propôs a resolução do contrato-programa referido no ponto 5.º, cujos pontos 2, 3, 5, 7 e 9 aludiram ao seguinte:
«Dos suportes do investimento constava o orçamento de 5.287 cts (26.371,44 €) da empresa “JTC, Lda.”, que se destinava à montagem e manutenção de equipamento para a época natalícia e no qual figurava a iluminação a cargo da ACICP, no valor de 1.000 cts. (4.987,98 €) não incluídos, quer no valor total deste orçamento, quer no investimento total do projecto (…)»;
«Acresce que, no Quadro II do Formulário de Candidatura, embora a verba não estivesse definida, a Associação indicou que a iluminação era da responsabilidade directa dos Fundos Autárquicos, tendo solicitado à Câmara Municipal de P... uma comparticipação para a iluminação de Natal no valor de 2.694 cts. (13.440,11 €), a qual foi concedida na sua totalidade, em 22/02/2001 (…)»;
«Após a apresentação do Relatório de Execução do projecto (no qual é confirmado que a iluminação foi suportada pela CMP) (…)»;
«Para custear a mesma despesa a ACICP acumulou 2 financiamentos, um da Câmara Municipal de P... e outro no âmbito da IP já referida, no montante de 2.694 cts. (…)»;
«Tendo em conta os factos descritos, afigura-se possível concluir que a ACICP recebeu um financiamento no âmbito da IP para um determinado fim – animação natalícia (da qual estavam excluídas as despesas com iluminação) e desviou essa verba para custear despesas que não eram susceptíveis de financiamento – iluminação.» - (itálico e negrito meus) - (cfr. fls. 148 a 151 dos autos de procedimento cautelar);
10.º - Tendo por base a informação indicada no ponto anterior, em 7 de Maio de 2004 foi elaborada a informação n.º 14/GPF/PE/2004 pelo Gabinete de Gestão do PRIME - Ministério da Economia, que concluiu o seguinte:
«conclui-se que a ACICP recebeu um financiamento no âmbito da Iniciativa Pública para um determinado fim - animação natalícia (da qual estavam excluídas as despesas com iluminação) e utilizou essa verba para custear despesas que não eram susceptíveis de financiamento - iluminação (…)»;
«- A resolução do contrato celebrado com a Associação Comercial e Industrial do Concelho de P... e respectiva devolução das verbas recebidas no âmbito da Iniciativa Pública n.º 02/00024;
- A Associação não poderá apresentar novas candidaturas no âmbito do QCA no prazo de 5 anos, a contar da data do conhecimento dos factos expostos, ou seja, 11 de Novembro de 2003 (…)»;
- Seja suspensa a análise e aprovação das candidaturas da ACICP existentes na DGEmpresa (…)» - (itálico e negrito meus) - (cfr. fls. 144 a 147 dos autos de procedimento cautelar);
11.º - Sobre a informação supra, em 5 de Julho de 2004 foi proferido pela Secretária de Estado da Indústria, Comércio e Serviços o despacho n.º 726/SECS/2004 com o seguinte teor: «De acordo, face ao exposto.» - acto suspendendo - (cfr. fls. 144 dos autos de procedimento cautelar);
12.º - O despacho acima identificado foi notificado ao Presidente da Associação Comercial e Industrial do Concelho de P... por intermédio do ofício de 2004.08.02 da Direcção-Geral da Empresa (cfr. fls. 142 dos autos de procedimento cautelar);
13.º - A factura n.º 223 F foi emitida pela sociedade “JTC - Agência Funerária, Ornamentações, Iluminações, Lda.” em nome da Requerente, em 1 de Março de 2001, no valor total de “5 287 000$00”, que referia “montagem e manutenção e equipamento para a época natalícia” (cfr. fls. 169 dos autos de procedimento cautelar);
