Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00675/14.3BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/31/2019

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	ESTATUTO DOS ELEITOS LOCAIS. APOIO EM PROCESSOS JUDICIAIS.

Sumário:	I) – Deduz-se por acção administrativa comum a pretensão ao apoio em processos judiciais previsto no Estatuto do Eleito Local.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	M. Z. . A. F. B. C. e P. R. . A. F. B. C.
Recorrido 1:	Município de F...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Conceder provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

M. Z. . A. F. B. C. e P. R. . A. F. B. C. (…) F..., sucessores habilitados de A. A. B. C., recorrem do decidido pelo TAF de Braga, em acção administrativa comum intentada contra Município de F... (...), que julgou “verificada a excepção dilatória inominada consubstanciada na questão impeditiva do conhecimento do mérito da causa que integra a proibição vertida no n.º 2, do artigo 38º do CPTA, o que determina a absolvição do Réu da instância [cfr. n.º 2, do artigo 576º e alínea b), do artigo 577º, todos do CPC ex vi artigo 1º do CPTA].”.

Os recorrentes concluem o seu recurso do seguinte modo:

1 - A relação material controvertida, tal como foi configurada pelo Recorrente, nada terá a ver com a impugnação de qualquer acto administrativo, expresso ou tácito, resultando da causa de pedir formulada que a relação controvertida se insere no âmbito de responsabilidade financeira do Recorrido e não no âmbito da sua acção administrativa.
2 - Como resultado do pedido que formulou o Recorrente não se pediu a anulação de qualquer acto administrativo, nem a condenação à prática de acto devido, mas a ver reconhecido o seu direito ao apoio a que se refere o artº 21º da Lei 29/87 de 30/06 e consequente condenação do Recorrido a pagar-lhe determinada quantia.
3 - Se a forma do processo se afere pelo pedido formulado, não poderá o Recorrido ficcionar um acto administrativo de indeferimento tácito a fim de sustentar que o meio processual próprio seria a acção administrativa especial.
4 - O Recorrente seguiu a forma processual adequada a uma acção administrativa comum (1ª espécie, conforme deliberação do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais de 16/09/2013, publicada na II série do DR de 04/11/2013), pois, formula pedido que corresponde rigorosamente ao tipo abstracto de pedido constante das alíneas a) e e), do nº 2, do artº 37º do CPTA: reconhecimento de situações jurídicas subjectivas directamente decorrentes de normas jurídico-administrativas e pagamento de uma quantia resultante de um dever do Réu, constituído por actos jurídicos praticados ao abrigo de disposição de direito administrativo.
5 - É por força da Lei 29/87 de 30/06, que integra um conjunto de disposições de direito administrativo, que o Recorrente enquadra formalmente o seu pedido, no âmbito da acção administrativa comum, correspondendo, deste modo, a forma de processo escolhida pelo Recorrente - acção administrativa comum – rigorosamente, quer à relação material controvertida, quer ao disposto no artº 37º, nº 2 do CPTA.
(A versão do CPTA aqui aplicável é a redacção anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, pelo que todas as normas do aludido código insertas no texto do presente recurso, se referem à anterior versão do actual código.)
SEM PRESCINDIR
6 - Caso se entenda que o processo adequado seria a acção especial prevista nos artigos 46º e seguintes do CPTA, o que não se aceita nem concede, ainda assim deveria ser aceite a presente acção e convolado o processo comum em processo especial, uma vez que não se verifica a caducidade do direito de acção.
7 - Com efeito, não estamos em presença da existência de um acto administrativo tácito, silente ou ficto, uma vez que, em parte alguma foi praticado qualquer acto administrativo expresso ou tácito.
8 - Nos termos do artº 120 do CPA - actual artº 148º - acto administrativo é uma decisão dos órgãos da administração, ao abrigo de normas de direito administrativo, que tem em vista a produção de efeitos jurídicos numa situação individual e concreta.
