| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
J. e Outros melhor identificados nos autos, intentaram, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, ação administrativa especial, contra o Município (...), indicando como contrainteressado o F., na qual pedem que seja declarada a ilegalidade (i) das normas do Plano de Pormenor das (...) (PPA) que qualificam os terrenos dos AA. como “Zona Mista” (quanto à parte escrita, os art.os 16.º a 21.º do respetivo Regulamento e, quanto à parte desenhada, entre outras, as Pl (...) de Implantação, de Trabalho da zona Norte e as referentes às Malhas 1 e 9, que representam, de modo gráfico, a incidência territorial daquelas prescrições normativas sobre os terrenos dos AA.), (ii) das normas do PPA que excluíram os AA. do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória (quanto à parte escrita, as normas que resultam das pág. 23-25 do Relatório do PPA e, quanto à parte desenhada, a Planta de Reparcelamento, de acordo com a qual se pode verificar que os proprietários dos prédios identificados como L4 e L11, onde se incluem os prédios dos AA., não estão incluídos no quadro de atribuição dos direitos de edificação) e (iii) do PPA enquanto regulamento administrativo (art.º 69.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 380/99, de 22/09, que desenvolve as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo).
Por sentença, datada de 25.02.2017, o referido tribunal absolveu o Réu da instância por julgar verificada a exceção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA referente ao carácter imediatamente operativo das normas impugnadas.
Inconformados, J. e Outros interpuseram recurso jurisdicional dessa sentença para este TCA Norte tendo, na alegação apresentada, formulado as seguintes conclusões:
1ª – A sentença recorrida ignorou que a planificação – atos dos planos de pormenor, como são as normas/soluções do PPA que vêm impugnadas nesta ação, têm uma natureza imediatamente operativa: seja pelo grau analítico das suas previsões, seja pelo facto de vincularem direta e imediatamente entidades públicas e privadas, os efeitos das normas/soluções que vêm impugnadas produzem-se no estatuto jurídico-urbanístico dos solos e na esfera jurídico-económica dos seus proprietários sem a intermediação de qualquer ato administrativo;
2º - O momento da definição do estatuto jurídico-urbanístico de uma propriedade e do regime aplicável aos seus proprietários é o da aprovação/publicação do plano de pormenor; a partir desse momento, as propriedades objeto desse plano e os respectivos proprietários ficam imediatamente com o estatuto aí definido. Tudo o que se passa depois é mera execução das já pormenorizadas soluções urbanísticas dos planos de pormenor. No entanto, o que se pretende aqui impugnar e a lei admite que se impugne é a definição do regime dos solos e dos seus proprietários que resultam do Plano, da sua fase declarativa do Direito.
3º - As normas/soluções do Plano de Pormenor das (...) que vêm impugnadas nesta ação definem a situação dos terrenos/moradias em causa e dos respectivos proprietários de forma plena e definitiva, não carecendo para os efeitos aí pretendidos da prática de quaisquer outros atos administrativos. A definição do estatuto dos solos em causa (Zona Mista destinada à construção de concretos edifícios) e a exclusão dos proprietários dos mesmos (os AA) dessa operação de reparcelamento/mecanismos de perequação, resultam diretamente do PPA: esse estatuto e essa exclusão são determinados no PPA, não sendo necessário para o efeito a prática de qualquer ato administrativo. Com a aprovação e publicação do PPA estes solos têm essa classificação e respetivo regime e os seus proprietários ficam excluídos dos referidos regimes de reparcelamento/perequação.
4º - As normas/soluções do plano de Pormenor das (...) que vêm impugnadas produzem efeitos jurídico imediatos no estatuto jurídico-urbanístico destes terrenos e na esfera jurídica dos seus proprietários (os AA), vinculando direta e imediatamente todas as entidades públicas e privadas nos seus precisos termos, pelo que, afectando diretamente direitos e interesses legalmente protegidos dos AA, a sua impugnabilidade resulta também da sua eficácia externa (artigo 268º, nº 5, da Constituição). Como ensina o Prof. Alves Correia, não carecem de ato administrativo de aplicação, para apurar da sua impugnabilidade, as normas/soluções dos planos que vinculam direta e imediatamente os particulares, como é o caso dos planos de pormenor e das normas/soluções do PPA que vêm aqui impugnadas.
