| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Ministério das Finanças veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra de 02.10.2013 que confirmou a sentença de 09.04.2010, a julgar improcedente o pedido de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento e a fixar prazo para as partes acordarem numa indemnização, nos termos do disposto no artigo 45º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pedido aquele deduzido por CAAR e outros contra inicialmente contra o Ministério da Administração Interna e, depois, também contra o ora recorrente.
Invocou para tanto, em síntese, que: ao contrário do decidido, não se verifica qualquer omissão ilegal de regulamentação pelo que se deveria ter julgado pura e simplesmente improcedente o pedido deduzido não sendo de aplicar ao caso – e por isso se violou – o disposto no artigo 45º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
O Ministério da Administração Interna veio aderir a este recurso.
Os recorridos contra-alegaram defendendo a manutenção do decidido.
O Ministério Público neste Tribunal veio pronunciar-se no sentido de ser concedido provimento ao recurso.
O Ministério da Administração Interna veio manifestar a sua concordância com este parecer, juntando jurisprudência recente apoiando a sua posição.
* Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
1ª O acórdão recorrido ao fazer aplicação remissiva integral para a decisão de 09.04.2010 é afectado pelos vícios da mesma incorrendo, assim, em errada apreciação da matéria de facto e errada interpretação e aplicação do regime previsto nos Decretos-Leis n.ºs 484/99, de 10.11, e 112/01, de 06.04, e violou o disposto nos artigos 77º e 45º do CPTA.
2ª No que concerne à matéria de facto assente, o douto Tribunal fez uma errónea interpretação das carreiras em que os ex-funcionários da DGV estavam integrados, quando refere: “Em primeiro lugar, tendo em conta o estatuído no artigo 35º do DL 484/99, de 10 de Novembro, não há dúvidas que a carreira de inspector técnico integrava uma das carreiras de regime especial da DGV”.
3ª Em primeiro lugar, porque não estava nem nunca esteve prevista na lei orgânica da DGV ou na programação das necessidades do respectivo quadro de pessoal e, ulteriormente, do Instituto de Mobilidade de Transportes Terrestres, IP (IMTT, IP) qualquer carreira geral ou especial com a designação de inspector técnico (cf. quadro de pessoal anexo à Portaria 46/89, de 24.01, alterado pelo Decreto-Lei n.º 212/90, de 27.06 e artigo 35º do Decreto-Lei 484/99.
4ª Em segundo lugar, mesmo que se considere que o M.mo se queria referir à carreira de inspector de viação e não à carreira de inspector técnico, estando a carreira de inspector de viação integrada no grupo de pessoal técnico-profissional, consistia, na verdade, não numa carreira de regime especial, como determinava o artigo 35º, n.º1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 484/99, mas sim numa carreira de regime geral, somente com uma designação específica.
5ª O ingresso na carreira de inspector superior de viação prevista no artigo 35º, alínea a) para além de ser feito mediante concurso, tinha regras específicas, sendo feito na categoria de inspector superior de viação de 2ª classe de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada, aprovados em estágio com a duração de um ano com classificação não inferior a Bom (cf. artigo 36º, n.º2, do Decreto-Lei n.º 484/99.
6º O mesmo sucedendo mutatis mutandis com o ingresso nas carreiras de técnico de viação e técnico profissional de viação previstas, respectivamente, nas alíneas b) e c) do n.º1 do artigo 35º do Decreto-Lei n.º 484/99 (vd artigos 37º, 38º e 40º todos do Decreto-Lei n.º 484/99).
7ª Para além das carreiras técnicas especiais acabadas de enunciar nunca terem sido implementadas ou criados e ocupados os lugares do quadro de pessoal da DGV, o certo é que o Decreto-Lei n.º 484/99 também não continha qualquer regra que determinasse a transição do pessoal integrado nas carreiras gerais da DGV para as carreiras especiais previstas no artigo 35º, n.º1 do citado diploma.
8ª A carreira de inspector de viação era, assim, uma carreira de regime geral, com designação específica incluída no grupo de pessoal técnico profissional, prevista no quadro de pessoal aprovado pela Portaria n.º 433/96, enquanto que as carreiras especiais previstas ex novo, tinham uma estrutura categorial própria e requisitos de ingresso específicos.
9ª Consequentemente a carreira de inspector de viação não se integrava de per si na carreira de inspector superior de viação ou nas restantes carreiras especiais previstas no n.º1 do artigo 35º do Decreto-Lei n.º 484/99.
10ª Mal andou o douto Tribunal a quo ao sufragar a conclusão da decisão de 09.04.2010, quando refere: “não há dúvidas que a carreira de inspector técnico integrava uma das carreiras de regime especial da DGV”.
11ª A procedência das acções de declaração de ilegalidade por omissão depende da verificação cumulativa dos seguintes requisitos: a) que exista um acto legislativo carente de regulamentação; b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração; c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.
12ª Relativamente ao primeiro pressuposto, da leitura conjugada dos artigos 2º, 35º a 41º, do Decreto-Lei n.º 484/99, de 10.11, com o preceituado no artigo 2º e 14º, n.ºs 1 e 2 e 3 do Decreto-Lei n.º 112/01, de 06.04, não existe qualquer obrigação de regulamentação que fosse judicialmente exigível ao ora recorrido.
