| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
A INFRAESTRUTURAS DE PORTUGAL, SA veio interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL do despacho do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 22.11.2016, pelo qual foi julgado improcedente o incidente, deduzido pela ora Recorrente, de caducidade da providência intentada pelos ora Recorridos, JSR e mulher, MVGO.
Invocou para tanto, em síntese, que a decisão recorrida violou o disposto nos artigos 120.º, n.º 1, alínea a) e artigo 123.º, n.º 1, alínea e), ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, versão inicial.
Os Recorridos contra-alegaram pugnando pela manutenção da decisão recorrida.
O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer também no sentido de improceder o recurso.
A Recorrente pronunciou-se sobre este parecer manifestando a sua discordância, por já não se verificarem os pressupostos que determinaram a suspensão e por ter deixado de subsistir a presunção de titularidade do direito de propriedade ou posse dos Requerentes sobre o terreno em apreço.
Os Recorridos manifestaram a sua concordância com o parecer. * Cumpre, pois, decidir já que nada a tal obsta.*
I - São estas as conclusões das alegações que definem o objecto do presente recurso jurisdicional:
I – Os Requerentes solicitaram ao Tribunal que suspendesse a ordem de desocupação de terreno sito na EBN 13 ao km 16+600, alegando serem eles os donos dessa parcela.
II – Para o efeito exibiram escritura de justificação notarial e registo predial do citado terreno.
III – Aquele pedido foi deferido atenta a aparência do direito no que concerne à titularidade do terreno.
IV - Por sentença proferida no processo n.º 2282/09.3TBVCD, transitada em julgado e não impugnada pelos Requerentes, o tribunal de Vila do Conde declarou que:
. Os Requerentes não são donos nem legítimos possuidores do prédio por o não terem adquirido por usucapião;
. A referida escritura de justificação notarial é ineficaz e de nenhum efeito, por forma a que os autores não possam através dela registar quaisquer direitos sobre o prédio;
. E se ordenou, ainda, o cancelamento de quaisquer registos operados com base na escritura de justificação, designadamente a inscrição a favor dos autores e as que eventualmente se lhe sigam no registo predial.
V – Assim sendo, a aparência do direito que justificou o decretamento da suspensão cessou, demonstrando-se que os Requerentes não são detentores do direito de propriedade que invocaram ser titulares.
VI – Requerida a caducidade da providência, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto considerou existir uma nublosa sobre a titularidade da parcela de terreno, tendo, assim, excedido o pedido formulado pelos Requerentes, indo para além do pedido daqueles, os quais se limitaram a dizer que eram os donos da parcela e que por isso requeriam ao tribunal a suspensão da ordem.
VII - É que não estamos perante processo com vista a determinar a quem pertence a parcela de terreno (acção declarativa), mas a providência cautelar destinada a evitar abusos da Administração Rodoviária perante um particular que afirma ser titular de um direito que se comprova não existir.
VIII - A manter-se a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto estaremos, isso sim, perante um abuso do particular que fazendo uso de procedimentos processuais vai protelando a desocupação do local, fazendo-o à vista de toda a gente e com o aparente consentimento das autoridades judiciais e administrativas do país.
IX - Pelo que ao ter decidido como decidiu o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto violou o disposto nos artigos 120.º, n.º 1, alínea a) e artigo 123.º, n.º 1, alínea e) ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, versão inicial.
*
II – Matéria de facto.
Com relevo para a decisão do dissídio, importa reter os seguintes factos, documentados nos autos:
1. Os Requerentes deduziram a presente providência cautelar, em 11.09.2009, no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, para suspensão do despacho de 11.08.2009 do Vice-Presidente do Conselho de Administração da EP-Estradas de Portugal que determinou a desocupação, pelos Requerentes, da parcela de terreno sita do lado esquerdo da Estrada Nacional n.º 13, ao km 16+600, e remoção dos bens instalados na mesma, a cessação imediata do exercício da actividade de comércio ou venda que os Requerentes se encontram a realizar no local - ver petição inicial da presente providência.
2. Por sentença de 28.03.2011 foi julgada parcialmente procedente a providência, decretando-se a suspensão do acto na parte em que determinou a remoção dos bens instalados na aludida parcela de terreno e improcedente na parte em que se pedia a suspensão do acto quanto à cessação imediata do exercício da actividade de comércio ou venda - ver sentença.
3. Por acórdão deste Tribunal Central Administrativo Norte, de 01.07.2011, foi julgado improcedente o recurso interposto pelos Requerentes contra esta sentença, mantendo-se a mesma – ver fls. 840 e seguintes dos presentes autos.
