| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
MUNICÍPIO DE A..., não se conformando com o Acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga proferido em 30.01.2014 que julgou procedente a acção administrativa especial proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO contra o MUNICÍPIO DE A... e a COMISSÃO DA RESERVA AGRÍCOLA DE EDM, e em consequência, anulou a deliberação proferida pela referida Comissão de Reserva Agrícola, nos termos da qual foi concedido parecer favorável à utilização de 200 m2 de solo agrícola para construção de habitação e declarou nulo o acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de A..., em 30 de Julho de 2007, que deferiu o licenciamento da construção requerido pelo Contra-Interessado DAAL, vem dele interpor o presente recurso.* Nas alegações apresentadas o RECORRENTE formulou as seguintes conclusões:
“1. A douta decisão de facto padece do vício de omissão ou insuficiência de pronúncia, porquanto não relevou os factos alegados pelo Réu, factos esses que, salvo melhor opinião, são manifestamente importantes para a boa decisão do mérito da causa.
2. Assim sendo, deveria o Tribunal recorrido dar como provados, entre outros, os seguintes factos:
a. Os contra-interessados são proprietários do prédio sobre que incidiu parecer favorável à utilização de 200 m2 de solo agrícola para construção de habitação.
b. O prédio em causa tem a área total de 9.400,00 m2.
c. A habitação edificada pelos contra-interessados no acima referido prédio destina-se à habitação própria e exclusiva deles e do respectivo agregado familiar.
d. À data da emissão do parecer da CCRA, os contra-interessados viviam numa casa alugada com poucas condições de habitabilidade.
e. Não são proprietários de qualquer outro terreno com aptidão construtiva.
f. Pretendem fixar residência próximo da família, que vive com dificuldades, para lhe dar apoio.
g. O terreno em causa foi classificado como solo da classe B/C, o que quer significar tratar-se de solo susceptível de utilização agrícola moderadamente intensiva (B) e de utilização agrícola pouco intensiva.
3. Pelo exposto, deve ser declarada a nulidade da decisão de facto (art. 668º, nº1, al. d) do CPC) e/ou modificada a douta decisão de facto (art. 712º, nº1, als. a) e b) do CPC), aditando-se aos factos julgados provados os concretos factos acima transcritos.
4. A deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre DM, de 23 de Março de 2007, em crise, não está afectada do imputado vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
5. Com efeito, contrariamente ao decidido pelo Tribunal a quo, inexiste divergência entre os pressupostos de que o autor do acto partiu para prolatar a decisão administrativa final e a sua efectiva verificação na situação em concreto, porquanto os factos considerados na decisão administrativa são conformes com a realidade.
6. No caso concreto, atenta a factualidade provada (e a considerar provada), deverá concluir-se que se encontram verificados e provados os pressupostos de facto de que depende a emissão de parecer favorável prevista na al. c) do nº2 do art. 9º do DL 196/89.
7. Por um lado, os contra-interessados encontram-se numa situação de extrema necessidade sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna (vivem numa casa alugada com poucas condições de habitabilidade; não são proprietários de qualquer outro terreno).
8. Por outro lado, a desafectação de 200 m2 de solo agrícola (classificado como solo da classe B/C - susceptível de utilização agrícola moderadamente intensiva (B) e de utilização agrícola pouco intensiva (C)) para construção de habitação não acarreta inconvenientes para os interesses tutelados pelo regime de protecção da RAN (o prédio em causa tem a área total de 9.400,00 m2; a utilização de uma área exígua de 200 m2 para construção de habitação, localizada na estrema norte do referido prédio, parte em que o prédio rústico é mais estreio, não afecta, nem é susceptível de afectar o uso dominante do prédio (exploração agrícola).
9. Pelo exposto, deve a Douta Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue improcedente o pedido de anulação da deliberação da CRRA que autorizou a desafectação de 200 m2 de solo agrícola para construção de casa de habitação dos contra-interessados e do seu agregado familiar (por inexistência do alegado vício de violação da lei por erro sobre os pressupostos).
10. Mutatis mutandis, o despacho de 30 de Julho de 2007 do Presidente da Câmara Municipal de A..., também aqui em crise, não sofre de qualquer vício que o invalide, muito menos o imputado vício de violação da lei.
11. Dispõe o art. 37º do Regulamento do PDM de A... que: «sempre que se verifique caso de excepção previsto no regime jurídico da RAN, a edificabilidade de um só fogo na parcela em causa não poderá inutilizar mais de 200 m2 de espaço agrícola, incluindo acessos, implantação de construção e logradouros, limitando-se a habitação ao máximo de 120 m2 de construção, com um ou dois pisos».
12. Na falta de norma que integre o conceito de habitação, dever-se-á recorrer ao conceito de área habitável definido no art. 67º, nº2, al. c) do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (DL 38382, de 07.08.1951).
13. Por ÁREA HABITÁVEL entende-se a soma das áreas dos compartimentos de habitação, com excepção de vestíbulos, circulações interiores, instalações sanitárias, arrumos e outros compartimentos de função similar, e mede-se pelo perímetro interior das paredes que limitam o fogo, descontando encalços até 30 cm, paredes interiores, divisórias e condutas.
14. Posto isto, não há dúvidas de que o pedido de licenciamento dos contra-interessados cumpre os requisitos impostos pelo art. 37º do Regulamento do PDM de A....
15. Por um lado, a área de terreno agrícola desafectada e que será inutilizada com a implantação da construção, acessos e logradouros não ascende os 200 m2.
