| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
A Administração Regional de Saúde do Norte, IP, no âmbito de ação administrativa Especial, intentada pelo Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Norte, em representação de JFBF, tendente, em síntese, à anulação da deliberação de 19/03/2014 que indeferiu “o direito ao suplemento remuneratório designado “abono para falhas”, inconformada com a Sentença proferida em 31 de outubro de 2016, no TAF do Porto, veio interpor recurso jurisdicional.
Formula a aqui Recorrente/ARSN nas suas alegações do Recurso Jurisdicional, apresentadas em 15 de dezembro de 2016, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 120 a 123 Procº físico).
“1ª O regime do direito ao «abono para falhas», enquanto suplemento remuneratório, concretiza-se em termos de assistir aos trabalhadores titulares da categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico que ocupem postos de trabalho que, de acordo com a caracterização constante do mapa de pessoal, se reportem às áreas de tesouraria ou cobrança que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos;
2ª Implicando que haja uma determinação procedimental administrativa que concretize essa caracterização, não bastando o simples desempenho espontâneo, desinserido de tarefas de cobrança e de «tesouraria» desligadas dessas áreas dos serviços e de enquadramento de direção;
3ª Com efeito, estando-se no domínio do regime remuneratório, não há efeitos jurígenas diretos dos factos sem uma adequada aplicação do direito, substantivo e procedimental por parte da Administração;
4ª Sendo que não preenche os pressupostos de atribuição do «abono para falhas» aquele trabalhador assistente técnico que não cumpra nem realize o seu posto de trabalho com atividades de cobrança e de tesouraria guarda e conferência diária, a título principal;
5ª Por não bastar o exercício isolado ou casuística da função, quando desligada, mesmo materialmente, do contexto do risco da função, do posto de trabalho que constitui a última ratio da atribuição remuneratória;
6ª Isso mesmo decorre da norma do art 159º da LGTFP ao estabelecer que «são suplementos remuneratórios os acréscimos remuneratórios devidos pelo exercício de funções em postos de trabalho que apresentam condições mais exigentes relativamente a outros postos de trabalho caracterizados por idêntico cargo ou por idênticas carreira e categoria» (nº 1). «os suplementos remuneratórios estão referenciados ao exercício de funções nos postos de trabalho referidos na primeira parte do número anterior, sendo apenas devidos a quem os ocupe.» (nº2)
7ª A constituição do direito ao suplemento 'abono para falhas' exige uma afetação a "posto de trabalho" - e conteúdo funcional próprio - não bastando o desempenho desligado de tal posto de trabalho para a respetiva atribuição, sob pena de se conferir ao mesmo uma natureza e extensão não legalmente previstas e à revelia, à margem da prévia ordenação dos postos de trabalho pela Administração;
8ª Ao ter decidido como o fez, não obstante o seu mérito intrínseco, afastou-se a douta sentença recorrida do melhor direito, por i) admitir para o exercício pontual e isolado, à margem do enquadramento procedimental da Administração, um efeito jurígena em matéria remuneratória, ii) por afastar a regularidade e legalidade da regulação - de poder regulamentar e de direção - da Administração, da aqui recorrente, de restringir a atribuição do abono a um número restrito de assistentes técnicos de cada unidade de saúde, impondo-se a sua revogação.
Termos em que, e nos melhores da douta ponderação de V. Exas, na atendibilidade das enunciadas conclusões, e no seu objeto, deve proferir-se acórdão que revogue a decisão recorrida, com as legais consequências. Assim se fazendo JUSTIÇA!”* O Recorrido/Sindicato, devidamente notificada, veio a apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 20 de janeiro de 2017, nas quais concluiu (Cfr. fls. 132 a 134 Procº físico):
“1 - A douta sentença recorrida contempla uma solução legal e completa do litígio, nomeadamente, no que respeita à subsunção do direito aplicável ao caso concreto, porquanto dela resulta uma composição justa e completa da causa.
2 - Pronunciou-se com toda a clareza nas questões controvertidas, enquadrando devidamente à situação fática concreta ao direito aplicável.
