| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
A “ACPL”, com sede na Rua Dr. A…, 4650-312, Rande - Felgueiras, intentou acção administrativa contra:
1. Município de Felgueiras, com sede na Praça da República, 4610-116 Felgueiras;
2. Ministério da Saúde, com sede na Avenida João Crisóstomo nº 9-6º, 1049-062 Lisboa,
3. Estado Português, representado pelo Magistrado do Ministério Público, junto daquele TAF, formulando os seguintes pedidos:
-ser reconhecido à Autora o direito de propriedade da parcela de terreno identificada no artigo 16º da P.I.;
-serem os RR condenados a restituir-lhe a parcela de terreno identificada, livre de pessoas e bens;
e, caso tal não seja possível, que lhe seja paga, a título de compensação, a quantia de 220.725,00€ (duzentos e vinte mil setecentos e vinte e cinco euros).
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi julgado o Tribunal incompetente em razão da matéria para conhecer do mérito da causa e absolvidos os Réus da instância.
Desta vem interposto recurso.
Alegando, a Autora formulou as seguintes conclusões:
I- Com a reforma de 2015 os tribunais administrativos passaram claramente a ter jurisdição sobre os litígios decorrentes de situações de via de facto, nomeadamente quando a Administração ocupa imóveis de propriedade privada sem proceder à respetiva expropriação (cfr. obras citadas Assis Raimundo, Anabela Fernandes Neves e Mário Aroso Almeida).
II-É competente para a presente ação o Tribunal Administrativo nos termos dos artigos 2º n.º 2 alínea i) do CPTA e artigo 4º n.º 1 alínea i) do ETAF, na redação do DL 241-G/2015.
III- Violou a decisão recorrida o disposto nos artigos 2º n.º 2 alínea i) do CPTA e artigo 4º n.º 1 alínea i), f) e h) do ETAF, na redação do DL 241G-/2015.
IV - Deve ser julgado procedente o presente recurso, substituindo-se a decisão recorrida por outra que julgue competente o tribunal administrativo com as consequências legais.
Com o que se fará,
Justiça.* O Réu/Município contra-alegou, concluindo:
a. Como decorre dos autos principais, A A. intentou a presente acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, alegando para o efeito, ter cedido uma parcela de terreno, para construção do edifício do Centro de Saúde da Longra, com a área de 2.943 m2, mediante contrapartida do preço a acertar em momento posterior.
b. Em decorrência desse facto, peticionou, antes de mais, que lhe fosse reconhecido o direito de propriedade da parcela de terreno, e em consequência, que sejam os RR., condenados a restituir a referida parcela e, caso tal não seja possível, que lhe seja paga, a título de compensação, a quantia de 220.725,00€ (duzentos e vinte mil setecentos e vinte e cinco euros.
c. Na visão da A., a parcela reclamada por esta, é sua propriedade, invocando, para o efeito, a violação dos seus direitos decorrentes dessa sua propriedade.
d. É intenção da A., reivindicar a propriedade da dita parcela, utilizando para tal, conforme menciona, e bem, a acção declarativa em processo comum, espécie de acção, que não existe no CPTA.
e. A A. fundamenta a presente acção, nos termos dos artigos 1311º e seguintes do CC, isto é, configurando-a, assim, como uma acção de reivindicação.
f. Posto isto, o âmbito da jurisdição administrativa, encontra-se previsto no artigo 4º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), que estatui que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
g. No artigo, supra mencionado, nos seus nº 2 e 3, encontram-se tipificadas as situações em que a apreciação de determinados tipos de litígios, se encontram fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
h. A acção de reivindicação é, pois, uma acção de reais, não se confundindo com acções obrigacionais, em que se exerce a responsabilidade civil extracontratual.
i. A competência do tribunal, afere-se, pela análise dos pedidos formulados pela A., de forma a verificar, se os factos alegados, cabem ou não, no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
j. Assim sendo, a “reinvindicatio” não cabe em nenhuma das previsões do mencionado artigo 4º, o que se compreende, pois o que nela se discute, é matéria de direito privado.
k. Tendo em atenção, que a competência do tribunal se fixa pelo pedido do Autor, na sua petição, como supra se alegou, verificamos que, neste caso concreto, a A. não invoca, a existência de qualquer relação jurídico-administrativa.
l. A A. reivindica a propriedade da parcela, preocupando-se exclusivamente, com o direito de propriedade sobre o terreno em causa, pelo que somente em sede, de direito privado, tem solução.
m. Os pedidos formulados, pela A., uma vez que se tratam de questões de direito privado, encontram-se afastadas da jurisdição administrativa.
n. É de concluir que a competência “rationemateriae” para conhecer da presente acção, cabe, a título residual, aos tribunais comuns, mais concretamente, ao Tribunal da Comarca de Porto - Este, Instância Central de Penafiel, Secção Cível, nos termos dos art. 1º e 4º do ETAF, do artigo, 60º, nº2, 64º e 65º do CPC, do art. 40º Lei da Organização do Sistema Judiciário, e Mapa III do Regulamento da Organização Judiciária e Funcionamento dos Tribunais Judiciais.
