Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00731/16.3BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	05/07/2021

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão

Descritores:	(I)LEGALIDADE DA NORMA CONSUBSTANCIADA NO N.º 5 DO ARTIGO 37.º E NO ANEXO III DO REGULAMENTO SOBRE O TRANSPORTE PÚBLICO DE ALUGUER EM VEÍCULOS AUTOMÓVEIS LIGEIROS DE PASSAGEIROS - TRANSPORTES EM TÁXI, NA REDACÇÃO QUE LHES FOI ATRIBUÍDA POR VIA DA ÚLTIMA ALTERAÇÃO APROVADA EM REUNIÃO ORDINÁRIA DA CÂMARA MUNICIPAL, DE 12 DE ABRIL DE 2012, DELIBERADA EM SESSÃO ORDINÁRIA DA ASSEMBLEIA MUNICIPAL, DE 20 DO MESMO MÊS E ANO, E PUBLICITADA POR VIA DO EDITAL N.º 81/2012, DE 30 DE ABRIL, POR VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 3.º DO CPA, 13.º, N.ºS 1 E 2, 16.º E 37.º, NºS 1 E 2, ESTES ÚLTIMOS DO DL 251/98, DE 11 DE AGOSTO.


Recorrente:	Táxis (...), Lda
Recorrido 1:	Município (...)
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
Táxis (...), Lda., com sede na Rua (…), NIPC (…), instaurou ação administrativa contra o Município (...), com sede na Praça (…), pedindo que seja declarada a ilegalidade da norma consubstanciada no n.º 5 do artigo 37.º e no Anexo III do Regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxi, na redacção que lhes foi atribuída por via da última alteração aprovada em reunião ordinária da Câmara Municipal, de 12 de abril de 2012, deliberada em sessão ordinária da Assembleia Municipal, de 20 do mesmo mês e ano, e publicitada por via do Edital n.º 81/2012, de 30 de abril (tudo conforme documento n.º 5 que acompanha a presente petição), por violação dos artigos 3.º do CPA, 13.º, n.ºs 1 e 2, 16.º e 37.º, nºs 1 e 2, estes últimos do DL 251/98, de 11 de agosto.
Subsidiariamente pediu:
- a condenação do Réu a reconhecer-lhe que está em condições de ver aplicado quanto a si, o regime de estacionamento condicionado que o mesmo, por via da alteração introduzida no Regulamento anteriormente aludido, estabeleceu, na medida em que o local de estacionamento que lhe está associado passou a integrar a área limite de exploração do serviço de transportes em táxi sujeito a esse regime de estacionamento, tudo isto em conformidade com o disposto no artigo 37.º, n.º 5 e Anexo III do diploma regulamentar, e com os princípios da igualdade e da imparcialidade, constantes dos artigos 5.º e 6.º do CPA;
- a condenação do mesmo no pagamento das custas processuais.
Indicou como Contrainteressada a Associação Nacional dos Transportadores Rodoviários em Automóveis Ligeiros, com representação concelhia ao nível da delegação distrital de Braga, sita na Avenida (…).
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi julgada improcedente a acção e absolvido o Município dos pedidos formulados.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
O Senhor Juiz de 1.ª instância não andou bem quando concluiu pela improcedência do pedido principal aduzido, o qual, de resto, parece-nos que não entendeu convenientemente, facto que conduziu a que eivasse a decisão proferida de erro no julgamento da questão de Direito,
II. De facto, nestes autos visou-se a impugnação da norma do n.º 5 do artigo 37.º e do Anexo III do Regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis de Passageiros – Transportes em Táxi, do Município (...), que foram aprovados à luz da deliberação datada de 20 de abril de 2012 que a Assembleia Municipal do Município (...) tomou (pontos 7 e seguintes dos factos provados) por entendermos que, s.m.o., o regime jurídico por ele introduzido era atentatório do disposto nos artigos 13.º, n.º 1, 16.º e 37.º, nºs 1 e 2 do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto.
III. Para que se perceba, por via daquela deliberação, promoveu o Requerido à inclusão no sobredito Regulamento daqueles dois normativos, dando azo, pois, à criação encapotada e artificial de um regime inovatório para aqueles que eram abrangidos por via da norma transitória, consagrada no n.º 2 do artigo 37.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto, fazendo-o todavia de forma ilegal e muito para além da autorização legislativa que por aquela via lhe fora conferida.
IV. É que em conformidade com esta última norma, aqueles que fossem titulares de licenças emitidas ao abrigo do regime previamente existente ao então aprovado – e que a norma de direito transitório acomodava no seu âmbito subjectivo – teriam até 30 de junho de 2003 para ver substituída a sua licença por uma daquelas que o artigo 12.ºdo D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto consagrava, observadas que fossem as condições legais, sob pena de caducidade das licenças de que eram então titulares.
V. A partir do momento em que se previu a caducidade dos títulos jurídicos daqueles que tinham a sua actuação licenciada ao abrigo do regime que vigorou até à publicação do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto, aqueles que continuaram a exercer a sua actividade subsequentemente tiveram de o fazer com base num título emitido nos termos do artigo 12.º do D.L. n.º 251/98.
VI. O legislador ordinário foi explícito em assumir isso mesmo, sendo que a licença em causa deveria obedecer ao procedimento de atribuição daquela e, bem assim, ao contingente e regime de estacionamento que, regular e legalmente, por via do novo diploma publicado, seriam definidos (não por acaso estes seriam elementos integrantes daquela – n.º 3 do artigo 19.º do Regulamento)
VII. Vemos, assim, que indissociável da licença, enquanto acto titulativo do exercício desta actividade comercial, é, ao contrário do aventado na decisão recorrida, o elemento espacial (referente à freguesia ou área do Município em cujo contingente a licença atribuída se inscreve) e o regime e local de estacionamento.
VIII. Essa alusão resulta da necessidade da fixação do contingente (ou seja, do número de táxis em funcionamento em cada concelho), por referência à freguesia, a um conjunto de freguesias ou para as freguesias que constituem a sede do concelho (vide os nºs 1 e 2 do artigo 13.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto), e ao estabelecimento de um regime de estacionamento que dá maior ou menor amplitude de circulação ao prestador de serviço, consoante se consagre um regime de estacionamento livre, condicionado ou fixo, respectivamente (alíneas a) a c) do n.º 1 do artigo 16.º do mesmo diploma).
IX. Ora, num caso, e no outro, diga-se, resulta quer do diploma legal (máxime dos artigos 13.º, 14.º e 16.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto), quer da regulamentação aprovada que o Município a associação quer do contingente, quer dos regimes de estacionamento, às freguesias que identifica nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 7.º (vide, a par desse normativo, também o n.º 1 do artigo 8.º).
X. E esta associação entre contingente, regime de estacionamento e freguesia(s) é tão mais evidente, ao contrário do que concluiu o Tribunal recorrido, se tivermos o ensejo de atender no conjunto de normas que regulam o procedimento de atribuição de licenças (máxime nos artigos 14.º, 16.º e 19.º, n.º 3 daquele), pois que se houve a preocupação de definir o número de táxis em serviço num determinado referente espacial, é porque este há de ter tradução no âmbito da prestação do serviço que lhe vai associado, a que, por sua vez, fez identificar um determinado regime de estacionamento.
XI. Todavia, o Recorrido, à luz do mencionado, muito para além, portanto, do limite temporal legalmente previsto para adaptação da situação jurídica dos titulares de licença à data da entrada em vigor do D.L. n.º 251/98, criou um regime jurídico específico para eles, com duração temporal ilimitada, contornando, assim, aquela que é a vinculação emergente do quadro normativo em vigor, especificamente quando estabelece um contingente e um regime de estacionamento específico associado a cada prestador de serviço de transporte em táxi que, no âmbito do seu Município, se encontre autorizado a actuar.
XII. Ora, sendo este o procedimento normativamente previsto de atribuição de licença, por um lado, e tendo o mesma de respeitar os regimes de estacionamento e o contingente taxativamente previstos, máxime nos artigos 7.º e 8.º do Regulamento, enquanto reflexos regulamentares da previsão dos artigos 13.º, 14.º e 16.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto, por outro, percebe-se pois a ilegalidade apontada à norma regulamentar em análise.
XIII. Esta inovação, com a introdução de um regime jurídico diferente no que ao aspecto espacial concerne, especificamente dirigido a um segmento dos operadores de serviço de transporte em táxi, nos termos fixados no anexo III, mais do que não configurar qualquer solução transitória, desvirtua o âmbito dessa prestação de serviços, com uma destrinça que é penalizadora para alguns dos operadores desse mesmo transporte, em particular, da Autora/ Recorrente.
XIV. Que, desde pelo menos 30 de junho de 2003, passou a, em condições de igualdade, a desenvolver a sua actividade comercial com os demais prestadores de serviço de transporte em táxi, isto é com base em licenças que, pese embora a sua especificidade própria (quanto ao regime de estacionamento), obedeceram ao mesmo procedimento de atribuição e achavam-se corporizados mediante uma licença com o sentido e o alcance definido pelo n.º 3 do artigo 19.º do Regulamento em análise.
XV. Vemos, assim, que fruto desta situação se gerou um regime de prestação da actividade de transporte em táxi que, independentemente do contingente fixado, mescla a área de todo o Município nessa mesma prestação, que autoriza a ser realizada no contexto espacial que delimita em planta, apenas por alguns prestadores de serviços, isto tudo independentemente do título de base de que os mesmos carecem de ser titulares para o fazer, nos moldes melhor supra discriminados.
XVI. E, portanto, assistiu-se a um espartilhar daqueles espaços territoriais, de tal forma que vemos coexistir um alargamento do serviço prestado por esses mesmos prestadores de serviços em áreas do território do concelho de Braga que anteriormente não eram por si visadas, levando à coexistência de regimes de estacionamento distintos que levam, naturalmente, consigo inculcado o pagamento de tarifas elas próprias diferentes entre si.
XVII. Note-se que aqueles que são visados pelo âmbito subjectivo da norma sindicada (isto é, «os taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 e agosto») são, por esta via, autorizados a prestar o seu serviço em locais do Município em relação aos quais não integram o respectivo contingente, que, no caso da Recorrente, está fechado por via da previsão da alínea b) do n.º 1 do artigo 7.º, pelo n.º 1 do artigo 8.º e respectivo Anexo II do Regulamento,
XVIII. O que o mesmo é dizer que passam a prestar o seu serviço em relação a freguesias do Município contingentados em que foi opção daquele o estabelecimento de um regime de estacionamento fixo, que é desta feita rompido, com o gravame de abranger, alegadamente, tutela transitória de determinados prestadores de serviços, quando, em abono da verdade, esta há muito não lograva obter protecção legal por via da autorização legislativa conferida pelo n.º 2 do artigo 37.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto.