14.º - Em 30 de Maio de 2001 a sociedade comercial supra referida passou à Requerente o recibo n.º 225 F, referente à factura n.º 223 F, pela quantia recebida de “5 287 000$00” (cfr. fls. 170 dos autos de procedimento cautelar);
15.º - A Requerente dirigiu ao cuidado do Presidente da Câmara Municipal de P... o ofício n.º 217/FB/00, de 22 de Dezembro de 2000, com o seguinte teor: «Na sequência das necessidades de iluminação de Natal referentes ao ano em curso, vimos por este meio solicitar a Vossa Ex.a um patrocínio da Câmara Municipal no montante de 2. 694 500$00.» - (itálico e negrito meus) - (cfr. fls. 185 dos autos de procedimento cautelar);
16.º - Pelo ofício n.º 2. 466/S.G., de 24 de Janeiro de 2001, o Presidente da Câmara Municipal de P... comunicava ao Presidente da Associação Comercial e Industrial do Concelho de P... que a Câmara Municipal, na reunião ordinária de 2001.01.08, deliberara atribuir à Requerente um subsídio no valor de “2. 694.500$00” para o fim de “iluminação de Natal” (cfr. fls. 186 e 188 dos autos de procedimento cautelar);
17.º - Em 22 de Fevereiro de 2001 a Requerente emitiu em nome da Câmara Municipal de P... a factura/recibo n.º 20623, referente a “Subsídio - Iluminação de Natal de 2000”, no valor de “2. 694.500$00” (cfr. fls. 187 dos autos de procedimento cautelar).* 4. Despacho de 03.10.2006 (indeferimento de prova testemunhal)
Por despacho de 03.10.2006, o tribunal recorrido decidiu indeferir o requerimento de produção de prova testemunhal formulado pela autora, com a seguinte fundamentação:
“Porque no abundante acervo documental que consta dos autos bem como do processo administrativo se encontram documentos que têm por objeto os factos que a autora se propõe provar através da única testemunha que arrola e porque a prova de alguns desses factos pertence à entidade demanda (cfr. fls. 291 a 292), indefiro o requerimento de produção de prova testemunhal formulado pela autora.” Notificada deste despacho, a ora Recorrente nada requereu.
Cumpre previamente notar que a decisão de “rejeição de um meio de prova”, como é o caso da presente decisão recorrida é, atualmente e desde a alteração ao artigo 691.º do Código de Processo Civil operada pelo Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de agosto, suscetível de recurso imediato, nos termos do disposto no artigo 691.º/2-i) do CPC, na versão anterior à Lei n.º 41/2013 (que corresponde ao atual artigo 644.º/2-d) do CPC/2013). Contudo, à data em que foi proferido o despacho ora recorrido, tal previsão ainda não constava do regime do processo civil e era duvidoso que o recurso imediato pudesse ser acolhido por via do artigo 734.º do CPC (por remissão da parte final do artigo 142.º/5 do CPTA), na redação então vigente, pelo que, no presente caso, apesar de interposto recurso deste despacho apenas com o recurso da decisão final, se impõe conhecer do mesmo.
Alega o Recorrente que o despacho violou os artigos 90.º/2 do CPTA e 513.º, 515.º e 516.º do CPC, na medida em que carece de “sentido ou razão”, desde logo porque o tribunal a quo não discriminou os factos que entende estarem suficientemente provados, nem aqueles que considera ser prova a cargo do Recorrido; e que, além disso, a inquirição da testemunha arrolada teria sido útil para a boa decisão da lide, na medida em que permitiria “designadamente, apurar a verdadeira natureza do apoio recebido da Câmara Municipal de P...”.