5º - Sendo assegurado aos AA o direito fundamental de impugnar normas administrativas com eficácia externa lesivas dos seus direitos e interesses legalmente protegidos e revestindo as normas/soluções do PPA que vêm impugnadas uma evidente eficácia externa, a interpretação que a sentença recorrida fez do artigo 73º, nº 2, do CPTA, no sentido de que as normas/soluções do Plano de pormenor das (...) que classificam os terrenos dos AA (com moradias aí construídas e onde estes vivem) como “Zona Mista”, destinando esses terrenos à construção e edifícios nos termos aí pormenorizadamente regulados, e que excluem os AA do âmbito da operação de reparcelamento e dos mecanismos de perequação compensatória aí previstos, não são imediatamente operativas, porquanto necessitam, por referência aos concretos efeitos lesivos que poderão vir a produzir na esfera jurídica dos AA, de atos administrativos de concretização e/ou aplicação dos comandos contidos nessas mesmas normas, é manifestamente inconstitucional por violação dos referidos artigos 20º e 268º, nº 5, da Constituição.
6º - O facto de, segundo a sentença recorrida, a segunda das normas/soluções do PPA que vêm impugnadas nesta ação resultar, não especificamente do Regulamento desse Plano, mas do seu Relatório, é indiferente para aferir da sua impugnabilidade direta: independentemente dessa sede formal, o que resulta efectivamente do PPA (do bloco de legalidade PPA) é que os AA foram excluídos da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória aí prescritos, o que é uma norma/solução do PPA. Em qualquer caso, a norma/solução aqui impugnada resulta, nos termos legalmente previstos, da Planta de Reparcelamento do PPA, que foi invocada, pelo que é norma/solução do PPA, relativamente à qual valem todos os requisitos de impugnabilidade, designadamente a eficácia externa que se estabelece no artigo 268º, nº 5 da Constituição.
7º - A impugnabilidade direta das normas/soluções do PPA que vêm questionadas nesta ação resulta ainda de uma adequada interpretação-articulação do regime geral de impugnação de normas administrativas (neste caso, o artigo 73º, nº 2, do CPTA) com o regime especial de impugnação contenciosa dos planos urbanísticos que vinculam direta e imediatamente entidades públicas e privadas (artigos 3º e 7º do RJIGT e artigos 11º e 13º da Lei de Bases da Política do Ordenamento do Território e de Urbanismo, vigentes ao tempo da propositura desta ação.
8º - Na tese da sentença recorrida, as normas/soluções dos planos de pormenor nunca seriam diretamente impugnáveis, pois careceriam sempre de posteriores atos administrativos, o que, com o devido respeito, não faz sentido e contraria o regime legal.
9º - Nas ações em que os AA impugnaram as declarações de utilidade pública expropriativa dos seus terrenos não foi conhecida qualquer questão relativa à validade das normas/soluções do PPA que aqui se impugnam (cfr. nosso requerimento de 07.06.2016).
Os Recorridos Município (...) e F. contra-alegaram pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA foi notificado para se pronunciar, não tendo emitido pronúncia.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
II – Objeto do recurso
A questão a decidir, nos limites das conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida incorreu em erro ao julgar verificada a exceção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA referente ao carácter imediatamente operativo das normas impugnadas.
III – Fundamentação de Facto
Na sentença recorrida foram dados como assentes os seguintes factos:
1) Os AA. J. e Outra são proprietários do prédio urbano sito na Avenida (...), descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial (...) sob o n.º xxxxx e inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo 8XXX (cfr. doc. de fls. 383 do suporte físico do processo).
2) O A. M. é proprietário do prédio urbano sito na Avenida (...), descrito na 1.ª Conservatória do Registo Predial (...) sob o n.º xxxxx e inscrito na respetiva matriz predial urbana sob o artigo 6XXX (cfr. doc. de fls. 385 do suporte físico do processo).
3) Por deliberação da Assembleia Municipal (...), tomada em 29/04/2002, foi aprovado o Plano de Pormenor das (...) (PPA) (cfr. doc. de fls. 40 a 45 do suporte físico do processo).
4) Do art.º 3.º do Regulamento do PPA, sob a epígrafe “Conteúdo documental”, consta o seguinte:
“1 -O Plano é constituído por:
a) Regulamento;
b) Planta de implantação, que contém o zonamento, o desenho urbano, os parâmetros urbanísticos e a delimitação das unidades de execução;
c) Planta de condicionantes.
2 -O Plano é acompanhado por:
a) Relatório;
b) Peças desenhadas:
b1) Planta do cadastro (com indicação de edifícios a manter, a demolir e a reabilitar);
b2) Extrato da carta de ordenamento das normas provisórias;
b3) Planta da situação existente;
b4) Plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9;
b5) Coordenadas dos limites de malhas e parcelas;
b6) Planta de estrutura verde;
b7) Planta de faseamento da execução de infraestruturas;
c) Peças desenhadas que suportam as operações de transformação fundiária previstas:
c1) Planta de reparcelamento;
c2) Planta de trabalho, desagregada em planta da zona norte e planta da zona sul;
d) Programa de execução;
e) Plano de financiamento”
(cfr. doc. de fls. 40 a 45 do suporte físico do processo).