XIX. Assim, e concluindo, por via da alteração preconizada na deliberação posta em crise, materializada no n.º 5 do artigo 37.º e no Anexo III para que remete, confere-se indevidamente a determinados prestadores de serviço um alargamento da área do seu serviço, isto em confronto directo com a estatuição dos artigos 7.º e 8.º do Regulamento, mas também com a previsão dos artigos 13.º e 16.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de agosto, como supra escalpelizado, o que, naturalmente se compreenderá, é atentatório dos princípios da legalidade e da igualdade, previstos que estão nos artigos 3.º do C.P.A. e 266.º da C.R.P., devendo essa ilegalidade ser declarada desta feita.

TERMOS EM QUE,
Ancorados nos fundamentos assim apresentados, deve ser julgado procedente, por provado, o presente recurso e, nessa decorrência, revogando-se a decisão sindicada, deve a mesma ser substituída por outra que, julgando procedente o pedido principal formulado pela Autora/ Recorrente, daí retire as devidas ilações, como oportunamente peticionado nos presentes autos.
Decidindo em tais modos, farão
JUSTIÇA!
A Entidade Demandada juntou contra-alegações e concluiu:
1. Do Preâmbulo do D.L. n.º 251/98 de 8 de Agosto retira-se que “... com o objetivo de promover a melhoria da prestação dos serviços de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, os quais respondem a necessidades essencialmente locais, são conferidas competências aos municípios no âmbito de organização e acesso ao mercado, sem prejuízo da coordenação e mobilidade a nível nacional.”
2. Em matéria de acesso e organização do mercado da atividade em táxi decidiu, assim, o legislador transferir para os Municípios as respetivas competências, pois, serão estas entidades que mais próximas se encontram das populações e por isso mesmo em melhores condições de conhecer o seu territórios e respetivas necessidades locais.
3. Com vista à realização do objetivo promover a melhoria da prestação dos serviços de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, o citado diploma legal, entre outras, atribuiu às Câmaras Municipais, a competência para fixação de contingentes (cfr. art.º 13º), bem como para estabelecer o regime de estacionamento (cfr. art.º 16º).
4. No ano de 2012, decorridos que se mostravam oito anos, desde a última alteração ao regulamento, o Recorrido decidiu alterar novamente o Regulamento, visando adaptá-lo à nova realidade social e económica do concelho e de molde a colmatar as reais necessidades locais.
5. A atuação do Recorrido pautou-se pelas necessidades concretas das populações e visou em última instância alcançar a finalidade a que todas as entidades Administrativas estão, em ultima ratio, adstritas que é a prossecução do interesse público.
6. A conduta do Recorrido cingiu-se regulou-se ao estrito cumprimento das suas competências legais, designadamente as previstas no art.º 13º do D.L. n.º 251/98 de 11 de Agosto, as quais em momento nenhum excedeu, agindo ao abrigo da lei e do Direito, e no uso da sua discricionariedade administrativa definiu a área de exploração do serviço de táxi de acordo com o interesse da coletividade.
7. O referido art.° 13° do citado diploma legal contém o regime regra de contingentes, respeitando o mesmo ao número de táxis (em cada concelho e por freguesia).
8. O que importa é o contingente, que é estabelecido por freguesia ou freguesias, não impedindo a norma em causa que seja parte de uma freguesia e parte de outra freguesia por exemplo.
9. O regime geral de estacionamento mostra-se regulado no art° 16°, podendo o mesmo adotar o regime de estacionamento livre, condicionado, fixo ou por escala.
10. No que diz respeito à regulamentação dos regimes de estacionamento, não se encontram os Municípios balizados pelos mesmos critérios relativos à fixação de contingentes, ou seja, pela obrigatoriedade de atender na sua definição às freguesias ou conjunto de freguesias.
11. Por essa razão, bem andou o tribunal a quo ao considerar que o n.º 5 do art.º 37º do Regulamento e o anexo III “...não são violadoras dos preceitos do DL em análise, dado que apenas a fixação de contingentes tem por referência a freguesia ou conjunto de freguesias”.
12. Por outro lado, também não existe qualquer violação do art.° 37.° n.º 2 do D.L. n.º 251/98 de 31 de Agosto, o qual estabelece um regime transitório relativo à substituição de licenças atribuídas ao abrigo de legislação que, agora, por força do referido Dl ficava, assim, revogada, o que, em nada contente com a regulamentação prevista no n.º 5 do art.° 37° do Regulamento emanado pelo Município (...) e respetivo anexo III.
13. A Recorrente confunde o regime de substituição de licenças, previsto no n.º 2 do art.° 37° do D.L. n.º 251/98, com a área geográfica de atuação.
14. De facto, não se compreende a invocação por parte da Recorrente de uma norma transitória que regulamenta a substituição de licenças para justificar a ilegalidade de uma decisão de alargamento do âmbito territorial.
15. O n.º 5 do art.° 37° do Regulamento tem devidamente definido o seu âmbito de aplicação subjetivo, ou seja, aplica-se a todos os que tinham licença antes da entrada em vigor do D.L. n.º 251/98, de 11 de Agosto, pelo que, apenas se dirige àqueles que tinham licença antes do referido DL; contudo, “nunca refere - porque não podia- que aqueles podem laborar com essa licença” – cfr. fls. 19 da sentença.
16. Por seu turno, o anexo III do Regulamento também não define qualquer regime de estacionamento, sendo uma disposição transitória que tal como o n.º 5 do art.° 37° do Regulamento tem o mesmo âmbito subjetivo de aplicação, “ou seja, não é mais do que acautelar a proteção do existente quanto àqueles já licenciados” – cfr. fls. 20 da douta sentença
17. Não existe qualquer ilegalidade no citado n.º 5 do art.° 37° do Regulamento e respetivo anexo III e foram emanadas ao abrigo da competência Regulamentar atribuída à Câmara Municipal no âmbito do citado D.L. n.º 251/98 de 11 de Agosto
18. Por outro lado, também não existe qualquer violação do princípio da igualdade, pois, a aqui Recorrente só obteve a sua licença no ano de 2000, não se encontrando em pé de igualdade com aqueles que já tinham licença antes de 1998.
19. A decisão do Recorrido não viola qualquer normativo, designadamente o art.° 3° do CPA, pois mostra-se em conformidade com a lei e o direito, nem tão pouco viola do princípio da igualdade, sendo certo que não se pode comparar situações diferentes, pois, o princípio da igualdade manifesta-se no tratamento igual daquilo que é igual e no tratamento diferenciado daquilo que é diferente.
20. Assim, nenhum reparo merece a decisão proferida no que respeita à exceção de ilegitimidade da Autora/recorrente, devendo manter-se a decisão ora em crise.
O MP, notificado ao abrigo do disposto no artigo 146º/1 do CPTA, não emitiu parecer.
Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO
Na sentença foi fixada a seguinte factualidade:
1. A autora é uma sociedade cujo objeto corresponde ao transporte público de aluguer em veículos automóveis ligeiros de passageiros, vulgarmente conhecido como transporte em táxi – facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação;

2. No desenvolvimento desse objeto social, a autora ficou autorizada a realizar transportes em táxi, mediante alvará que lhe foi emitido após solicitação por si efetuada nesse sentido pela Direção- Geral dos Transportes Terrestres, com o n.º 1513/2000 – facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação;
3. O qual deu, por sua vez, azo a que a autora pudesse obter a respetiva licença junto do ora réu Município, utilizando para tanto dois veículos distintos, com as matrículas XX-XX-XX e XX-XX-XX, a que passaram a corresponder, respetivamente, as licenças com os números 6/2003 e 7/2003, por si tituladas – facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação; cf. ainda os documentos n.ºs 2 e 3 juntos com a PI;
4. De acordo com as mencionas licenças, à autora foi aplicado o regime de estacionamento fixo, no Largo (…), , situando-se os lugares de estacionamento na atual Rua (…) – cf. documentos n.ºs 2 e 3 juntos com a PI;
5. O alvará titularidade da autora viu ser alterada a sua numeração, tendo, a partir de Setembro de 2015, passado de alvará n.º 1513/2000 a alvará n.º 101513 – facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação; cf. ainda documento n.º 4 junto aos autos;
6. Agregando a autora mais uma viatura para além das já mencionadas, esta com a matrícula XX-XX-XX, com base em título com validade até 30.11.2020 – facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação;
7. Entretanto, em 12.04.2012, foi deliberado pela câmara municipal (...) propor à respetiva assembleia municipal o alargamento da área de exploração do serviço de táxi, podendo ler-se na respetiva ata:
“(…)
Proposta de alargamento da área de exploração do serviço de táxi: submete-se à consideração do Executivo com vista à aprovação da Assembleia Municipal, proposta de alargamento da área limite de exploração do serviço de transportes em táxi, a qual passará a constar como Anexo três ao respetivo Regulamento, que aqui se dá como reproduzida e transcrita e vai ser arquivada em pasta anexa ao livro de atas depois de rubricada por todos os membros presentes na reunião. -
Deliberado aprovar e remeter à Assembleia Municipal”.