16. Por outro lado, a área de construção destinada a habitação é de 74,18 m2 (hall de entrada – 10,96 m2; sala de estar – 10,30 m2; sala de jantar – 11,00 m2; cozinha – 15,30 m2; quarto – 14,05 m2; quarto – 12,57 m2). Cfr. fls. 43 do PA.
17. Em suma, a área de habitação fica muito aquém do máximo de 120 m2 permitido pelo art. 37º do Regulamento do PDM de A..., pelo que o despacho de 30.07.2007 não violou qualquer disposição legal ou regulamentar, maxime o disposto no art. 37º do Regulamento do PDM de A....
18. Em face do exposto, deve ser dado provimento ao presente recurso e, consequentemente, ser revogada a decisão recorrida nos termos sobreditos, devendo ser substituída por outra que julgue improcedente a acção administrativa instaurada pela recorrida e mantenha a deliberação e o acto impugnados.
19. De acordo com o novo PDM de A..., publicado na II série do Diário de República, e que entrou em vigor em 07 de Novembro de 2012, disponibilizado no sítio da internet da Câmara Municipal de A... (www.cm-A....pt/planodirectormunicipal), acessível ao público em geral, o prédio objecto da obra de edificação levada a cabo pelos aqui contra-interessados deixou de ser classificado como solo integrante da Reserva Agrícola Nacional e passou a ser classificado como solo urbano, tal como se pode comprovar e extrair da certidão ora junta.
20. Em face de tal alteração normativa e/ou regulamentar deixou de subsistir a alegada ilegalidade urbanística subjacente aos pedidos formulados na presente acção, uma vez que nada obsta ao licenciamento da construção em causa nos autos, deixando de fazer qualquer sentido a deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola (que se tornou supervenientemente inútil).
21. Em face do exposto, e em homenagem aos princípios da proporcionalidade, da proibição do excesso, da justiça, da boa-fé e da protecção da confiança, não se justifica hoje o decretamento da anulação e declaração de nulidade dos actos impugnados. E a tal não se opõe o princípio da legalidade urbanística, nem tão-pouco o princípio da prossecução do interesse público.
22. Em razão do quadro normativo actualmente vigente, as eventuais e hipotéticas causas de invalidade dos actos impugnados acham-se afastadas, pelo que deve e impõe-se concluir pelo aproveitamento jurídico dos actos praticados ou no limite pela manutenção ou não destruição dos efeitos por eles produzidos.
23. No caso em apreço, por virtude de um facto superveniente – alteração do PDM -, o pressuposto da anulação da deliberação da contra-interessada e da nulidade do despacho do Réu – situação do solo em RAN – deixou de se verificar. É o que a doutrina designa por “validação, revalidação ou convalidação do negócio”.
24. CARVALHO FERNANDES, referindo-se ao tema – Convalescença do Negócio Jurídico Inválido -, dando o exemplo da venda de coisa alheia como própria, refere: Há, pois, em casos como este, uma clara validação (…). A validação do negócio consiste na eliminação do próprio vício (in casu, a falta de legitimidade), pela verificação superveniente do elemento em falta”. Cfr. Teoria Geral do Direito Civil, tomo II, 3ª ed., pág. 482.
25. “O acto administrativo nulo não corresponde a um não-acto administrativo ou a um acto administrativo inexistente, já que, apesar de tudo, tem autonomia jurídica própria – podendo ser objecto de um procedimento administrativo ou de um processo judicial (…). O princípio da improdutividade jurídica dos efeitos típicos do acto nulo não elimina, portanto, toda a sua produtividade, já que, em muitas situações, não se trata apenas de uma aparência de acto administrativo.”
26. Assim, a manter-se o entendimento de que os actos impugnados estão eivados de vício ao qual abstractamente corresponderia a sanção jurídica menos grave – anulabilidade – e a mais grave – nulidade –, o que não se concebe, nem concede, a declaração judicial dessa anulabilidade/nulidade afrontaria, na situação sub judicie, os princípios da proporcionalidade ou da proibição do excesso, da justiça, da boa-fé e da protecção da confiança.”.
Termina requerendo o provimento do presente recurso, com a consequente revogação da decisão recorrida e a sua substituição por outra que julgue improcedente a acção administrativa instaurada pelo recorrido mantendo a validade e/ou eficácia da deliberação e do acto impugnados.* O RECORRIDO apresentou contra-alegações pedindo que seja negado provimento ao recurso por não se verificar nem a nulidade da decisão a quo nem os alegados erros de julgamento.* Os Contra-interessados não contra-alegaram.* O Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 146.º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA). * Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento.** II – DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - Questões decidendas
O objecto do presente recurso jurisdicional e em consequência o âmbito de intervenção deste tribunal encontram-se delimitados pelas conclusões das alegações apresentadas pelo Recorrente a partir da respectiva motivação (artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do Código do Processo Civil (CPC) ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, caso existam, e do disposto no artigo 149.º do Código do Procedimento Administrativo. atenta a natureza de “reexame” e não de “mera revisão” dos recursos jurisdicionais (cfr., J. C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 7ª edição, pp. 435 e ss; M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, p. 737, nota 1).* Neste pressuposto, as questões que nesta instância se colocam ao Tribunal ad quem, para efeitos de reexame, naturalmente limitadas pelo princípio do dispositivo, passam por saber se:
(i) A invocação da inutilidade superveniente da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola face a alegada alteração normativa e/ou regulamentar concretizada pelo novo PDM de A..., que entrou em vigor em 07.11.2012, concretizada na classificação do prédio objecto do acto de licenciamento de obra de edificação em causa nos autos como solo urbano, que assim deixou de ser classificado como solo integrante da Reserva Agrícola Nacional (RAN), constitui uma questão nova em relação à qual o tribunal ad quem não dispõe de poderes para dela conhecer.