5) Os art.os 16.º a 21.º do Regulamento do PPA, inseridos na respetiva Secção II (“Zonas mistas”) do Capítulo III (“Do ordenamento”), têm o seguinte teor:
“Artigo 16.º
Usos
1 -As zonas mistas são predominantemente destinadas ao uso de habitação, comércio, serviços e equipamentos complementares, onde se admite indústria compatível -classe D.
2 -As plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9 determinam os usos permitidos em cada
uma das parcelas onde se integram.
3 -As áreas comerciais e de serviços localizar-se-ão preferencialmente ao longo da Alameda e da via envolvente do Estádio.
4 -As áreas comerciais referidas no número anterior não poderão ultrapassar 33% da área bruta afeta aos usos de comércio e serviços nestas zonas.
5 -Nos edifícios que tenham uso misto têm de ser garantidos acessos independentes à habitação.
Artigo 17.º
Estacionamento
1 -As novas construções deverão ser dotadas de estacionamento privativo, dimensionado para cada um dos usos previstos de acordo com os critérios mínimos a seguir definidos:
a) Habitação -1,5 lugares por fogo ou por cada 100 m2 de área bruta de construção, tomando-se o valor mais elevado;
b) Comércio e serviços e armazéns, estes quando localizados em áreas mistas -o mínimo de 1 lugar/50 m2 de área bruta de construção e nunca inferior a 1 lugar por unidade funcional;
c) Salas de espetáculos e conferências -1 lugar/10 lugares sentados;
d) Outros locais de reunião -1 lugar/20 lugares ou fração desse valor;
e) Estabelecimentos hoteleiros -1 lugar/5 quartos de hóspedes ou fração desse valor;
f) Estabelecimentos do ensino superior e equiparados -1 lugar/5 alunos;
g) Instalações industriais e oficinas e armazéns não abrangidos pela alínea b) deste número 0,4 lugares/300 m3 de volume bruto de construção, quando em edifício com esse uso exclusivo; 1 lugar/100 m2 de área bruta de construção, nas outras situações.
2 -São interditos acessos a estacionamentos pela Alameda das (...), exceto na malha 8.
3 -Nas parcelas que forem objeto de operação de loteamento, a construção das vias comuns de acesso ao estacionamento de cada lote, quando necessária, tem de ser assegurada pelo loteador no interior da parcela.
Artigo 18.º
Parâmetros urbanísticos
Os parâmetros urbanísticos aplicáveis nas zonas mistas são a área bruta de construção e as cotas altimétricas obrigatórias estabelecidas na planta de implantação.
Artigo 19.º
Desenho urbano
1 - O desenho urbano está definido na planta de implantação e pormenorizado nas plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9.
2 - Nas plantas, cortes e alçados das malhas 1 a 9 são vinculativos, para além dos aspetos expressamente indicados na respetiva legenda, os seguintes:
a) As galerias exteriores cobertas e o respetivo dimensionamento, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela (a área destas galerias não é contabilizada como área bruta de construção);
b) As palas, o respetivo dimensionamento e as cotas altimétricas, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela;
c) As platibandas, o respetivo dimensionamento e as cotas altimétricas, com o objetivo de assegurar a continuidade entre lotes da mesma parcela;
d) Os planos marginais em, pelo menos, 50% da sua superfície.
3 -São permitidos corpos balançados e varandas abertas, projetados do plano marginal, em todos os pisos, com exceção do primeiro piso acima da galeria exterior coberta e dos dois últimos pisos habitáveis. Os corpos balançados deverão estar afastados do cunhal, no mínimo 7,5 m.
A área dos corpos balançados será contabilizada como área bruta de construção.
A área das varandas abertas não será contabilizada como área bruta de construção.
4 -Todas as coberturas serão em terraço. Os volumes salientes da cobertura (tais como caixas de elevador, chaminés, ventilações e lanternins) com mais de 50 cm de altura têm de estar afastados das fachadas, no mínimo, 3 m.
5 -O revestimento das fachadas entre o pavimento das galerias públicas e o passeio será em pedra de granito cinzento não polido, e nos lotes de cada parcela esta pedra deverá ser da mesma qualidade.
6 -As guardas das galerias públicas e dos terraços deverão garantir transparência visual.
7 -As guardas de cobertura deverão estar afastadas das fachadas, no mínimo, 1 m.
8 -A Câmara Municipal (...) definirá um esquema de cores para o conjunto das malhas.
9 -O disposto nos números anteriores não se aplica à torre da malha 5, por esta ser considerada um elemento excecional.
10 - Na malha 2, o piso vazado à cota da rua (cota 135) do lado da Rua (...) 1 será de uso privativo dos condóminos da respetiva malha, devendo a vedação do lado da via pública ser assegurada por uma grade transparente que permita a visibilidade da rua para o interior da referida malha.