3 - Por outro lado, quer em termos materiais, quer em termos formais, o Recorrente nada alega de novo, que o Tribunal a quo não se tivesse pronunciado.
4 - Ou pronunciado Infundada e ilegalmente, já que, em boa verdade, não é concretizada qualquer irregularidade à sentença sub iudice.
5 - Deste modo, salvo o devido respeito, a sentença à que não poderia ter decidido por diversa aplicação dos normativos em causa, sob pena de incorrer em vício de violação de Lei e, consequentemente, erro de julgamento.
6 - A função do Tribunal a quo, de controlo judicial, foi bem exercida, plasmada na douta sentença recorrida.
7 - A sentença a quo, fez portanto um legal e correto enquadramento fáctico e jurídico da situação sub iudice.
8 - Concluindo, não pode ser assacado qualquer vicio à sentença recorrida, já que as questões controvertidas encontram-se legalmente fundamentadas, entende-se, assim que o Mmo Juiz a que fez uma correta e adequada subsunção dos factos/questões controvertidas ao direito aplicável.
Termos em que, sempre com o douto suprimento de VI Exa., deve improceder o presente recurso e a douta sentença, objeto do mesmo, ser confirmada e consequente manutenção do julgado. Como é de Direito e Justiça!”* O Recurso interposto veio a ser admitido por Despacho de 8 de março de 2017 (Cfr. fls. 136 Procº físico).* O Ministério Público junto deste TCAN, notificado em 19 de abril de 2017 (Cfr. fls. 143 Procº físico), nada veio dizer, requerer ou Promover.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As questões a apreciar resultam da necessidade de verificar, designadamente, se o trabalhador representado na Ação preenche os pressupostos tendentes ao recebimento do controvertido “abono para falhas”, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada, a qual aqui se reproduz:
“A) O R.A. é Assistente Técnico ao serviço da Ré, no ACES- Porto Oriental.
B) O R.A, de entre outras funções, pelo menos desde 30 de janeiro de 2013, procede à cobrança de taxas moderadoras na UCSPA/USF [cfr. fls. 13 e seguintes do P.A. apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
C) Em 13.01.2014, o R.A. dirigiu um requerimento ao Presidente do Conselho Diretivo da Ré no qual requereu a atribuição do suplemento remuneratório designado “abono para falhas” [cfr. fls. 37 e seguintes dos autos físicos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido].
D) Por despacho da Diretora Executiva do ACES- Porto Oriental, de 19.03.2014, foi indeferido o pedido de atribuição de abono para falhas [ato impugnado].
E) Dá-se por reproduzido todo o teor dos documentos que integram os autos [inclusive o PA apenso].”
IV – Do Direito
A ARSN, não se conformando com a decisão adotada pelo Tribunal a quo, veio recorrer da mesma.
Desde logo, no que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“(...)
O abono para falhas é um subsídio destinado a ressarcir as despesas e riscos resultantes do exercício de funções particulares suscetíveis de gerar falhas contabilísticas em operações de recebimentos e pagamentos como as que se verificam em serviços de tesouraria.
(...)
Os artigos 1º e 2º deste diploma prescrevem, na sua atual redação [art. 24º, nº. 1 da Lei nº. 64-A/2008, de 31 de dezembro], o seguinte:
"Artigo 1º
O presente diploma é aplicável aos serviços da administração direta e indireta do Estado, bem como, com as adaptações respeitantes às competências dos correspondentes órgãos das autarquias locais, aos serviços das administrações autárquicas.
Artigo 2º
1 - Têm direito a um suplemento remuneratório designado 'abono para falhas' os trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.
2 - As carreiras e ou categorias, bem como os trabalhadores que, em cada departamento ministerial, têm direito a 'abono para falhas', são determinadas por despacho conjunto do respetivo membro do Governo e dos responsáveis pelas áreas das finanças e da Administração Pública.
3 - O direito a 'abono para falhas' pode ser reconhecido a mais de um trabalhador por cada órgão ou serviço, quando a atividade de manuseamento ou guarda referida no nº. 1 abranja diferentes postos de trabalho. "
Relativamente ao reconhecimento a que se refere o nº. 2 do artigo 2.° do DL 4/89, de 06-01, foi emitido regulamento constante do despacho n.º 15409/2009, de 30 de junho, do Ministro de Estado e das Finanças [publicado no Diário da República 2ª série, nº 130 em 8 de julho de 2009] relativo às condições para o reconhecimento do direito ao abono para falhas.