13ª O regime instituído nos n.ºs 1 e 2 do Decreto-Lei n.º 112/2001 era aplicável por lei, aos serviços que detinham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias apenas e só quanto aos funcionários integrados em carreiras especiais de inspecção que transitavam para as novas carreiras e categorias da carreira especial de inspecção, nos termos do n.º1 do artigo 15º do Decreto-Lei n.º 112/01 – situação que não abrangia os ora recorridos.
14º Resulta dos autos que os ora recorridos estavam integrados em carreiras do regime geral nos grupos de pessoal técnico profissional, técnico e técnico superior, os quais transitaram da modalidade de vínculo de nomeação para as carreiras de assistente técnico e técnico superior na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas (cf. artigos 81º, 86º, 88º, n.º 4, 95º, alíneas a) e b), 109º 118º, n.º 7, todos da Lei n.º 12-A/2008, em conjugação com o disposto nos artigos 3º, n.º1, 17º, n.º2 e 23º, todos da Lei n.º 59/2008, de 11.09 (cf. doc.s 1 e 2 juntos aos autos).
15ª Os ora recorridos beneficiavam de um regime especial, previsto no artigo 41º do Decreto-Lei n.º 484/99, que abrangia todo o pessoal da extinta Direcção-Geral de Viação, desde o pessoal dirigente e de chefia ao pessoal técnico, superior técnico e técnico profissional que exercia funções relativas aos exames, à inspecção, à fiscalização e à instrução de processos cometidos por lei à DGV.
16º E pese embora o Decreto-Lei n.º 484/99 tenha previsto, no artigo 35º, alínea a), a criação da carreira de inspector superior de viação, a única que eventualmente se poderia considerar uma carreira própria de inspecção, nos termos previstos no artigo 2º, n.º2, do Decreto-Lei n.º 112/2001, o certo é que tal carreira não chegou a ser implementada e os lugares nunca chegaram a ser criados, tampouco preenchidos.
17º Tal significa que nenhum dos ora recorridos esteve provido ou integrado em carreira especial de inspecção da DGV, ou seja, nunca foi inspector da DGV, nos termos da alínea a) do n.º 1 do artigo 35º do Decreto-Lei n.º 489/99.
18º Não tendo os ora recorridos ocupado lugares no quadro de pessoal da DGV na carreira superior de viação, também não podiam transitar paras as novas carreiras e categorias criadas ao abrigo do Decreto-Lei n.º 112/2001, pois não se encontravam preenchidos os requisitos de transição previstos no artigo 15º n.º1 do mesmo diploma.
19º Consequentemente, os mesmos não são titulares de qualquer direito ou interesse legalmente protegido ou expectativa legítima que fundamente e justifique o alegado pedido de emissão de regulamentação de carreira de inspecção, ao abrigo do artigo 14º do Decreto-Lei n.º 112/01.
20º O artigo 14º do Decreto-Lei n.º 112/2001 faz uma clara distinção entre as carreiras legalmente implementadas (n.ºs 1 e 2) e o mero exercício de facto de funções (n.º3 do mesmo preceito).
21º E, na medida em que os ora recorridos, quando muito exerceram, de facto, funções de inspecção, a sua situação é regulada não pelo disposto nos n.s 1 e 2, mas sim no n.º3 do mesmo preceito, segundo o qual “Os Decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos”.
22º Este preceito não impõe à Administração o dever de, no regulamento a emitir, integrar nas carreiras de inspecção funcionários detentores dos requisitos nele enunciados, mas sim a mera faculdade de o fazer, ou seja, estabelece um verdadeiro poder discricionário quanto a regulamentos de emitir, pelo que a inexistência de tais regulamentos, não consubstancia qualquer omissão elícita de regulamentação.
23º Essa discricionariedade conduz à inexigibilidade da obrigação de regulamentar relativamente às carreiras dos ora recorridos e por conseguinte não se verificam os pressupostos de procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão de normas previstas no artigo 77º do CPTA (cf. neste sentido o acórdão do STA proferido em 12.06.2012, no processo 0337/11, e confirmado pelo acórdão do Pleno do STA, de 04.07.2013).
24º Não tendo sido assim entendido incorreu o acórdão em erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação do disposto nos artigos 35º e 41º do Decreto-Lei n.º 484/99, 2º, 14º, n.ºs 1,2 e 3 e 15º, n.º1, todos do Decreto-Lei n.º 112/2001 e 3º e 77º, ambos do CPTA.
25º Consequentemente, não se verificando no caso dos autos omissão ilegal de regulamentação, o douto acórdão recorrido, ao socorrer-se do discurso fundamentador da sentença, de 09.04.2010, que decidiu julgar improcedente o pedido de ilegalidade por omissão de regulamento em virtude da impossibilidade de regulamentação dada a extinção da DGV, por força do Decreto-lei n.º 203/06, de 27.10, e fixa o prazo de 20 dias para as partes acordarem no montante de indemnização devido, igualmente se mostra inquinado do vício de violação do artigo 45º do CPTA.
26º O regime previsto neste artigo 45º do CPTA consubstancia uma antecipação, para o processo declarativo, de obstáculos à execução do julgado que estão também previstos para os processos executivos, nos artigos 163º e 175º do CPTA, sendo justificado por evidentes razões de economia processual.