A ação administrativa especial, como é o caso presente, contém disposições particulares no que respeita à necessidade de elaboração de uma base instrutória e de abertura de um período de instrução ou produção de prova (cfr. artigos 87.º e 90.º do CPTA), que resultam, em boa medida, da diferença estrutural dos litígios que tipicamente são objeto deste tipo de ações, os quais visam atos ou omissões emergentes de um procedimento administrativo, que em regra é escrito (cfr. artigo 74.º do CPA/91 e artigo 102.º do CPA/2015) e onde, por isso, a prova documental assume um papel fundamental que, muitas vezes, torna desnecessário ou inútil outro tipo de prova (daí que também se preveja a obrigatoriedade do envio do processo instrutor ou administrativo - artigo 84.º do CPTA); além de que é frequente não haver divergência quanto aos factos do litígio mas apenas quanto à solução jurídica do mesmo (e por isso se prevê a possibilidade de o próprio autor requerer, logo na petição inicial, a “dispensa de produção de qualquer prova” – cfr. artigo 78.º/4 do CPTA).
É neste contexto que é conferida a faculdade ao juiz de, nos termos do disposto no artigo 90.º/2 do CPTA, indeferir, mediante “despacho fundamentado”, requerimentos dirigidos à produção de prova sobre certos factos ou recusar a utilização de certos meios de prova quando o considere “claramente desnecessário”.
No caso em apreço, foi precisamente com base nessa “desnecessidade” que o tribunal a quo indeferiu o requerimento de prova testemunhal da autora/Recorrente. Ora, a alegação da Recorrente em nada abala esta decisão. Antes se limita a invocar genericamente a utilidade de inquirir a testemunha arrolada, na medida em que permitiria “designadamente, apurar a verdadeira natureza do apoio recebido da Câmara Municipal de P...”, mas sem concretizar, como se exigia, qual o concreto facto (ou factos) por si alegados na petição inicial que, sendo relevante para a decisão, se mostrava controvertidos e era suscetível de prova testemunhal.
Note-se que a fundamentação do despacho proferido ao abrigo do artigo 90.º/2 do CPTA assenta na invocação das razões pelas quais o juiz considera “claramente desnecessária” a produção da prova requerida (ou seja, deve permitir perceber os motivos pelas quais a prova requerida se mostra dispensável ou irrelevante), o que, neste caso, resulta perceptível do despacho acima transcrito.
Contudo, contrariamente ao invocado pelo Recorrente, para efeito da fundamentação da decisão prevista no artigo 90.º/2 do CPTA não é exigido que o tribunal desde logo alinhe todos os factos que considera assentes. Pois na génese de tal despacho está a convicção que se formou no sentido de todos os factos relevantes para a decisão já se mostrarem documentados nos autos e daí a desnecessidade de outra prova. Caso a convicção formada pelo juiz se mostre errónea, caberá à parte interessada, quando notificada de tal despacho, concretizar a sua discordância, apontando os factos que, no seu entender, possam ser relevantes e controvertidos. O que, note-se, não ocorreu nos presentes autos. Além disso, como a seguir melhor veremos, nos casos relativamente frequentes em que no âmbito da ação administrativa especial não há lugar à abertura de um período de instrução, a decisão sobre a matéria de facto não constará de despacho autónomo, mas antes é incluída na decisão final, como aconteceu nos presentes autos.
Pelo que improcede o recurso do despacho que indeferiu a inquirição da testemunha arrolada pela Recorrente. * 5. Despacho saneador de 12.12.2006
O tribunal a quo proferiu despacho saneador onde proferiu a decisão tabelar, afirmando a competência do tribunal, a personalidade e capacidade judiciárias e legitimidade das partes e a sua representação regular em juízo e concluindo que inexistiam quaisquer questões que obstassem ao prosseguimento do processo, terminando com despacho a notificar as partes para alegações, nos termos do disposto no artigo 91.º/4 do CPTA.
A Recorrente entende que este despacho não cumpriu todas as “funções” previstas no artigo 87.º do CPTA, concretamente, porque não ordenou a abertura de um período de produção de prova, não selecionou os factos tidos como assentes, nem elaborou uma base instrutória dos pontos controvertidos.
