| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * I – RELATÓRIO
INSTITUTO DE FINANCIAMENTO DA AGRICULTURA E PESCAS, IP, (IFAP) interpôs recurso da decisão do TAF de Mirandela que julgou procedente a acção administrativa especial proposta pela SFS, LDA, visando a anulação de acto praticado pelo Vogal do Conselho de Administração do IFAP, I.P., que rescindiu unilateralmente contrato de atribuição de ajudas celebrado entre as partes e determinou o cancelamento do inerente projecto e a devolução das ajudas processadas, na quantia de 64.178, 54€.* Em alegações, o Recorrente apresenta as seguintes conclusões:
A. “O presente recurso jurisdicional vem interposto da sentença datada de 30 de junho de 2016 nos autos à margem identificados, a qual julgou procedente a ação por vício de incompetência relativa.
B. Salvo melhor entendimento, na situação em apreço, o Tribunal faz uma errada avaliação da matéria de facto subjacente à delegação de competências efetuada pelo Conselho Diretivo diretamente no seu Vogal ao entender que a mesma carecia de norma habilitante e uma incorreta aplicação do direito aplicável.
C. Razão pela qual se assume como forçosa a conclusão de que a douta sentença recorrida se encontra ferida de error in judicando, determinada pela incorreta apreciação e decisão sobre a matéria de facto e, em consequência, pela incorreta interpretação e aplicação das normas legais e processuais aplicáveis ao caso sub judice, o qual implica que a decisão em crise padeça de uma clamorosa injustiça.
D. Face ao exposto, a presente sentença procedeu a uma clara omissão e errónea avaliação da matéria fáctica subjacente aos presentes autos, e pela análise dos erros de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas relativas à delegação de competências efetuada pelo Conselho Diretivo no ato administrativo anulado.
E. Importa desde logo salientar que a sentença proferida é omissa no facto 13. da matéria de facto dada como provada relativamente ao ato de rescisão da autoria do vogal do Conselho Diretivo do IFAP ter assinado, conforme consta do DOC. 6 junto à PI, "Por delegação de poderes - Deliberação n.º 1721/2010, publicada no Diário da República, 2.ª Série - n.º 187 24 de Setembro de 2010”, pelo que se propõe o aditamento ao facto 13. da seguinte expressão na parte final do mesmo: “Por delegação de poderes - Deliberação no 1721/2010, publicada no Diário da República, 2.ª Série - N.º 187 - 24 de Setembro de 2010” (aditamento ao facto 13.).”.
F. No entanto, no facto 8. da matéria de facto dada como provada encontra-se transcrita a referida Deliberação n.º 1721/2010, de 24 de Setembro, publicada no Diário da República n.º 187/2010, Série II de 2010-09-24, da qual consta expressamente que:
«O conselho directivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), no âmbito das competências próprias constantes do artigo 21.º da Lei 3/2004, de 15 de Janeiro, republicada pelo Decreto-Lei 105/2007, de 03 de Abril alterado pela Lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro e da sua Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei 87/2007, de 29 de Março e em conformidade com o disposto nos artigos 35.º a 40.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 6/96, de 31 de Janeiro, e ainda, pelo Decreto-Lei 18/2008, de 29 de Janeiro alterado pelo Decreto-Lei 278/2009 de 02 de Outubro, na sua reunião de 13 de Julho de 2010, deliberou delegar no vogal JCMPR, com a faculdade de subdelegar:
3.2 - Autorizar a liberação de garantias constituídas, determinar a reposição de valores indevidamente recebidos, aplicar sanções e penalizações, reconhecer a incobrabilidade de créditos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei 87/2007, no âmbito dos processos de pagamento referidos no número anterior, até ao limite de (euro) 200 000,00, por beneficiário e, conjuntamente com outro membro do conselho directivo, até ao limite de (euro) 500 000, 00, por beneficiário» (realçado nosso, cfr. facto provado n 0 8).
G. Deste modo, o ora Recorrente entende que o Tribunal "a quo" errou na decisão da matéria de facto, tendo julgado incorretamente os factos 8), 12) e 13) dos factos provados, face à errada apreciação da prova produzida a respeito de cada um deles, uma vez que da própria decisão final/ato administrativo impugnado constava expressamente a norma habilitante ao abrigo da qual foi proferida, ou seja, que o ato foi proferido “Por delegação de poderes Deliberação no 1721/2010, publicada no Diário da República, 2. a Série - N. 0 187 - 24 de Setembro de 2010”.