Termos em que, e nos melhores de direito, se requer que seja julgado improcedente o presente recurso, mantendo-se a decisão recorrida que julgou incompetente o Tribunal Administrativo de Braga com as devidas consequências legais.
JUSTIÇA!* O MP ofereceu contra-alegações, sem conclusões, terminando assim:
Desta forma, bem andou a Senhora Juiz em declarar este Tribunal materialmente incompetente para conhecer dos pedidos formulados na presente acção, determinando a absolvição dos RR da instância.
Pelo exposto, confirmando-se a decisão recorrida, far-se-á Justiça.* Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
DE FACTO/DE DIREITO
É objecto de censura a decisão que, por incompetência em razão da matéria do Tribunal, absolveu da instância os Réus.
Na óptica da Recorrente esta violou o disposto nos artigos 2º/2/i) do CPTA e 4º/1/i), f) e h) do ETAF, na redacção do DL 214-G/2015, de 2 de outubro.
Cremos que carece de razão.
Antes, atente-se no seu discurso jurídico fundamentador:
A competência do tribunal é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria (Cfr. artigos 278.º, n.º1, al. a) e artigo 578.º, ambos do CPC)
O artigo 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) dispõe: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria”.
Torna-se necessário referir que o CPTA trata a incompetência material do tribunal como uma excepção dilatória, pelo que é nesta sede, nomeadamente, ao nível das consequências em sede de eventual procedência que iremos analisar a excepção suscitada.
Cumpre, pois, antes de mais, apreciar e decidir a questão da competência do tribunal, analisando se os pedidos formulados pela Autora cabem no âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, ou seja se envolvem litígios que resultem de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Nos termos do disposto no artigo 212.º, n.º3 da Constituição da República Portuguesa (CRP) compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Por outro lado estipula o artigo 64.º do Código de Processo Civil (CPC) que “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Da conjugação das referidas duas normas pode extrair-se esta regra geral de que a jurisdição comum do direito administrativo é a administrativa e que as causas jurídico-administrativas só sairão do seu domínio, se existir uma lei que validamente disponha em sentido contrário.
Diz o artigo 1.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), no seu n.º 1 “Os tribunais administrativos e fiscais são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.”
E, as diferentes alíneas do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) estatuem, de forma exemplificativa, os tipos de litígios sujeitos à apreciação dos tribunais administrativos e fiscais.
Já os nºs 2 e 3 do referido artigo 4.º do ETAF tipificam, nas suas diferentes alíneas, situações em que a apreciação de determinado tipo de litígios se encontra fora da competência material dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Não cabe falar-se qual o conceito definidor de uma relação jurídico fiscal, uma vez que não se trata de matéria pertinente para estes autos.
A questão que agora aqui se impõe colocar é: afinal o que é uma relação de jurídico-administrativa?
A relação jurídica administrativa, nas palavras do Professor Freitas do Amaral (Cfr. - Direito Administrativo, vol. III, pág. 439 – 440), “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.”
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, autores do CPTA Anotado, Vol. I, 2006, Almedina, págs. 25 e segs escrevem, a este propósito, que: “Diremos, sem grandes preocupações de rigor, que são relações jurídico-administrativas:
i) em princípio, aquelas que se estabelecem entre duas pessoas colectivas públicas ou entre dois órgãos administrativos (relações inter subjectivas públicas e relações inter-orgânicas), desde que não haja nas mesmas indícios claros da sua pertinência ao direito privado;
ii) aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos (seja ele público ou privado), actua no exercício de um poder de autoridade, com vista à realização de um interesse público legalmente definido (v. Acórdão do TC n.º 746/96, de 29 de Maio e Vieira de Andrade, A Justiça…, cit., p. 55 e 56);
iii) aquelas em que esse sujeito actua no cumprimento de deveres administrativos, de autoridade pública, impostos por motivos de interesse público (v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, 2002, p. 137).
O ETAF e o CPTA contêm indicações quanto aos critérios ou factores de administratividade de uma relação jurídica, de que os tribunais se devem servir para reclamar ou rejeitar o conhecimento de uma acção que neles seja instaurada.