27º Tal significa que se, logo no processo declarativo, se antevê que, por impossibilidade ou excepcional onerosidade para o interesse público, não irá ser dada execução, através de restauração natural, a uma decisão favorável ao autor, justifica-se que se passe directamente à condenação em indemnização, como é corolário da existência de causa legítima de inexecução (artigos 166º e 178º do CPTA).
28º A esta luz, é manifesto que a atribuição de uma indemnização aos autores apenas se pode justificar em situações em que, à semelhança do que sucede com os processos de execução de julgado, a sua pretensão mereceria ser julgada procedente e deveriam ser retirados dessa procedência os respectivos efeitos executivos e só assim não sucede em virtude da ocorrência de uma causa legítima de inexecução de um dos tipos previstos no artigo 45º, n.º1, do CPTA (cf. entre outros o acórdão do STA de 25.03.2010, no processo 0913/08.
29º A acção em apreço apenas visa satisfazer as pretensões dos ora recorridos.
30º Para que a mesma pudesse proceder seria necessário, além do mais, que os mesmos se encontrassem integrados em carreiras de inspecção, designadamente de carreira especial de inspecção da DGV prevista no artigo 35º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 484/99 – o que não é manifestamente o caso, conforme se referiu.
31º Conforme se demonstrou supra, no caso dos autos não se verifica qualquer omissão de ilegal regulamentação que pudesse ser exigível pelos ora recorridos, o que significa a completa inaplicabilidade ao caso dos autos do artigo 45º do CPTA, razão pela qual deveria o acórdão recorrido ter determinado, apenas, a absolvição dos pedidos formulados.
32º Não tendo assim sucedido, incorreu o acórdão recorrido em erro de julgamento por violação do disposto no artigo 45º do CPTA.
*
II – Ficaram provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. Os autores eram funcionários da Direcção-Geral de Viação e estavam integrados na carreira de inspector de viação ou desempenhavam funções de inspecção.
2. Até à presente data, o decreto regulamentar a que se refere o artigo 14º do DL nº 112/2001 de 6 de Abril não foi publicado.
III - Enquadramento jurídico.
1. Os fundamentos da acção.
Na sentença que o acórdão recorrido manteve integralmente, diz-se, no essencial:
“ (…)
Em suma, e acompanhando a definição de PAULO OTERO (in o Poder de Substituição em Direito Administrativo), quando precedido de lei habilitante, o regulamento constitui um acto normativo, emanado de um órgão administrativo, no desempenho da função administrativa, subordinado ao princípio da juridicidade e com valor infra-legal, tendo por fim o concreto desenvolvimento do ordenamento jurídico nos termos e com os limites previamente definidos pela lei. Estamos, pois, cristalinamente, perante uma função administrativa.
E será que a actividade em causa nos autos não tinha qualquer vinculação, cabendo à administração a (livre) avaliação da sua necessidade, conveniência e oportunidade?
A resposta a esta questão está na lei, que expressamente estabelecia a necessidade de regulamentar, o prazo em que tal dever se devia concretizar, e as matérias que deveria abranger - cfr. artigo 14º da lei habilitante
(…)”.
Contra este entendimento insurgem-se as entidades demandadas.
No essencial defendendo que para a acção ser procedente e, perante a impossibilidade superveniente da lide, houvesse lugar a indemnização, “seria necessário, além do mais, que os mesmos (autores) se encontrassem integrados em carreiras de inspecção, designadamente de carreira especial de inspecção da DGV prevista no artigo 35º, n.º 1, alínea a) do Decreto-Lei n.º 484/99 – o que não é manifestamente o caso” – conclusão 30º.
As normas a interpretar e aplicar ao caso concreto são:
Artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril:
“Regulamentação
1 - A aplicação do disposto no presente diploma aos serviços e organismos a que se refere o n.º 1 do artigo 2.º faz-se, em cada caso, mediante decreto regulamentar.
2 - Os decretos regulamentares previstos no número anterior, a aprovar no prazo de 90 dias, estabelecem, designadamente, as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras próprias de transição e demais regulamentação considerada necessária.
3 - Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos.
(…)”
Artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril:
“Âmbito
1 - O disposto neste diploma aplica-se às inspecções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado.
(…)”
Artigo 34.º do Decreto-Lei Nº 484/99, de 10.11:
“Quadro de pessoal
1 - O pessoal dirigente da DGV é o constante do mapa anexo ao presente diploma e que dele faz parte integrante.
2 - O quadro do restante pessoal da DGV é aprovado por portaria conjunta dos Ministros das Finanças e da Administração Interna e do membro do Governo responsável pela Administração Pública.
Artigo 35.º do Decreto-Lei Nº 484/99, de 10.11:
“Carreiras de regime especial
1 - Na DGV são carreiras de regime especial:
a) A carreira de inspector superior de viação;
b) A carreira de técnico de viação;
c) A carreira de técnico profissional de viação;
d) A carreira de operador psicotécnico.
2 - As carreiras de pessoal referidas no número anterior regem-se pelo disposto nos artigos seguintes.”
Artigo 36.º do Decreto-Lei Nº 484/99, de 10.11:
“Carreira de inspector superior de viação:
1 - A carreira de inspector superior de viação é uma carreira técnica superior e desenvolve-se pelas categorias de inspector superior de viação de 2.ª classe, inspector superior de viação de 1.ª classe, inspector superior de viação principal, inspector superior assessor de viação e inspector superior assessor principal de viação.