Ou seja, em rigor, a Recorrente não se insurge contra o saneamento dos autos, nos termos em que foi feito no despacho saneador recorrido (que considerou a instância regular e isenta de exceções ou questões que pudessem obstar ao conhecimento do mérito da ação), mas antes contesta a omissão de um “despacho de condensação” ou “despacho de seleção da matéria de facto” (na expressão do artigo 511.º do CPC, na versão em vigor à data), no qual o tribunal tivesse selecionado a matéria de facto assente e elaborado a base instrutória com os factos controvertidos (anteriormente designados como especificação e questionário e hoje correspondentes aos temas da prova).
Contudo, a operação de seleção da matéria de facto provada e controvertida consubstancia uma peça instrumental, destinada a delimitar o objeto sobre o qual vai incidir a produção de prova, pelo que só se mostra útil e necessária quando haja lugar a um período de instrução e produção de prova (e apenas ocorre em certas formas processuais, havendo casos em que, mesmo quando haja produção de prova, não existe seleção prévia da matéria de facto, como nas providências cautelares ou certos processos urgentes).
Assim é também, embora em moldes não inteiramente coincidentes, no processo civil, onde no âmbito da ação declarativa ordinária (na versão do CPC em vigor à data) se prevê a possibilidade de o juiz decidir o mérito da causa, total ou parcialmente, em despacho saneador-sentença (no qual, naturalmente, se conterá a decisão sobre a matéria de facto, sem que haja lugar a um prévio e autónomo despacho de seleção da matéria de facto).
No âmbito da ação administrativa especial, o despacho de seleção da matéria de facto só deve ser proferido quando se decida determinar a abertura de um período de produção de prova, nos termos previstos no artigo 87.º/1-c) e 90.º do CPTA. Ora este período de produção de prova só terá lugar quando o juiz não considere claramente desnecessário a prova requerida ou quando oficiosamente entenda ordenar diligências de prova (cfr. n.ºs 1 e 2 do artigo 90.º e ainda o n.º 1 do artigo 91.º do CPTA, de onde resulta evidente que pode não haver lugar a produção de prova).
Em suma, da conjugação do disposto nos artigos 87.º, 90.º/2 e 91.º/1 do CPTA resulta claro que a abertura de um período de produção de prova não é uma fase obrigatória da tramitação da ação administrativa especial, mas antes uma fase eventual que poderá não ocorrer quando o juiz entenda que a prova requerida é “claramente desnecessária” à decisão da causa (por os autos conterem todos os elementos necessários à decisão), como aconteceu nos presentes autos. Ora, não havendo lugar a um período de instrução ou produção de prova, a decisão sobre a matéria de facto constará da sentença final, não sendo a matéria de facto selecionada em despacho prévio e autónomo, mas antes enunciada fundamentadamente na própria sentença. Pois nesse caso não se verifica a razão de ser subjacente ao despacho de seleção da matéria de facto, que é puramente instrumental em relação à instrução do processo, destinando-se, no fundo, a seguir de “guião” que delimita o âmbito e o objeto da produção de prova.
Diversamente do que acontece no processo civil, na ação administrativa especial a decisão sobre o mérito da causa raramente pode ser proferida em saneador-sentença, pois mesmo quando não haja lugar a produção de prova e os autos contenham todos os elementos necessários à decisão, mostra-se ainda necessário notificar para a apresentação de alegações escritas, exceto quando as partes a estas hajam renunciado, nos termos do disposto no artigo 91.º/4 do CPTA. Daí que o tribunal recorrido, após proferir o despacho de saneamento do processo e tendo já anteriormente decidido ser desnecessária a abertura de um período de produção de prova, tenha notificado as partes para alegações.
Resta dizer que no caso vertente não se afigura que o tribunal tenha cometido qualquer erro de avaliação (que o Recorrente também não soube substanciar), quando considerou desnecessária a abertura de um período de produção de prova e notificou as partes para alegações escritas.