Constituem critérios / factores da administratividade de uma elação jurídica, para aqueles diplomas, os seguintes:
i) tratar-se de situações jurídicas subjectivas (direitos e interesses legalmente protegidos) directamente decorrentes de actos jurídicos (normativos ou não) praticados ou omitidos ao abrigo de disposições de direito administrativo – artigo 4.º/1, a), do ETAF, art. 2.º/2, alíneas a) e h) e art. 37.º/2, a), do CPTA;
ii) tratar-se de relações jurídicas constituídas ou desenvolvidas no exercício de poderes de autoridade (normativos ou não) por sujeitos privados – art. 4.º/1 d);
iii) tratar-se de relações jurídicas (contratuais) a respeito das quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, mesmo sem ser por recurso à concessão de poderes (ou deveres) de autoridade – art. 4.º/1, f);
iv) tratar-se de contratos de objecto passível de acto administrativo ou que as partes tenham submetido (expressa e capazmente) a um regime substantivo de direito público – art. 4.º/1, f).
São muitas a boas indicações – algumas delas até originais – estas do ETAF e do CPTA, quanto à qualificação duma relação jurídica como sendo de natureza administrativa.
É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado.
E também fez o inverso: também atirou com relações onde existem factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”.
Assim, para que se configure uma relação jurídica administrativa impõe-se que uma das partes integre a Administração, seja um ente administrativo, e que actue munida do seu ius imperii ou a coberto de normas públicas imperativas, ou que, não o sendo, esteja investida, por lei, no exercício de poderes públicos.
São estes os princípios gerais, importa tecer algumas considerações relativamente ao requisito da competência.
A Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo vem afirmando reiteradamente que a “ competência dos tribunais é aferida em função dos termos em que a acção é proposta, seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, etc.) seja quanto aos seus elementos subjectivos (identidade das partes).”
Ora, tendo em conta que a competência do tribunal se fixa pelo pedido do Autor na sua petição, analisado o petitório, constatamos que a Autora não invoca a existência de qualquer relação jurídico – administrativa.
Vejamos:
No caso presente, a Autora alicerça a sua pretensão na reivindicação da propriedade de uma parcela de terreno onde foi construído o edifício do centro saúde e a parte envolvente destinada ao mesmo, com a área de 2.943m2. Parcela extraída do prédio rústico, sito no lugar da Sobreira, freguesia de Pedreira, concelho de Felgueiras, prédio identificado no artigo 2.º e 3.º da petição inicial, o qual veio à sua posse e propriedade por aquisição derivada, em virtude da compra efectuada por escritura pública de compra e venda de 18 de Dezembro de 1973 no Cartório Notarial de Felgueiras, cujo acto ficou registado nos LIVROS B-142 e B-143, que refere no artigo 2.º e 3.º da Petição Inicial e que de outro modo sempre o adquiriu por via da usucapião.
A Autora alega nestes autos que “não se ter verificado até hoje a formalização de negócio que transmita para o 1.º R a propriedade de tal terreno nem este activou os mecanismos legais de expropriação tem a A. direito a reivindicar a parcela e pedir a restituição da mesma. Direito que exerce através desta acção.”
Na visão da Autora a parcela que identifica é sua propriedade, pelos motivos supra expostos, invocando a violação dos seus direitos decorrentes dessa propriedade.
Resulta claro a intenção da Autora reivindicar a propriedade da dita parcela, utilizando, como a própria refere a acção declarativa em processo comum, espécie que não existe no CPTA, (na redacção do DL n.º 214-G/2015, DE 02-10), existindo apenas no CPC.
A questão que está subjacente aos pedidos da Autora - “Reconhecido à Autora o direito de propriedade da parcela de terreno identificada no artigo 16.ºdeste articulado; Condenados os RR, a restituir à A. a parcela de terreno identificada livre de pessoas e coisas”- prende-se, exclusivamente com o direito de propriedade sobre o terreno em causa, pelo que só em sede de direito privado tem solução.
Estamos, assim, perante uma situação jurídica subjectiva que se encontra excluída da jurisdição administrativa, como se extrai do artigo 1.º do ETAF.
Os pedidos formulados pela Autora, dado tratar-se de questões de direito privado – relativas ao direito propriedade e alegada violação desse direito, com aplicação de normas, princípios e critérios próprios –, estão em consequência arredados da jurisdição administrativa.
Analisados quer o artigo 212.º da CRP, quer os artigos 1.º e 4.º do ETAF, os pedidos da Autora acima já mencionados, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por força do disposto nos artigos 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP. Nenhum destes pedidos surge incluído nas als. a) a n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP, uma vez que não emergem de relações jurídicas administrativas – Cfr. Artigo 1.º, n.º1 do ETAF.
Assim e em primeiro lugar, saber qual o conteúdo concreto do direito de propriedade da Autora em contraposição ao direito de propriedade das Entidades Rés é uma questão de natureza privada, não envolvendo uma relação jurídico-administrativa, sendo incompetentes, em razão da matéria, os Tribunais Administrativos e Fiscais para a julgar.