11 -Na malha 4, caso pretenda construir-se um hotel, admitem-se as seguintes alterações ao desenho urbano pormenorizado na planta, cortes e alçados:
a) A profundidade de empena poderá aumentar até 20 m;
b) A distância piso a piso poderá aumentar até 3,4 m.
Artigo 20.º
Espaço privado de uso público
Os espaços privados de uso público a que ficam sujeitos os edifícios a construir nas parcelas estão assinalados na planta de implantação e pormenorizados nas plantas, cortes e alçados das malhas.
Artigo 21.º
Parcelas das malhas 2 e 3
Os proprietários das parcelas das malhas 2 e 3 cedem para o domínio público municipal as áreas necessárias à implantação da Rua (...) 2, conforme indicado na planta de reparcelamento, reservando para si a propriedade do espaço aéreo correspondente”
(cfr. doc. de fls. 40 a 45 do suporte físico do processo).
6) Do Relatório do PPA, nomeadamente das suas páginas 23 a 25, resulta que, no âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA, aos proprietários de terrenos de pequenas dimensões, nos quais foram incluídos os ora AA., não foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada no PPA (cfr. doc. de fls. 156 a 182 do suporte físico do processo, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido).
7) Por deliberação da Assembleia Municipal (...) de 27/12/2002, foi declarada a utilidade pública e atribuído caráter urgente à expropriação das parcelas identificadas e assinaladas no quadro e planta anexos à deliberação, entre as quais se incluem os lotes/moradias dos AA., com vista à execução do PPA (cfr. doc. de fls. 439 a 442 do suporte físico do processo).
8) Em 28/04/2003 os AA. J. e Outra interpuseram contra a Assembleia Municipal (...) um recurso contencioso de anulação que correu termos neste Tribunal sob o processo n.º 460/03, no qual os AA. peticionaram a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação da autoridade recorrida de 27/12/2002, referida no ponto antecedente, na parte em que declarou a utilidade pública de expropriação do prédio dos AA., correspondente à parcela n.º 5, para a execução do PPA, com base, entre outros vícios, na ilegalidade do PPA e das soluções urbanísticas nele materializadas (cfr. doc. de fls. 1946 a 1971 do suporte físico do processo).
9) Em 05/11/2015 foi proferida sentença que negou provimento ao recurso contencioso de anulação, mantendo o ato recorrido na ordem jurídica, tendo sido interposto recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte (cfr. doc. de fls. 1944 a 1971 do suporte físico do processo).
10) Em 28/04/2003 o A. M. interpôs contra a Assembleia Municipal (...) um recurso contencioso de anulação que correu termos neste Tribunal sob o processo n.º 461/03, no qual o A. peticionou a declaração de nulidade ou a anulação da deliberação da autoridade recorrida de 27/12/2002, referida supra no ponto 7), na parte em que declarou a utilidade pública de expropriação do prédio do A., correspondente à parcela n.º 12, para a execução do PPA, com base, entre outros vícios, na ilegalidade do PPA e das soluções urbanísticas nele materializadas (cfr. doc. de fls. 1976 a 1017 do suporte físico do processo).
11) Em 30/12/2010 foi proferida sentença que negou provimento ao recurso contencioso de anulação, mantendo o ato recorrido na ordem jurídica (cfr. doc. de fls. 1976 a 1017 do suporte físico do processo).
12) Interposto recurso da decisão mencionada no ponto anterior para o Supremo Tribunal Administrativo, a mesma veio a ser confirmada por acórdão de 19/04/2012, que negou provimento ao recurso (cfr. doc. de fls. 2032 a 2068 do suporte físico do processo).
13) Em 30/11/2010 os ora AA. instauraram contra o Município (...) uma ação administrativa comum que correu termos neste Tribunal sob o processo n.º 3434/10.9BEPRT, no qual os AA. peticionaram a reversão dos prédios que lhes foram expropriados, com a consequente devolução das quantias indemnizatórias entretanto recebidas, alegando, em suma, que já tinham decorrido mais de seis anos sobre a data da adjudicação sem que a entidade expropriante tivesse aplicado os bens expropriados ao fim que determinou a sua expropriação ou a qualquer outro fim (cfr. doc. de fls. 1925 a 1939 do suporte físico do processo).
14) Em 11/09/2014 foi proferida sentença que julgou a ação improcedente e absolveu o R. do pedido, tendo a mesma transitado em julgado em 12/11/2014 (cfr. docs. de fls. 1925 a 1939 e 1941 do suporte físico do processo).