Termos em que improcede o recurso do despacho saneador.* 6. Acórdão de 06.12.2010
6.1. A Recorrente imputa nulidade ao acórdão recorrido por falta de fundamentação e por omissão de pronúncia no que respeita à decisão sobre a matéria de facto.
Lido o acórdão recorrido, verifica-se que o mesmo, recorrendo, aliás, à técnica que é habitual, enumerou individualizadamente os factos que considerou provados e relativamente a cada um deles indicou o meio probatório que serviu de suporte a essa decisão, com identificação do documento respetivo e da sua localização nos autos. Mostra-se, por isso, devidamente fundamentada a decisão sobre a matéria de facto (cumprindo o disposto no artigo 94.º do CPTA), na qual também não se vislumbra qualquer omissão que, sublinhe-se, a própria Recorrente não concretiza.
Na verdade, a enunciação dos factos provados, tal como foi feita, é suficiente para que as partes saibam quais os factos que o tribunal considerou provados e nos quais assentou a sua decisão e bem assim quais os meios de prova (no caso, documental) em que se baseou para dar como provados tais factos. O que significa que a decisão assim tomada permite conhecer o iter cognitivo que conduziu à decisão sobre a matéria de facto e permite à parte descontente impugná-la, apontando eventuais erros, contradições ou divergências entre os factos provados ou entre estes e os documentos que lhes serviram de suporte ou ainda eventuais omissões relativamente a outros factos documentados nos autos e porventura não incluídos na decisão.
Acontece que no caso vertente a Recorrente nada alega a este respeito, não manifestando qualquer discordância quanto a qualquer dos factos que concretamente foram dados como provados, nem apontando qualquer erro à fundamentação dessa decisão, por referência aos documentos enumerados na decisão. Ou seja, a Recorrente não impugna a concreta decisão sobre a matéria de facto que foi tomada, mas limita-se a invocar a sua nulidade, com fundamentos que, como vimos, são improcedentes.
Pelo que improcede a alegação da pretensa nulidade da decisão sobre a matéria de facto, que manifestamente não se verifica.
6.2. Alega ainda a Recorrente que a decisão recorrida é nula por falta de fundamentação de direito em relação à questão da (in)elegibilidade da despesa e da consequente ilegalidade do fundamento para a rescisão contratual, uma vez que o tribunal recorrido se limitou a afirmar que ““a elegibilidade, ou não, duma despesa num determinado momento de apreciação dos projetos ou ações candidatados, não contende com o posterior acompanhamento e controlo, cujos elementos coligidos não podem ser ignorados para efeitos da decisão de resolução do contrato, atento o disposto nos artigos 41.º e 42.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril”.
Esta afirmação do tribunal recorrido, apesar de sucinta, dá resposta à única questão que a este respeito foi colocada pela Recorrente no âmbito da ação. E essa questão era a de que a despesa referente à iluminação não podia ser considerada inelegível porque (independentemente de ser ou não elegível) a candidatura ao financiamento fora aprovada e durante o respetivo procedimento de execução a Recorrente não ocultou o teor do fornecimento em causa e nunca foi, sobre tal questão, interpelada no decurso do mesmo (cfr. o alegado pela autora nos artigos 43.º e s. da petição e nos artigos 11.º a 14.º das alegações escritas de fls. 394 e s. dos autos).
Assim, ainda que sumariamente, o tribunal recorrido fundamentou, de facto e de direito, a sua decisão no sentido da improcedência da questão colocada pela Autora/Recorrente (na parte em que alegava que a rescisão/resolução do contrato só podia ter ocorrido no decurso da execução do contrato e não em ação de controlo posterior), não se verificando a alegada nulidade por falta de fundamentação. Questão diversa, a seguir analisada, é saber se o tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento.