H. Face ao exposto, a presente sentença procedeu a uma clara omissão e errónea avaliação e contradição da matéria fáctica subjacente aos presentes autos, ignorando deliberadamente a existência de norma habilitante ao abrigo da qual foi proferida a decisão final/ato administrativo impugnado nos presentes autos, bem como a referência expressa na mesma, pelo que deve ser revogada.
I. O Tribunal recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento quanto à interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis e decidiu a nosso ver mal ao entender que «a delegação de competências efetuada pelo Conselho Diretivo diretamente no seu Vogal carecia de norma habilitante, o que a não existir, acarreta a anulabilidade do ato praticado por vício de incompetência relativa, como se julga».
J. Não lhe assiste qualquer razão, porquanto o ato sindicado foi praticado ao abrigo de uma delegação de competências, conforme, aliás resulta da matéria de facto dada como provada em 8), 12) 13).
K. Com efeito, a delegação de competências consta expressamente do referido ato impugnado:
-Ofício ref.ª 020224/201 1 - Decisão final - ato praticado por JMR, Vogal do Conselho de Administração do IFAP, I.P., por "delegação de poderes - Deliberação no 1721/2010, publicado no Diário da República 2a Série, no 1875 de 24 de Setembro de 2010. (realçado nosso) (Cfr. Doc. 6 junto à PI e documento junto ao PA).
L. Constata-se assim, que o autor do ato impugnado tinha competência para a prática do mesmo, face à existência da norma habilitante citada para o efeito.
M. Verificando-se, desta forma, estarem preenchidos os três requisitos em que assenta a delegação de poderes, prevista no n.º 1 do artigo 35º do CPA, nomeadamente, (1) radicar numa lei de habilitação, (2) existência de dois órgãos ou um órgão e um agente e (3) depender sempre de um ato de delegação.
N. Do supra exposto temos que a sentença do Tribunal a quo não fez uma correta interpretação dos factos e da legislação aplicável ao caso, pelo que deve ser revogada e substituída por sentença que revogue a sentença ora recorrida e julgue o alegado vício de incompetência relativa improcedente.
Nestes termos e nos mais de direito que V. Exas. doutamente suprirão, deverá ser julgado procedente o presente recurso jurisdicional, revogando-se a sentença recorrida, julgando o alegado vício de incompetência relativa improcedente e considerando-se válida a decisão final proferida pelo IFAP, com todas as legais consequências.”* O Recorrido não contra-alegou.* O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA pronunciou-se fundamentadamente e em termos que se dão por reproduzidos, no sentido de ser negado provimento ao recurso.* II – DO OBJECTO DO RECURSO – Questões decidendas
As questões suscitadas e a decidir, delimitadas pelas conclusões das alegações do recurso extraídas a partir da respectiva motivação, conforme o disposto nos artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 3, 4 e 5 e 639.º do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA, respeitam aos alegados erros de julgamento de facto (por omissão) e de direito (errada subsunção dos factos ao direito, em violação das normas legais relativas à delegação de poderes).