4. Com a data de 11.011.2009 deu entrada no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a petição inicial do processo principal – processo distribuído como 2878/09.3 BEPRT – em que os Autores, Requerentes da providência, impugnam o acto suspendendo, com a data de 11.08.2009, do Vice-Presidente do Conselho de Administração da EP-Estradas de Portugal, invocando os vícios de ofensa do direito de propriedade, de incompetência e de erro nos pressupostos de facto, por não se tratar, segundo invocam os Autores, de bem do domínio público – ver petição inicial do processo principal.
5. Por sentença proferida no processo 2282/09.3 TBVCD, transitada em julgado, foi declarado que os Requerentes não são donos nem possuidores da parcela de terreno em causa, ineficaz a escritura notarial de justificação, e determinado o cancelamento do respectivo registo predial – ver sentença junta pela Requerida e despacho ora recorrido.
6. Por requerimento de 14.10.2016, a ora Recorrente veio solicitar “após audição dos requerentes, que seja ordenada a caducidade da suspensão da decisão de 11 de Agosto de 2009 do vice-presidente da EP. - Estradas de Portugal - S.A., Engenheiro EAG, de prosseguir com a ocupação do prédio dos Requerentes identificado na escritura pública de justificação notarial, entretanto impugnada, e descrito como:
“Canto da Gândara" com a área de duzentos e dois metros quadrados, sito na Rua das Pedras, freguesia de Mindelo, deste concelho, a confrontar de norte com Rua das Pedras, sul e poente com Amadeu Gonçalves Azevedo, nascente com Estrada Nacional Treze, inscrito em nome do justificante marido no artigo 1646 da matriz rústica respectiva.
O qual viria a ser registado a favor dos requerentes na Conservatória do Registo Predial de Vila do Conde sob o n.º 1992/20…13, tendo o tribunal, entretanto, ordenado o seu cancelamento”.
- Ver requerimento junto aos autos.
7. Sobre este requerimento foi proferido o despacho ora recorrido, de 22.11.2016, a julgar improcedente o incidente de pois de concluir que “continua a haver uma nublosa sobre a titularidade da parcela de terreno. Ou pelo menos, em função da prova efetuada nesta providência cautelar, ainda não se sabe, com a certeza e segurança jurídica necessárias, quem seja o titular da parcela de terreno. Significa isto, que não se pode considerar que se tenha extinguido o direito ou interesse cuja tutela a providência se destina”.
- Ver despacho junto aos autos.
*
III - Enquadramento jurídico:
Antes de mais importa referir que não tem aqui relevo o disposto no artigo 120º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos dado que não foi deduzido o pedido de alteração ou revogação da decisão sobre a providência cautelar, com base na alteração dos respectivos pressupostos (artigo 124º do mesmo diploma) mas do pedido de declaração de caducidade da providência requerida.
Por outro lado, a providência decretada não foi a requerida mas apenas a suspensão do acto na parte em que determinou a remoção dos bens instalados na aludida parcela de terreno, mantendo-se a imediata executoriedade na parte em que determinou a cessação imediata do exercício da actividade de comércio ou venda (veja-se o dispositivo da sentença 28.03.2011, integralmente confirmada pelo acórdão deste Tribunal).
Pelo que qualquer referência à manutenção da venda ambulante no local pelos Requerentes - em detrimento dos Contra-Interessados – e à situação de ilegalidade e desigualdade daí decorrente -, nada tem a ver com o decidido nestes autos.
Será uma situação de facto que extravasa o que encerra este processo.
Dito isto, passemos ao cerne do recurso.
Determina, na parte que aqui interessa, o artigo 123.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (na versão inicial, aqui aplicável), o seguinte:
“1 - As providências cautelares caducam nos seguintes casos:
e) Se se extinguir o direito ou interesse a cuja tutela a providência se destina;
(…)”
O procedimento cautelar caracteriza-se pela sua instrumentalidade, (dependência da acção principal), provisoriedade (não está em causa a resolução definitiva de um litígio) e sumariedade (summaria cognitio do caso através de um procedimento simplificado e rápido (Miguel Teixeira de Sousa, Estudos sobre o novo processo civil, Lex, 1997, paginas 228 a 231).
No sentido de que as providências cautelares são instrumentais em relação aos processos principais se pronunciaram os acórdãos do Tribunal da Relação de Lisboa de 29.01.2004, no processo 6667/2003-8 e de 06.05.2004, no processo 3637/2004-6.
Significativo, a este propósito, é o teor do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 24.10.2013, no processo 10292/13 (sumário).
“I - O regime de caducidade da providência cautelar estabelecido no artigo 389º do CPCivil é um corolário da sua dependência em face da acção pela qual se faz valer o direito – ou interesse – acautelado, sem prejuízo de o fundamento da alínea e) do nº 1 [extinção do direito acautelado] poder jogar autonomamente.
II - Sendo o direito processual instrumental em relação ao direito material e o direito de acção o meio de, através da dedução do pedido, fazer valer o direito material afirmado pelo autor [cfr. artigo 20º da CRP], o procedimento cautelar, através do qual se pretende provisoriamente acautelar o direito afirmado, caracteriza-se por uma instrumentalidade em segundo grau: ela é instrumental relativamente ao processo principal, que é, por sua vez, instrumental em face do direito material.