Ora, no caso dos autos, o Recorrido ainda não tomou qualquer decisão, pois, o seu último acto foi um esdrúxulo pedido de parecer a várias entidades públicas, a fim de se habilitar a formar a decisão de praticar o acto administrativo (cfr.doc. junto sob o nº 12 com a P.I.).
9 - O pedido de pareceres insere-se na instrução do procedimento administrativo de apuramento de responsabilidade financeira do Réu, nos termos do artº 98º e 99º do CPA, em vigor na data em que foi intentada a acção e enquanto a instrução do procedimento administrativo não estiver completa o Réu não está em condições de praticar qualquer acto administrativo.
10 - O acto administrativo que poderia inviabilizar o recurso à acção administrativa especial seria um acto de indeferimento tácito e só existe esse acto quando o Réu tiver omitido ou recusado ilegalmente o acto administrativo, nos termos do artº 66º do CPTA, ou seja, somente a omissão total de acto pode servir de fundamento da acção administrativa especial para condenação à prática de acto devido, não sendo admissível essa acção nos casos de suspensão da marcha do procedimento administrativo com o pedido de pareceres.
11 - Na realidade, o Réu decidiu não decidir, mas protelar a decisão para o momento em que estivesse habilitado com os pareceres que pediu pelo seu ofício (cfr. Doc. junto com a P.I. sob o doc. nº 12).
12 - Se a todo o direito corresponde uma acção e se a única acção admissível é a acção administrativa comum, a tutela jurisdicional efectiva passa por enquadrar o pedido do Recorrente nas alíneas a) e e) do nº 2 do artº 37º do CPTA, sendo certo que o reconhecimento do direito ao pagamento de uma quantia não pressupõe qualquer acto administrativo impugnável, mas o reconhecimento do direito do Recorrente ao pagamento por parte do Recorrido, ainda que tenha que se praticar um acto de acertamento do montante devido.
13- A responsabilidade financeira do Recorrido, não resulta de um acto seu, resulta das despesas judiciais realizadas por um seu ex Vereador, a quem a lei atribui o direito de receber o montante despendido, apenas lhe competindo comprovar os pressupostos legais e efectuar o pagamento, ou seja, a responsabilidade financeira não resulta do exercício de uma atribuição ou competência sua, resulta de uma imposição legal a que se encontra vinculado.
14 - Andar a praticar actos administrativos sobre actos administrativos, para atrasar o pagamento de uma quantia que é devida, é subverter toda a lógica de distinção entre acção administrativa comum e acção administrativa especial, não podendo os litígios relativos a deveres de pagamento de quantias ser convertidos em litígios emergentes de actos administrativos, sob pena de tal acção administrativa do Recorrido ter de passar por actos administrativos que afastam a sua responsabilidade financeira.
Estamos num domínio em que não é lícito à administração enveredar pela prática de actos administrativos para, assim, sacudir a sua responsabilidade.
15 - Mesmo que se entendesse que a forma de processo não seria a escolhida pelo Recorrente, o que não se aceita nem concede, ainda assim se encontrariam reunidos os pressupostos para convolução da acção comum em acção especial, uma vez que, como supra alegamos, o Réu só poderá ficcionar um acto administrativo de indeferimento tácito, que não ocorreu.
16 - Acresce que, a considerar-se que se verifica a invocada caducidade do direito de acção, o que não se aceita nem concede, ainda assim, deveria a acção ser julgada para se verificar se existe abuso de direito, face ao alegado pelo Recorrente nos artigos 45º a 51º da P.I..

O recorrido conclui:

1. Inconformado com o saneador sentença proferido pelo Tribunal da 1.ª instância, o A., veio interpor recurso, quanto à matéria de direito, almejando, em suma, a revogação daquela.
2. Todavia, as alegações, carecem de qualquer fundamento legal, estando o recurso votado à improcedência.
3. A sentença proferida nos autos revela-se justa e adequada, devendo ser integralmente confirmada.
4. Insurge-se o Recorrente por a decisão em recurso ter considerado procedente a excepção dilatória por inadequação de meio processual, obstando a que ao Tribunal a quo conheça do mérito da causa, bem como da posição adoptada sobre a questão da caducidade da acção,
5. E ainda, no caso da procedência da excepção dilatória por inadequação do meio processual, que a presente acção deveria ser convolada em processo especial, uma vez que não se verifica a caducidade do direito.