Nos termos desse despacho “têm direito ao suplemento designado “abono para falhas (…) os trabalhadores titulares da categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico que ocupem postos de trabalho que, de acordo com a caracterização constante do mapa de pessoal, se reportem às áreas de tesouraria ou cobrança que envolvam a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos.”
Examinados os normativos acabados de espraiar, apresenta-se como lógico e razoável concluir que a lei faz depender a atribuição do suplemento remuneratório respeitante ao abono para falhas aos trabalhadores que exerçam funções em determinadas e efetivas condições.
E constituem condições de concessão de tal abono, em primeiro lugar, a circunstância do trabalhador manusear ou ter à sua guarda valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsável, e desde que tal manuseamento ou guarda suceda no domínio de atividades reportadas a tesouraria ou que envolvam a realização de cobrança.
Em concomitância, é de salientar que o legislador permite que o suplemento em discussão seja atribuído a mais do que um trabalhador no mesmo órgão ou serviço, exigindo para tanto que o manuseamento e a guarda abranjam diferentes postos de trabalho.
Finalmente, e agora nos termos do estabelecido no nº. 1 do Despacho nº. 15409/2009, importa também que o trabalhador detenha a categoria de assistente técnico da mesma carreira.
Sendo assim, é cristalino que o reconhecimento do direito à perceção do abono para falhas não depende da integração do trabalhador no departamento de tesouraria de cada serviço ou órgão, em termos de mapa de pessoal.
Na verdade, o que o legislador impõe é que o trabalhador exerça funções em áreas de tesouraria ou cobrança e não no serviço de tesouraria, isto é, desenvolva tarefas que respeitem a atividades de tesouraria ou que envolvam a cobrança de numerário, implicando, por isso, que o trabalhador tenha de lidar com tais valores, guardando-os, contabilizando os e entregando-os no final do dia, prestando as inerentes contas sobre os valores cobrados, recebidos, pagos ou devolvidos, consoante o caso.
E se assim sucede, não pode deixar de se concluir que o manuseamento ou guarda daqueles valores implica que o trabalhador assuma responsabilidade quanto aos mesmos, designadamente, quanto ao acerto contabilístico final.
Do que vem sendo dito, decorre naturalmente que não se acompanha a R. na posição que defende quanto à necessidade de caracterização no mapa de pessoal das funções do R.A. como reportadas à área de tesouraria ou cobrança.
Com efeito, e contrariamente ao que a R. parece sufragar, a atribuição do suplemento remuneratório pretendido não exige que o trabalhador esteja incluído, em termos de mapa de pessoal, no serviço de tesouraria, mas apenas que desenvolva atividade concreta de cobrança de valores, assumindo a correspetiva responsabilidade, e que o seu posto de trabalho descrito no mapa de pessoal pressuponha que realize e desenvolva tal atividade de cobrança.
De resto, a Jurisprudência tem vindo a trilhar interpretação similar à que vem de se expender, como bem ilustram os Acórdãos promanados pelo Venerando Tribunal Central Administrativo Norte em 29.09.2005 no processo nº. 123/04; e em 17/03/2005 no processo nº. 91/04, disponível in www.dgsi.pt, cujo sumário, na parte aqui relevante, se transcreve: "II. O abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho que se traduz no manuseamento de dinheiro ou valor, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria. III. Têm direito a ser abonados com este suplemento todos aqueles que, estando ou não integrados nas carreiras de tesoureiro, manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas da tesouraria ou de cobrança, quaisquer valores, numerário, títulos ou documentos pelos quais sejam responsáveis, sendo que o direito ao abono se vence diariamente. IV. A inclusão ou não da titular do direito ao abono na lista contendo a contingentação do pessoal com direito ao abono para falhas é irrelevante para a situação porquanto o direito ao recebimento do referido abono não está dependente, à luz do diploma legal aplicável. à inclusão da recorrida naquela lista. "
Revertendo ao caso versado, e nos moldes da factualidade que se encontra descrita na alínea A) do probatório reunido, está demonstrado que o R.A. é Assistente Técnico ao serviço da Ré, no ACES- Porto Oriental.