(…)”;
Cf. documento n.º 5 junto com a PI;
8. Na sequência do que, em 20.04.2012, a Assembleia Municipal de Braga deliberou pela aprovação da proposta submetida pela câmara municipal, podendo ler-se na deliberação em causa:
“(…)
Ponto número seis – proposta de alargamento da área de exploração do serviço de táxi - Submete-se à apreciação e aprovação da Assembleia Municipal a proposta aprovada pelo Executivo em reunião de doze abril em curso, respeitante ao alargamento da área limite da exploração do serviço de transporte em táxi, situação que se consubstancia no Anexo três do respetivo Regulamento. Tomou o uso da palavra o Sr. Presidente da Câmara Municipal, para informar que aquela proposta visava alargar o serviço de táxi à Universidade do Minho, ao novo Hospital e também ao Hospital Privado situado em Nogueira, que eram zonas muito solicitadas pela população e que entendiam haver aí serviço de táxi. Interveio depois o Sr. Deputado do P.S.D., J., para dizer que à volta daquele tema havia pessoas que defendiam e até outras frentes, um alargamento do perímetro ainda mais do que aquele modelo, mas parecia-lhes desajustado, pois achavam que o ponto de equilíbrio encontrado e o diálogo efetuado com os responsáveis da ANTRAL, parecia-lhes extremamente equilibrado e hoje era incontornável que a Universidade e o Hospital, obviamente, tinham que estar cobertos e a solução encontrada para o Hospital Privado de deixar fazer o perímetro até ao nó, era uma solução técnica adequada para aquele problema. A correção feita em Tenões, abrangendo mais aquela pequena área e a integração no todo da Quinta dos Apóstolos, que não devia ficar espartilhada, no fundo a retificação das placas, permitia dar resposta às principais prioridades e aos problemas inventariados. Questão mais delicada e que trazia preocupados os profissionais do setor era, no fundo, mais do que o alargamento físico, a possibilidade de serem integrados no perímetro, profissionais que operavam nas “bordas" do perímetro urbano. E como se sabia o licenciamento fora desse perímetro tinha um valor comercial muito mais reduzido, do que aquele que tinha dentro do perímetro. Aquela solução parecia-lhes razoável e achava que as preocupações dos profissionais do setor podiam e deviam ficar colmatadas com maior intervenção das entidades com poder para fiscalizar aquele tipo de situações e que tinha a ver com o facto de concorrerem deslealmente com os profissionais de táxi da nossa cidade, táxis provenientes de fora do perímetro e até de fora do concelho e, como era do conhecimento geral, eram conhecidos na gíria, pelos “piratas”. No fundo, o que se pedia para preservar os direitos dos profissionais e as condições para que se operasse sem haver distorção do mercado e para compensar também a entrada de mais duas licenças para todo aquele espaço, era que houvesse um trabalho mais ativo, mais proactivo no combate àquele tipo de fenómenos, que não era positivo, era ilegal e não dignificava também a oferta que era desproporcionada à população e ao turismo em particular. Posta à votação foi a presente proposta aprovada por unanimidade.
(…)”;
Cf. documento n.º 5 junto com a PI;
9. Após esta deliberação, no Regulamento ali referido passou a ler-se o seguinte:
“(…)
Artigo 7.º
Locais de estacionamento
1 – Na área do Município são permitidos os seguintes regimes de estacionamento:
a) Estacionamento condicionado – nas freguesias da Sé, Maximinos, S. Lázaro, S. Victor, S. Vicente e S. João do Souto, nos locais mencionados no Anexo I, e de acordo com a lotação nele prevista;
b) Estacionamento fixo – nas restantes freguesias do Município mencionadas no Anexo II;
c) Poderá a Câmara Municipal, no uso das suas competências próprias em matéria de ordenação de trânsito, alterar, dentro da área para que os contingentes são fixados, os locais onde os veículos podem estacionar quer no regime de estacionamento condicionado, quer no regime de estacionamento fixo.
d) Excepcionalmente, por ocasião de eventos que determinam um acréscimo excepcional de procura, poderá a Câmara Municipal criar locais de estacionamento temporário, em local diferente do fixado e definir as condições em que o estacionamento é autorizado nesses locais.
Artigo 8.º
Fixação de contingentes
1 – O número de táxis em actividade no Município será estabelecido por um contingente fixado pela Câmara Municipal e abrangerá o conjunto das freguesias mencionadas no artigo 7º nº 1 a) bem como cada uma das restantes freguesias a que se refere a alínea b) do n.º 1 do citado artº 7º.
(…)
Artigo 37.º
Regime transitório
(…)
5 – Os limites geográficos da área de actuação dos taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, são os que se encontram fixados no anexo III, observando-se a tarifa urbana praticada.
(…)”;
Cf. documento de fls. 18 a 41 do processo administrativo apenso aos autos, designado “Proc/1/DTM/2015”;
10. O Anexo III do Regulamento em questão é do seguinte teor, na parte que a estes autos releva:
“(…)
E.M.-563 – Gondizalves
Até ao entroncamento com a E.M. 564 E.N. 103 – Ferreiros (Barcelos)
Até ao entroncamento com a Rua Manuel Ferreira Dias.
É integrada na área de taxímetro a Quinta dos Apóstolos, na freguesia de Ferreiros E.N. 14 –Ferreiros (Porto)
Até ao acesso à Grundig
Entre a E.N. 103 e a E.N. 14 o limite é definido pela Travessa das Casas Novas e a Rua (...)..
(…)”;
Facto não controvertido, atento o art.º 1.º da contestação; cf. ainda documento n.º 5 junto com a PI, e documento de fls. 18 a 41 do processo administrativo apenso aos autos, designado “Proc/1/DTM/2015”;
11. Consta ainda, juntamente com o Anexo referido no ponto anterior, uma planta anexa, de acordo com a qual o limite da área de exploração de táxi, ali representado com uma linha vermelha, está colocada sobre o traçado da Rua (...), Ferreiros, Braga - cf. planta junta aos autos com o documento n.º 2 junto com a petição inicial, e documentos de fls. 1 e 2 do processo administrativo apenso aos autos, designado “Proc/1/DTM/2015” [embora estes sem cor];
12. Mediante requerimento escrito datado de 21.10.2013, a aqui autora dirigiu ao presidente da câmara municipal (...) a seguinte exposição:
“(…)
Eu, A., sócia gerente da Empresa Táxis (...), Lda., venho desta forma solicitar a alteração do regime de estacionamento de táxi, de fixo para condicionado, das licenças 06 e 07, que se encontram com estacionamento fixo na Rua (…).
Estando desde sempre inseridos na zona urbana da cidade, erradamente a trabalhar com tarifa de zona rural, o prejuízo dos residentes e da própria empresa é notório. Vários foram os pedidos ao longo dos anos, sendo, no entanto, crescentes as ações que acrescentam dificuldade à nossa atividade.
No passado dia 20 de Abril de 2013, em Assembleia Municipal (publicado no Edital 81/2012) foi alargado o limite de exploração de serviço de transporte em táxi da zona urbana, tendo sido incluída toda a Quinta dos Apóstolos em Ferreiros, reduzindo/complicando ainda mais o nosso campo de atuação, em detrimento das pessoas da Freguesia.
Esta luta pela regularização da situação iniciou-se com cinco colegas (dois de Gualtar; um de Lomar; e os nossos dois de Ferreiros), todos na mesma situação, sendo que se encontram todos atualmente integrados, excetuando os da nossa Empresa.
Desta forma, gostaria de ver solucionado este problema, estando desde já ao dispor para qualquer questão ou esclarecimento.
(…)”;
Cf. documento n.º 8 junto com a PI;
13. Tendo ainda a autora dirigido novo requerimento escrito ao presidente da câmara municipal (...), com data de 18.03.2014, e com o registo de entrada PED/376/2014, no qual se pode ler:
“(…)
A., contribuinte n.º (…), na qualidade de sócia-gerente da Táxis (...), Lda., titular das licenças de táxis n.ºs 06/2003 e 07/2003,
Vem, em virtude do alargamento da área limite de exploração do serviço de transporte em táxi, aprovado em sessão de Assembleia Municipal de 20/04/2012, publicitado pelo Edital 81/2012, requerer a alteração do regime de estacionamento das licenças referidas supra para o regime de estacionamento condicionado.
As licenças da requerente preenchem os requisitos legais exigíveis para o efeito, pois que se encontram localizadas dentro do perímetro definido pelo Edital 81/2012 para o mencionado regime – cfr. prova documental junta sob o n.º 1.
De resto, a ora solicitada alteração justifica-se, por um lado, pela diminuição das tarifas praticadas, o que traduzirá um real benefício para a população alvo dos serviços de transporte em táxi, e, por outro, por uma questão de igualdade e justiça, considerando a alteração operada relativamente aos prestadores de Lomar e Gualtar.”;
Cf. documento n.º 9 junto com a petição inicial;
14. Também o presidente da junta da União de Freguesias de Ferreiros e Gondizalves dirigiu ao presidente da câmara municipal (...) um ofício datado de 25.06.2014, de referência 0140/2014, registado nos serviços municipais como PED/5447/2014, e no qual se lê:
“(…)
Alguns dos habitantes da freguesia de Ferreiros têm referido que o preço pago nas deslocações para a zona urbana da cidade de Braga quando realizada nos Táxis que têm praça na freguesia de Ferreiros (regime de estacionamento fixo e tarifa ao km) tem um custo mais elevado, quando comparado com os Táxis da zona urbana (regime de estacionamento condicionado e tarifa urbana).
Estes dois regimes tarifários, existentes na Freguesia de Ferreiros, tornaram-se ainda mais evidentes para os seus habitantes quando se procedeu à integração da Quinta dos Apóstolos – Ferreiros na área limite de exploração do serviço de transportes em táxis, afeta aos veículos com regime de estacionamento condicionado.
Como V. Ex.ª deve imaginar, não será fácil para a empresa de Táxis de Ferreiros explicar aos clientes estas minudências do regime tarifário. O cliente apenas sabe que está a pagar um preço mais elevado pelo mesmo serviço. Pelos motivos mencionados, não podem coexistir dois regimes de tarifários na mesma freguesia.
A implementação do regime de estacionamento condicionado permitirá uma melhor adaptação da oferta á procura, garantindo, assim, uma melhor satisfação do interesse dos munícipes, com a racionalização da oferta e do custo do transporte em táxi. Só com esta uniformização se pode promover a coesão territorial e a melhoria e desenvolvimento dos serviços públicos prestados à população.
O mesmo já aconteceu com os táxis de Lomar e Gualtar, estando já esta situação resolvida.
Pelos motivos expostos, solicito a V. Exa., a alteração dos regimes de estacionamento das licenças 06 e 07, em Ferreiros.
(…)”;
Cf. documento n.º 10 junto com a petição inicial;
15. Na sequência da receção deste requerimento, os serviços municipais elaboraram informação em 29.06.2014, do seguinte teor:
“(…)
Este documento está relacionado com PED/376/2014: Táxis – Emissão de Licença –Alteração do regime de estacionamento – Táxis (...), Lda., e outros anteriores, sobre o qual já me pronunciei.
Estarão em questão duas hipóteses:
1 – O local de estacionamento fixo para as licenças, no Bairro Satélite situa-se no perímetro urbano definido na última alteração, cujos limites, aparentemente, carecem de algum rigor no que se refere ao local em questão. Neste contexto, e perante uma assunção de que o local de estacionamento é abrangido pelo perímetro urbano, em Anexo ao Regulamento Municipal, a alteração das licenças de estacionamento fixo para estacionamento condicionado, seria passível de alteração imediata, à semelhança do que aconteceu com Gualtar ou Lomar;
2 – Concluindo-se que o local de estacionamento das licenças fica fora do perímetro, só após alteração do perímetro urbano em sede de AM ou de alterações mais profundas que implicam a audição dos representantes do sector, etc.