2 - O ingresso na carreira de inspector superior de viação é feito na categoria de inspector superior de viação de 2.ª classe de entre indivíduos habilitados com licenciatura adequada, aprovados em estágio com a duração de um ano com classificação não inferior a Bom (14 valores).
3 - Compete ao pessoal da carreira de inspector superior de viação:
a) Supervisionar e coordenar a actividade do pessoal integrado nas carreiras de técnico de viação e de técnico profissional de viação;
b) Fiscalizar a actividade dos centros de exame e dos centros de inspecção de veículos.
Artigo 37.º do Decreto-Lei Nº 484/99, de 10.11:
“Carreira de técnico de viação
1 - A carreira de técnico de viação é uma carreira técnica e desenvolve-se pelas categorias de técnico de viação de 2.ª classe, técnico de viação de 1.ª classe, técnico de viação principal, técnico de viação especialista e técnico de viação especialista principal.
2 - O ingresso na carreira de técnico de viação é feito de entre indivíduos habilitados com curso superior que não confira grau de licenciatura em área de formação adequada ao conteúdo funcional, aprovados em estágio com a duração de um ano com classificação não inferior a Bom (14 valores).
(…)”
Transcreve-se na parte aqui relevante o teor do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.06.2012, no processo n.º 0337/11, com o qual neste trecho se concorda integralmente:
“(…)
2. 2. 1. Omissão de regulamentação:
Os Autores consideram que sempre exerceram funções de inspecção, quer na extinta Direcção-Geral de Viação (DGV), quer no IMTT, IP, que lhe sucedeu nas suas atribuições, pelo que a sua carreira, de inspecção, devia ser regulamentada, de acordo com o estabelecido nos artigos 2.º e 14.º do DL n.º 112/2001, de 6 de Abril.
Os Réus, por sua vez, defendem, no essencial, que não impende sobre eles qualquer dever de regulamentação, por várias ordens de razões, a saber: (i) no quadro da extinta DGV não havia a carreira de inspecção, que, embora prevista no DL n.º 484/99, nunca chegou a ser implementada, exercendo os autores funções integrados em carreiras do regime geral; (ii) o DL n.º 484/99 foi revogado, pelo que deixou de haver lei habilitante dessa regulamentação; (iii) os Autores foram integrados no IMTT, IP, que sucedeu nas atribuições da DGV em matéria de condutores e veículos, mediante transição operada ao abrigo da Lei n.º 12-A/2008, que aceitaram, não podendo ser feita qualquer regulamentação com carácter de generalidade e abstracção que retroactivamente os abrangesse.
Apreciemos, então, a invocada omissão.
O artigo 77.º, n.º 1, do CPTA consagrou, pela primeira vez entre nós, a possibilidade da “declaração de ilegalidade por omissão” (é a epígrafe do artigo), nos seguintes termos: “O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no art. 9º, e quem alegue um prejuízo resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação”.
Dele decorre que são as seguintes as condições de procedência da competente acção, de verificação cumulativa: (a) que exista um acto legislativo carente de regulamentação; (b) que exista e seja exigível uma obrigação legalmente imposta à Administração (obrigação de direito público vencida e exigível); (c) que o conteúdo dessa obrigação seja a emissão de normas de natureza regulamentar.
Apreciemos esses requisitos, o que iremos fazer seguindo de perto a doutrina expendida no acórdão deste STA de 19/10/2010, proferido no recurso n.º 460/08, sobre questão idêntica.
a) Acto legislativo carente de regulamentação:
Relativamente a este requisito, escreveu-se nesse acórdão:
“(…)
É necessário, em primeiro lugar, que exista um acto legislativo carente de regulamentação. Este primeiro requisito tem o seguinte sentido: a lei deve impor e não apenas permitir à Administração a obrigação de emitir um regulamento. Trata-se de uma imposição legal, como decorre do art. 77º, 1, do CPTA quando nos fala em “actos legislativos” carentes de regulamentação.”
Este requisito verifica-se, in casu, pois que o DL n.º 484/99, que estabeleceu a última Lei Orgânica da DGV, previa a carreira de inspecção e esse diploma legislativo carecia de ser regulamentado.
Com efeito, o DL n.º 112/2001, que estabeleceu o enquadramento e definiu a estrutura das carreiras de inspecção da administração pública (artigo 1.º), aplicava-se às “inspecções-gerais, bem como aos serviços e organismos da administração central e regional autónoma, incluindo os institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado e de fundos públicos, que tenham nos respectivos quadros de pessoal carreiras de inspecção próprias para o exercício de funções compreendidas no âmbito de poderes de autoridade do Estado” (artigo 2.º, n.º 1), exceptuando-se do “disposto no número anterior os serviços e organismos que actualmente disponham de carreiras constituídas como corpo especial” (n.º 2). E estabeleceu que eram carreiras de inspecção as seguintes (artigo 3.º, n.º 1): Inspector superior; Inspector técnico e Inspector-adjunto.
No seu artigo 14.º, sob a epígrafe de “Disposições finais e transitórias” estabeleceu:
“1 – A aplicação do disposto no presente diploma aos serviços e organismos a que se refere o n.º 1 do art. 2º, faz-se em cada caso, mediante decreto regulamentar.