Resulta igualmente claro que, pelo menos desde 30 de janeiro de 2013, o mesmo R.A., de entre outras funções, procede á cobranças de taxas moderadoras na UCSPA/USF.
Dúvidas não podem subsistir, portanto, quanto ao efetivo manuseamento de valores monetários e valores de forma normal, habitual e regular, por parte do R.A. por força das respetivas funções, como é o caso da cobrança de taxas moderadoras.
Ora, sopesada e ponderada a Jurisprudência expendida, o acervo normativo espraiado e a factualidade relevante, verifica-se que, irremediavelmente, é forçoso concluir, no caso versado, que o R.A. preenche os requisitos elencados no Decreto-Lei nº. 4/89 e no Despacho nº. 15409/2009 para atribuição dos suplementos remuneratório concernente a abono para falhas, suplemento este que se destina a cobrir os riscos a que aquelas associadas estão sujeitas por o manuseamento das quantias em causa ser suscetível de gerar falhas contabilísticas.
Deste modo, impera afirmar que, tendo o R.A. direito a receber o abono para falhas, a decisão posta em crise nos autos é ilegal, por ser contrária ao bloco legal aplicável.
Da mesma maneira, a pretensão de reconhecimento do direito à perceção do suplemento remuneratório respeitante ao abono para falhas não pode deixar de merecer provimento.
Na verdade, considerando que as atividades de cobrança, manuseio e guarda de numerário por parte do R.A. já ocorre desde janeiro do mencionado ano de 2013, e tomando em consideração que o Despacho nº 15409/2009 produz efeitos desde 1 de janeiro de 2009, é forçoso concluir que o direito ao recebimento do abono para falhas por banda do R.A. constituiu-se, precisamente, no ano de 2013 e mantém-se enquanto o R.A. perdurar no exercício das mesmas funções.
Sopesando o que vem de se afirmar, é inequívoco que a pretensão de pagamento do abono com efeitos retroativos, merece inteira procedência, devendo o R. proceder ao pagamento do suplemento remuneratório respeitante a abono para falhas desde janeiro de 2013, em consonância com a tabela estipulada no art. 9º da Portaria nº. 1553- C/2008, de 31 de dezembro, publicada no Diário da República, 1ª série, de 31 de dezembro de 2008.
Derradeiramente, e no sentido de reconstituir a situação fáctico-jurídica que existiria se o ato agora impugnado não tivesse sido praticado com a ilegalidade que se reconhece nesta sede, impõe-se que, ao pagamento do suplemento remuneratório supra determinado, acresçam juros de mora, vencidos e vincendos, à taxa legal em vigor.”
Vejamos:
Do objeto do recurso
Atenda-se, desde logo, que o abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria (cfr. João Alfaia, in “Conceitos Fundamentais do Regime Jurídico do Funcionalismo Público”, II, 1988, págs. 872 e 873; Paulo Veiga e Moura in “Função Pública”, 1º. vol., 2ª edição, pág. 345; Parecer do Conselho Consultivo da PGR n.º 123/96 in: DR II Série, de 24/03/1998).
Aliás a presente questão não é nova, tendo já sido repetidamente tratada, até por este TCAN.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02018/10.6BEPRT, de 08/02/2013 “o abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria.
O direito ao abono para falhas exige que:
- o trabalhador, titular da categoria de assistente técnico, ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança; e,
- que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e ainda que
- que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal.”
Ao entrar objetivamente na análise do Recurso, ressalta desde logo a circunstância da Recorrente não invocar eventuais normas violadas pela Sentença de que recorre.
Resulta do processo que o trabalhador aqui representado tem a categoria funcional de Assistente Técnico, prestando a sua atividade profissional no ACES - Porto Oriental, competindo-lhe, entre outras funções, a cobrança das taxas moderadoras, cujos montantes ficam à sua guarda e responsabilidade.