(…)”;
Cf. documento n.º 19, fls. 3 (verso), junto com a Petição Inicial;
16. Os mesmos serviços municipais elaboraram nova informação, esta em 17.07.2014, e tendo por base o mesmo expediente, na qual se pode ler o seguinte:
“(…)
As praças de táxi na freguesia de Ferreiros, no regime de Praça Fixa de táxi estão localizadas junto ao limite da “Área de Táxi”, área esta em que se pratica o regime de praça condicionada.
As tarifas praticadas no regime de Praça Fixa são mais elevadas que no regime de Praça Livre Condicionada.
Parte da freguesia de Ferreiros está no Regime de Praça Condicionada (Quinta dos Apóstolos), enquanto o Bairro Satélite, que se localiza nas proximidades está no Regime de Praça Fixa.
No ano transato as praças de Gualtar e Lomar que estavam no Regime de Praça Fixa, como estavam localizadas próximo do limite da Área Condicionada, foram integradas neste regime de tarifário.
Propomos que seja alterado o perímetro da Área de Táxi por forma a integrar o Bairro Satélite.
(…)”;
Cf. documento n.º 19, fls. 3 (verso), junto com a petição inicial;
17. Após o que, em 22.07.2014, mediante tais informações, o vice-presidente da câmara municipal (...) proferiu o seguinte despacho: “face à necessidade de uniformização de critérios, adoptando o mesmo princípio para a Freguesia de Ferreiros, deve à semelhança do que já sucedeu para Gualtar e Lomar adoptar-se o regime de praça condicionada. Preparar processo com a respetiva alteração, para proposta a colocar em sede de Executivo e Ass. Municipal.” – cf. documento n.º 19, fls. 4 (frente) junto com a petição inicial;
18. Sendo certo que os serviços municipais, na sequência deste despacho, chegaram a diligenciar pela definição da respetiva área a considerar, tendo elaborado uma planta com a identificação de tais limites – cf. documento n.º 19, fls. 4 (frente), e respetiva planta, junto com a petição inicial;
19. Por ofícios de 16.12.2014, de referências S/175/DTM/2014 e S/176/DTM/2014, o Município solicitou ao delegado distrital da ANTRAM e ao delegado da concelhia da mesma ANTRAM parecer sobre a proposta de alargamento da área limite à exploração do serviço de táxi, conforme proposto pelos serviços municipais, tendo estes emitido opinião, por escrito, no sentido de não concordarem com a mesma – cf. documento n.º 19, fls. 4 (verso) e 5 a 9 (frente), junto com a petição inicial;
Mais se considera provado que:
20. De acordo com o Plano Diretor Municipal de (…) revisto em 2015, a citada Rua (…) localiza-se em local classificado como solo urbano, inserida na categoria de “Espaços Residenciais” – cf. documentos n.º 15 e n.º 16 juntos com a petição inicial;

21. Entre o então Ministério da Economia e do Emprego, a ANTRAL – Associação Nacional dos Transportadores Rodoviários em Automóveis Ligeiros e a Federação Portuguesa do Táxi foi firmado, em 27.12.2012, documento escrito intitulado “Convenção”, em função da qual foram estabelecidas diferentes tarifas, designadas por “urbana” e “ao quilómetro”, e no qual se pode ler nomeadamente o seguinte:
“(…)
Cláusula 3.ª
1 – As tarifas a aplicar são as constantes do sistema tarifário anexo à presente Convenção de que faz partes integrante, sendo as tarifas urbanas e ao quilómetro compostas de uma bandeirada e de frações de percurso e de tempo, calculadas, respetivamente, em função dos preços negociados para o quilómetro e para a hora de espera.
2 – Por Adenda à presente Convenção podem ser estabelecidos preços para determinados itinerários para serviço de transporte em táxi a percurso.
(…)”;
Cf. documento n.º 7 junto com a petição inicial.
DE DIREITO
Está posta em causa a sentença que acolheu a leitura da Entidade Demandada.
Atente-se no seu discurso fundamentador:
Na presente ação administrativa, e como acima adiantado, a autora vem deduzir duas pretensões, estabelecendo entre si uma relação de subsidiariedade.
Assim, e a título principal, a autora pretende a declaração de ilegalidade das normas constantes do art.º 37.º, n.º 5, e do Anexo III ao Regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transportes em Táxi, do Município (...), por entender que tais disposições regulamentares violam o princípio da legalidade e diversas disposições do DL n.º 251/98, de 11.08.
De modo subsidiário, e para o caso de assim não se entender, vem peticionar que o Município seja condenado a reconhecer que a autora preenche as condições para que lhe seja aplicado o regime de estacionamento condicionado, por via da alteração do Regulamento referido, e, além do mais, em conformidade com os princípios da igualdade e da imparcialidade.
Comecemos, então, por ver se lhe assiste razão quanto ao pedido deduzido a título principal; e apenas no caso de este ser improcedente será de aferir do mérito do pedido subsidiário.

Acerca do pedido principal: declaração de ilegalidade do art.º 37.º, n.º 5, e do Anexo III do Regulamento
A título principal, pretende então a autora que seja declarada a ilegalidade das normas do Regulamento municipal em apreço, melhor identificadas em epígrafe.
Não obstante a exposição detalhada que a autora faz acerca do diploma que estabelece o regime de acesso à atividade e ao mercado de transporte em táxi [DL n.º 251/98, de 11.08, revisto pela Lei n.º 156/99, de 19.09, pela Lei n.º 106/2001, de 31.08, e ainda pelo DL 41/2003, de 11.03, entre outras alterações], a verdade é que o problema que se coloca nestes autos é circunstanciado ao disposto no art.º 13.º, n.º 2, e 16.º desse regime, passando ainda pelo seu art.º 37.º.
A própria autora assim o define, e bem, no art.º 39.º da PI, ao afirmar aí que “a questão convocada nos autos passar por aferir se as normas do Regulamento [municipal] citado, com ênfase especial para o teor dos artigos 7.º, 8.º, 37.º, n.º 5, e Anexo III, e bem assim a deliberação que conduziu à sua aprovação pelo Réu, violam ou não o preceituado no artigo 13.º, n.º 2, e 16.º do D.L. n.º 251/98, de 11 de Agosto.”
Não obstante esta referência, na alegação, aos artigos 7.º e 8.º do Regulamento, é imperioso dizer já neste momento que, no pedido, apenas se pede a declaração de ilegalidade do art.º 37.º, n.º 5, e do Anexo III do Regulamento, motivo pelo qual a pronúncia judicial terá sempre de limitar-se a essas normas; como é sabido, o tribunal está limitado pelo pedido, e não pode dispor sobre objeto diversos daquele que as partes lhe colocam, sob pena de nulidade. Por isso, se a autora, no petitório, se refere apenas à declaração de ilegalidade dos referidos preceitos regulamentares, é apenas da conformidade legal desses que cabe decidir.
Comecemos, então, por convocar as normas pertinentes, desde logo do DL n.º 251/98, de 11.08.
Desde logo, resulta do seu art.º 3.º, n.º 1, que “a actividade de transportes em táxi só pode ser exercida por sociedades comerciais ou cooperativas licenciadas pela Direcção-Geral de Transportes Terrestres (DGTT), por estabelecimentos individuais de responsabilidade limitada ou por empresários em nome individual no caso de pretenderem explorar uma única licença.” Esta licença, segundo o n.º 4 do mesmo artigo, consubstancia-se num alvará, o qual é intransmissível e é emitido por um prazo não superior a cinco anos, renovável mediante comprovação de que se mantêm os requisitos de acesso à atividade.
De acordo com o art.º 12.º, n.º 1, do DL em análise, os veículos afetos ao transporte em táxi estão sujeitos a licença a emitir pelas câmaras municipais e são averbados no alvará pela DGTT.
Com efeito, o legislador concede aos Municípios, através dos respetivos órgãos, um conjunto de poderes para tomar decisões em matéria da atividade e mercado dos transportes em táxi.
Assim, sob a epígrafe “fixação de contingentes”, pode ler-se o seguinte no art.º 13.º do DL n.º 251/98, de 11.08:
“1 - O número de táxis em cada concelho constará de contingentes fixados, com uma periodicidade não inferior a dois anos, pela câmara municipal, mediante audição prévia das entidades representativas do sector.
2 - Os contingentes são estabelecidos por freguesia, para um conjunto de freguesias ou para as freguesias que constituem a sede do concelho.
3 - Os contingentes e respectivos reajustamentos devem ser comunicados à DGTT aquando da sua fixação.”
Além deste poder, atribuído à câmara municipal, de fixação de contingentes quanto ao número de táxis em cada concelho, é igualmente atribuído aos Municípios um conjunto de poderes regulamentares no que respeita ao estabelecimento dos regimes de estacionamento; neste sentido, e precisamente sob a epígrafe “regimes de estacionamento”, pode ler-se o seguinte no art.º 16.º do DL n.º 251/98, de 11.08:
“1 - As câmaras municipais fixam por regulamento um ou vários dos seguintes regimes de estacionamento:
a) Livre - os táxis podem circular livremente à disposição do público, não existindo locais obrigatórios para estacionamento;
b) Condicionado - os táxis podem estacionar em qualquer dos locais reservados para o efeito, até ao limite dos lugares fixados;
c) Fixo - os táxis são obrigados a estacionar em locais determinados e constantes da respectiva licença;
d) Escala - os táxis são obrigados a cumprir um regime sequencial de prestação de serviço.
2 - As câmaras municipais podem ainda definir, por regulamento, as condições em que autorizam o estacionamento temporário dos táxis em local diferente do fixado para fazer face a situações de acréscimo excepcional e momentâneo da procura.”

Mediante as normas habilitantes do DL em análise, o Município (...) fez então aprovar o “Regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros – Transporte em Táxi”, do qual se extraem as normas referidas na petição inicial, e que constam do ponto 9 dos factos provados.
Assim, como resulta do probatório, as normas em questão são do seguinte teor:
“(…)
Artigo 7.º
Locais de estacionamento
1 – Na área do Município são permitidos os seguintes regimes de estacionamento:
e) Estacionamento condicionado – nas freguesias da Sé, Maximinos, S. Lázaro, S. Victor, S. Vicente e S. João do Souto, nos locais mencionados no Anexo I, e de acordo com a lotação nele prevista;
f) Estacionamento fixo – nas restantes freguesias do Município mencionadas no Anexo II;
g) Poderá a Câmara Municipal, no uso das suas competências próprias em matéria de ordenação de trânsito, alterar, dentro da área para que os contingentes são fixados, os locais onde os veículos podem estacionar quer no regime de estacionamento condicionado, quer no regime de estacionamento fixo.
h) Excepcionalmente, por ocasião de eventos que determinam um acréscimo excepcional de procura, poderá a Câmara Municipal criar locais de estacionamento temporário, em local diferente do fixado e definir as condições em que o estacionamento é autorizado nesses locais.