6. Em resposta às alegações do Recorrente, subscreve-se integralmente o entendimento professo no saneador sentença recorrido.
7. Com a presente acção, o A./Recorrente, pretendeu o reconhecimento do direito a receber o montante que despendeu em processo judicial.
8. O Recorrente, através de requerimento datado de 04/04/2011, requereu concessão de apoio financeiro, tendo o Recorrido, dirigido ofício à Recorrente, datado 22/02/2012, e não proferido decisão quanto ao mesmo, o que enquadra a situação dos autos numa situação de inércia da Administração.
9. O Recorrente tinha, nos termos do nº 2 do art. 109º do CPA, 90 dias decidir e esgotado esse prazo, o Recorrente disponha de um ano para instaurar a respectiva acção administrativa especial de condenação à prática de acto devido, tendo caducado esse direito no ano de 2012.
10. O que não fez, uma vez que a presente acção foi intentada a 27/03/2014, estando já ultrapassado o prazo previsto no n.º 1, do artigo 69º do CPTA.
11. Sucede que no caso dos autos, a forma de processo escolhida, não é a aplicável, uma vez que o que o Recorrente peticiona é o reconhecimento de um direito que não se encontra em paridade entre as partes, mas pressupõe a pratica de um acto administrativo, pelo que a forma processual adequada seria a da condenação da Administração à pratica de um acto administrativo legalmente devido, tal como previsto no art. 67º e ss do CPTA.
12. O artigo 67º do CPTA reconduz as condições de admissibilidade do pedido de condenação à prática de acto administrativo legalmente devido às seguintes situações: falta de decisão expressa de requerimento no prazo legal [nº1 alínea a)], recusa da prática do acto devido [nº1 alínea b)], e recusa da apreciação de requerimento dirigido à prática do acto [nº1 alínea c)].
13. No primeiro caso, o caso dos autos, está em causa uma omissão, melhor, uma situação de inércia administrativa face à pretensão formulada pelo administrado, constituindo o processo uma forma de reagir contra a violação do dever legal de decidir.
14. Relativamente a prazos para reagir judicialmente a essas inércias ou recusas, estipula o artigo 69º do CPTA que em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido [nº1].
15. Com efeito, tendo a acção dado entrada a 27/03/2014, e aplicando-se o nº 1 do art. 69º do CPTA, já há muito havia caducado o direito de acção do Recorrente, pelo menos em 2012, verificando-se, além da excepção dilatória por inadequação do meio processual utilizado, uma excepção perentória de caducidade,
16. Que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa, conduzindo à absolvição do réu da instância, encontrando-se tal em conformidade com a sentença proferida.
17. Consequentemente, impõe-se a improcedência do recurso, propugnando-se pela confirmação integral da sentença proferida.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º, n.º 1, do CPTA, nada deu em parecer.

Os factos, que o tribunal “a quo” deu como assentes:
A) Através de requerimento dirigido ao Presidente da Câmara Municipal de F..., datado de 27.04.2011, o Autor requereu concessão de apoio financeiro, ao abrigo da Lei n.º 29/87, de 30 de Junho, no montante de € 70.000,00 (cfr. doc. n.º 11 junto com a petição inicial – fls. 47 e 48 do processo físico – pág. 32 do Sitaf);
B) Com referência ao pedido referido na alínea A), o Presidente da Câmara Municipal de F... dirigiu ofício ao Autor, datado de 22.02.2012, através do qual informava que “com o objectivo de suportar juridicamente a decisão a tomar nesta matéria, solicitei pareceres” (cfr. doc. n.º 12 junto com a petição inicial – fls. 50 do processo físico – pág. 49 do Sitaf);
C) O Réu não proferiu decisão quanto ao requerimento referido na alínea A) (facto não controvertido);
D) A petição inicial relativa à presente acção administrativa comum foi enviada a Tribunal, por correio electrónico, em 27.03.2014 (cfr. fls. 2 do processo físico – pág. 1 do Sitaf).