2 – Os decretos regulamentares previstos no número anterior, a aprovar no prazo de 90 dias, estabelecem, designadamente, as carreiras a prever, o conteúdo funcional, as regras próprias de transição e demais regulamentação considerada necessária.
3 – Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos.
4 – Para a carreira de inspector-adjunto pode também prever-se a transição de funcionários que, não reunindo os requisitos legais exigidos, desempenhem funções inspectivas e detenham formação profissional adequada.”
Ou seja, este diploma estabeleceu que, caso existissem diplomas legislativos que contemplassem carreiras de inspecção nos serviços da administração central ou de institutos públicos nas modalidades de serviços personalizados do Estado que não fossem exequíveis em conformidade com o regime estabelecido no seu artigo 3.º e seguintes, se procedesse a uma regulamentação que permitisse a aplicação deste regime e que essa regulamentação devia ser feita no prazo de 90 dias.
E, no caso da DGV, a sua Lei Orgânica em vigor à data da publicação do DL n.º 112/2001, aprovada pelo DL n.º 484/99, de 10 de Novembro, contemplava uma carreira de inspecção – a carreira de inspector superior de viação, cujo desenvolvimento não se fazia de acordo com o regime daquele diploma.
Na verdade, o artigo 3.º do DL 112/2001, estabelecia que eram carreiras de inspecção, as seguintes: a) Inspector superior; b) Inspector técnico; c) Inspector-adjunto (n.º 1). Estabelecendo o n.º 2 deste preceito que estas carreiras eram carreiras de regime especial e que a sua escala salarial se processava de acordo com o mapa I a ele anexo (n.º 2). Enquanto que o seu artigo 4.º estatuía que integravam a carreira de inspector superior as categorias de inspector superior principal, inspector superior, inspector principal e inspector (n.º 1).
Por sua vez, o DL n.º 484/99 estabelecia a carreira de inspector superior de viação como carreira especial [artigo 35.º, n.º 1, alínea a)], enquanto que o seu artigo 36.º estabelecia, para essa carreira, as seguintes categorias: inspector superior de viação de 2.ª classe, inspector superior de viação de 1.ª classe, inspector superior de viação principal, inspector superior assessor de viação e inspector superior assessor principal de viação (n.º 1).
O que significa que era necessário adaptar as categorias estabelecidas no DL n.º 484/99 às estabelecidas no DL n.º 112/2001, estabelecer as regras de transição para essas categorias e as respectivas escalas salariais, o que teria de ser feito através da publicação do regulamento previsto no n.º 2 do artigo 14.º do DL n.º 112/2001, sem a qual não se faziam sentir nas carreiras de inspecção da DGV as consequências sobre a revalorização dessas carreiras de inspecção que aquele diploma consagrava.
Pelo que o DL n.º 484/99 carecia de regulamentação.
Passemos, então, à análise do seguinte requisito de procedência da acção enunciado.
b) Exigibilidade da imposição:
Conforme se salientou no referido aresto, “O acto legislativo carente de regulamentação deve vincular a Administração e constituir nos interessados uma posição jurídica de especial vantagem.
Deve verificar-se uma clara “imposição” à Administração e não apenas uma faculdade ou um poder discricionário. Com efeito, se houver discricionariedade quanto à emissão do regulamento (quer quanto ao tempo, quer quanto à sua emissão ou não) faltará este requisito - a imposição de uma obrigação de facere.
Há que distinguir aqui dois momentos:
(a) deve haver uma obrigação a que corresponda um direito ou interesse legalmente protegido do particular (posição jurídica de vantagem);
(b) essa obrigação da Administração deve estar vencida, ou seja já deve poder ser exigido judicialmente o seu cumprimento.
No primeiro momento responde-se à questão de saber se a obrigação existe, ou dito de outro modo, se o que existe é uma obrigação de regulamentar ou uma faculdade. No segundo momento se já é exigível, ou se chegou a ser exigível enquanto vigorou o acto legislativo carente de regulamentação.
Vejamos cada um desses momentos: - existência de uma obrigação (e não de uma faculdade) da Administração e vencimento da mesma.
Importa saber, antes de mais, se existe – no caso dos autos – a obrigação ou seja o dever de emitir o regulamento, ou se, quanto a este ponto (existência da obrigação) se verifica, não uma vinculação, mas uma situação de discricionariedade.
O dever de emitir o regulamento pode decorrer expressamente da lei ou pode decorrer “do facto de esta não poder pura e simplesmente ser executada sem um regulamento que densifique o seu conteúdo, que o concretize, desenvolva ou pormenoriza” – MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA/RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, CPTA anotado, I, Coimbra, 2004, anotação ao art. 77º do CPTA. Retomando esta distinção ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Principio da Legalidade e Omissão Regulamentar, pág. 199, também distingue entre “leis auto-exequíveis e leis não auto-exequíveis”. FREITAS DO AMARAL, Curso, II, pág. 159, fala em “regulamentos complementares ou de execução”, para designar uma categoria de regulamentos onde tem sentido a distinção entre “espontâneos ou devidos”, ou seja, poderíamos dizer, entre discricionários ou devidos.
É de aceitar que os regulamentos a que alude o art. 77º do CPTA sejam regulamentos complementares ou de execução – pois exige-se uma prévia lei “carente de regulamentação”.
Daí que a questão que se coloca seja a de saber, se o regulamento a emitir é espontâneo ou devido.