III - No tocante aos demais fundamentos de caducidade das providências cautelares, estes exprimem de duas maneiras a pura instrumentalidade do procedimento cautelar em face do processo principal: a manutenção da providência cautelar depende de a acção [declarativa ou executiva] ser prontamente proposta e diligentemente prosseguida; e, doutra parte, a providência cautelar não se mantém se o resultado definitivo da acção for a absolvição do pedido ou da instância [salvo, neste caso, se o requerente propuser nova acção a tempo de aproveitar os efeitos da propositura da anterior].
IV – A propositura e o andamento do processo principal, bem como o seu resultado, condicionam, assim, a manutenção da providência cautelar ordenada.
(…)”
No caso concreto o direito que aqui se pretende exercer no processo principal não é o direito de propriedade nem a posse sobre a parcela de terreno em causa.
O direito que se pretende exercer é o de expurgar da ordem jurídica um acto que os Requerentes reputam de ilegal.
A existência ou não deste direito apenas pode ser decidido no processo principal a que o presente processo cautelar está apenso, dado, desde logo, tratar-se de matéria da exclusiva competência dos tribunais administrativos e não em qualquer processo a correr termos noutra jurisdição, designadamente nos tribunais comuns, por lhes faltar, em absoluto, essa competência.
Não existe, por isso, fundamento para declarar a caducidade da providência aqui decretada.
Ainda que se pudesse declarar a caducidade com base na alteração da situação de facto ou de direito, ainda assim o incidente deveria ser julgado improcedente, como foi.
Os Autores reputam o acto impugnado no processo principal como base em três vícios: a ofensa do direito de propriedade, o vício de incompetência e o erro nos pressupostos de facto, por o terreno não ser do domínio público.
O direito de propriedade por parte dos Autores, ora Recorridos, apenas surge, neste contexto, como um dos pressupostos da invalidade do acto impugnado.
Vício que, em definitivo, não se verifica, dado o trânsito em julgado da decisão que declarou os autores como não proprietários.
Mas mantém-se como possivelmente válidos os outros vícios, não se tendo verificado qualquer alteração da situação de facto ou das normas jurídicas aplicáveis ao caso.
Em concreto não se encontra demonstrado nos autos que a parcela de terreno é do domínio público.
E nos actos (im) positivos, como aqui sucede, o ónus da prova da validade dos respectivos pressupostos cabe à Entidade demandada.
Como nos diz Mário Aroso de Almeida, nos Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 20, p. 48-49:
“… há que distinguir, nesta matéria, consoante o acto impugnado é um acto de conteúdo positivo, que exprime uma posição da Administração cujos fundamentos a ela cumpre demonstrar pela positiva ou, pelo contrário, é um acto de conteúdo negativo, que se limita a refutar uma pretensão que tinha sido apresentada pelo particular.
Pois consoante se trate de um ou de outro caso, assim se diferenciam as posições em que as partes se encontram colocadas no quadro da relação subjacente ao recurso.
Comecemos, pois, pela hipótese, estruturalmente mais simples, do recurso de impugnação de um acto de conteúdo positivo. É neste domínio que as partes figuram no recurso em posições invertidas em relação àquelas que lhes pertencem no quadro da relação jurídica substantiva.
(…)
Ora, esta diferença de natureza substantiva deve, a nosso ver, projectar-se no plano da definição das regras de decisão com base nas quais o tribunal deve decidir nas situações em que nenhuma conclusão clara tiver resultado de toda a prova reunida em favor de qualquer das partes.
a) Assim, se o recorrente alegar o não preenchimento dos pressupostos do acto, deve recair sobre a Administração o risco da falta de prova da respectiva verificação.”
No mesmo sentido se pronunciou Vieira de Andrade, em “A Justiça Administrativa”, p. 271.
E, citando esta doutrina, chegou-se à mesma conclusão nos Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte de 13.01.2011, Processo n.º 02258/05.0BEPRT, de 01.04.2011, processo n.º 461/08.0BEPRT, e de 07.03.2013, processo n.º 01019/07.6BEPRT.
Não tendo a Entidade Requerida cumprido o ónus que lhe cabia, ainda que indiciariamente, na presente providência cautelar, de ser, ou, mais correctamente, se ter entretanto revelado domínio público a parcela de terreno em causa, não se verificaria, em todo o caso, uma situação determinante da alteração ou revogação da decisão cautelar aqui tomada.
*
IV - Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em NEGAR PROVIMENTO ao presente recurso jurisdicional pelo que mantém a decisão recorrida.
Custas pelo recorrente.
Porto, 24.03.2017
Ass.: Rogério Martins
Ass.: Luís Garcia
Ass.: Alexandra Alendouro |