(ii) Ocorre nulidade da decisão de facto do Acórdão recorrido por alegada não consideração de factos identificados no ponto 3 das asserções conclusivas (artigo 668º, nº1, al. d) do CPC) ou erro de julgamento de facto pelo mesmo motivo (artigo 712º, nº1, als. a) e b) do CPC).
(iii) A decisão a quo padece de erro de julgamento de direito por ter considerado que a impugnada deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola de Entre DM (CRADM), de 23 de Março de 2007, está afectada de vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
(iv) A decisão contestada enferma de erro de julgamento de direito ao declarar que o despacho de 30 de Julho de 2007 do Presidente da Câmara Municipal de A... sofre de vício invalidante gerador de nulidade por contradição com o disposto no artigo 37.º do Regulamento do PDM à data vigente.*** III – FUNDAMENTAÇÃO:
A/DE FACTO
O tribunal a quo fixou a seguinte factualidade tida como relevante para o Acórdão a proferir: “A) O contra-interessado DAAL, através de requerimento datado de 19 de Janeiro de 2007, requereu ao Presidente da Comissão Regional da Reserva Agrícola de EDM a emissão de parecer para a utilização não agrícola de 200m2 de terreno localizado no lugar da Feira Velha, freguesia de C..., concelho de A..., inscrito na matriz predial rústica sob o artigo 1…, com a área total de 9.400m2, destinados à construção de habitação unifamiliar para o requerente. – cfr. fls. 4 do P.A. junto aos autos pela Ré Reserva Agrícola.B) O referido requerimento foi instruído com cartografia, certidão de escritura pública de doação, certidão matricial e certidão registral. – cfr. doc. 1 junto com a p.i. (fls. 4 a 8 e 10 a 16)C) O requerimento referido em A) foi instruído com documento intitulado “Declaração”, emitido pela Junta de Freguesia de C... do qual se transcreve o seguinte:
“A Junta de Freguesia de C... do Concelho de A..., declara por sua honra e para os devidos efeitos de prova junta da Reserva Agrícola Nacional, que o Senhor DAAL (….), tem extrema necessidade de construção de uma habitação para o próprio se instalar, uma vez que é o único terreno que possui, vivendo numa casa alugada com poucas condições de habitabilidade. Este terreno veio à sua posse por escritura de DOAÇÃO, localizado no lugar da Feira Velha, Freguesia de C... do Concelho de A..., inscrito na matriz rústica sob o artigo nº 4…, descrito na Conservatória do Registo Predial de A....
A propriedade onde pretende construir é a única que o mesmo possui, e esta Junta de Freguesia quer que os seus habitantes não sejam obrigados a deixarem a sua terra por não terem onde possam construir. Também informa V. Exa de que o referido necessita de estar perto por dar apoio à família, sabendo que esta vive com dificuldades.” (…) – cfr. fls. 10 do P.A. junto pela Ré Comissão Regional.D) Foi elaborada, em 26 de Janeiro de 2007, “ficha de apreciação e decisão” da qual se retira que o terreno, no que diz respeito à “avaliação do ponto de vista da RAN”, está inserido em região com socalcos estreitos, de desníveis acentuados e socalcos largos de fracos desníveis, sendo um terreno integrado em mancha agrícola de boa aptidão, integrado em exploração agrícola com possibilidades, com acessos públicos e de servidão pouco convenientes (em terra), tendo o mesmo sido classificado como terreno da classe B/C. – cfr. fls. 1 do referido P.A. (frente e verso) que se dá por reproduzidaE) A Comissão Regional da Reserva Agrícola deliberou, em 23 de Março de 2007, por maioria dos membros, o seguinte:
“Concedido, nos termos da alínea c) do nº 2 do artº 9º, do DL 196/89, parecer favorável à utilização de 200m2 de solo agrícola para construção de habitação” – cfr. fls. 2 do referido P.A. (deliberação impugnada)F) O contra-interessado Daniel Carlos, através de requerimento datado de 19 de Abril de 2007 requereu ao Presidente da Câmara Municipal de A... autorização para construção de edifício para habitação em terreno localizado no Lugar da Feira Velha, freguesia de C..., concelho de A..., tendo instruído tal requerimento com termo de posse, projecto de arquitectura e documento de autorização de desafectação dos solos. – cfr. fls. 43 dos autosG) No dia 26 de Junho de 2007 foi elaborada informação por técnico da C.M. de A... do qual se extrai o seguinte:
(…)
“O terreno localiza-se em Reserva Agrícola Nacional, conforme P.D.M. do Município de A....
Tem parecer favorável à utilização de solo Agrícola para construção (….)