Cumpre decidir.* III– FUNDAMENTAÇÃO
1 – OS FACTOS
1.1. Na sentença sob recurso “Com relevo para a decisão a proferir, em torno da questão decidenda” fixaram-se os seguintes factos:
1. Em 28.01.1997, a SFS, Lda. entregou um projeto de investimento, no âmbito da Ajuda Medidas Florestais na Agricultura, ao abrigo do Regulamento (CEE) n.º 2080192 – cfr. fls. 399 a 486 do PA apenso;
2. O referido projeto recebeu no IFADAP o nº 972181671 – cfr. fls. 363 a 366 do PA apenso;
3. A Autora declarou “ter conhecimento do conteúdo do projecto, o qual retrata realidade da sua exploração” – cfr. fls. 421 do PA apenso;
4. Em 10.09.1998, entre Autora e Réu foi celebrado contrato de atribuição de ajudas, que aqui se dá por integralmente reproduzido – cfr. 357 a 362 do PA apenso;
5. Em 05.09.2001, houve um aditamento ao contrato inicial, conforme solicitado pela Autora, face às alterações de áreas declaradas (cfr. fls. 304 e 305 do PA apenso) procedendo-se à alteração da cláusula 3.ª do contrato de Atribuição de Ajuda, e consequentemente do período e do montante, quer da ajuda, quer dos prémios atribuídos – cfr. fls. 293 a 295 do PA apenso;
6. No aditamento ao contrato de atribuição de ajuda celebrado anteriormente, para além da alteração supra referida, estipulava-se na cláusula segunda do mesmo que «em tudo o mais e na parte não modificada, continua a vigorar o que se encontra estipulado no Contrato de Atribuição de Ajuda, do qual o presente aditamento fica a fazer parte integrante» - cfr. fls.294 do PA apenso;
7. Em 28.01.2010, foram transmitidos os prédios alvo do contrato referido acima, o que não foi comunicado ao Réu – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial;
8. Em 24.09.2010, foi publicada no Diário da República a seguinte deliberação:
“O conselho directivo do Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P. (IFAP), no âmbito das competências próprias constantes do artigo 21.º da Lei 3/2004, de 15 de Janeiro, republicada pelo Decreto-Lei 105/2007, de 03 de Abril alterado pela Lei 64-A/2008, de 31 de Dezembro e da sua Lei Orgânica, aprovada pelo Decreto-Lei 87/2007, de 29 de Março e em conformidade com o disposto nos artigos 35.º a 40.º do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei 6/96, de 31 de Janeiro, e ainda, pelo Decreto-Lei18/2008, de 29 de Janeiro alterado pelo Decreto-Lei 278/2009, de 02 de Outubro, na sua reunião de 13 de Julho de 2010, deliberou delegar no vogal JCMPR, com a faculdade de subdelegar:
3.2 - Autorizar a liberação de garantias constituídas, determinar a reposição de valores indevidamente recebidos, aplicar sanções e penalizações, reconhecer a incobrabilidade de créditos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei87/2007, no âmbito dos processos de pagamento referidos no número anterior, até ao limite de (euro) 200 000,00, por beneficiário e, conjuntamente com outro membro do conselho directivo, até ao limite de (euro) 500 000,00, por beneficiário.”;
9. Em 29.10.2010, após visita ao local efetuada em 21.10.2010, foi elaborado relatório de controlo de aplicação dos financiamentos pelos serviços da DRAP Norte, ao qual foi atribuído o nº 56488, constatando-se que:
“1- Relativamente à área controlada da parcela 1 é superior à aprovada, no entanto esta encontra-se em situação irregular porque no artigo matricial 2789, a SFS não cumpre o POC, o prédio a data de controlo tinha um estrato arbustivo denso com altura superior a 1,5 m constituído por giestas, estevas silvas, conforme fotografias panorâmicas nº 9, 10, 11, 12 e 13. O artigo matricial 3011, foi controlado com freixo (fotografia 40) a espécie foi alterada, a equipa de controlo não verificou no projecto nenhum pedido de alteração. O artigo matricial 990 foi controlado com amieiro espécie diferente da inicialmente proposta a equipa de controlo verificou pedido de alteração de espécie, no entanto nesta área a SFS não cumpre com o POG (fotografias nº 31, 32 e 33). Relativamente ao prédio com o artigo matricial 2473 encontra-se irregular, a equipa de controlo verificou que este se encontrava plantado com castanheiros fruto com cerca de 2 anos (fotografia nº 19), à data de controlo não existia nenhum pedido de alteração de espécie nem do objectivo de produção. No artigo matricial 1945 a área da espécie nogueira, à data de controlo está definhada e tem poucas plantas conforme fotografia n.º 43.
2- A densidade da parcela 1 é inferior às mínimas exigidas;
3- Relativamente à parcela 2, esta encontra-se em situação irregular, no artigo 1945e o 990 não cumprem o POG, conforme fotografias nº 41, 44, 45 e 29, 30 respectivamente.
4-Relativamente à parcela 3, esta encontra-se em situação irregular, nos artigos matriciais: 1463, 1477, 3169, 3353, 3389, 8957 e 8953 foi controlado pinheiro bravo, espécie diferente da inicialmente proposta no projecto, à data de controlo não foi verificado nenhum pedido de alteração de espécie (fotografias nº 24, 25, 26, 27, 28, 29, 37, 39, 38).