O direito
A decisão recorrida julgou «procedente a excepção dilatória inominada que obsta a que o Tribunal conheça do mérito da causa – n.º 2, artigo 38° do CPTA e absolve-se o Réu da instância.».
Precedeu seguinte fundamentação:
«(…)
De acordo com o n.º 1, do artigo 37º do CPTA, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, “Seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial”, exemplificando o n.º 2, do mesmo artigo alguns processos que seguem aquela forma.
Ou seja, resulta do disposto neste preceito legal que a acção administrativa comum é o processo comum do contencioso administrativo.
Assim sendo, seguem esta forma processual todos os processos em que não seja formulada qualquer pretensão para a qual o CPTA tenha previsto um específico modelo de tramitação. É que, para além da acção administrativa comum, prevê aquele diploma outras formas de processo, designadamente a acção administrativa especial e os processos urgentes.
E, “dentro das acções de condenação … há, assim, que distinguir, consoante se pretende ou não a emissão de um acto administrativo. Só na segunda alternativa é que deve ser utilizada a acção administrativa comum; caso contrário, o processo há-de seguir a forma da acção administrativa especial” – cfr. Prof. Mário Aroso de Almeida in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2.ª edição, Almedina, pág. 116.
Por sua vez, de acordo com o n.º 1, do artigo 46º do referido corpo legislativo, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, “[S]eguem a forma da acção administrativa especial…os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devesse ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo.”.
Conforme refere o Prof. Pedro Gonçalves in “A acção administrativa comum” – Scientia Iuridica, n.º 86, pág. 140: «…o objecto da acção comum é, em relação à acção da Administração Pública “qualquer actuação” que não consista na prática de actos administrativos (ou na edição de normas administrativas); o âmbito da acção administrativa comum coincide, insiste-se, com a área ocupada pelas relações administrativas paritárias, em que a Administração não surge investida de poderes públicos de autoridade. Hoc sensu, podemos falar da instituição de uma regra de incompatibilidade entre a acção comum e o acto administrativo.».
Para além da possibilidade de ser formulado pedido de anulação de um acto administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica [alínea a), do n.º 2 do artigo 46º do CPTA], pode também ser pedida a condenação à prática de um acto administrativo legalmente devido [alínea b), do n.º 2 do referido artigo 46º do CPTA], mesmo em cumulação [alínea a), do n.º 2 do artigo 47º do CPTA].
A distinção entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração. Se a Administração tem de proceder a um juízo valorativo sobre a situação em análise e se a pretensão pode ser indeferida, é porque não estão reunidos os pressupostos para que se possa recorrer à acção administrativa comum.
E, preceitua ainda o artigo 38º do CPTA, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, o seguinte:
“1 - Nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável.”.
Na situação em apreço, o Autor peticiona o seguinte:
“a) a ver reconhecido o direito do Autor ao apoio a que se refere o artº 21º da Lei 29/87 de 30 de Junho;
e em consequência
b) a pagar ao Autor a quantia de € 70.000,00 a que acrescerá IVA à taxa legal, que terá de suportar com a sua defesa no processo crime em que foi absolvido, bem como juros vencidos até à presente data no montante de € 8.584,11 e vincendos até integral pagamento.”.
Assim, pretende o Autor o reconhecimento do direito a receber o montante que despendeu em processo judicial.
Ora, tal pedido de reconhecimento não é um pedido que se enquadre numa situação de paridade entre as partes, mas pressupõe a prática de um acto administrativo definidor da situação jurídica.
O objecto da acção administrativa comum mostra-se incompatível com a figura do acto administrativo e litígio que em torno do mesmo se estabeleça, pelo que a mesma não pode ser utilizada para obter a condenação à prática dum ato administrativo.
E, o n.º 2, do artigo 38º do CPTA não permite que a acção administrativa comum seja utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de acto impugnável.