*
Para além destes, constam genericamente enunciados na fundamentação de direito da sentença recorrida outros factos relevantes para a decisão, que importa concretizar. O que se passará a fazer, aditando-os à matéria de facto, em sintonia com o disposto no artigo 662º do CPC:
15) Em cada um dos prédios referidos em 1) e 2), respectivamente, os AA construíram, há cerca de 20/30 anos uma moradia com jardins. Os respetivos lotes de terreno têm cerca de 400/600 m2 de terreno e as moradias cerca de 400/500m2 de área coberta (cfr. vistoria ad perpetuam rei memoriam, junta como docs. 18 e 19 à p.i. de 03.12.2004 e acordo).
16) De acordo com as Plantas de Implantação e de Trabalho (Zona Norte) do PPA (cfr. Docs. 7-A e 22 juntos à petição inicial de 03.12.2004), esses terrenos dos Autores ficaram adstritos a dois tipos de soluções urbanísticas:
a) uma pequena parte, à ampliação dos espaços de circulação pedonal/passeios da A. (...) e da Alameda das (...) (identificada nessas plantas como “Via a construir/Reperfilar) e:
b) a maior parte (incluindo aqui as próprias moradias), à construção de edifícios de utilização mista (identificada naquela primeira Planta a cor laranja e na segunda Planta a cor vermelha), com 6 pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo (cfr. também Ofício da Câmara Municipal (...), junto à petição inicial de 03.12.2004, como doc. 21, bem como as plantas referentes às Malhas 1 e 9, nas quais se integram, respectivamente os lotes dos 1º e 2º Autores e do 3º Autor, juntas à p.i., com docs. 1 e 2 e acordo).
17) No âmbito da operação de reparcelamento do solo urbano dos terrenos abrangidos pelo PPA, aos proprietários/terrenos de pequenas dimensões (como foram entendidos os lotes de que os AA. eram proprietários) não foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária e soluções consagradas pelo PPA – cfr. pags.23-25 do Relatório do PPA, junto aos doc. 13 à petição inicial de 03.12.2004, bem como planta de Reparcelamento, junta sob doc. 3 [de acordo com a qual se pode verificar que os proprietários do prédios identificados como L 4 (correspondente ao lote/moradia dos 1º e 2º AA) e L11 (correspondente ao lote/moradia do 3º A) não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação] - e acordo.
18) No âmbito dessa operação de reparcelamento, o lote/moradia dos 1º e 2º AA foi integrado na parcela 1.1. do PPA cuja propriedade foi atribuída ao F., e o lote/moradia do 3º Autor foi integrado na parcela 9.2. do PPA que foi cometida à Câmara Municipal (...), em ambos os casos para a implementação das soluções para esses espaços prescritas no PPA (edifícios de utilização mista) – pags. 24 e 25 do Relatório do PPA junto como doc. 13 à petição inicial de 03.12.2004, bem como Planta de Reparcelamento, junta à p.i. sob doc. 3. e acordo.
IV – Fundamentação de Direito
Cumpre entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional.
Sustentam os Recorrentes que o tribunal a quo errou ao julgar verificada a excepção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA (na redação anterior à atual) referente ao carácter imediatamente operativo das normas impugnadas.
A sentença recorrida considerou, nos termos do artigo 73º, nº 2, do CPTA que os efeitos das normas impugnadas não se produzem imediatamente, dependendo de um ato administrativo de aplicação, pelo que, não sendo lesivas, também não são impugnáveis.
Pode ler-se, designadamente, o seguinte, na sentença recorrida:
“A lesividade invocada pelos AA. relativamente ao seu direito de propriedade para sustentar a impugnação destas normas advém, no essencial, do facto de os seus terrenos serem integrados, pelo PPA, na referida zona mista, afetando-os à construção de edifícios destinados à habitação, comércio e serviços, delas resultando uma solução e regime urbanístico-edificativo para aqueles terrenos que imporá a demolição das suas moradias.
Julgamos, porém, que essa lesividade dos direitos e interesses legítimos dos AA. é ainda, no que às normas do PPA especificamente concerne, apenas potencial ou meramente possível, uma vez que a efetividade dessa alegada lesão ou ofensa vai depender da prática de atos administrativos que, envolvendo decisões de autoridade da Administração, vão concretizar e efetivar, no plano dos factos, a imposição aos terrenos dos AA. das opções urbanísticas evidenciadas no PPA. Referimo-nos, em particular, às necessárias declarações de utilidade pública para efeitos de expropriação dos terrenos dos AA. e sua afetação às soluções edificativas a que os mesmos, segundo o PPA, passarão a estar destinados, culminando com as eventuais decisões de demolição das suas moradias, tudo com vista à execução dos objetivos definidos no PPA.