Nos artigos matriciais: 2589, 2614, 2621, 3631 a cerejeira encontra-se definhada com fracos crescimentos e poucas plantas (fotografias nº 1, 3, 4, 5, 6, 7 e 8). No artigo matricial 1945 a SFS, na área da cerejeira plantou amieiro, fotografia 42. Na área da parcela 3 não têm sido efectuadas operações de manutenção, a SFS, não cumpre o POG.
5- Relativamente à parcela 4, esta encontra-se em situação irregular, o artigo matricial 3725 inicialmente proposto com 2,15 ha a equipa de controlo verificou que só tem 1,89 ha, esta área tem poucas plantas, estão definhadas e com muitas falhas, conforme fotografias n° 14, 15, 16 e 17. Relativamente ao artigo 2333 e parte do artigo 2408 à data de controlo a equipa verificou que estava plantado com castanheiros fruto (fotografias nº 21 e20), à data de controlo não existia nenhum pedido de alteração de espécie nem do objectivo de produção. A mesma situação se verifica para o artigo matricial 8578 plantado com pinheiro bravo, fotografias n° 22 e 23. O artigo matricial 3011 tinha poucas plantas e definhadas como se pode verificar nas fotografias nº 34, 35 e 36.
Nota: - As áreas foram determinadas recorrendo à medição em ecrã a partir de orto imagem;
- A determinação das densidades foi realizada de acordo com a metodologia descrita no Anexo IV das Normas de Controlo de Projectos Florestais.» - cfr. fls. 18 a 100 do PA, em especial fls. 23 do PA apenso;
10. Face às irregularidades detetadas, a DRAP Norte remeteu ofício à Autora, referência nº VISGL 1100205, de 17.01.2011, informando-a do seguinte:
“Na sequência da acção de verificação que se encontra em curso, incidente sobre a candidatura acima identificada, constatamos o seguinte:
• A área dos artigos abaixo indicados é inferior à aprovada [ ... ]
• A densidade de plantas vivas é inferior à mínima exigida para pagamento de prémios nas parcelas 1, 3 e 4;
• O Plano Orientador de Gestão (POG), não está a ser cumprido;
• Foi feita a alteração de espécie em vários artigos, sem que tenha sido apresentado qualquer pedido nestes Serviços.
Atendendo ao referido, tem V. Exa(s) o prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da recepção desta carta, para nos informar(em) para a morada abaixo indicada sobre o que tiver(em) por conveniente sobre o assunto.
Na ausência de resposta no prazo estipulado, ou no caso dos esclarecimentos prestados e/ou dos elementos eventualmente remetidos não permitirem considera justificada(s) a(s) situação(ões) referida(s), daremos início aos procedimentos que poderão conduzir à modificação ou rescisão contratual, com as consequências daí resultantes, designadamente as financeiras, de que se releva o cancelamento das ajudas ainda não paga se/ou o reembolso das já concedidas, ou ainda outras sanções, nos termos da legislação ao abrigo da qual o contrato foi celebrado e que são do conhecimento de V. Exa(s).” – cfr. fls. 14 e 15 do PA apenso.
11. Em resposta a Autora, em 03.02.2011, informou que:
«No seguimento da V. comunicação, serve o presente para, conforme requerido, dizer o seguinte:
1. A ora signatária não tem conhecimento directo dos factos alegados por V. Ex.as na V. notificação, nomeadamente quanto à desconformidade das áreas dos artigos identificados e quanto às densidades e espécies plantadas;
2. Efectivamente, em Janeiro de 2010, os prédios identificados passaram a ser propriedade de AABA, contribuinte n.º 1…4, e de sua esposa MCPRO, contribuinte n.º 2…4, ambos residentes na Avenida ….., Vale de Álvaro, em Bragança;
3. Desde aquela data a ora signatária deixou de ter qualquer disponibilidade sobre os prédios identificados na V. comunicação deixando de poder zelar pelo cumprimento do contrato por V. Ex.as aludido;
4. Aquando da transferência da propriedade dos prédios em causa era do conhecimento dos actuais proprietários a existência do presente contrato;
5. Tendo-se operado uma verdadeira cessão da posição contratual da SFS, Lda. para os actuais proprietários dos prédios acima identificados;
6. Quando a ora signatária tomou conhecimento da actual acção de fiscalização informou os actuais proprietários, os quais não deram qualquer resposta à sua comunicação;
7. Assim, face ao exposto, requer-se sejam notificados os actuais proprietários para virem aos autos explicar o que tiverem por conveniente.» – cfr. fls. 14 e 15 do PA apenso;
12. Finda a fase de instrução, através do ofício nº 20224/2011, o Réu proferiu decisão final, com registo de saída nº 17.036/2011, de 14.06.2011, a qual, por ter vindo devolvida, foi reenviada através de correio simples com o ofício nº 22561/2011, com registo de saída nº18.577/2011, de 41712011, na qual informava a Autora do seguinte:
«1. Na sequência da visita efectuada à exploração, em 21-10-2010, verificou-se que a área medida é inferior à área aprovada, conforme quadro abaixo.