Sem inconveniente no deferimento da pretensão.” – cfr. fls. 45 dos autos.H) Sobre a referida informação o Presidente da Câmara Municipal de A..., em 27 de Junho de 2007, exarou despacho com o seguinte teor:
Deferido de acordo com a informação prestada pelo técnico municipal” – cfr. fls. 45 dos autos.I) No dia 30 de Julho de 2007 foi elaborada informação na qual é referido inexistir “…inconveniente na concessão de licença de construção” – cfr. fls. 46 dos autos.J) Sobre a referida informação o Presidente da Câmara Municipal de A... exarou, em 30 de Julho de 2007, o seguinte despacho:
“Deferido” (acto impugnado) – cfr. fls. 46 dos autos.L) No dia 31 de Agosto de 2007 foi emitido o alvará de licença de obras de construção nº 176/2007, do qual se extrai que a área total de construção é de 263,25 m2 e a área de implantação de 118,25 m2. – cfr. doc. de fls. 47 dos autos.M) A construção autorizada por força do despacho impugnado tem as seguintes características e dimensões:
- hall de entrada – 10.96m2;
- sala de estar – 10.30m2;
- sala de jantar – 11.00m2;
- cozinha – 15.30m2;
- w.c. – 4.18m2;
- despensa – 2.02m2;
- acesso comum – 3.37m2;
- núcleo de acesso – 11.27m2;
- quarto – 14.05m2;
- quarto – 12.57m2;
- banho – 4.43m2;
- arrecadação – 16.10m2;
- garrafeira – 4.43m2;
- arrecadação – 10.81 m2
- garagem 72,75m2– cfr. fls. 43 do P.A..N) A habitação licenciada tem uma área de implantação de 118,25 com um número total de pisos de 2 pisos, um acima da cota de soleira e outro abaixo da cota de soleira. – cfr. fls. 20 do P.A..* B/ O DIREITO:
Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo Recorrente de acordo com as conclusões das alegações do recurso, as quais, constituindo o objecto do recurso, delimitam a esfera de intervenção do tribunal ad quem.
Na acção administrativa especial que o Autor, ora Recorrido, propôs contra o Recorrente e a CRADM estão em causa a deliberação proferida pela referida Comissão Regional de Reserva Agrícola em 23 de Março de 2007, nos termos da qual foi concedido parecer favorável à utilização de 200 m2 de solo agrícola para construção de habitação (anulada pela decisão recorrida) e o acto praticado pelo Presidente da Câmara Municipal de A..., em 30 de Julho de 2007, que deferiu o licenciamento da construção requerido pelo Contra-Interessado DAAL (declarado nulo pela decisão recorrida).
O aresto recorrido julgou a referida acção totalmente improcedente, dela discordando, o Recorrente, por em suma a mesma ter incorrido em erro de julgamento de facto e de direito e que, por isso, deve ser revogada e substituída por outra, que julgue procedente a sua pretensão.
Em geral, o Recorrente mantém nesta instância recursiva a argumentação já expendida na 1.ª instância, com excepção das alegadas nulidade da sentença por insuficiência da “matéria de facto dada como provada” ou erro de julgamento de facto pelo mesmo motivo (cfr. artigos 668º, n.º 1, al. d) e 712º, n.º 1, als. a) e b) do CPC, respectivamente) e da alegada alteração do uso do terreno dos Contra-interessados (agora urbano) ex vi PDM ora em vigor a exigir, na tese do Recorrente o aproveitamento dos actos impugnados considerados inválidos pelo tribunal a quo.
Apreciando e decidindo as questões suscitadas:* QUESTÃO PRÉVIA
Nas suas conclusões 19.ª e 26.ª, o Recorrente invoca a inutilidade superveniente da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola face a alegada alteração normativa e/ou regulamentar concretizada pelo novo PDM de A..., que entrou em vigor em 07 de Novembro de 2012, concretizada na classificação do prédio objecto do acto de licenciamento de obra de edificação em causa nos autos como solo urbano; que face à alteração do uso do terreno dos Contra-interessados para solo urbano, deixando assim de ser classificado como solo integrante da RAN, não subsiste actualmente a alegada ilegalidade urbanística subjacente aos pedidos formulados na presente acção, nada obstando ao licenciamento em causa nos autos; antes se justificando, em homenagem aos princípios da proporcionalidade, da proibição do excesso, da justiça, da boa-fé e da protecção da confiança, o não decretamento da anulação da deliberação da Comissão Regional da Reserva Agrícola e a não declaração de nulidade do acto de licenciamento proferido pelo Presidente da Câmara Municipal de A...; impondo-se assim concluir pelo aproveitamento jurídico dos actos praticados ou no limite pela manutenção ou não destruição dos efeitos por eles produzidos.
Ora, considerando o processado da acção, a 1ª decisão proferida por juiz singular ao abrigo do artigo 27.º do CPTA, datada de 10 de Janeiro de 2012, e o acórdão recorrido proferido em 30 de Janeiro de 2014 (na sequência da convolação por este TCA do recurso interposto daquela decisão em reclamação para a conferência), constata-se que a questão ora invocada não foi submetida ao julgamento do tribunal a quo, o qual consequentemente sobre a mesma se não pronunciou.
Sendo que tal questão, face às datas das decisões referidas, com destaque para a ora recorrida, foram proferidas depois de entrada em vigor da predita alteração ao PDM (Novembro de 2012) que veio atribuir à parcela de terreno em causa natureza de solo apto para a construção, podia ter sido aduzida perante o tribunal a quo.
Como se sabe, o recurso jurisdicional deve incidir apenas sobre os vícios e erros que eventualmente afectem a decisão judicial recorrida e não já sobre os que inquinam a decisão administrativa contenciosamente impugnada.
Com efeito, “…o objecto do recurso jurisdicional é a sentença recorrida e não o acto administrativo sobre que esta se pronunciou, o que obriga o Recorrente a demonstrar nas alegações e conclusões de recurso o desacerto daquela sentença, indicando as razões que o levam a concluir pela sua anulação e alteração” – cfr. o Acórdão do STA, de 15.03.2007, proferido no recurso n.º 0209/05, disponível in www.dgsi.pt; no mesmo sentido, vide o Acórdão deste TCAN, de 12.02.2009, proferido no proc. n.º 00141/07.3BENF e o Acórdão do TCAS, de 18/05/2010, proferido no proc. n.º 03593/09.
Assim sendo, a questão da inutilidade superveniente da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola consubstancia uma questão nova colocada ao tribunal ad quem, na medida em que a matéria em causa não foi alegada na 1ª instância, nem, em consequência, conhecida e decidida pelo tribunal recorrido.