Esgotado o prazo para o interessado obter a anulação de um acto administrativo, não pode lançar mão de acção administrativa comum (não sujeita a prazo) para obter através do reconhecimento do direito o mesmo efeito jurídico. O que também vale, por identidade de razão, quando o efeito pretendido é o que resultaria da condenação na prática do ato administrativo devido.
É que a utilização da acção administrativa comum, nos termos em que foi efectuada, apenas serve para ultrapassar a extemporaneidade de utilização da acção administrativa especial, acção esta adequada a obter a tutela judicial efectiva.
Com efeito, prevê o artigo 69º do CPTA, o qual dispõe sobre o prazo de apresentação da acção administrativa especial de condenação à prática do acto devido, na redacção aqui aplicável, ou seja, anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de Outubro, o seguinte:
“1 - Em situações de inércia da Administração, o direito de acção caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do acto ilegalmente omitido.
(…)”.
Conforme resulta da factualidade assente, o Autor através de requerimento datado de 27.04.2011 requereu concessão de apoio financeiro [cfr. alínea A) do probatório], tendo o Réu, com referência a tal requerimento, dirigido ofício ao Autor datado de 22.02.2012 [cfr. alínea B) do probatório], e não proferido decisão quanto ao mesmo [cfr. alínea C) do probatório].
Desta forma, mesmo não se conhecendo a data de entrada nos serviços do Réu do requerimento para a concessão de apoio financeiro, pelo menos em 22.02.2012 tal requerimento já estava nos serviços do Réu, pelo que quando a presente acção foi intentada – 27.03.2014 [cfr. alínea D) do probatório] –, já estava ultrapassado o prazo previsto no n.º 1, do artigo 69º do CPTA.
Por outro lado, a situação em causa nos autos não é reconduzível à previsão do n.º 1, do artigo 38º do CPTA, uma vez que este preceito determina que o conhecimento sobre a ilegalidade de um acto administrativo inimpugnável, a título incidental, apenas pode ter lugar de acordo com o permitido pela lei substantiva, tendo efeitos restritos ao processo em que é proferida a decisão e não podendo implicar a anulação do acto, devendo poder extrair-se algum efeito útil de tal declaração, de um ponto de vista substantivo.
Em suma, no caso presente ocorre o uso indevido da acção administrativa comum, em contravenção ao disposto no n.º 2, do artigo 38º do CPTA.
Assim, julga-se verificada a excepção dilatória inominada consubstanciada na questão impeditiva do conhecimento do mérito da causa que integra a proibição vertida no n.º 2, do artigo 38º do CPTA, o que determina a absolvição do Réu da instância [cfr. n.º 2, do artigo 576º e alínea b), do artigo 577º, todos do CPC ex vi artigo 1º do CPTA].
(…)».
Será de dar provimento ao recurso.
Sobre o que agora se questiona este TCAN, nesta mesma data e em Ac. proferido no proc. n.º 48/14.8BEBRG (Porto), em que também é parte o aqui recorrido, verte entendimento de que se deduz por acção administrativa comum a pretensão ao apoio em processos judiciais previsto no Estatuto do Eleito Local.
Assim, daí extraindo:
«[…]
«A distinção que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz, ou não, respeito ao exercício de poderes de autoridade, por parte da Administração.» - Ac. do STA, de 27-11-2013, proc. n.º 01421/12.
Cfr. Ac. do STA, de 26-04-2018, proc. n.º 0326/14:
«Como decorre do art.º 46.º, do CPTA, a acção administrativa especial é o meio processual próprio para a resolução de litígios em que a Administração se encontra investida de poderes de autoridade, tendo por objecto a remoção dos actos por ela praticados ou das normas regulamentares que editou, ou a sua condenação a emitir tais actos ou normas.