Artigo 8.º
Fixação de contingentes
1 – O número de táxis em actividade no Município será estabelecido por um contingente fixado pela Câmara Municipal e abrangerá o conjunto das freguesias mencionadas no artigo 7º nº 1 a) bem como cada uma das restantes freguesias a que se refere a alínea b) do n.º 1 do citado artº 7º.
(…)
Artigo 37.º
Regime transitório
(…)
5 – Os limites geográficos da área de actuação dos taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, são os que se encontram fixados no anexo III, observando-se a tarifa urbana praticada.
(…)”;

Aqui chegados, no entender da autora, parece resultar claro que terá sido intenção do diploma em causa [o DL, entenda-se] fazer identificar os contingentes de táxis, os diferentes tipos de estacionamento e respetivos limites geográficos de intervenção com a área ocupada por uma ou várias freguesias. Por isso, conclui que o Município violou essas normas legais por ter admitido que alguns dos contingentes e dos respetivos regimes de estacionamento não sejam estabelecidos nem por freguesia, nem para determinadas freguesias que constituem o concelho.
Ou seja, e basicamente, o que a autora entende é que a norma habilitante [o DL n.º 251/98, de 11.08, portanto] só permitia ao Município regulamentar os contingentes de táxis e os tipos de estacionamento por referência à área das freguesias, não podendo estabelecer na mesma freguesia regimes diferentes.
Todavia, e sem prejuízo da argumentação desenvolvida na petição inicial, cujo mérito se reconhece, cremos que não lhe assiste razão.
Na verdade, não se podem confundir as duas realidades. Ou seja, a fixação de contingentes constitui matéria autónoma quanto aos regimes de estacionamento.
De facto, é apenas no art.º 13.º que o DL n.º 251/98, de 11.08, se refere à freguesia. Portanto, no que diz respeito à fixação de contingentes. O que está em causa neste segmento normativo é o estabelecimento do número de táxis a existir no concelho, e, efetivamente, o diploma remete a fixação desse número tendo por referência a freguesia, um conjunto de freguesias ou as freguesias que constituem a sede do concelho. Isto quer dizer que, na fixação de contingentes, o Município não podia, por via regulamentar, estabelecer zonas que espartilhassem o território de uma certa freguesia.
Só que, ao contrário do que parece pretender a autora, isso já não acontece quanto aos regimes de estacionamento. Aí, como resulta da leitura do art.º 16.º do diploma em análise, não existe qualquer referencial por freguesia ou conjunto de freguesias. A letra da norma não contempla, de modo algum, essa possibilidade.
Claro está que, sabendo a autora desta redação, vem propor que se apele à intenção legislativa, e não propriamente, ou pelo menos em exclusivo, à letra da lei. Mas nem assim lhe será dada razão.
Na verdade, é compreensível que por via da alteração dos regimes de estacionamento (mediante o alargamento do seu âmbito territorial) a autora poderá ter de enfrentar concorrência acrescida, designadamente por passarem a poder operar em zonas da freguesia em que detém praça outros prestadores de serviços.
Todavia, tal não se revela suficiente para invalidar qualquer norma regulamentar. Sobretudo, e em especial, porque na definição dos regimes de estacionamento o Município não pode atender somente aos interesses dos prestadores de serviços, antes se lhe impondo que, no exercício dos seus poderes, acautele o interesse do público no acesso ao serviço de táxi.
Em seguida, resulta da leitura da petição inicial que a autora vai sempre tomando como pressuposto do seu raciocínio a atribuição de licenças e os respetivos contingentes, como sucede com a invocação dos artigos 11.º, n.º 1, 18.º, n.º 2, e 19.º, n.º 3, do Regulamento, normas que se referem à atribuição das licenças do contingente, e que em nada contendem com a questão dos regimes de estacionamento.
Neste sentido, não podemos subscrever a conclusão ínsita ao art.º 54.º da petição inicial, quando aí a autora afirma que “de acordo com as normas veiculadas pelo diploma de base nesta matéria, cada uma das freguesias que compõem o espaço geográfico do Município deve ter um e um só regime de estacionamento, sendo havido o regime de estacionamento fixo como o regime supletivo legal”.
Como vimos, apenas no que respeita à fixação de contingentes o diploma legal em análise tem por referência a freguesia ou o conjunto de freguesias. Na norma que habilita a regulamentação dos regimes de estacionamento (ou seja, o art.º 16.º do DL n.º 251/98, de 11.08) nada é dito nesse sentido. E, como já referido, não nos parece correto confundir a fixação de contingentes com os regimes de estacionamento, como se da mesma realidade se tratasse, para forçar tal conclusão.
De resto, saliente-se que as regras hermenêuticas que resultam do art.º 9.º do Código Civil dizem-nos que a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada (n.º 1), mas não pode, porém, ser considerado pelo intérprete o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente expresso (n.º 2). Ora, lendo o preceito em questão, i. e., o art.º 16.º do DL n.º 251/98, de 11.08, não existe nessa norma a mínima correspondência verbal que permita acolher a opção interpretativa pretendida pela autora. E julgamos que, mesmo do ponto de vista teleológico, não faria sentido no que à fixação de regimes de estacionamento diz respeito a obrigatoriedade da sua definição tendo por base o território de toda a freguesia, quando podem existir casos de freguesias com natureza mista (em parte urbana, em parte rural), ou então com um território bastante extenso, a clamarem pela adoção de opções diferentes. Assim sendo, no que aos regimes de estacionamento diz respeito, o Município era livre de estabelecer o critério mais ajustado, podendo ser ou não coincidente com o território das freguesias (ou, pelo menos, não estava limitado pela lei nesse sentido).
Por isso, e em suma, julga-se que as normas em causa não são violadoras dos preceitos do DL em análise, dado que apenas a fixação de contingentes tem por referência a freguesia ou o conjunto de freguesias.
Julgamos que também não assiste razão à autora quando vem alegar a violação do art.º 37.º, n.º 2, do DL 251/98, de 11.08.
Esta norma estabelece que “durante o período a que se refere o número anterior (ou seja, até 30.06.2003), são substituídas as licenças dos veículos emitidas ao abrigo da legislação ora revogada pelas previstas no artigo 12.º do presente diploma, desde que os seus titulares tenham obtido o alvará para o exercício da actividade de transportador em táxi.”
Por isso, nada colide com a regulamentação em causa. Como se vê, o preceito apenas estabelece um regime transitório (como, julgamos, não podia deixar de fazer) relativo à substituição das licenças atribuídas ao abrigo da legislação que, agora, ficava revogada. Não se refere, em momento algum, à questão da definição dos regimes de estacionamento, pelo que não assume qualquer relevo para a questão levantada. Não se confunde a substituição da licença com a área geográfica de atuação.
Temos, até, de assinalar alguma dificuldade no acompanhamento do raciocínio que a autora faz nesta parte. Não que não se descortine o argumento, mas sim porque a questão levantada parece afastar-se totalmente da linha argumentativa antes seguida. Ou bem que se questionam as normas porque não há lei habilitante para estabelecer regimes de estacionamento que não coincidam com a área das freguesias (como a autora pretende), ou bem que se questionam as normas por permitir a atuação mais alargada dos prestadores de serviços que já tinham licença antes da entrada em vigor do novo regime. O que já não se compreende é que se invoque uma norma transitória de troca de licenças para invalidar a decisão de alargamento do âmbito territorial. Sendo certo que a norma transitória do DL 251/98, de 11.08, em nada colide com a definição da questão que, até este ponto, era trazida pela autora.
Nem se poderia, além disso, falar em contradição com o art.º 7.º do próprio Regulamento dado que, tratando-se da mesma fonte normativa, de igual valor hierárquico, teríamos sempre de concluir pela especialidade de certa previsão dentro do mesmo diploma – tanto mais que o art.º 37.º, n.º 5, visado pela autora tem um âmbito subjetivo de aplicação bem delineado (apenas se aplica àqueles que já tinham licença antes da entrada em vigor do DL n.º 251/98, de 11.08, sendo certo que não faz também sentido, em nosso entender, o argumento de que todos os títulos que agora existem têm de ser os emitidos ao abrigo do novo regime, quando a própria lei reconhece títulos anteriores, que devem ser trocados; ora, o Regulamento não o contesta, muito pelo contrário, refere-se àqueles que já tinham licença antes do novo regime, mas nunca refere – porque não podia - que aqueles podem laborar com essa licença).
De forma genérica, e depois de discorrer longamente sobre o princípio da legalidade, no art.º 85.º da petição inicial a autora vem referir-se à violação do princípio da igualdade. Todavia, como essa alegação não vem concretizada, não nos é possível aferir sobre se ocorre ou não essa violação. Hipoteticamente, estará a autora a ter por base a circunstância de a área ser alargada de modo a permitir a atuação na mesma freguesia onde tem praça de prestadores de serviços sujeitos a tarifa mais favorável. Mas se assim for – porque o colocamos como hipótese – não lhe assistirá razão, dado que, como antes referido, não resulta da lei habilitante tal impedimento ao nível dos regimes de estacionamento.
E refira-se, aliás, que nos causa alguma estranheza a regulamentação em causa, mas do ponto de vista da sua sistematicidade. Na verdade, e como resulta do teor do Regulamento em análise, note-se que o Anexo III não define qualquer espécie de regime de estacionamento; lido o art.º 7.º deste instrumento normativo, temos que no Anexo I se definem os locais de estacionamento condicionado, e no Anexo II os de estacionamento fixo [diga-se, em nota, que os lugares previstos para a autora estão precisamente consagrados no Anexo II]. O Anexo III é uma disposição transitória, que decorre do art.º 37.º, n.º 5, do próprio Regulamento, e que, como esta norma clarifica, apenas se aplica à atuação dos “taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11.08”; ou seja, não é mais do que o acautelar a proteção do existente quanto àqueles já licenciados.
Quanto aos demais, a autora está na mesma situação dos lugares constantes do Anexo II ao Regulamento que, esse sim, se refere ao regime de estacionamento fixo. Isto significa que, no final do dia, a alteração efetuada pode muito bom redundar em inútil se, como a autora pretende, já não existirem na área do Município licenças emitidas antes do diploma de 1998.
Como a autora apenas obteve a licença em 2000, como resulta dos factos provados, não pode dizer que está em igualdade com aqueles que já tinham licença antes da publicação do novo diploma.