Pelo que, considerando que ao tribunal de recurso está vedada a possibilidade de conhecer questões que não tenham sido postas à consideração do tribunal recorrido, excepto se o conhecimento das mesmas for determinado pela lei, tal questão não poderá ser agora apreciada e julgada por este tribunal.
Termos em que, se rejeita o conhecimento do recurso quanto à referida questão, dela não se tomando conhecimento.* (i) Da nulidade da decisão de facto do Acórdão recorrido por não consideração de factos identificados no ponto 3 das asserções conclusivas (artigo 668º, nº1, al. d) do CPC) ou do erro de julgamento de facto pelo mesmo motivo (artigo 712º, nº1, als. a) e b) do CPC)
Alega o Recorrente Município de A... que a decisão recorrida enferma de nulidade por omissão de factos relevantes que o Tribunal a quo deveria ter considerado provados, chamando à colação o disposto no artigo 668º, alínea d) do n.º 1, do CPC de 1995, com as sucessivas alterações (correspondente ao artigo 615.º do actual CPC) segundo o qual a sentença é nula quando “O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento”.
Vejamos.
As causas de nulidade da decisão recorrida encontram-se hoje tipificadas de forma taxativa no artigo 615.º do CPC, detendo uma delas natureza formal – artigo 615º, n.º 1, al. a) do CPC – e respeitando as demais ao conteúdo da decisão.
É consabido que o âmbito jurídico da causa de nulidade imputada à decisão recorrida encontra-se intrinsecamente ligado ao imperativo inserto no artigo 608.º, n.º 2, do CPC (anterior artigo 660.º, n.º 2) que consagra o dever do tribunal de resolver na sentença todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação enquanto problemas fundamentais e necessários à decisão da causa (não resolvidas antes) e, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras – cfr. Acórdão STJ de 25/09/2003, Proc. n.º 03B659 e Acórdãos do STA de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, 28.10.2009, recurso 098/09 e do TCA do Norte, de 2575/2012, Proc. 73/09.
Ou seja, de examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões – cfr. M. Teixeira de Sousa, “Estudos sobre o novo Processo Civil”, in Lex, 1997, pp. 220 e 221.
Questões para este efeito são pois todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os específicos de qualquer acto (processual), quando realmente debatidos entre as partes – cfr. Antunes Varela in RLJ, Ano 122º, pág. 112; Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, volume V, p. 143, e Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, volume III, 1972, p. 228; Acórdãos do STJ de 09.10.2003, Rec. 03B1816, do STJ de 12.05.2005, Rec. 05B840; do STA/Pleno de 21.02.2002, Rec. 034852; do STA de 02.06.2004, Rec. 046570; do STA de 10.03.2005, Rec. 046862 – as quais, e como se encontra doutrinal e jurisprudencialmente consolidado, não se confundem com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, considerações ou pressupostos em que a parte funda a sua posição – cfr. por todos, Alberto dos Reis, in Código de Processo Civil Anotado, vol. V, p.. 143) e Acórdãos do STA de 11.9.2007, recurso 059/07, de 10.09.2008, recurso 0812/07, de 28.01.2009, recurso 0667/08, e de 28.10.2009, recurso 098/09.
Em síntese, não se verifica esta nulidade quando a sentença aprecia todas as questões suscitadas, directamente ou por remissão para outras decisões ou doutrina, especificando os factos que considera provados (conforme disposto no actual artigo 607.º, n.º 3 do CPC) e apreciando a procedência da acção com fundamento nas causas de pedir apresentadas (normas jurídicas havidas por pertinentes), embora não tenha em conta todos os argumentos apresentados pelas partes.
No caso concreto, ressalta claramente da decisão recorrida que a mesma discrimina os factos que considera provados para efeitos de concretização da tarefa de subsunção da factualidade relevante ao direito aplicável – independentemente de os mesmos poderem ser ou não suficientes para aquele efeito – bem como as normas jurídicas convocadas pelas partes.
Não se descortinando, de todo, a existência da referida nulidade.
Aliás, mesmo que o Recorrente tenha cometido lapso de indicação da alínea do preceito em causa no sentido de, em vez de d) do artigo 668.º (615º) do CPC pretender referir a alínea c) que autonomiza como motivo de nulidade da sentença a “falta de especificação dos fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão”), a conclusão será a mesma.
Na verdade, tal causa de nulidade está relacionada, em geral, com o disposto no artigo 154.º do CPC (antes, artigo 158.º) que prescreve que as decisões judiciais sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas, não podendo a respectiva justificação consistir na simples adesão aos fundamentos alegados no requerimento ou na oposição, e, especificamente, com o disposto no artigo 607.º n.º 3 do CPC (anterior artigo 659.º, n.º 2) que impõe ao juiz o dever de discriminar os factos que considera provados e de indicar, interpretar e aplicar as normas jurídicas correspondentes. Sendo que, apenas padece dessa nulidade aquela decisão que careça, em absoluto, de fundamentos de facto ou de direito ou, por outras palavras, que integre discurso decisório ininteligível por ausência total de explanação das respectivas razões de facto ou de direito; constituindo a fundamentação deficiente, medíocre ou errada motivo para a revogação ou alteração da decisão que dela padeça e não de nulidade da mesma – neste sentido, igualmente pacífico na doutrina e na jurisprudência, vide, entre outros, Alberto Reis, Código de Processo Civil anotado, Vol. V, Coimbra 1984 (reimpressão), p. 140, Acórdão do STA, do 11.9.2007, recurso 059/07, Acórdão do TCA do Norte de 14.06.2013, Proc. n.º 00100/13.7BEAVR.