[. . .]
2. Constatou-se também que a densidade de plantas é inferior à mínima exigida para efeito de pagamento de prémios, que o Plano orientador de Gestão não está a ser cumprido e que foram efectuadas alterações de espécie sem a devida autorização.
3. Tais irregularidades foram levadas ao conhecimento dessa SFS a coberto do ofício com a ref.ª VISGL 1100205, de 17-01-2011.
4. Em resposta ao referido ofício, a gerente dessa SFS, vem informar que não em conhecimento directo dos factos relatados no ofício, nomeadamente quanto à desconformidade das áreas dos artigos identificados e quanto à densidade e espécies plantadas.
5. Mais informa que, em Janeiro de 2010, os prédios em causa passaram a ser propriedade de AABA e MCPRO, pelo que, desde essa altura, a gerente dessa SFS deixou de ter qualquer disponibilidade sobre os prédios identificados, deixando de poder zelar pelo cumprimento do contrato para com este Instituto.
6. Refere também que tendo-se operada uma verdadeira cessão de posição contratual da SFS, Lda. com os actuais proprietários dos prédios acima identificados, quando tomou conhecimento dos resultados da visita à exploração informou os actuais proprietários, que por sua vez não deram resposta.
7. Por último, requer que este Instituto proceda à notificação aos actuais proprietários para que se pronunciem pelo que tiverem por conveniente.
8. Atentos aos argumentos apresentados, cumpre informar que para que se efective a cessão da posição contratual, - é necessário haver interesse por parte do novo proprietário em dar continuidade ao projecto, para que seja celebrado um contrato de cessão de posição contratual, de que serão outorgantes o IFAP, o beneficiário inicial e o cessionário.
9. Verificou-se contudo, que não foi dado conhecimento atempado a este Instituto, da referida alienação de património, bem como não foi demonstrado interesse pelo novo proprietário em dar continuidade ao projecto pelo que se considera em incumprimento estipulado na cláusula C.6. do contrato de atribuição de ajudas "Aplicar nos fins dos projectos os bens adquiridos, com as ajudas contratadas e não os alienar, locar, ou por qualquer forma onerar sem prévia autorização do IFADAP".
10. De acordo com as irregularidades verificadas na visita anteriormente referida, encontra-se igualmente incumprida a alínea i) da cláusula 6ª:
• actuar por forma a cumprir a execução do projecto de investimento, designadamente respeitando o local, a área e as espécies previstas para a arborização;
• respeitar as práticas culturais constantes no Plano Orientador de gestão integrante do projecto de investimento;
• assegurar que no ano seguinte ao da retancha, os povoamentos instalados apresentem as densidades mínimas legalmente previstas.
11. Face ao exposto, determina-se a rescisão do contrato, com a consequente devolução da totalidade das ajudas pagas.
12. Consideram-se assim, preenchidos os requisitos constantes do art. 103º, nº2, alínea a) do CPA e, em consequência, determina-se a dispensa da audiência prévia com fundamento no facto de ter sido dada oportunidade para V. Exa. se pronunciar sobre a prova produzida e as questões que importam à decisão do processo administrativo em causa.
13. Nestes termos, e ao abrigo do art. 6 nºs 1 e 2 do Decreto-lei nº 31/94, de 5 de Fevereiro, que assegura a aplicação efectiva do Reg. (CEE) 2080/92, do Conselho, de 30 de Junho de 1992, que institui um regime comunitário de ajudas às medidas florestais na agricultura, determina-se a rescisão unilateral do contrato de atribuição de ajudas e cancelamento do projecto, com exigência de devolução das ajudas processadas.
14. Assim, e para efeitos de reposição voluntária da quantia de 64.178,54€ fica notificada de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque a enviar para atesouraria deste Instituto, fazendo referência ao número de processo indicado neste ofício, no prazo de trinta dias a contar da data de recepção do mesmo.