…
Quando a própria lei – expressamente – impõe à Administração a “tarefa de desenvolver a previsão do comando legislativo” (Freitas do Amaral, ob. cit. pág. 160) estamos perante um regulamento complementar ou de execução “devido”.
(…)”.
Ora, in casu, a obrigação de emitir o regulamento decorre directamente da lei.
E, assim sendo, é inquestionável que o DL n.º 484/99 ficou carente de regulamentação com a entrada em vigor do DL n.º 112/2001.
Essa carência, nos moldes de imposição enunciados, só se verifica, no entanto, relativamente às carreiras de inspecção, como decorre do disposto nas disposições conjugadas dos artigos 14.º, n.ºs 1 e 2 e 2.º, n.º 2, do DL n.º 112/2001.
E, como resulta da matéria de facto dada como provada, nenhum dos Autores estava integrado na carreira de inspecção, mas sim nas carreiras do regime geral “técnica superior”, “técnica” e “técnica profissional” (cfr. n.º 1 do probatório).
Pelo que a sua situação de regulamentação fica a coberto não do disposto nesses n.º s 1 e 2 mas sim do n.º 3 do mesmo preceito, segundo o qual “Os decretos regulamentares podem, ainda, prever a integração nas carreiras de inspecção de funcionários integrados noutras carreiras, desde que desempenhem funções de natureza inspectiva e reúnam os requisitos legais exigidos.”
Este preceito não impõe à Administração o dever de, no regulamento a emitir, integrar nas carreiras de inspecção os funcionários detentores dos requisitos nele enunciados, mas sim a mera faculdade de o fazer, ou seja, confere-lhe um poder discricionário, cujo exercício está, porém, sujeito à verificação dos requisitos vinculados do desempenho de funções inspectivas e do preenchimento dos requisitos legais exigidos. Trata-se, assim, no que concerne aos funcionários de outras carreiras, de um poder discricionário relativamente ao conteúdo do regulamento.
Essa discricionariedade conduz-nos à inexigibilidade da obrigação de regulamentar relativamente às carreiras dos Autores, que determina a improcedência da acção.
Na verdade, esta acção apenas visa satisfazer as pretensões dos Autores, pelo que, para que possa proceder é necessário, além do mais, que as suas carreiras figurem nas carreiras relativamente às quais existe o dever de regulamentar.
O que não é o caso, conforme foi referido.
Os Autores alegam que, apesar da carreira não ter sido regulamentada na DGV, esta carreira (de inspecção) sempre existiu e foi por eles exercida (conclusão 20.ª), tendo invocado factos com os quais pretendiam demonstrar tal exercício e com base nos quais defendem que deviam ser providos nas carreiras de inspecção (cfr. artigos 27.º a 47.º da p.i.), o que até levou a conferir-lhes legitimidade para a acção. Defendem, no fundo, que o que verdadeiramente releva é o exercício de funções inspectivas.
Mas não lhes assiste razão, conforme resulta do expendido.
Com efeito, a lei distinguiu claramente entre as carreiras legalmente implementadas (n.ºs 1 e 2 do artigo 14.º do DL 112/2001) e as que fossem exercidas meramente de facto (n.º 3 do mesmo preceito), estabelecendo, relativamente às primeiras, o dever de regulamentar e, relativamente às segundas, uma mera faculdade de o fazer.
Em face de todo o exposto, consideramos que a Administração não tinha o dever legal de regulamentar as carreiras dos Autores quanto à DGV.
(…)”
Ora, desde logo, ao contrário do que sustentam os autores, por um lado, e as entidades demandas, por outro, embora defendendo soluções jurídicas opostas, e também ao contrário do decidido pelo tribunal a quo, a solução que se impõe no caso não é igual para todos os autores.
Reitera-se aqui o que de decisivo neste aspecto se consignou no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, acabado de citar:
“Com efeito, a lei distinguiu claramente entre as carreiras legalmente implementadas (n.ºs 1 e 2 do artigo 14.º do DL 112/2001) e as que fossem exercidas meramente de facto (n.º 3 do mesmo preceito), estabelecendo, relativamente às primeiras, o dever de regulamentar e, relativamente às segundas, uma mera faculdade de o fazer.”
No caso concreto ficou provado que os autores, ex-funcionários da Direcção-Geral de Viação, estavam então integrados na carreira de inspector de viação, uns, ou desempenhavam funções de inspecção, outros.
Convém sublinhar, de resto que naquele acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nenhum dos demandantes esteve integrado na carreira de inspector de viação da extinta Direcção-Geral de Viação.
Como aí se refere:
“E, como resulta da matéria de facto dada como provada, nenhum dos Autores estava integrado na carreira de inspecção, mas sim nas carreiras do regime geral “técnica superior”, “técnica” e “técnica profissional” (cf. n.º 1 do probatório) ”.
No caso concreto parte dos autores estavam integrados na carreira de inspector de viação – facto provado sob o n.º1.
Esta carreira estava prevista e regulada no artigo 2º do Decreto-Lei 212/90, de 27 de Junho, com o seguinte conteúdo funcional:
“Compete, genericamente, ao inspector de viação executar operações de selecção de condutores, inspeccionar veículos, seus equipamentos e acessórios, fiscalizar o ensino da condução automóvel e executar, a partir de orientações e instruções precisas, trabalho de apoio técnico.”