Neste seguimento, e em suma, analisada a decisão recorrida dela sobressaem as razões de facto (e também e de direito (dupla fundamentação)) que conduziram o julgador, num percurso de raciocínio lógico próprio, a decidir em determinado sentido, não se podendo, assim, afirmar que inexista, em absoluto, falta de “especificação dos fundamentos de facto …que justificam a decisão”.
Termos em que se julga não verificada a invocada nulidade da decisão recorrida.
Questão diferente e que o Recorrente invoca nesta sede é a do eventual erro de julgamento de facto por falta de consideração de elementos factuais relevantes alegados nos autos, cuja eventual verificação é causa não de nulidade da decisão recorrida mas da sua modificação no que se refere à decisão de facto, mediante o aditamento dos concretos factos assinalados pelo Recorrente aos factos julgados provados, de acordo com o disposto no artigo 662.º n.º 1 do actual CPC (correspondente ao invocado artigo 712º, n.º 1, alíneas a) e b) do anterior CPC.
Não obstante, compulsados os autos, confrontando o teor dos respectivos articulados, lida e analisada a matéria assente na decisão recorrida e a sua subsunção ao direito, não se vislumbra que assista razão ao Recorrente.
Na verdade, o tribunal, no uso de poderes que a lei lhe concede, deve seleccionar os factos que se mostrem necessários e relevantes para a decisão a proferir de acordo com o direito que vai aplicar ao caso concreto submetido à sua jurisdição, sendo inútil assentar factos já constantes da decisão de facto, e/ou sem relevo para a boa decisão da causa.
No caso, dos pontos A), B) e D) da factualidade assente pelo julgador a quo (cfr. supra) resultam directamente ou por remissão para os documentos neles referenciados os elementos factuais mencionados pelo Recorrente nas alíneas a), b), c) e g) do ponto 2 das conclusões das alegações.
Pelo que, nesta parte, tem de improceder a pretensão do Recorrente de modificação da decisão de facto por ampliação.
No que respeita aos elementos indicados nas alíneas d) e) e f) – sem prejuízo de constarem do ponto C) da factualidade assente por remissão para a declaração da Junta de Freguesia de C... (que, aliás, serviu de base à deliberação impugnada) e da fundamentação jurídica da decisão recorrida que nesta parte da decisão os ponderou – a sua adição aos factos assente seria (e é) inútil por atendendo ao discurso reflexivo e decisório da Decisão recorrida (que, como melhor veremos, se acompanha) não impor decisão diversa. Importando não esquecer que o julgador ad quem só deve alterar a decisão proferida sobre a matéria de facto, se os factos tidos como assentes, a prova produzida ou um documento superveniente impuserem decisão diversa (cfr. artigo 662.º n.º 1 do CPC).
Mais propriamente, o julgador a quo, perante os factos assentes e afirmações efectuadas no referenciado parecer da Junta de freguesia (as quais, repita-se traduzem quase ipsis verbis os elementos indicados pelo Recorrente nas alíneas d) e) e f) do ponto 2 das conclusões das respectivas alegações) apreciou e avaliou tais elementos para efeitos de ponderar e decidir se na data da prática da deliberação da competente Comissão de Reserva Agrícola a mesma dispunha de elementos factuais suficientes que lhe permitisse proferir tal deliberação em cumprimento dos critérios/pressupostos (cumulativos) legalmente exigidos para a requerida autorização de construção habitacional em solo inserido na RAN, a saber: o da extrema necessidade que os interessados alegadamente tinham da habitação em causa e o da inexistência de inconvenientes para os interesses públicos que a RAN visa salvaguardar.
Concluindo o julgador pela insuficiência e abstracção desses elementos para tais efeitos, em especial para os subsumir no critério legal “da extrema necessidade” (cfr. artigo 9.º, n.º 2, alínea c) do Decreto-lei 196/89, de 14 de Junho, diploma que estabelece o regime jurídico da Reserva Agrícola Nacional vigente à data dos factos).
Razão pela qual era e é irrelevante para a apreciação da validade da deliberação em causa dar como assentes os alegados elementos “factuais”.
Desta forma, a não alteração da factualidade assente na decisão a quo, por aditamento dos elementos indicados pelo Recorrente no ponto 2 das conclusões do presente recurso em nada colide com o julgamento efectuado (e a efectuar) do vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto imputado pelo Autor Ministério Público, ora Recorrido, à deliberação em causa, pelo que não ocorre a alegada insuficiência da matéria de facto.
Improcede assim o apontado erro de julgamento de facto.* (ii) Do erro de julgamento de direito da decisão recorrida por ter considerado que a impugnada deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola de 23 de Março de 2007 enferma de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto.
Alega o Recorrente que inexiste divergência entre os pressupostos de que o autor da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola partiu para a proferir e a sua efectiva comprovação na situação concreta porquanto os factos que a mesma tomou em consideração são conformes com a realidade.
Ou seja, que atenta a concreta factualidade provada (e a considerar provada) se deverá concluir pela efectiva existência dos pressupostos de facto de que depende a emissão de parecer favorável previstos na al. c) do nº 2 do artigo 9º do DL 196/89 já que resulta de tais factos que os Contra-interessados se encontram numa situação de extrema necessidade sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna (vivem numa casa alugada com poucas condições de habitabilidade; não são proprietários de qualquer outro terreno). E que, por outro lado, a desafectação de 200 m2 de solo agrícola (classificado como solo da classe B/C - susceptível de utilização agrícola moderadamente intensiva (B) e de utilização agrícola pouco intensiva (C)) para construção de habitação não acarreta inconvenientes para os interesses tutelados pelo regime de protecção da RAN (o prédio em causa tem a área total de 9.400,00 m2; a utilização de uma área exígua de 200 m2 para construção de habitação, localizada na estrema norte do referido prédio, parte em que o prédio rústico é mais estreio, não afecta, nem é susceptível de afectar o uso dominante do prédio (exploração agrícola)).