Em todo o caso, lendo a contestação do Município, parece existir uma entorse no entendimento que é feito do Regulamento (que aliás também resulta da contestação), na medida em que parece que está a ser assumido que o Anexo III fixa os lugares de qualquer regime de estacionamento, quando na verdade se refere à situação das licenças anteriores ao regime “novo”. No final do dia, a conclusão a que se chega é até a de que na área em que a autora tem praça não podem prestar serviços os táxis em regime de estacionamento condicionado, mas sim apenas aqueles com licença anterior ao diploma de 1998. Por isso, temos de dizer, a talhe de foice da análise sobre a invocada violação do princípio da igualdade, que não se nos afigura sequer correta a leitura que é feita do Anexo III do Regulamento no que à projeção subjetiva e objetiva dos seus efeitos diz respeito. E daí que não poderíamos acompanhar qualquer violação do princípio da igualdade (pelo menos na dimensão hipoteticamente considerada).
Neste sentido, não podemos concordar com a autora quando alega aqui a violação do princípio da legalidade (pese embora a corretíssima configuração jurídica que dele é feita), em particular no que respeita ao desrespeito pelas normas do DL n.º 251/98, de 11.08, que se citam no pedido, o mesmo valendo para o princípio da igualdade.
Improcede, assim, o pedido principal. Restando tomar conhecimento do pedido subsidiário.
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Do Pedido Subsidiário: a condenação do Município a reconhecer que a autora está em condições de lhe ver aplicado o regime de estacionamento condicionado
Na medida em que se concluiu pela improcedência do pedido principal, cumpre aferir do pedido subsidiário formulado pela autora, o qual, muito sucintamente, consiste na condenação do réu a reconhecer que a autora está em condições de ver aplicado quanto a si o regime de estacionamento condicionado, na medida em que, com a alteração introduzida ao regulamento, passou a estar integrada na área limite de exploração do serviço de transportes em táxi sujeito a esse regime.
Em suma, alega que está sujeita ao regime de estacionamento fixo, mas que a alteração efetuada ao regulamento veio a contemplar o local onde tem praça com o regime de estacionamento condicionado. E que os serviços municipais iniciaram mesmo procedimentos tendo em vista a integração nesse regime mediante o alargamento do respetivo perímetro, não se conhecendo, porém, qualquer decisão sobre o assunto. Mais considera que da alteração ao regulamento resultou a divisão do espaço geográfico da União de Freguesias de Ferreiros e Gondizalves, com a inerente distinção das tarifas de táxi praticadas sem qualquer justificação cabal, e que o Município permitiu a integração de táxis em situação semelhante nas freguesias de Lomar e Gualtar.
O Município veio dizer que esta pretensão carece de fundamento legal, porque nos termos do regulamento a praça da autora localiza-se em local de regime de estacionamento fixo. Incluir a autora nesse regime implica uma decisão do réu nesse sentido, com a indispensável alteração à área de exploração do serviço de táxi, o que entende não se justificar. Entende que o pedido viola o princípio da autonomia local, o princípio da representação democrática e o princípio da separação de poderes, já que não se pode por via judicial obrigar órgãos eleitos a aprovar leis com as quais (eventualmente) não concordam. No que respeita às freguesias de Lomar e Gualtar, a decisão tomada teve em consideração fatores diversos, atendendo às específicas circunstâncias dos locais e populações que os frequentam. Finalmente, quanto à alegação do parecer favorável dos serviços municipais, afirma que foi proferido antes de serem ouvidas as organizações representativas do setor e, além disso, baseia-se no pressuposto errado de que a praça da autora se encontrava dentro do perímetro urbano o que, na realidade, não se verifica.
Vejamos.
Também neste caso cumpre ter em especial atenção os termos do pedido formulado pela autora; com efeito, esta pede a condenação do réu no reconhecimento de que está em condições de lhe ser aplicado o regime de estacionamento condicionado por via da alteração introduzida no Regulamento anteriormente aludido (…) em conformidade com o disposto nos artigos 37.º, n.º 5, e Anexo III do diploma regulamentar, e com os princípios da igualdade e da imparcialidade (…).
Desde logo, é forçoso dizer que o pedido nunca poderia proceder, pelo motivo que já se expôs aquando da análise feita sobre o pedido principal.
Ou seja, como se vê a autora começa por pedir a condenação do réu no reconhecimento de que preenche as condições em causa de acordo com a alteração introduzida ao Regulamento, invocando o art.º 37.º, n.º 5, do diploma, e o seu Anexo III.
Todavia, como se explicou, o art.º 37.º, n.º 5, do Regulamento não se refere à definição dos regimes de estacionamento; trata-se, ao contrário, de uma norma transitória que tem em vista garantir a área geográfica dos taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-Lei n.º 251/98, de 11 de Agosto, e nada mais do que isso. O regime de estacionamento é fixado no art.º 7.º do Regulamento, que remete para os Anexos I e II do mesmo.
Ora, está provado que a autora apenas obteve alvará em 2000 – cf. ponto 2 dos factos provados. Por isso, é impossível a aplicação do art.º 37.º, n.º 5, do Regulamento, porque este só se aplica aos taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do DL n.º 251/98.
Assim sendo, não é possível condenar o réu no reconhecimento pretendido pela autora nos termos do art.º 37.º, n.º 5, do Regulamento e do seu Anexo III quando este regime não lhe pode ser aplicado.
Insiste-se que, ao que parece, o próprio Município não se terá apercebido do real alcance da norma. E desconhece-se – porque nem está alegado – se no Município ainda existem táxis cujas licenças tenham sido originalmente emitidas antes do DL n.º 251/98. De todo o modo, é insofismável que a norma em causa, supostamente transitória, não versa sequer sobre a definição dos regimes de estacionamento. O que dela decorre não é – não pode ser – a permissão para todo e qualquer táxi em regime de estacionamento condicionado circular/prestar serviços naquela área (mesmo a alargada), mas somente os que se encontrem no âmbito subjetivo definido na norma.
Seja como for, tendo o Município aplicado bem ou mal a norma, é mister concluir que por aqui não é possível dar guarida à pretensão da autora.
Além disso, e não obstante o acabado de dizer já implicar a improcedência do pedido subsidiário, cumpre também assinalar que não subscrevemos o entendimento da autora segundo o qual o local onde tem praça passou a integrar a área de regime de estacionamento condicionado (isto mesmo ficcionando que o Anexo III efetivamente define esse regime, o que não consideramos assertivo, como exposto).
Na verdade, a autora vem dizer que a Rua (...) – onde tem a sua praça – passou a estar integrada na área do Anexo III e, na sua tese, na área geográfica referente ao regime de estacionamento condicionado, pelo que tem direito a ver-lhe reconhecida a aplicação deste regime.
O Município não concorda. E diga-se, de imediato, que ao contrário do que a autora parece querer dar a entender, os serviços municipais também não; com efeito, na informação de 29.06.2014 [cf. ponto 15 dos factos provados] são colocadas as duas hipóteses, dizendo os serviços que o resultado depende do apuramento da localização geográfica; em seguida, aqueles serviços terão concluído que os lugares de estacionamento estavam fora da zona de estacionamento condicionado, pelo que propuseram o respetivo alargamento, encetando mesmo diligências nesse sentido [cf. pontos 16 a 18 dos factos provados]. O que é inequívoco de que os serviços consideraram a zona não incluída (sem prejuízo de, uma vez mais, renovarmos a estranheza desta atuação municipal, atendendo à especificidade do Anexo III do Regulamento).
Em todo o caso, o que a autora pretende é que a Rua (...) ficou abrangida pelo Anexo III. Apenas a leitura isolada do Anexo III permite essa conclusão. De facto, nada diz o Anexo III alterado nesse sentido. Veja-se que o que se diz no anexo é que “é integrada na área de taxímetro a Quinta dos Apóstolos na freguesia de Ferreiros”, e que “entre a EN 103 e a EN 14 o limite é definido pela Travessa das Casas Novas e a Rua (...).” Ou seja, o que ficou integrada no que é designado como “área de taxímetro” foi a zona designada por Quinta dos Apóstolos, funcionando a Rua (...) como definidora do limite externo da zona abrangida. Noutros termos, o início da Rua (...) define o fim desta zona, mas não a integra [note-se que a praça da autora está na zona designada como “Bairro Satélite”, pelo que não do lado da Quinta dos Apóstolos].
Por isso, e ainda que, pelo exposto acima, o pedido já não pudesse proceder, também por esta via teria de chegar-se à mesma conclusão.
Sobre a questão da igualdade e da imparcialidade, estará em causa a decisão que foi tomada quanto a praças de táxis situadas nas freguesias de Lomar e de Gualtar. Tal está referido nas informações dos serviços municipais e, além disso, não é propriamente contestada pelo Município, que se limita a dizer que existiam outras razões para a decisão ter sido diferente.
Pois bem, o que desde logo não se sabe é se essas praças ficavam dentro ou fora do perímetro alargado. O que é dito é que se situavam perto do limite; todavia, perto do limite tanto pode significar que ainda estavam por ele abrangido, ou estavam fora dele mas por pouco. Não o podemos saber, porque, como resulta da leitura dos articulados, e da petição inicial no caso, nem sequer vem referido em que local concreto dentro daquelas freguesias se situavam os lugares (o Município também não o esclarece).
Seguidamente, mesmo que fosse verdade o paralelismo da situação, sempre teríamos de concluir que a decisão do Município é ilegal, na medida em que nunca poderia proceder, sem alterar novamente o Regulamento, à redefinição dos lugares de estacionamento condicionado. Não consta que o tenha feito, e não pode assumir-se como juridicamente relevante a igualdade na ilegalidade. Ou, no caso, com base em imparcialidade, já que o resultado seria, na prática, o mesmo.
Seja como for, dado que a autora não concretiza a sua alegação – desde logo pela especificação da localização dos lugares em causa nas outras freguesias – nunca seria possível aferir da sua valia.
E, finalmente, sob esta perspetiva temos de dizer que, como diz o Município, a condenação pretendida não é viável. Ou seja, no pressuposto de os lugares atribuídos à autora não se encontrarem dentro do que vem designado como área de taxímetro (e embora a aplicação do Anexo III neste caso nos pareça errada, voltamos a frisar), como antes concluímos, a condenação do Município resultaria não apenas na obrigação de alterar o Regulamento, mas sobretudo na definição do seu conteúdo.
O Tribunal não o pode fazer, sob pena de violar o princípio da separação de poderes. Pode, na verdade, condenar o Município à emissão de normas, mas não pode definir o conteúdo dessas normas quando as mesmas devem ser praticadas num quadro de discricionariedade administrativa. É que a Lei confere ao Município, por via regulamentar, o poder de definir os regimes de estacionamento (como visto) e o Tribunal não pode livremente imiscuir-se nessa atividade normativa. Por muito legítima que possa ser a aspiração da autora, e por frustrante que seja a sua posição (e reconheça-se que o é…) é o Município quem, em primeira linha, tem o poder para definir a configuração dos respetivos lugares de estacionamento, alterando o Regulamento em conformidade. Não pode ser o tribunal, de modo autónomo, a usurpar os poderes municipais e definir, como entender, qual o regime de estacionamento a aplicar quanto a certos lugares.