15. Findo o prazo referido no parágrafo anterior, e caso não se verifique a reposição voluntária da quantia supra referida, será a mesma (acrescida dos respectivos juros, calculados à taxa legal desde aquela data e até efectivo e integral pagamento) compensada nos termos legais, com todos e quaisquer créditos que venham a ser atribuídos a V. Exa. em futuros pagamentos, seguindo-se, na sua falta ou insuficiência, a instauração do processo de execução fiscal relativamente ao montante que se mostrar em dívida.» - cfr. fls. 2 a 5 do PA apenso;
13. O ato de rescisão é da autoria do vogal do Conselho Diretivo do IFAP;
14. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 11.10.2011 – cfr. fls. 2 dos autos em suporte físico.
Com interesse e relevância para a decisão a proferir, nada mais se julgou provado ou não provado.* Fundamentação:
Os factos dados como assentes supra tiveram por base os documentos constantes do processo administrativo apenso a estes autos e dos documentos juntos aos autos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos, e/ou não resultaram controvertidos.”.* 1.2. Do erro da matéria de facto (por omissão)
Pretende o Recorrente que ao ponto 13. do probatório, do qual consta que o acto de rescisão é da autoria do Vogal do Conselho Directivo do IFAP, seja acrescentado que foi praticado “Por delegação de poderes – Deliberação n.º 1721/2010, publicada no Diário da República, 2.ª Série - N.º 187 - 24 de Setembro de 2010”, conforme expressamente consta de tal acto.
Para o efeito alega que o aditamento se mostra relevante para uma melhor aplicação do direito, dado ficar assim demonstrado que no acto administrativo impugnado constava expressamente a norma habilitante, ao abrigo da qual foi proferido, pondo em causa o julgamento efectuado pela Juiz quanto à invalidade da delegação de poderes, ao abrigo da qual o acto foi praticado.
Ora, não é controverso que a selecção dos factos provados se deve nortear pela essencialidade ou utilidade dos mesmos para a decisão da causa segundo as várias soluções plausíveis de direito.
O que o julgador realizará de acordo com a sua íntima convicção face às alegações das partes, provas requeridas e produzidas, sustentando a formação da sua convicção; o tribunal ad quem procederá à alteração da decisão de facto (mormente, por aditamento aos factos provados) se, apurando a razoabilidade da convicção probatória do tribunal a quo, face aos elementos e alegações que agora lhe são apresentados em recurso, verificar que a mesma a decisão de facto padece de erros.
No caso, a Deliberação n.º 1721/2010 encontra-se integralmente transcrita no item 8 da matéria de facto assente – como, ademais, o reconhece o Recorrente – não sendo controverso que o acto impugnado foi efectuado com a menção de estar coberto por delegação de poderes.
Mais propriamente, o pomo da discórdia entre as partes e, sobretudo, a perspectiva sobre a qual a julgadora tratou a questão da invalidade da delegação de poderes, com consequente invalidade do acto impugnado, por incompetência relativa, prende-se, não com a falta de menção daquela delegação no acto, mas antes com questão distinta: a da eventual falta de lei habilitante ou autorização legal do acto de delegação de poderes.
Pelo que, o aditamento pretendido no âmbito do ponto 13 do probatório mostra-se inócuo ou irrelevante para os fins visados pelo Recorrente.
Seja como for, resultando da motivação dos factos dados como assentes que os mesmos tiveram por base os documentos constantes do processo administrativo e dos documentos juntos aos autos, os quais se deram por integralmente reproduzidos, e não tendo sido contestada a menção expressa no acto impugnado da delegação de poderes nos termos da Deliberação n.º 1721/2010, do ponto 12 e 13 do probatório retira-se tal facto.
Não ocorre assim erro de julgamento de facto, por omissão.* 2 – DO MÉRITO DO RECURSO
Vertidos os termos da causa e assente a factualidade relevante, importa apreciar e decidir se, nas concretas circunstâncias dos autos, a decisão recorrida errou ao concluir que o acto impugnado – praticado pelo Vogal do Conselho de Administração do IFAP, I.P. (JCMPR) que rescindiu unilateralmente o contrato de atribuição de ajudas celebrado entre o Recorrente e a Recorrida e determinou a devolução das ajudas processadas na quantia de 64.178, 54€ – violou o disposto nos artigos 35.º e ss do anterior CPA (aqui aplicável), por considerar inexistir norma habilitante, uma vez que nenhuma das lei invocadas na Deliberação n.º 1721/2010, a coberto da qual foi proferido o acto impugnado, autoriza ou habilita o Conselho Directivo do IFAP a delegar directamente as competências próprias constantes do artigo 21.º da Lei 3/2004, de 15 de Janeiro, no Vogal do Conselho de Administração do IFAP, I.P.