Pedindo, em consequência, que o acórdão recorrido seja revogada e substituído por outra que julgue improcedente o pedido de anulação da deliberação da Comissão Regional de Reserva Agrícola que autorizou a desafectação de 200 m2 de solo agrícola para construção de casa de habitação dos contra-interessados.
Apreciando:
Na decisão em crise afirma-se, em relação ao requisito legal relativo à “extrema necessidade….” do requerente (Contra-interessados) na requerida “habitação” que a Comissão Regional de Reserva Agrícola fundou a deliberação impugnada na Declaração emitida pela Junta de Freguesia de C..., cujo teor parcialmente transcreveu, não ressaltando dos autos factos suficientes dos quais se pudesse concluir que o requerente do procedimento de parecer favorável a utilização não agrícola de solos integrados na RAN se encontrasse em situação de extrema necessidade sem alternativa viável para obtenção de habitação condigna, sublinhado a insuficiência de tais elementos para o efeito, alguns conclusivos e repetitivos do conceito legal e outros não densificados (v.g. “poucas condições de habitabilidade”). Mais se consignando no Acórdão recorrido nada resultar da deliberação em causa no que se reporta ao outro requisito exigido de forma cumulativa pela lei, no sentido de inexistirem inconvenientes para os interesses tutelados pelo Diploma da RAN ou seja que a utilização dos 200m2 do solo agrícola não colidia com os interesses visados pela instituição da RAN.
Ora, como se extrai do artigo 9.º, n.ºs 1 e 2 alínea c) do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho – diploma que visava defender e proteger as áreas de maior aptidão agrícola e garantir a sua afectação à agricultura, de forma a contribuir para o pleno desenvolvimento da agricultura portuguesa e para o correcto ordenamento do território – sob a epígrafe “Utilização de solos da RAN condicionados pela lei geral”:
“1- Carecem de prévio parecer favorável das comissões regionais da reserva agrícola todas as licenças, concessões, aprovações e autorizações administrativas relativas a utilizações não agrícolas de solos integrados na RAN.
2 - Os pareceres favoráveis das comissões regionais da reserva agrícola só podem ser concedidos quando estejam em causa:
(…)
c) Habitações para utilização própria e exclusiva dos seus proprietários e respectivos agregados familiares, quando se encontrem em situação de extrema necessidade sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna e daí não resultem inconvenientes para os interesses tutelados pelo presente diploma”(itálico e sublinhado nosso).
A utilização não agrícola de solos integrados na RAN para efeitos de construção para habitação (e, consequentemente, o respectivo licenciamento) constitui pois uma excepção somente aceitável nas situações em que a real situação habitacional do requerente, pela sua “extrema necessidade” justifique que o direito a uma habitação condigna prevaleça sobre interesses subjacentes à criação da Reserva Agrícola Nacional e que se encontram elencados no preâmbulo do respectivo diploma.
“Extrema necessidade” cujo conceito nos remete, face ao teor da norma em causa e expressão usada, para uma absoluta necessidade, precariedade ou carência absoluta.
Neste pressuposto, e atendendo a todo o atrás exposto, com destaque para a matéria fáctica assente, nomeadamente os pontos A e C (neste último constando o teor da declaração da Junta de Freguesia de C... que serviu de base à deliberação/parecer da Comissão da Reserva Agrícola) não resultam dos autos elementos factuais donde se pudesse concluir pela “extrema necessidade” que os Contra-interessados tinham da habitação em causa, não preenchendo tal requisito a facto de, alegadamente, o terreno em causa ser o único terreno que o Recorrente possui (de tal não se podendo retirar, sem mais, a necessidade de nele construir), nem a vivência em “casa alugada com poucas condições de habitabilidade” (face a tal alegação genérica, sem conteúdo factual descriminado, não se pode retirar que os Contra-interessados tenham de ocupar terreno situado em RAN para construir uma habitação condigna), nem mesmo a alegada necessidade de aproximação da família para efeitos de lhe dar apoio face à natureza genérica de tal alegação (ignorando-se, consequentemente, a identificação dos familiares, tipo de laço familiar, tipo de apoio, necessidades da referida família).
Termos em que não podia a Comissão Regional de Reserva Agrícola concluir pela “extrema necessidade” dos requerentes Contra-interessados sem alternativa viável para a obtenção de habitação condigna, padecendo a mesma da causa de invalidade que lhe foi assacada e julgada procedente pela decisão recorrida.
Acrescendo, e como se sublinha na decisão recorrida, não ter a Comissão Regional de Reserva Agrícola procedido à avaliação das demais exigências legais, isto é, de que a construção da habitação em solo da RAN não prejudica (não origina inconvenientes) para os interesses que a RAN visa salvaguardar: de defesa e protecção de terrenos de maior aptidão agrícola garantindo a sua afectação à agricultura (terrenos que representam 12% do território nacional) e o pleno desenvolvimento da agricultura portuguesa e o correcto ordenamento do território.
Nada resultando neste sentido da deliberação em causa nem do Processo administrativo. Aliás, na “ficha de apreciação e decisão” elaborada em 26 de Janeiro de 2007 na parte “avaliação do ponto de vista da RAN”, resulta que o terreno em causa está inserido em região com socalcos estreitos, de desníveis acentuados e socalcos largos de fracos desníveis, sendo um terreno integrado em mancha agrícola de boa aptidão, integrado em exploração agrícola com possibilidades, com acessos públicos e de servidão pouco convenientes (em terra), tendo o mesmo sido classificado como terreno da classe B/C” – cfr. ponto D) da matéria assente supra transcrita.