Isto significa que as normas do PPA por si só, como tal consideradas, não têm a virtualidade de produzir imediata e automaticamente os efeitos desfavoráveis invocados pelos AA. no que respeita ao seu direito de propriedade. É, pelo contrário, a materialização dos comandos contidos nas normas do PPA através da prática dos competentes atos administrativos de aplicação que vai operar essa ofensa, imediata e diretamente, na esfera jurídica dos AA., pelo que, até essa concretização ocorrer, os prejuízos apenas potencialmente contidos naquelas normas, enquanto mera ameaça de lesão de direitos ou interesses, não se projetam ou materializam na esfera jurídica dos AA.
Assim, enquanto não forem praticados tais atos de concretização das opções vertidas no PPA quanto aos terrenos e moradias dos AA., o mesmo não surte para eles quaisquer efeitos no plano dos factos, não havendo nenhuma alteração da situação jurídica desses terrenos até que essas opções sejam efetivamente implementadas através da atuação da Administração. Só a execução do PPA – e a prática dos atos administrativos necessários a tal desiderato – vai provocar essa modificação, lesiva dos direitos e interesses dos AA.
(…)
Por outro lado, a atividade de planeamento territorial envolve uma grande margem de discricionariedade administrativa, embora tal não signifique, como se sabe, o total alheamento da Administração relativamente ao cumprimento dos princípios gerais que regem a atividade administrativa.
Queremos com isto dizer que as normas contidas nos planos urbanísticos necessitam, muitas vezes, de ser densificadas pela Administração através da escolha de medidas ou instrumentos de execução – consubstanciados na prática de atos administrativos –, de entre os vários possíveis, que podem ser adotados para a satisfação do interesse público visado com esse plano. Neste contexto, cabe à Administração escolher o conteúdo das medidas a adotar e dos atos a praticar, mas também determinar os factos e interesses relevantes, apreciando e ponderando esses interesses e concretizando e harmonizando os diversos interesses, públicos e privados, no caso a decidir.
Ou seja, e no caso concreto dos efeitos sobre os terrenos dos AA., o PPA deixa à Administração (in casu, ao R.) um espaço de livre apreciação no que se refere à implementação prática das suas opções e comandos, nomeadamente quanto ao an ou quando da sua atuação, espaço que terá de ser preenchido por um ato posterior de aplicação que materialize a opção por ela tomada na concreta resolução do caso e, dessa forma, concretize e torne efetiva a ameaça de ofensa dos direitos e interesses dos AA.
Ora, essa atribuição de uma margem significativa de discricionariedade no âmbito das operações de execução das normas regulamentares constantes dos planos urbanísticos e, no caso dos autos, do PPA, deixa também entrever a falta de operatividade imediata dessas normas no que à esfera jurídica dos AA. especialmente concerne.”
Vejamos.
Estabelecem os n.ºs 1 e 2 do artigo 73º do CPTA, na redação aplicável ao tempo (anterior à entrada em vigor do Decreto-Lei nº 214-G/2015):
“1 – A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.
2 – Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9º, pode obter a desaplicação da mesma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.”
Em anotação a este artigo escreve Mário Aroso de Almeida, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, maio 2005, pag. 379:
“O CPTA (…) manteve a dicotomia entre normas imediatamente operativas e normas mediatamente operativas. No primeiro caso, as normas produzem efeitos imediatamente na esfera jurídica dos interessados, independentemente da prática de um ato administrativo de aplicação; no segundo caso, a disciplina geral e abstracta das normas só é susceptível de operar os seus efeitos através de atos administrativos de aplicação a situações individualizadas (…).
Tratando-se de uma norma imediatamente operativa, o lesado poderá, desde logo, formular o pedido de declaração de ilegalidade, mas os efeitos da decisão judicial são circunscritos ao seu caso concreto”.
Temos assim que uma norma é imediatamente operativa quando produza efeitos na esfera jurídica dos interessados independentemente da prática de um ato administrativa de aplicação
Importa, então, aferir se as normas cuja declaração de ilegalidade vem peticionada pelos Recorrentes são ou não imediatamente operativas. Se a resposta for afirmativa, os Recorrentes poderão impugná-las diretamente (através do pedido de declaração da sua ilegalidade), não se verificando a excepção dilatória inominada da falta do pressuposto processual previsto no n.º 2 do artigo 73º do CPTA relativo à sua imediata operatividade.
O artigo 268º, n.º 5 da Constituição da República Portuguesa, na sequência da Lei de Revisão Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro, veio estabelecer que os “cidadãos têm (…) o direito de impugnar as normas administrativas com eficácia externa lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.”
Como ensinam J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume II, 4ª edição, 2010, pag. 830, a propósito desta garantia fundamental “exige-se, em primeiro lugar que se trate de normas administrativas, ou seja, normas emitidas pela administração no exercício da função administrativa. Além, disso, exige-se que as normas possuam eficácia externa lesiva, pretendendo-se com isto aludir às normas, que, sem qualquer ato de execução, lesem ou possam vir a lesar direitos ou interesses juridicamente protegidos dos particulares. Trata-se, pois, de normas diretamente operativas, em termos de lesividade imediata, legitimadoras do direito de impugnação pelos particulares que sejam prejudicados pela aplicação da norma ou que possam previsivelmente vir a sê-lo em futuro próximo.”