Já na acção administrativa comum (cf. art.º 37.º, do CPTA) não está em causa a prática ou omissão de manifestações de poder público, mas litígios que surgem quando a Administração não actua no âmbito dos seus poderes unilaterais de autoridade, mas no das denominadas “relações jurídicas paritárias”. São, nomeadamente, dedutíveis neste tipo de acções as pretensões tendentes a obter a condenação no pagamento dos prejuízos decorrentes da prática de actos jurídicos ou actos materiais [cf. al. f) do n.º 2 do citado art.º 37.º] ou a entrega de uma coisa, de uma quantia ou de uma prestação devida, quando a pretensão do particular não se dirija à emissão de um acto administrativo definidor de uma situação jurídica, mas apenas ao estrito cumprimento do dever de prestar por parte da Administração cuja recusa não corporiza um acto administrativo de indeferimento [cf. al. e) do mesmo art.º 37.º] – cf. Mário Aroso de Almeida in “Manual de Processo Administrativo”, 2010, pág. 117.».
O Estatuto dos Eleitos Locais (Lei 29/87, de 30/06, e suas alterações) prevê:
Artigo 21.º
Apoio em processos judiciais
Constituem encargos a suportar pelas autarquias respectivas as despesas provenientes de processos judiciais em que os eleitos locais sejam parte, desde que tais processos tenham tido como causa o exercício das respectivas funções e não se prove dolo ou negligência por parte dos eleitos.
Como se lembra no Ac. deste TCAN, de 10-12-2009, procº nº 00639/05.8BECBR, "a acção administrativa especial situa-se no plano das pretensões relativas ao direito administrativo de autoridade, sendo que o respectivo litígio jurídico-administrativo emerge, normalmente, por causa dos termos em que tal poder público de autoridade foi, ou não foi, exercido. A acção administrativa comum situa-se no plano dos pedidos conexos com o direito administrativo paritário, sendo que os respectivos litígios emergem, normalmente, num contexto em que a administração se encontra despojada de poder público de autoridade, ou seja, surge onerada com obrigações [legais, contratuais e extracontratuais] ou titular de direitos subjectivos e outras posições jurídicas activas"; no limite, o critério diferenciador da forma processualmente correcta, consistirá em, "saber se da norma em causa resulta para o particular um direito de exigir a adopção de uma conduta pela Administração, porque, neste caso, encontra-se perante uma norma que cria uma obrigação, correspectiva de um direito. Caso contrário, o julgador deverá concluir que a norma confere à Administração um poder público em cujo exercício são praticados actos administrativos".
Mais recentemente, em Ac. deste TCAN, de 03-05-2019, proc. n.º 02778/12.0BEPRT:
«(…)
2.2 O CPTA na sua versão original (anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015), assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial (vide, a este propósito, Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 22, pág. 23 ss.; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 88 ss.; Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2004, pág. 172 segs., e ainda Pedro Gonçalves, “A Acção Administrativa Comum” in, Stvdia Ivridica - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Administrativa, 86, Colloquia – 15, pág. 127 segs).
Com efeito, de harmonia com o disposto no artigo 35º, nºs 1 e 2 do CPTA (versão original) eram estabelecidas essas duas formas de processos principais não urgentes: a Ação Administrativa Comum (nas formas ordinária, sumária ou sumaríssima), prevista no Título II do Código e a Ação Administrativa Especial, prevista no Título III do Código.
2.3 De acordo com o disposto no artigo 37º nº 1 do CPTA seguiam a forma da ação administrativa comum “…os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste código nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial”.
E o nº 2 daquele artigo 37º do CPTA (versão original) estabelecia, enumerando-as, as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa comum, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo;
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”
2.4 Por sua vez, de harmonia com o disposto no artigo 46º nº 1 do CPTA (versão original) seguiam a forma da ação administrativa especial “…os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Prevendo o nº 2 deste artigo 46º as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa especial, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
2.5 À luz destas disposições, e na esteira do entendido pela Doutrina, a distinção entre os campos de aplicação destas duas formas processuais devia fazer-se da seguinte forma: se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou uma norma administrativa, ou se visava a prática de um ato administrativo devido ou a edição de uma norma ilegalmente omitida, a forma processual própria era a da ação administrativa especial; se a pretensão do particular apresentava qualquer outra configuração, o processo seguiria, em princípio, a via da ação administrativa comum.