6.3. A última questão suscitada pela Recorrente é a do erro de julgamento quanto à (i)legalidade do ato impugnado. Como referido, embora fazendo uso de uma técnica imperfeita, através da qual faz uma extensa alegação dos vícios que entendem afetarem tal ato, em vez de dirigir as suas alegações aos erros alegadamente cometidos pela sentença, a Recorrente vem, no fundo, suscitar um erro de julgamento quanto à decisão proferida sobre a (i)legalidade do ato de rescisão do contrato, sendo esse alegado erro de julgamento da decisão recorrida (e não o ato em si mesmo), que constitui a questão a apreciar no presente recurso. Além disso, como também já explicitado, o tribunal de recurso está impedido de apreciar questões novas, que não tenham sido apreciadas pelo tribunal recorrido. Pelo que, nesta parte, apenas importa apreciar as questões invocadas nas alegações de recurso para sustentar o erro de julgamento da decisão recorrida na apreciação da ilegalidade do ato.
O ato impugnado na ação de onde emerge o presente recurso é o despacho do Secretário de Estado da Indústria, Comércio e Serviços n.º 726/SECS/2004, que decidiu rescindir o contrato-programa celebrado entre a Autora e a Direção Geral do Comércio e da Concorrência e o IAPMEI, no âmbito do qual lhe fora concedido um apoio a fundo perdido, no âmbito do PIDDAC e posteriormente enquadrado na “Iniciativa Pública n.º 02/00024”, para financiamento de uma campanha de promoção e animação do comércio tradicional no Natal de 2000. Para além de decidir a resolução do contrato-programa, o ato impugnado determinou a devolução das verbas recebidas, a impossibilidade de apresentação de novas candidaturas no prazo de cinco anos e a suspensão da aprovação das atuais que estejam em fase de apreciação.
O acórdão recorrido conclui pela não verificação das ilegalidades imputadas a este despacho, em primeiro lugar, por considerar que carecia de fundamento a invocada “extemporaneidade” da resolução do contrato, entendendo que a mesma é admissível à luz do artigo 15.º do Dec. Lei n.º 70-B/2000, de 5 de Maio, diploma que não limita o momento em que a resolução deve operar, podendo ser desencadeadas situações de incumprimento e de prestação de informações falsas, nos termos previstos naquele preceito legal, o que no caso aconteceu através de uma ação de controlo de 2.º nível. Concluiu o tribunal recorrido que “a elegibilidade, ou não, duma despesa num determinado momento de apreciação dos projetos ou ações candidatados, não contende com o posterior acompanhamento e controlo, cujos elementos coligidos não podem ser ignorados para efeitos da decisão de resolução do contrato, atento o disposto nos artigos 41.º e 42.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril.”
A Recorrente insiste que era ao coordenador das ações que competia assegurar a elegibilidade das despesas dos projetos, nos termos do artigo 30.º/3 do Decreto-Lei n.º 54-A/2000 e que, não tendo a Recorrente ocultado as despesas aqui em causa, nunca as mesmas foram questionadas na candidatura ou durante a execução do projeto, pelo que a resolução do contrato, posterior à sua execução integral, viola o disposto no artigo 15.º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000 e no artigo 135.º do CPA e, além disso, é desadequada e desproporcionada.
Sem razão porém.
O que o tribunal recorrido decidiu a este respeito é que a “aprovação do financiamento” não afasta o poder/dever da entidade competente de identificar eventuais despesas inelegíveis, em sede de posterior procedimento de acompanhamento e controlo, ao abrigo do disposto no Decreto-Lei n.º 54-A/2000. E embora esta fundamentação seja muito sucinta, a mesma está em perfeito acordo com o quadro legal aplicável. Vejamos melhor porquê.