Pelo exposto a Comissão Regional de Reserva Agrícola ao conceder o parecer favorável contido na deliberação impugnada, padece também, por este motivo, da causa de ilegalidade que lhe foi assacada e julgada procedente pela decisão recorrida.
Improcede assim o suscitado erro de julgamento de direito. * (iii) Do alegado erro de julgamento de direito da decisão recorrida na parte em que julgou que o despacho de 30 de Julho de 2007 do Presidente da Câmara Municipal de A... sofre de vício invalidante por contradição com o disposto no artigo 37º do Regulamento do PDM à data vigente ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 144/95.
Questão prévia:
Padecendo a deliberação da respectiva Comissão Regional de Reserva Agrícola de anulabilidade por erro nos pressupostos de facto, tal acarreta, por si, só a ilegalidade do acto de licenciamento impugnado, considerando a respectiva incidência em terreno inserido na RAN em contravenção com o disposto, à data, no artigo 9.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 196/89, de 14 de Junho.
Não obstante, face às conclusões das alegações de recurso cumpre conhecer da ilegalidade do acto de licenciamento camarário, cominada com nulidade, se procedente, no âmbito do erro de julgamento imputado à decisão recorrida por violação do artigo 37.º do Regulamento do PDM.
Assim:
O despacho do Presidente da Câmara Municipal de A... de 30 de Julho de 2007 deferiu o licenciamento da construção em causa dado considerar verificados os pressupostos ínsitos no artigo 37.º do Regulamento do PDM de A..., adoptando o conceito de habitação de área habitável definido no artigo 67.º n.º 2, alínea c) do Regulamento Geral das Edificações Urbanas (DL 38382. de 07.08.1951) definida como a soma das áreas dos compartimentos de habitação, com excepção de vestíbulos, circulações interiores, instalações sanitárias, arrumos e outros compartimentos de função similar, e medida pelo perímetro interior das paredes que limitam o fogo, descontando encalços até 30 cm, paredes interiores, divisórias e condutas. Pelo que a área de habitação dos Contra-interessados seria de 74,18m2, aquém do limite de 120m2 consagrado no referenciado artigo 37.º.
A decisão em análise na interpretação que efectuou da lei aplicável constatou que o acto camarário de licenciamento violou o limite legal estabelecido no artigo 37.º do Regulamento do PDM de A..., por a habitação em causa o ultrapassar, declarando-o nulo por violação do PDM ex vi artigo 68.º alínea a) do DL n.º 555/99, de 16 de Dezembro que aprovou o Regime Jurídico da Urbanização e Edificação.
Vejamos.
Dispõe o artigo 37º do Regulamento do PDM de A... que sempre que se verifique caso de excepção previsto no regime jurídico da RAN, a edificabilidade de um só fogo na parcela em causa não poderá inutilizar mais de 200 m2 de espaço agrícola, incluindo acessos, implantação de construção e logradouros, limitando-se a habitação ao máximo de 120 m2 de construção, com um ou dois pisos.
Ora, da simples leitura do referido normativo ressalta que o chamamento à colação pelo Recorrente do conceito de habitação de área habitável com recurso ao RGEU (artigo 67.º n.º 2, alínea c)) carece de sentido.
Na verdade, da interpretação literal do referido artigo 37.º resulta desde logo a intenção do legislador de estabelecer um limite máximo de área ou dimensão da construção (no caso da habitação) e não de área habitável. O que está igualmente em sintonia com a razão de ser do normativo em questão e da sua inserção e relação normativa com a legislação inerente à RAN em prol da unidade do sistema jurídico (nesta perspectiva relevando o carácter excepcional da autorização das utilizações não agrícolas nos solos da RAN face aos interesses fundamentais e públicos a proteger pelo regime da RAN).
Ademais, o artigo 67.º n.º 2, alínea c) mencionado pelo Recorrente insere-se no capítulo III do RGEU respeitante a disposições das edificações e espaços livres, o qual cuida do número de compartimentos e das suas áreas mínimas contabilizadas de forma distinta da área do ocupação do solo integrado na RAN referida no artigo 37º do Regulamento do PDM de A.
Assim, o artigo 37º do Regulamento do PDM de A... limita a habitação ao máximo de 120 m2 de construção, com um ou dois pisos, procedendo correctamente a decisão recorrida quando, face a tal limite de área habitacional, somando todas as áreas constantes do ponto J) da matéria fáctica assente – com excepção da relativa à garagem –, concluiu que a habitação cujo licenciamento foi deferido tem uma área de 130,79 m.2, que assim excede o limite regulamentar de 120 m2 consagrado no artigo 37.º em causa, o que implica a ilegalidade do referido acto. Reforçando o julgador a quo tal incumprimento ao referir que “a construção tem uma área de implantação de 118,25 m2 tendo dois pisos, um acima e outro abaixo da cota da soleira, pelo que sempre seria de concluir pela violação do limite de 120 m2.”.
Improcede pois este fundamento de impugnação da decisão recorrida. * Improcedendo todas as conclusões do presente recurso, não pode, em consequência, ser dado provimento ao mesmo.**** IV – DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, e, em manter a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique. DN. * Porto, 16 de Janeiro de 2014
Ass.: Maria Alexandra Alendouro Ribeiro
Ass.: João Beato Oliveira de Sousa
Ass.: Helena Maria Mesquita Ribeiro |