Pelo que, também por esta via, e no pressuposto que é o nosso (ou seja, que o local de parque atribuído à autora nem sequer se situa na zona definida pelo Anexo III – e se este lhe fosse aplicável, que não o é sequer) o pedido subsidiário terá sempre de improceder.
Assim sendo, e concluindo, tal como sucede com o pedido principal, também o pedido subsidiário terá de improceder.
X
Constitui entendimento unívoco da doutrina e obteve consagração legal o de que o objecto do recurso jurisdicional se encontra delimitado pelas conclusões extraídas da motivação, por parte do recorrente, não podendo o tribunal ad quem conhecer de matéria que nelas não tiver sido versada, com ressalva óbvia, dos casos que imponham o seu conhecimento oficioso.
Assim, vejamos:
A questão que se coloca é meramente de Direito; o probatório não foi questionado.
Sucede que a Recorrente se agarra aos mesmos argumentos da acção, os quais foram escalpelizados pelo Tribunal a quo em termos com os quais nos revemos por inteiro.
No entanto sempre se dirá:
O objeto do presente recurso, como se viu, cinge-se à apreciação da legalidade ou ilegalidade do artigo 37º/5 e do Anexo III do Regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis de Passageiros - Transportes em Táxi, do Município (...) que foram aprovados por deliberação datada de 20/04/2012, pela Assembleia Municipal de Braga, quando em confronto com o disposto nos artigos 13º/1, 16º e 37º/1 e 2 do DL 251/98, de 11/8 (Regulamento).
Assim,
Da Ilegalidade da norma vertida no nº 5 do artigo 37º e Anexo III do Regulamento -
A Autora/Recorrente pretende ver declarada a ilegalidade da norma consubstanciada no n.º 5 do art.º 37º e no Anexo III do regulamento sobre o Transporte Público de Aluguer em Veículos Automóveis Ligeiros de Passageiros - Transportes em Táxis, em face dos normativos supra indicados do DL 251/98, de 11 de agosto.
Porém, sem razão.
Com efeito, o DL 251/98, de 11/8, regulamenta o acesso à atividade e ao mercado dos transportes em táxi, sendo que do seu Preâmbulo se retira que “... com o objetivo de promover a melhoria da prestação dos serviços de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, os quais respondem a necessidades essencialmente locais, são conferidas competências aos municípios no âmbito de organização e acesso ao mercado, sem prejuízo da coordenação e mobilidade a nível nacional.”
Assim, parece-nos claro que em matéria de acesso e organização do mercado da atividade em táxi decidiu o legislador transferir para os Municípios as respetivas competências, o que bem se compreende, pois, serão estas entidades que mais próximas se encontram das populações e por isso mesmo em melhores condições de conhecer o seu território e respectivas necessidades locais.
Ora, com vista à realização do objetivo de promover a melhoria da prestação dos serviços de transportes de aluguer em automóveis ligeiros de passageiros, o citado diploma, entre outras, atribuiu às Câmaras Municipais, a competência para fixação de contingentes (cfr. art.º 13º), bem como para estabelecer o regime de estacionamento (cfr. art.° 16°).
Assim, preceitua o artigo 13° do DL 251/98, que:
“1 - O número de táxis em cada concelho constará de contingentes fixados, com uma periodicidade não inferior a dois anos, pela câmara municipal, mediante audição prévia das entidades representativas do sector.
2 - Os contingentes são estabelecidos por freguesia, para um conjunto de freguesias ou para as freguesias que constituem a sede do concelho.
3 - Os contingentes e respectivos reajustamentos devem ser comunicados à DGTT aquando da sua fixação.”
Por seu turno, estabelece o artigo do DL em referência, o regime de estacionamento que:
1 - As câmaras municipais fixam por regulamento um ou vários dos seguintes regimes de estacionamento:
a) Livre - os táxis podem circular livremente à disposição do público, não existindo locais obrigatórios para estacionamento;
b) Condicionado - os táxis podem estacionar em qualquer dos locais reservados para o efeito, até ao limite dos lugares fixados;
c) Fixo - os táxis são obrigados a estacionar em locais determinados e constantes da respectiva licença;
d) Escala - os táxis são obrigados a cumprir um regime sequencial de prestação de serviço.
2 - As câmaras municipais podem ainda definir, por regulamento, as condições em que autorizam o estacionamento temporário dos táxis em local diferente do fixado para fazer face a situações de acréscimo excepcional e momentâneo da procura.”
Ainda na senda de tais competências foi aprovada pela Assembleia Municipal de (…), no ano de 2000, a primeira versão do Regulamento, o qual foi objecto de uma alteração no ano de 2004.
E, no ano de 2012, decorridos que se mostravam oito anos, desde a última alteração ao Regulamento, o Recorrido decidiu alterá-lo novamente, visando adaptá-lo às novas realidades, sociais e económicas do concelho e de molde a colmatar as reais necessidades locais.
A atuação do Recorrido pautou-se pelas necessidades concretas das populações e visou em última instância alcançar a finalidade a que todas as entidades Administrativas estão, em ultima ratio, adstritas que é a prossecução do interesse público.
Tais exigências não se coadunam com a possibilidade de atender a necessidades ou interesses privados, não merecedoras de tutela, designadamente o aqui exibido pela Autora/Recorrente, qual seja o de não estar sujeita a mais concorrência.
Com efeito, o Recorrido atuou no estrito cumprimento das suas competências legais, mormente as previstas no artigo 13º do apontado DL 251/98, competências essas, que não se mostram excedidas, agindo ao abrigo da Lei e do Direito, e, no uso da sua discricionariedade administrativa, definiu a área de exploração do serviço de táxi, de acordo com o interesse da colectividade e não de cordo com interesses individuais dos prestadores de serviço, que não têm a virtualidade de comandar as decisões do executivo Municipal - argumenta o Réu e aqui compreende-se.
A discricionariedade administrativa, consiste na “...liberdade de escolha da Administração Pública quanto a partes do conteúdo (envolvendo a própria necessidade e o momento da conduta), do objecto, das formalidades e da forma de actos seus de gestão pública unilaterais.... Pode haver mais do que uma solução administrativa para prosseguir um certo interesse público concreto - quer quanto ao conteúdo, quer quanto ao objecto, quer quanto à forma. Ponto é que o legislador tenha querido atribuir a liberdade de escolha à Administração Pública e que o exercício dessa liberdade não colida com qualquer outro princípio norteador da actividade administrativa”- v. o Professor Marcelo Rebelo de Sousa em Lições de Direito Administrativo, Vol. I, Lex, 1999, págs. 107/108.
Apelando ao Professor Mário Aroso, “É, pois, errada a ideia de que “a garantia constitucional de tutela jurisdicional administrativa implicaria uma revisibilidade jurisdicional sem limites da aplicação administrativa de qualquer passagem da lei" Para mais desenvolvimentos, cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo jurisdicional", in Cadernos de Justiça Administrativa n.° 70, pp. 55 segs.
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Pelo contrário, o equilíbrio entre os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da separação e interdependência de poderes é alcançado através da imposição de limites funcionais à jurisdição administrativa. Uma vez que a intervenção dos tribunais no julgamento de litígios emergentes de relações jurídico-administrativas envolve um juízo sobre a legitimidade do exercício de uma outra função do Estado, a função administrativa, tem necessariamente de decorrer do princípio da separação de poderes limites funcionais a esta atividade de fiscalização, de modo a evitar que ela invada o núcleo essencial da função administrativa cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15' ed., Coimbra, 2106, p. 94.
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O legislador do Código de Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA) procurou, aliás, garantir o respeito por esses limites funcionais em diversos preceitos, reportados aos momentos processuais em que são maiores as zonas de indefinição e de risco de sobreposição entre as áreas de decisão administrativa e jurisdicional.
(….)
Pode dizer-se que a margem de livre apreciação administrativa se carateriza pela outorga, pela lei, à Administração de prerrogativas de avaliação valorativa ou de prognose no preenchimento de conceitos normativos, cuja aplicação envolve uma indagação, formada a partir de factos existentes e conhecidos (base da prognose), para, servindo-se de princípios reconhecidos de experiência, se projetar sobre a ocorrência (provável) de um acontecimento futuro cfr. SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa, 2005, pp. 622 e segs
^.
Para que se reconheça a existência de um espaço de livre apreciação da Administração não é suficiente que a resolução autodeterminada de uma concreta situação social se faça através de um juízo valorativo. Exige-se, igualmente, que esta valoração seja própria do exercício da função administrativa. Trata-se de espaços que, no quadro do princípio da separação de poderes, a lei considera adequado reservar para a Administração, em domínios em que entende que ela dispõe de maior idoneidade funcional para o efeito, em razão da sua estrutura orgânica, responsabilidade política, legitimidade democrática e específicos meios e procedimentos de atuação cfr. ANTÓNIO CADILHA, "Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da jurisdição administrativa", in Estudos em Homenagem ao Prof Doutor Sérvulo Correia, vol. II, Coimbra, 2010, p. 186; NUNO PIÇARRA, "A Separação de Poderes na Constituição de 1976", in Nos dez anos da Constituição, Lisboa, 1986, p. 151.
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Ora, neste enquadramento, uma das figuras técnico-jurídicas que, quer a jurisprudência, quer a doutrina, tendem a integrar nos espaços de livre apreciação administrativa, destinados a ser exercidos autonomamente pela Administração, é a chamada discricionariedade técnica.
No seu sentido mais rigoroso, esta expressão designa a atividade valorativa própria do exercício da função administrativa que tem como especificidade o facto de ser fundamentada em regras ou critérios de natureza técnica, cuja aplicação a cada caso concreto não dita, objetivamente, uma única solução correta, em termos de demonstração irrefutável, mas, pelo contrário, envolve a formulação de avaliações ou prognoses que a lei reserva para a Administração, por entender que ela dispõe de maior idoneidade funcional para o efeito, e que, por isso, não podem ser repetidas pelo juiz, ainda que através do recurso a prova pericialPara mais desenvolvimentos, cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo jurisdicional", pp. 38 segs..
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Com efeito, ao conceder ao agente administrativo prerrogativas de avaliação valorativa ou de prognose no preenchimento de conceitos normativos, “o legislador confia-lhe a 'descoberta', sob responsabilidade institucional administrativa, do sentido de tal juízo; um sentido delimitado mas não determinado por parâmetros jurídicos", que, por isso, não é apreensível por modo hermenêutico cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo júrisdicional", p. 39.^.