Nos casos em que o apoio concedido envolve financiamento que provém de fundos comunitários (ou seja, que é também financiado pelo orçamento comunitário e não apenas pelo orçamento geral do Estado), o controlo da elegibilidade das despesas não é feito apenas na fase de aprovação da candidatura e de execução do projeto. Na verdade, a lei aplicável aos factos dos autos, respeitantes a período em que estava em vigor o Terceiro Quadro Comunitário de Apoio – 2000-2006, prevê um sistema nacional de controlo, organizado em três níveis e que é da competência de entidades diversas, nos termos que, à data, estavam regulados nos artigos 42.º e s. do Decreto-Lei n.º 54-A/2000, de 7 de abril: o controlo de 1º nível ou interno que compete às autoridades de gestão; o controlo de 2.º nível ou externo e o controlo de alto nível da incumbência da Inspeção-Geral de Finanças.
No caso em apreço, a candidatura foi apresentada na Direção-Geral da Empresa, foi aprovada por despacho do Secretário de Estado das PME e do Comércio e Serviços e a ação de controlo foi realizada pela Direção-Geral do Desenvolvimento Regional, entidade a quem compete o controlo de 2º nível nos projetos financiados pelo FEDER, como é aqui o caso por se tratar de iniciativa do âmbito do que então se designava PIDDAC - Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da Administração Central, cujo orçamento é financiamento por receitas gerais do orçamento de Estado e também pela União Europeia, fundamentalmente através do FEDER (cfr. artigo 42.º/4 do Decreto-Lei n.º 54-A/2000), e concretamente, como resulta dos factos assentes, através do programa para a modernização da economia, então denominado PRIME.
É neste quadro legal que se impõe concluir, como fez a decisão recorrida, que “a elegibilidade, ou não, duma despesa num determinado momento de apreciação dos projetos ou ações candidatados, não contende com o posterior acompanhamento e controlo, cujos elementos coligidos não podem ser ignorados para efeitos da decisão de resolução do contrato, atento o disposto nos artigos 41.º e 42.º, n.º 3, do Dec. Lei n.º 54-A/2000, de 7 de Abril.”, ou seja, que nenhuma ilegalidade se vislumbra na realização da ação de controlo de 2º nível que incidiu sobre o projeto da Recorrente, sendo que, nos termos do citado artigo 41.º, tal ação visa “verificar se os projetos ou ações financiados foram empreendidos de forma correta, prevenir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência.”
Em segundo lugar, quanto ao subsídio recebido da Câmara Municipal de P..., que a Autora/Recorrente qualifica como “donativo”, o tribunal recorrido enquadrou o problema em sede de erro sobre os pressupostos de facto, gerador de vício de violação de lei, tendo entendido que tal erro não se verificava, pois a própria Autora emitiu uma factura/recibo onde apôs a menção “Subsídio - Iluminação de Natal de 2000” e foi a Autora que, no projeto apresentado e no relatório de execução, imputou os encargos com iluminação à Câmara Municipal de P..., e considerando que o artigo 17.º do Dec. Lei n.º 70-B/2000 impede a cumulação desses dois apoios.
A Recorrente insurge-se contra o assim decidido, alegando que o ato impugnado é contraditório na sua fundamentação, na medida em que considera, por um lado, que a despesa não é elegível e, por outro, que a autora foi duplamente financiada. Mais alega que a quantia recebida do Município para a iluminação de Natal constitui não um subsídio mas antes um “donativo” e que esse apoio “não visava financiar uma despesa em concreto, mas sim, genericamente, uma parte das despesas incorridas pela Recorrente com a iluminação e animação natalícia da cidade, as quais nada têm que ver com as despesas submetidas e comprovadas junto do Recorrido, para efeitos de financiamento”, pelo que não era aplicável o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000. Além disso, alega, por um lado que a Câmara Municipal suportou diretamente todas as despesas da EDP e, por outro, que o apoio obtido da Câmara não visava financiar uma despesa em concreto mas sim, genericamente, uma parte das despesas incorridas pela Recorrente com a iluminação e animação natalícia da cidade, as quais nada têm que ver com as despesas submetidas e comprovadas junto do Recorrido, para efeitos de financiamento, as quais não eram estritamente despesas relativas à “iluminação”, pois incluíam equipamento composto por arcos e suportes que não eram equipamentos exclusivamente à base de luz.