Era entendimento da Doutrina mais referenciada nesta matéria, designadamente, por Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 2004, pág. 172 segs.; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2005, que nem todas as pronúncias emitidas por órgãos da Administração devem ser qualificadas como atos administrativos para efeitos do CPTA; que nem todas as pretensões que os particulares apresentam à Administração se dirigem à emissão de atos administrativos contra cuja recusa se justifique o ónus de reagir pela via da ação administrativa especial; que a Administração só tem o poder de praticar atos administrativos quando tal configure a expressão normal de um poder de definição jurídica, formalmente inscrito nas competências do órgão ou, pelo menos, no âmbito das atribuições da entidade a que o órgão pertence; que quando se pretende o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, diretamente atribuídas por lei e, concomitantemente, a condenação da Administração ao cumprimento dos deveres de prestar, pondo cobro a afirmações ilegítimas por parte da Administração, o meio processual adequado é o do recurso à ação administrativa comum.
Sendo que como diziam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Almedina 2004, página 260, a propósito da alínea a) do nº 2 do artigo 37º do CPTA (versão original), que permite a utilização da ação administrativa comum quando o processo vise o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas “diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”, «(…) para que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre diretamente de uma norma administrativa – conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os atos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição – parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semifundíveis), a saber:
- O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou “acertada” se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efetivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa;
- O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser acionada judicialmente depois de instada ou “provocada” a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (ver, sobre esta matéria, Vieira de Andrade, A Justiça…., cit., p. 100 e ss.).
Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa do reconhecimento, propor uma ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, não a ação administrativa comum deste artº. 37º.”
E no que respeita à alínea b) do mesmo nº 2 do artigo 37º (versão original), norma que permitia a utilização da ação administrativa comum quando o processo visasse o “reconhecimento de qualidades ou o preenchimento de condições” diziam na mesma esteira aqueles anotadores que se tratava “do reconhecimento de qualidade ou do preenchimento de condições a obter, como as da alínea a), em ações de simples apreciação, não condenatória, subsumíveis no quadro da ação comum – salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um ato administrativo, porque aí, para reagir contra esse ato ou contra a sua omissão, há lugar à ação administrativa especial.”
2.6 Por outro lado o artigo 38º nº 2 do CPTA (versão original) não permitia que a ação administrativa comum fosse utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de ato impugnável. O que também vale, por identidade de razão, quando o efeito pretendido é o que resultaria da condenação na prática do ato administrativo devido.
Vide a este propósito, a título ilustrativo, os Acórdãos do TCA Sul de 12/11/2009, Procº 04765/09; de 29/01/2009, Procº 02720/07; de 23/10/2014, Proc. nº 04375/08; de 05/05/2016, Proc. nº 12958/16, disponíveis in www.dgsi.pt/jtcas e os acórdãos deste TCA Norte de 08/04/2011, Proc. n.º 01070/09.1BEBRG; de 22/05/2015, Proc. n.º 00938/13.5BEAVR e de 21/04/2016, Proc. n.º 00432/15.0BEVIS.
2.7 Temos, assim, que, neste quadro normativo, se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou se visava a prática de um ato administrativo devido a forma processual própria era a da ação administrativa especial e só apresentando a pretensão do particular qualquer outra configuração, nos termos previstos no artigo 37º nº 2 do CPTA (versão original), e supra explicitados o processo seguiria a via da ação administrativa comum.
(…)».
Donde, perante percurso do que se deixa dito - e sem que no caso se identifique exercício de “auctoritas” -, coincide como correcto o enquadramento feito pelo tribunal “a quo”: as pretensões, no caso, deduzem-se em juízo por via de acção administrativa comum [forma, como o recorrente reconhece, “(não sujeita a prazo)” ].
[…]».
No caso agora em mãos, em que o tribunal “a quo” decidiu em contrário, o recurso merece provimento.

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida, e baixando os autos para ulteriores trâmites.
Custas: pelo recorrido.
Porto, 31 de Outubro de 2019.

Luís Migueis Garcia
Conceição Silvestre
Alexandra Alendouro