Ora, é esta circunstância que explica que os juízos formulados pela Administração no exercício de prerrogativas de avaliação enquadradas no âmbito da discricionariedade técnica, em sentido verdadeiro e próprio, não possam ser repetidos pelo juiz. Em conformidade com o princípio da separação de poderes, o juiz não pode, na verdade, arrogar-se a “última decisão” na aplicação de normas “através das quais o legislador comete à Administração uma concretização baseada num juízo de prognose ou de valoração metajurídica” - vide o parecer junto ao proc. nº 181/16.1 BEMDL.
Assim, a discricionariedade técnica assume-se como uma dimensão da vinculação da administração, contudo sindicável quando implique a violação de qualquer preceito legal ou quando ocorra a existência de erro manifesto ou adopção de critérios manifestamente desajustados, o que não sucede no caso sub judice.
Em suma, não se vislumbra qual a ilegalidade do regulamento por violação dos artigos 13º e 16º do DL 251/98, de 31 de agosto.
O que não pode colher é interpretação efetuada pela Recorrente dos apontados normativos.
Com efeito, o referido art.º 13º contém o regime regra de contingentes, respeitando o mesmo ao número de táxis (em cada concelho e por freguesia).
O que importa é o contingente, que é estabelecido por freguesia ou freguesias, não impedindo a norma em causa que seja parte de uma freguesia e parte de outra freguesia por exemplo.
De resto, se a norma fosse de interpretar no sentido defendido pela Recorrente, os Municípios nunca poderiam acautelar a diferença que, muitas vezes, existe numa mesma freguesia, que pode ter carácter misto, isto é, rural e urbano.
Por seu turno o regime geral de estacionamento mostra-se regulado no artigo 16º, podendo o mesmo adotar o regime de estacionamento livre, condicionado, fixo ou por escala.
E, ao contrário do que pretende fazer crer a Recorrente, não existe qualquer referência naquele normativo a freguesia ou conjunto de freguesias, não se podendo confundir a fixação de contingentes com os regimes de estacionamento. Dito de outro modo, no que diz respeito à regulamentação dos regimes de estacionamento, não se encontram os Municípios balizados pelos mesmos critérios relativos à fixação de contingentes, ou seja, pela obrigatoriedade de atender na sua definição às freguesias ou conjunto de freguesias.
Assim, no que respeita ao regime de estacionamento são os Municípios livres para estabelecerem o critério que lhes pareça mais ajustado, sem que esteja limitado pelo território das freguesias.
Por essa razão, bem andou o Tribunal a quo ao considerar que o n.º 5 do artigo 37º do Regulamento e o anexo III ...não são violadoras dos preceitos do DL em análise, dado que apenas a fixação de contingentes tem por referência a freguesia ou conjunto de freguesias.
Por outro lado, também não existe qualquer violação do artigo 37.º/2 do mesmo DL 251/98, de 31 de agosto.
Na verdade, o citado normativo, como bem refere o aresto recorrido, estabelece um regime transitório relativo à substituição de licenças atribuídas ao abrigo de legislação que, agora, por força do referido DL ficava, assim, revogada.
Contudo, como é compreensível, em nada contente com a regulamentação prevista no n.º 5 do art.º 37º do Regulamento emanado pelo Município (...) e respetivo anexo III.
Como alegado, a Recorrente parece confundir conceitos, o que origina que o seu raciocínio jurídico assente em premissas erróneas.
É que, tal normativo não se refere aos regimes de estacionamento, sendo certo que, não se pode confundir o regime de substituição de licenças com a área geográfica de atuação.
Como bem advoga o Município, não se compreende a invocação por parte da Recorrente de uma norma transitória que regulamenta a substituição de licenças para justificar a ilegalidade de uma decisão de alargamento do âmbito territorial.
O n.º 5 do art.º 37º do Regulamento dispõe que os limites geográficos da área de atuação dos taxímetros licenciados na vigência do regime que vigorou até à publicação do Decreto-lei n.º 251/98, de 11 de agosto, são os que se encontram fixados no anexo III, observando-se a tarifa urbana praticada - ponto 9 do probatório.
Ora, o mencionado n.º 5 do art.º 37º do Regulamento tem devidamente definido o seu âmbito de aplicação subjetivo, isto é, aplica-se a todos os que tinham licença antes da entrada em vigor do DL 251/98.
Desta feita, o Regulamento, neste normativo, apenas se dirige àqueles que tinham licença antes do referido DL; mas, “nunca refere - porque não podia - que aqueles podem laborar com essa licença” - cfr. fls. 19 da sentença.
Ademais, o anexo III do Regulamento também não define qualquer regime de estacionamento, sendo uma disposição transitória que, tal como o n.º 5 do art.º 37º do Regulamento, tem o mesmo âmbito subjetivo de aplicação, “ou seja, não é mais do que acautelar a proteção do existente quanto àqueles já licenciados” - fls. 20 da sentença.
Não se deteta, assim, qualquer ilegalidade do normativo visado e respetivo anexo III, emanados, reitera-se, ao abrigo da competência Regulamentar atribuída à Câmara Municipal no âmbito do DL 251/98, de 11 de agosto.
Por outro lado, também não existe qualquer violação do princípio da igualdade, pois, a Recorrente só obteve a sua licença no ano de 2000, não se encontrando, naturalmente, em pé de igualdade com aqueles que já tinham licença antes de 1998.
Em suma,
-A decisão da Entidade Demandada e aqui Recorrida não viola qualquer normativo, designadamente o art.º 3º do CPA, pois mostra-se em conformidade com a lei e o direito;
-Tão pouco desrespeita ou afronta o princípio da igualdade;
-Aliás, a Recorrente não alega sequer em que é que se consubstancia o tratamento desigual praticado pelo Recorrido, o que, desde logo, faz soçobrar tal alegação; ou seja, por falta de densificação, tal matéria sempre sucumbiria;
-De todo o modo, sempre se dirá que não se podem comparar situações diferentes, pois, o principio da igualdade manifesta-se no tratamento igual daquilo que é igual e no tratamento diferenciado daquilo que é diferente;
-De facto, segundo o princípio constitucional ínsito no artigo 13º (da CRP), todos os cidadãos são iguais perante a lei.
-Como é sabido, na definição aristotélica de igualdade, discernir casos similares e diferentes é crucial: só os casos iguais devem ser tratados de forma igual, devendo os casos diferentes ser tratados de forma desigual na proporção da sua diferença;
-Como sublinham Gomes Canotilho e Vital Moreira, em Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., o princípio da igualdade “exige positivamente um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes”, o que se traduz, afinal, numa proibição do arbítrio. No mesmo sentido se afirma no Acórdão do STA de 26/09/2007, proc. 1187/06: “o princípio da igualdade traduz-se numa proibição do arbítrio, impondo, na consideração das suas dimensões igualizante e diferenciante, um tratamento igual de situações de facto iguais e um tratamento diverso de situações de facto diferentes”.
Este sentido vinculante do princípio da igualdade tem sido exaustivamente enunciado pelo Tribunal Constitucional, em inúmeros arestos, de que se destaca o Acórdão n° 186/90, proc. 533/88, de 06/06/90, do qual se destaca o seguinte trecho: O princípio constitucional da igualdade do cidadão perante a lei é um princípio estruturante do Estado de direito democrático e do sistema constitucional global, que vincula directamente os poderes públicos, tenham eles competência legislativa, administrativa ou jurisdicional (cfr. Gomes Canotilho e Vital Moreira e Jorge Miranda, “Princípio da Igualdade”, in Polis/Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, vol. III, Lisboa, São Paulo, Verbo, 1985, págs. 404/405;
-Ora, voltando ao caso concreto, não pode a Recorrente consubstanciar um suposto tratamento desigual ao comparar-se com outros prestadores de serviços que manifestamente se encontram numa situação diferente;
-Assim, nenhum reparo merece a sentença proferida, quer no que respeita à apreciação do pedido principal, quer no que tange à forma como enfrentou o pedido subsidiário, sentenciando, em termos conclusivos, o seguinte:
O Tribunal não o pode fazer, sob pena de violar o princípio da separação de poderes. Pode, na verdade, condenar o Município à emissão de normas, mas não pode definir o conteúdo dessas normas quando as mesmas devem ser praticadas num quadro de discricionariedade administrativa. É que a Lei confere ao Município, por via regulamentar, o poder de definir os regimes de estacionamento (como visto) e o Tribunal não pode livremente imiscuir-se nessa atividade normativa. Por muito legítima que possa ser a aspiração da autora, e por frustrante que seja a sua posição (e reconheça-se que o é…) é o Município quem, em primeira linha, tem o poder para definir a configuração dos respetivos lugares de estacionamento, alterando o Regulamento em conformidade. Não pode ser o tribunal, de modo autónomo, a usurpar os poderes municipais e definir, como entender, qual o regime de estacionamento a aplicar quanto a certos lugares.
Pelo que, também por esta via, e no pressuposto que é o nosso (ou seja, que o local de parque atribuído à autora nem sequer se situa na zona definida pelo Anexo III - e se este lhe fosse aplicável, que não o é sequer) o pedido subsidiário terá sempre de improceder.
Assim sendo, tal como sucede com o pedido principal, também o pedido subsidiário terá de improceder.
Desatendem-se, pois, as conclusões da peça processual da Apelante.
DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 07 de maio de 2021
Fernanda Brandão
Hélder Vieira
Helena Canelas
________________________________________________
i) Para mais desenvolvimentos, cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo jurisdicional", in Cadernos de Justiça Administrativa n.° 70, pp. 55 segs.

ii) cfr. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa, 15' ed., Coimbra, 2106, p. 94.
iii) cfr. SÉRVULO CORREIA, Direito do Contencioso Administrativo, vol. I, Lisboa, 2005, pp. 622 e segs

iv) cfr. ANTÓNIO CADILHA, "Os poderes de pronúncia jurisdicionais na ação de condenação à prática de ato devido e os limites funcionais da jurisdição administrativa", in Estudos em Homenagem ao Prof Doutor Sérvulo Correia, vol. II, Coimbra, 2010, p. 186; NUNO PIÇARRA, "A Separação de Poderes na Constituição de 1976", in Nos dez anos da Constituição, Lisboa, 1986, p. 151.

v) Para mais desenvolvimentos, cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo jurisdicional", pp. 38 segs..

vi) cfr. SÉRVULO CORREIA, "Conceitos jurídicos indeterminados e âmbito do controlo júrisdicional", p. 39.