Por seu turno o n.º3 do artigo 36.º do Decreto-Lei Nº 484/99, estabelece o conteúdo funcional da carreira de inspector superior de viação, no seguintes termos:
“Compete ao pessoal da carreira de inspector superior de viação:
a) Supervisionar e coordenar a actividade do pessoal integrado nas carreiras de técnico de viação e de técnico profissional de viação;
b) Fiscalizar a actividade dos centros de exame e dos centros de inspecção de veículos.
(...)”.
É certo que o conteúdo funcional de inspector de viação não coincide com o conteúdo funcional de inspector superior de viação, e as condições de acesso a cada uma das categorias são diferentes, mais exigentes para a última.
Mas o inspector de viação tinha ao menos uma função, a de fiscalizar o ensino da condução automóvel, que se integra na previsão do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 112/2001, de 6 de Abril, de uma carreira de inspecção própria “para o exercício de funções compreendidas no âmbito do poder de autoridade do Estado” e, por via desta norma, se integra também na previsão dos n.ºs 1 e 2 do artigo 14º do mesmo diploma.
Daí que, seguindo o entendimento do Supremo Tribunal Administrativo, acima transcrito, em relação aos autores integrados na carreira de inspector de viação se verifica uma omissão ilegal de regulamentar.
Já em relação aos que apenas desempenhavam funções de inspecção mas não estavam integrados em carreira de inspecção, tal omissão não se verifica.
Daí que em relação a estes últimos se imponha, ao contrário do decidido, julgar o pedido totalmente improcedente, dele absolvendo as entidades demandas.
Em relação ao primeiro grupo de autores, os integrados na carreira de inspector de viação, verifica-se uma situação de impossibilidade superveniente da lide, como passaremos a expor.
2. A impossibilidade superveniente da lide.
Dispõe o art.º 45º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, invocado pelo ora Recorrente:
“1 – Quando, em processo dirigido contra a Administração, se verifique que à satisfação dos interesses do autor obsta a existência de uma situação de impossibilidade absoluta ou que o cumprimento, por parte da Administração, dos deveres a que seria condenada originaria um excepcional prejuízo para o interesse público, o tribunal julga improcedente o pedido em causa e convida as partes a acordarem, no prazo de 20 dias, no montante da indemnização devida.
(...)
3 – Na falta de acordo, o autor pode requerer a fixação judicial da indemnização devida, devendo o tribunal, nesse caso, ordenar as diligências instrutórias que considere necessárias e determinar a abertura de vista simultânea aos juízes-adjuntos quando se trate de tribunal colegial.
4 - Cumpridos os trâmites previstos no número anterior, o tribunal fixa o montante da indemnização devida.
5 - O disposto nos números anteriores não impede o autor de optar por deduzir pedido autónomo de reparação de todos os danos resultantes da actuação ilegítima da Administração.”
Com este preceito (tal como com o disposto no art.º 102º do mesmo diploma) visou-se antecipar o juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução de uma sentença, evitando que o processo termine com uma decisão meramente formal de declaração de impossibilidade da lide (ver Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ed. 2005, p. 220-221; Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, reimpressão, 2006, vol. I, p. 301).
A expressão “o tribunal julga improcedente o pedido em causa”, constante do art.º 45º, surgiu com a Lei 4-A/2003, de 19.2, em substituição da expressão “o tribunal não profere a sentença requerida” que se manteve no art.º 102º.
A ideia foi a de clarificar que o tribunal não pode deixar de proferir decisão (ver Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. cit., p. 518).
Mas para além de se ter criado uma discrepância entre os dois preceitos – ambos com o mesmíssimo propósito – optou-se pela mais infeliz das redacções pois, a tomar-se à letra o preceito modificado, teríamos um resultado incongruente, de julgar improcedente a acção, por um lado, e fixar uma indemnização a favor do demandante, por outro.
Na verdade, a julgar-se improcedente o pedido inicial, então não se justificaria o pedido de indemnização.
A condenação em indemnização constitui um substituto do pedido inicial. E deve ter factos para o sustentar, como qualquer pedido.
Ora nada permite concluir que o legislador pretendeu convolar a acção inicial de declaração numa acção completamente nova.
Como se disse, a intenção foi antecipar o juízo sobre a existência de causa legítima de inexecução da sentença: a proferir, naturalmente, sobre o pedido inicial.
Por isso, só o pedido inicial é substituído. A causa de pedir que apoia o pedido inicial apenas tem de ser ampliada de forma a sustentar o novo pedido, o de indemnização.
Isto porque não sendo inicialmente formulado este pedido, naturalmente não foram também inicialmente indicadas as razões de facto e de direito que o sustentam. Aos vícios do acto acrescem, como causa de pedir, os factos que impõem o dever de indemnizar.
O que nos permite uma primeira conclusão: o pedido de indemnização terá de ter como suporte, antes de tudo o mais, um acto ou uma omissão ilegais (acto ilícito, porque violador de direitos ou de normas destinadas a defender interesses legítimos) e não uma qualquer outra causa de pedir, absolutamente distinta da inicial.
Só portanto, perante a constatação da prática de um acto ou omissão ilegais se justifica a fixação de uma indemnização. Isto implica a emissão de um juízo sobre a validade dos fundamentos da acção.