A alegada “contradição” na fundamentação do despacho em crise corresponde, na verdade, aos dois fundamentos pelos quais o Recorrido decidiu resolver o contrato e pedir a devolução das verbas recebidas pela Recorrente. O que se apurou no âmbito da referida ação de controlo de 2º nível foi que, por um lado, entre as despesas apresentadas constava um orçamento destinado à montagem e manutenção de equipamento para a época natalícia e no qual figurava a iluminação a cargo da ACICP, no valor de 1.000 contos (4.987,98 €) não incluídos, quer no valor total deste orçamento, quer no investimento total do projeto; e, por outro, que da candidatura constava que a Recorrente havia solicitado à Câmara Municipal de P... uma comparticipação para a iluminação de Natal no valor de 2.694 contos (13.440,11 €), a qual foi concedida na sua totalidade, em 22/02/2001 e confirmada no Relatório de Execução do projeto.
Ou seja, como salienta o Recorrido, concluiu-se que a Recorrente não só apresentou um projeto que incluía despesas de iluminação que eram despesas não elegíveis nos termos do anexo ao Regulamento – Dinamização da Animação e Promoção do Pequeno Comércio Tradicional, que excluía as despesas com “equipamentos festivos e de decoração à base de luz”; como, além disso, recebeu para pagamento da iluminação de Natal dois subsídios: um da Câmara Municipal de P... e outro em resultado da aprovação da sua candidatura à Iniciativa Pública em causa, o que contraria o disposto no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000 (diploma que aprovou o enquadramento para a criação de um conjunto de instrumentos de política de ação económica a médio prazo para o período de 2000 a 2006), segundo o qual, “os apoios concedidos pelo Ministério da Economia não são cumuláveis com quaisquer outros, da mesma natureza ou de semelhante finalidade, mesmo que sejam concedidos ao abrigo de outro regime legal”.
Em contrário ao assim decidido não convence a argumentação da Recorrente quando alega que a despesa apresentada no âmbito do projeto não era estritamente relativa à “iluminação”, pois incluía equipamento composto por arcos e suportes que não eram equipamentos exclusivamente à base de luz. Pelo contrário, afigura-se evidente que a montagem de tais arcos destina-se, precisamente, a dar suporte à iluminação de Natal nas ruas e claramente insere-se nas despesas não elegíveis respeitantes a “equipamentos festivos e de decoração à base de luz”.
Além disso, também não colhe o argumento de que não houve cumulação ilegal de apoios, porque a verba atribuída pela Câmara Municipal não constitui um subsídio, mas antes um “donativo”. Para além de a qualificação como “donativo” não ter qualquer suporte nos factos provados (de onde resulta claro que a Câmara atribuiu o “subsídio”), também não se vislumbrar em que medida este apoio podia ser qualificado como um “donativo” no sentido técnico-jurídico do termo, uma vez que o animus donandi, que impreterivelmente terá que estar subjacente à concessão de uma liberalidade, seria incompatível com o interesse público subjacente à gestão de dinheiros públicos. Sem prejuízo, é seguro que a proibição de cumular apoios, contida no artigo 17.º do Decreto-Lei n.º 70-B/2000 abrange qualquer tipo de apoio, independentemente da sua natureza jurídica ou do regime legal ao abrigo do qual foi concedido.
Por último, a decisão de resolução do contrato, de devolução das quantias recebidas e ainda a impossibilidade de a Recorrente se candidatar pelo período de 5 anos a receber apoios no âmbito do QCA não contende com os princípios jurídicos invocados pela Recorrente, nomeadamente, com o princípio da proporcionalidade; mas antes corresponde à aplicação estrita das medidas expressamente previstas no artigo 15.º/2 do Decreto-Lei n.º 70-B/2000.
Pelo que improcede integralmente o recurso.* 7. Decisão
Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Porto, 02.07.2015
Ass.: Esperança Mealha
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Migueis Garcia |