Como corolário da garantia constitucional ínsita no artigo 268º, n.º 5 da CRP, o nº 2 do artigo 7º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (em vigor ao tempo) estabelece que:” No âmbito dos planos municipais de ordenamento do território e dos planos especiais de ordenamento do território é ainda reconhecido aos particulares o direito de promover a sua impugnação direta.”
Atenha-se, ainda, que o nº 3 do mesmo diploma legal estabelece que “Os planos municipais de ordenamento do território e os planos especiais de ordenamento do território vinculam as entidades públicas e ainda direta e imediatamente os particulares.”
Os Recorrentes impugnaram, com efeitos circunscritos ao caso concreto, as seguintes normas do Plano de Pormenor das (...) (PPA), no (...):
- As que qualificam os terrenos dos Recorrentes como “Zona Mista”;
- As que excluíram os Recorrentes do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória
Os Recorrentes impugnaram também o PPA no seu todo, enquanto regulamento administrativo, mas a decisão que incidiu sobre esse pedido não é objeto deste recurso, pois os Recorrentes afirmam expressamente nas suas alegações (cfr. ponto 3.3) que com a mesma se conformaram.
Importa considerar que as disposições dos Planos de Pormenor são constituídas pelo conjunto formado pelo regulamento (onde são definidas as regras jurídicas respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo abrangido) e pelas plantas representativas da expressão territorial das regras jurídicas que compõem o regulamento.
Das disposições do PPA que, a seguir, se especificam para cada caso, resulta o seguinte:
1) Dos artigos 16º a 21º do regulamento do PPA em conjugação com as Plantas de Implantação e com as Plantas referentes às Malhas 1 e 9, resulta que:
- Os lotes de terreno dos Recorrentes, incluindo as moradias, foram classificados como Zonas Mistas e destinados, à construção de edifícios de utilização mista (identificada naquela primeira Planta a cor laranja e, nas segundas Plantas, a cor vermelha), com 6 pisos acima do solo e dois pisos abaixo do mesmo – cfr. as plantas referentes às Malhas 1 e 9 (Note-se que a cota máxima obrigatória é de 160, como resulta da planta de implantação, pelo que o plano não admite edificações com menos de 6 pisos acima do solo) e destinados também, numa pequena parte, à construção à ampliação dos espaços de circulação pedonal/passeios da A. (...) e da Alameda das (...) (identificada nessas plantas como “Via a construir/Reperfilar).
2) Do nº 3 do artigo 1º do regulamento do PPA (que estabelece que o Plano procede à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção) em conjugação com a Planta de Reparcelamento resulta que:
- Aos Recorrentes não foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária consagrada pelo PPA (Na planta de Reparcelamento pode verificar-se que os proprietários do prédios identificados como L 4 (correspondente ao lote/moradia dos 1º e 2º AA) e L 11 (correspondente ao lote/moradia do 3º A) não estão incluídos no quadro de atribuição de novas parcelas ou direitos de edificação).
- O lote de terreno/moradia dos 1º e 2º Recorrentes foi integrado na parcela 1.1. do PPA cuja propriedade foi atribuída ao F., e o lote de terreno/moradia do 3º Recorrente foi integrado na parcela 9.2 do PPA que foi cometido à Câmara Municipal (...), em ambos os casos para a implementação das soluções para esses espaços prescritas no PPA (edifícios de utilização mista).
3) Da conjugação do artigo 34º do Regulamento com a planta de reparcelamento e de implantação (onde estão delimitadas as áreas de execução), resulta que:
- Os Recorrentes ficaram excluídos dos mecanismos de perequação compensatória.
Em suma:
As normas do PPA supra enunciadas procederam a uma nova classificação do solo, introduzindo um novo regime urbanístico.
Assim, com a entrada em vigor do PPA, os terrenos dos Recorrentes passaram a integrar Zonas Mistas (habitação, comércio e serviços) e passaram a ter um novo regime que determinou, nomeadamente, que nos mesmos, viessem a ser construídos edifícios com 6 pisos acima do solo (e 2 pisos abaixo do solo).
Por outro lado, as normas do PPA supra enunciadas (artigo 1º, nº 3, artigo 34º do Regulamento e planta de reparcelamento) procederam à transformação da situação fundiária da sua área de intervenção, determinando que os Recorrentes ficassem excluídos do reparcelamento (não lhes foram atribuídas novas parcelas de terreno ou direitos de edificação na nova estrutura fundiária) e dos mecanismos de perequação compensatória.