Se é certo que o almejado abono para falhas tem carater excecional, pressupondo o exercício de uma atividade funcional predominante relacionada com o manuseamento de dinheiro, é patente que o aqui representado, ao proceder à cobrança das Taxas moderadoras, está a manusear montantes em numerário, suscetíveis de a enquadrar, enquanto assistente técnico, no grupo de funcionários com direito ao recebimento de “Abono para Falhas”.
O aqui Representado veio originariamente peticionar a anulação da deliberação da ARSN de 19/03/2014, que indeferiu o seu pedido de atribuição do aludido abono por falhas, sendo que o tribunal a quo julgou a ação procedente.
Como se evidenciou já, o abono para falhas visa predominantemente compensar os trabalhadores que diariamente manuseiam dinheiro, ou que tenham o mesmo à sua guarda, por forma a minimizar os riscos decorrentes de eventuais perdas, nos termos e para os efeitos da al. b) do nº 1 do art.º 2° do DL n° 4/89.
De facto, resulta do Artº 2º nº 1 do Decreto-Lei n.º 4/89, de 6 de Janeiro, na redação introduzida Lei n.º 64-A/2008, de 31 de Dezembro que “Têm direito a um suplemento remuneratório designado 'abono para falhas' os trabalhadores que manuseiem ou tenham à sua guarda, nas áreas de tesouraria ou cobrança, valores, numerário, títulos ou documentos, sendo por eles responsáveis.”
Da leitura conjugada do Decreto-Lei n.º 4/89, de 06/01, (alterado pelo Decreto-Lei n.º 276/98, de 11/09, e revisto pela Lei n.º 64-A/2008, de 31/12), e do Despacho n.º 15409/2009, de 30/06, resulta que a atribuição do abono para falhas pressupõe cumulativamente que:
- O trabalhador seja titular da categoria de assistente técnico da carreira geral de assistente técnico e ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança;
- Que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e
- Que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal.
Naturalmente que as referidas funções de cobrança de taxas moderadoras pressupõem o manuseamento de dinheiro, ao que acresce consequentemente que os referidos valores fiquem “à sua guarda ... sendo por eles responsáveis”, para utilizar a expressão constante do Artº 2º nº 1 do DL n.º 4/89, na redação introduzida Lei n.º 64-A/2008.
Acresce ao referido, o facto da Recorrente se integrar funcionalmente na carreira de assistente técnico.
O que se pretende com a concessão de um suplemento como o abono para falhas é indemnizar (compensar) os trabalhadores da Administração Pública pelo risco que inerentemente está ligado às suas funções de cobrança de valores.
Como se afirmou nos acórdãos deste TCAN, 08/02/2013, Proc. n° 02018/10.68EPRT, de 19/10/2012, Proc. n° 0276/08.5BECBR, e de 17/03/2005, Proc, nº 00091/04 "(...). O abono para falhas é um suplemento ou acréscimo remuneratório atribuído em função de uma particularidade específica da prestação de trabalho, que se traduz no manuseamento de dinheiro, caracterizando-se e justificando-se como um subsídio destinado a indemnizar funcionários e agentes pelas despesas e riscos inerentes a tal manuseamento que é suscetível de gerar falhas contabilísticas em operações de tesouraria".
Quando no Acórdão deste TCAN de 08/02/2013, Proc, nº 02018/10.6BEPRT se afirma que "... O direito ao abono para falhas exige que o trabalhador, titular da categoria de assistente técnico, ocupe posto de trabalho que se reporte às áreas de tesouraria ou cobrança; que esse posto de trabalho envolva a responsabilidade inerente ao manuseamento ou guarda de valores, numerário, títulos ou documentos; e ainda que tais funções sejam assim descritas no mapa de pessoal", é manifesto que o aqui Representado se insere nesse grupo, pois é evidente que exerce funções enquanto “Assistente Técnico”, cobrando e mantendo à sua guarda valores em numerário.
Em face de tudo quanto precede, não merece censura a decisão proferido pelo tribunal a quo.* * * Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se a decisão proferida em 1ª instância.
Custas pela Entidade Recorrente.
Porto, 26 de outubro de 2018
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