O Recorrente não concorda com a decisão recorrida, considerando que existe norma legal habilitante por existir o acto de delegação praticado pelo respectivo Conselho Directivo.
Vejamos.
Estabelece o artigo 35º n.º 1, do CPA, com a epígrafe “Da delegação de poderes”, o seguinte:
“1. Os órgãos administrativos normalmente competentes para decidir em determinada matéria podem, sempre que para tal estejam habilitados por lei, permitir, através de um acto de delegação de poderes, que outro órgão ou agente pratique actos administrativos sobre a mesma matéria.
2. Mediante um acto de delegação de poderes, os órgãos competentes para decidir em determinada matéria podem sempre permitir que o seu imediato inferior hierárquico, adjunto ou substituto pratiquem actos de administração ordinária nessa matéria.”.
A delegação de poderes é um instrumento de desconcentração administrativa mediante a transferência do poder de exercício normal de uma competência primariamente pertencente a um órgão para outro ou para um agente.
Em concreto, consiste no acto pelo qual um órgão normalmente competente para a prática de certos actos administrativos (legalmente habilitado para o efeito) autoriza um outro órgão ou agente, indicados por lei, a praticá-los também.
Assim, subjacente à legalidade da delegação de poderes está, desde logo, a sua dependência de uma lei habilitante, o que se entende, pois se a mesma dependesse da mera vontade de um órgão administrativo tal significaria uma renúncia ou alienação da sua competência, definida por lei ou regulamento e que, de princípio, é irrenunciável ou inalienável (artigo 29.º do CPA).
Sendo que a lei permissiva da delegação de poderes deve ter o valor hierárquico-formal da norma originariamente atributiva da competência em caus, embora não tenha de constar da mesma lei onde é atribuída a competência.
Sem essa habilitação, a delegação é ilegal e os actos praticados ao abrigo dela ficam feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade – artigo 135º do CPA.
Em síntese, a delegação de poderes assenta em três requisitos: 1. Tem que radicar na lei (lei de habilitação), não podendo resultar da mera vontade do órgão delegante; 2. Supõe a existência de dois órgãos ou um órgão e um agente; 3. Depende sempre de um acto de delegação.
Neste sentido, vide, entre outros, na jurisprudência, Acórdãos do STA de 17.10.84, de 06.12.2011, Pº 0924/10, do TCA Sul de 20.04.2006, Pº 0642/01 e do TCA Norte de 08.06.2011, Pº 00003/07.4BCPRT; na doutrina, Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo comentado, 2010, p. 215 e ss; José Manuel Santos Botelho, Américo Pires Esteves e José Cândido de Pinho, Código do Procedimento Administrativo, p. 26 e ss; Paulo Otero, A Competência Delegada no Direito Administrativo Português, p. 172.
Presentes estes considerandos, a decisão sob recurso verteu o seguinte:
“A Autora invoca, desde logo, o vício de incompetência relativa, porquanto o Ato impugnado foi praticado ao abrigo de delegação de competências do Conselho Diretivo no Vogal (autor do ato), o que carece de norma habilitante. (…)
Analisando.
Ao Réu é aplicável a Lei-quadro dos Institutos Públicos (Lei 3/2004, de 15 de Janeiro, com as sucessivas alterações), segundo a qual, cabem ao Conselho Diretivo as competências previstas no artigo 21º e também as do artigo 5º da Lei Orgânica do IFAP, I.P..
Ora, atendendo ao primeiro diploma referido, o Conselho Diretivo pode delegar competências, nos termos do artigo 23º, n.º 1, al. d), no Presidente do Conselho, o qual pode, também, delegar ou subdelegar competências no vice-presidente ou nos vogais (artigo 23º, n.º 2).
Sucede que, no caso dos autos, houve delegação diretamente do Conselho Diretivo no Vogal, situação para a qual a Autora sustenta que não há norma habilitante.