Estas normas incidem diretamente no estatuto jurídico-administrativo das parcelas que integram o solo e definem o regime aplicável aos seus proprietários (designadamente ao fixarem as regras do reparcelamento e da perequação compensatória) sem necessidade de qualquer ato administrativo de aplicação.
É do PPA, e não de outro ato administrativo de execução (designadamente da Declaração de Utilidade Pública que viesse dar execução às normas do PPA para efeitos de expropriação dos terrenos dos seus terrenos), que resulta a classificação dos terrenos dos Recorrentes e o seu regime urbanístico (i.e. a solução edificativa a implementar nos terrenos dos Recorrentes), produzindo-se, logo com o PPA, a lesão dos seus direitos e interesses.
E é também do próprio PPA, e não de qualquer ato de execução, que resulta a exclusão dos Recorrentes da operação de reparcelamento aí definida e dos mecanismos aí preconizados de perequação compensatória, produzindo-se, logo com o PPA, a lesão dos seus direitos e interesses.
Na verdade, os efeitos destas normas projetaram-se direta e imediatamente na esfera de direitos e interesses dos Recorrentes, que, com a sua entrada em vigor do PPA, passaram a sofrer não apenas uma amputação do ius aedificandi, mas outras fortes restrições no domínio do seu direito de propriedade, decorrentes do xeque-mate que o PPA impôs, ao determinar que os seus terenos seriam excluídos da operação de reparcelamento e que passariam para a titularidade de terceiros (F. e Município (...)), situação que se traduziu, imediatamente, por exemplo, na diminuição das chances de o poderem vender no mercado (até estar concretizada a sua expropriação).
Seja pelo grau analítico das suas previsões, seja pelo facto de vincularem direta e imediatamente entidades públicas e privadas, os efeitos das normas impugnadas pelos Recorrentes produzem-se no estatuto jurídico – urbanístico dos solos e na esfera jurídico-económica dos seus proprietários sem a intermediação e qualquer ato administrativo.
Assim, quer quanto ao regime a aplicar ao solo, quer quanto ao regime a aplicar aos proprietários dos terrenos abrangidos pelo Plano, as normas supra referidas do PPA são imediatamente operativas.
Ao entender que o não são, a sentença recorrida interpretou e aplicou erradamente o disposto no nº 2 do artigo 73º do CPTA.
Sendo assegurado aos Recorrentes o direito fundamental de impugnar normas administrativas com eficácia externa (cfr. artigo 268º, nº 5 da CRP) e revestindo as normas do PPA que vêm impugnadas uma evidente eficácia externa, a interpretação que a sentença recorrida fez do artigo 73º, n.º 2 do CPTA no sentido de não serem imediatamente operativas as normas do PPA que classificam os terrenos dos recorrentes como zona mista, destinando esses terrenos à construção de edifícios nos termos aí pormenorizadamente regulados e que excluem os Recorrentes do âmbito da operação de reparcelamento e dos mecanismos de perequação compensatória aí previstos, viola os artigos 20º e 268º, nº 5 da CRP.
Por último, a sentença também não fez um entendimento correto ao considerar que as soluções do Plano que excluíram os Recorrentes do âmbito da operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e dos mecanismos de perequação compensatória) não revestem natureza normativa.
Como se disse supra, as prescrições normativas do PPA são constituídas pelo conjunto formado pelo regulamento (onde são definidas as regras jurídicas respeitantes à ocupação, uso e transformação do solo abrangido) e pelas plantas representativas da expressão territorial das regras jurídicas que compõem o regulamento.
É certo que o Relatório que acompanha o Plano é uma “exposição de motivos” do PPA, não contendo “regras de conduta” ou “critérios de decisão”.
Contudo, as soluções normativas relativas à operação de reparcelamento dos terrenos abrangidos pelo PPA e aos mecanismos de perequação compensatória retiram-se dos artigos 1º, nº 3, e 34º do Regulamento em conjugação com a planta de reparcelamento.
Cabendo ao juiz da causa, ao abrigo do nº 3 do artigo 5º do CPC, interpretar o pedido formulado na ação em conformidade com o quadro jurídico aplicável, a circunstância de os Recorrentes terem invocado as “normas” que resultam das pags. 23-25 do Relatório do PPA, nunca poderia constituir um obstáculo à apreciação daquelas soluções normativas.
V – Decisão
Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em conceder provimento ao presente recurso jurisdicional, e em revogar a sentença recorrida, ordenando a remessa dos autos ao tribunal “a quo” para prosseguimento da causa, se nada a tal obstar.
Custas pelos Recorridos em partes iguais.
Registe e D.N.
Porto, 13 de setembro de 2019
Isabel Costa
João Beato
Hélder Vieira |