Esta decisão de mérito - ao contrário do que, literalmente, o legislador diz no citado art.º 45º - não pode ser sobre o pedido inicial em si mesmo (dada a impossibilidade objectiva de o fazer) mas apenas sobre a respectiva causa de pedir. E, menos ainda, pode ser de improcedência do pedido inicial sob pena de ficar prejudicado o pedido de indemnização.
Neste entendimento – o único que reputamos possível – o art.º 45º apesar da sua redacção dispõe o mesmo que o art.º 102º.
O que nos conduz à segunda conclusão: os preceitos em análise excluem uma decisão formal de extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide. Antes impõem uma decisão de mérito, mas de procedência, sobre os fundamentos da impugnação, a par da decisão formal de convolação objectiva do processo.
Como dizem Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, op. e loc. cit.: “Na verdade a declaração judicial de ilegalidade é requisito prévio da atribuição da indemnização, pelo que o convite do tribunal no sentido de ser definido um montante indemnizatório pressupõe, não apenas a impossibilidade de dar cumprimento à sentença anulatória, mas também a constatação da procedência de algum dos fundamentos da impugnação”.
Tal como se decidiu no acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 11.5.2006, no processo 01149/05.
Confirmado pelo acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 29.11.2006, recurso n.º 0843/06.
No caso concreto e, como vimos, apenas em relação aos autores integrados na carreira de inspector de viação se verifica uma omissão ilegal de regulamentar; pelo que se verifica ser fundamentado o pedido inicialmente formulado por estes autores.
Voltamos aqui a citar o teor do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 12.06.2012, no processo n.º 0337/11, com o qual também neste trecho se concorda:
“(…)
A revogação do acto legislativo carente de regulamentação faz cessar a partir da revogação a necessidade da sua regulamentação. Por isso, a partir de então, ou seja, a partir do momento em que o acto legislativo deixa de vigorar, deixa de existir uma condição de procedência.
No entanto, esta evidência não afasta a possibilidade de, durante a vigência da norma carente de regulamentação, se ter tornado exigível a obrigação de emitir as normas e, por esse motivo, a Administração se encontrar já numa situação de “ilegalidade por omissão”.
Por isso a revogação da lei carente de regulamentação, só por si, não afasta a existência de uma situação de ilegalidade por omissão ocorrida durante a sua vigência. Não é, pois exacto, concluir que a revogação da lei carente de regulamentação implica necessariamente a improcedência da acção de condenação na emissão do regulamento.
Para determinar os efeitos de tal revogação, torna-se necessário averiguar várias coisas: (i) se a revogação ocorre antes ou depois de proposta a acção; (ii) se a revogação é retroactiva; (iii) se durante a vigência da norma revogada, chegou a constituir-se na esfera jurídica dos interessados o direito ou interesse legítimo de exigir a condenação da Administração na emissão das normas.
Se a revogação da norma ocorre antes da propositura da acção, esta deve ser julgada improcedente, sem aplicação do art. 45º, 1 do CPTA. Falta um requisito de procedência: vigência da lei carente de regulamentação. Se durante o período de vigência da norma chegou a haver uma ilegalidade por omissão, só resta ao interessado lesado pedir a respectiva indemnização através da acção para efectivação da responsabilidade civil.”
É que, em face dessa revogação, não existem situações presentes e futuras carentes de regulamentação e, como este STA tem reafirmado, também não é juridicamente possível emitir regulamentos para o passado, dado estes não poderem ser dotados das características de generalidade e abstracção que os mesmos devem conter (cfr., neste sentido, por todos, os acórdãos de 23/4/2008 e de 19/10/2010, proferidos nos recursos n.ºs 897/07 e 460/08, respectivamente).
(…)”
No caso concreto a revogação da norma ocorreu depois da propositura da acção.
A Direcção-Geral de Viação foi extinta com a criação da Autoridade Nacional de Segurança Rodoviária, operada pelo DL n.º 77/07, de 29 de Março, que no seu artigo 13º revogou expressamente o Decreto-Lei n.º 484/99.
E a presente acção foi proposta em 19.10.2005 – ver fls. 1.
Pelo que, verificando-se em relação a este grupo de autores fundamento válido para o pedido deduzido na acção, de declaração de ilegalidade por omissão de regulamento, impõe-se em relação a eles a convolação objectiva do processo por impossibilidade superveniente da lide, nos termos do artigo 45º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Tal como decidido nesta parte pelo tribunal a quo.
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IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em JULGAR PARCIALMENTE PROCEDENTE O PRESENTE RECURSO JURISDICIONAL, pelo que:
1. Revogam parcialmente a decisão recorrida e, em consequência:
1.1. Julgam a acção improcedente relativamente aos autores que não integravam a carreira de inspector de viação, absolvendo as entidades demandadas do pedido.
1.2. Julgam verificada uma situação de impossibilidade superveniente da lide quanto ao pedido inicial, em relação aos autores integrados na carreira de inspector de viação.
2. Confirmam a decisão recorrida quanto à convolação objectiva do processo, apenas no que toca a este último grupo de autores.
Metade das custas na primeira instância pelos recorridos que decaíram na acção.
A responsabilidade da restante metade das custas em primeira instância será determinada de acordo com o resultado final da acção.
Nesta instância de recurso as custas serão suportadas em partes iguais por recorrentes e recorridos que decaíram na acção.
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Porto, 06.03.2015
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Helena Ribeiro
Ass.: Esperança Mealha |