Cotejada a legislação aplicável, efetivamente, tal norma não existe pelo que a delegação não podia ocorrer nos termos em que ocorreu.”.
E mais à frente, “Subsumindo o expedido acima ao teor do que se transcreveu, fácil é de concluir que a delegação de competências efetuada pelo Conselho Diretivo diretamente no seu Vogal carecia de norma habilitante, o que a não existir, acarreta a anulabilidade do ato praticado por vício de competência relativa, como se julga.”.
O julgamento dos factos e do direito assim efectuado não merece censura.
Na verdade, não esteve nem está em causa a efectiva existência de um acto expresso de delegação de competência, invocada pelo acto impugnado e concedida nos termos da Deliberação n.º 1721/2010 transcrita no probatório – mediante a qual o Conselho Directivo do IFAP delegou directamente competências próprias no Vogal do Conselho Directivo, autor do acto impugnado – mas sim se dessa Deliberação decorre que as leis (ou alguma delas) invocadas para o efeito, autorizavam a delegação de poderes e assim revestiam as vestes de lei habilitante.
Ora, cotejadas cada uma das leis em questão (Lei 3/2004, de 15/01 que aprovou o Quadro dos Institutos Públicos na redacção da Lei 64-A/2008, de 31/12, à data aplicável, Lei Orgânica do IFAP aprovada pelo Decreto-Lei 87/2007, de 29/03) e conjugadas entre si, nenhuma delas prevê expressamente qualquer autorização ao Conselho Directivo do IFAP para delegar directamente nos respectivos vogais as suas competências, no caso, a de “Autorizar a liberação de garantias constituídas, determinar a reposição de valores indevidamente recebidos, aplicar sanções e penalizações, reconhecer a incobrabilidade de créditos, nos termos da alínea e) do n.º 2 do artigo 5.º do Decreto-Lei 87/2007, no âmbito dos processos de pagamento referidos no número anterior, até ao limite de (euro) 200 000,00, por beneficiário e, conjuntamente com outro membro do conselho directivo, até ao limite de (euro) 500 000, 00, por beneficiário”.
Antes se prevê expressamente na referida Lei-quadro dos Institutos Públicos que o Conselho Directivo pode delegar competências, nos termos do artigo 23º, n.º 1, al. d), no Presidente do Conselho, o qual por sua vez, pode delegar ou subdelegar competências no Vice-presidente ou nos Vogais (artigo 23º, n.º 2).
Não se verifica assim o primeiro requisito a que alude o artigo 35.º n.º 1 do CPA, traduzido na imprescindibilidade de uma lei habilitante da delegação de poderes efectuada, sendo ilegal tal delegação e, consequentemente, o acto impugnado, por vício de incompetência relativa.
Acrescente-se ainda que o n.º 2 do artigo 35.º do CPA que contém uma habilitação geral para a delegação aí prevista ou seja para a prática de actos de administração ordinária não inclui o caso dos autos, na medida em que o acto impugnado envolve inovação por parte do órgão decisor e, dessa forma, não se limita a preparar ou a executar o acto decisório do procedimento em causa.
No sentido de o critério de delimitação do conceito de actos de administração ordinária dever partir da distinção entre a competência para a decisão do procedimento e a competência para a prática de actos instrumentais ou de execução de uma competência decisória (invocando, em reforço, o disposto no artigo 86º do CPA) vide Mário Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves, João Pacheco de Amorim, in ob cit. p. 216 e ss.
Assim, não se inserindo o acto impugnado na previsão do artigo 35.º n.º 2 do CPA nem existindo norma habilitante nos termos do artigo 35º n.º 1, conclui-se que o acto impugnado foi praticado por ente (Vogal do Conselho Directivo do IFAP) sem competência para o efeito, por esta caber a órgão diferente (Conselho Directivo do IFAP), o que o fere com incompetência relativa e o torna anulável – artigo 135.º do CPA.
Pelo que tem de improceder a crítica do Recorrente à sentença, a qual, se bem percebemos, e como o sublinha o MP no seu parecer, confunde a norma legal habilitante – que inexiste – com o acto de delegação praticado pelo Conselho Directivo do Recorrente.*** IV – DECISÃO
Pelo exposto, acordam em conferência os juízes deste Tribunal, em negar provimento ao recurso, mantendo a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique.
Porto, 26 de Janeiro de 2018
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato
Ass. Hélder Vieira |