A apreciação desses pedidos está pois excluída do âmbito da pronúncia dos Tribunais Administrativos por se tratar de matéria cujo conhecimento está reservado aos Tribunais Comuns (Cfr. Artigo 212.º da CRP, 1.º e 4.º do ETAF e 66.º do CPC).
Os Tribunais Administrativos são, pois, materialmente incompetentes para o conhecimento dos pedidos formulados na presente acção.
Nos termos do artigo 101.º do CPC e 1.º e 4.º do ETAF a infracção das regras de competência em função da matéria, determina a incompetência absoluta do Tribunal.
A incompetência absoluta do tribunal constitui uma excepção dilatória, que no caso de se verificar, obsta ao conhecimento do mérito da causa e conduz á absolvição do réu da instância (artigos 96.º a 100.º, 278, n.º1 al. a) e 279.º, todos do CPC ex vi artigo 1.º do CPTA).
Assim, por tudo o exposto conclui-se, ser este Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado pela Autora nos presentes autos. X Para dirimir a questão em análise importa saber se a matéria colocada como objecto da causa, maxime o pedido e a causa de pedir configuram alguma das situações em que a lei atribui a competência especificamente aos tribunais administrativos.
Vejamos, portanto, se a matéria se enquadra na previsão do artº 1º do ETAF, isto é, se deve qualificar-se como litígio emergente de relação jurídica administrativa.
Para ajudar a delimitar o conceito de relação jurídica administrativa o nº 4º do mesmo diploma efectua uma enumeração exemplificativa, através da qual podemos encontrar critérios ou efectuar uma delimitação de fronteiras, usando as técnicas de interpretação da lei.
A relação jurídica administrativa tem sido definida como aquela que se desenvolve entre um ente público e pessoas privadas sob a égide de normas de direito público, isto é, que regulam a relação de modo diferente de correspondentes relações privadas, por incluírem um poder da parte pública ou uma sujeição especial, determinadas pela necessidade de conferir especial eficácia à tutela do interesse público.
Fazendo apelo ao preceituado no artº 13° do CPTA, é seguro que a competência do tribunal é de ordem pública e deve preceder o conhecimento de qualquer outra matéria.
Acresce que a incompetência absoluta se configura como uma excepção dilatória que obsta a que o tribunal conheça do mérito da causa e que conduz à absolvição da instância, sendo, de resto, do seu conhecimento oficioso, conforme resulta das disposições conjugadas dos artºs 576°/1 e 2, 577°/al. a), 578º/1ª parte e 278°/1, al. a), do novo CPC, (artºs 62º/2, 101º, 102º, 105º/1, 288º/1, al. a), 493º/1 e 2 e 494º/al. a), todos do antigo CPC ex vi artº 1º do CPTA).
A competência do tribunal constitui um pressuposto processual, sendo um dos elementos de cuja verificação depende o dever do juiz proferir decisão sobre o pedido formulado, concedendo ou indeferindo a pretensão deduzida. Como qualquer outro pressuposto processual, é aferida em relação ao objecto da lide, tal como é configurado pelo autor.
Desta forma, o problema da (in)competência de determinado tribunal tem de ser resolvido em função do modo como se encontra articulado e fundamentado o pedido do autor, não sendo incumbência do réu definir o âmbito do mesmo.
Dito de outra maneira, a competência do tribunal não depende da legitimidade das partes, nem da procedência da acção, constituindo uma questão que será decidida de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do autor, não importando averiguar quais deviam ser as partes ou os termos dessa pretensão. É, portanto, o pedido do demandante que determina a competência do tribunal - cfr. Alberto dos Reis, Comentário ao Código de Processo Civil, vol. I, pág. 111, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91, Antunes Varela/Miguel Bezerra/Sampaio e Nora, Manual de Processo Civil, 2ª ed., pág. 104, e Miguel Teixeira de Sousa, A Competência e a Incompetência dos Tribunais Comuns, 3ª ed., pág. 139.
Na verdade, na base da competência em razão da matéria, está o princípio da especialização, com o reconhecimento da vantagem de reservar para certos órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito, pela vastidão e pela especificidade das normas que os integram -Antunes Varela /Miguel Bezerra/ Sampaio e Nora, ob. cit./197.
Com efeito, o artº 212°/3 da CRP define o âmbito da jurisdição administrativa por referência ao conceito de relação jurídica administrativa, já que prescreve competir aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Acresce que, em sintonia com o referido normativo, estatui o artº 1º/1 do ETAF, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
Na arquitectura deste quadro legal, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto, além do mais, a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal - artº 4°/1/al. a), do ETAF.
Em termos gerais, compete aos tribunais administrativos o julgamento de acções e recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais. O que nos permite extrair a ilação de que à jurisdição administrativa incumbirá, em regra, o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, todos os litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada, com excepção dos que o legislador ordinário expressamente atribuiu a outra jurisdição.
Neste sentido, as relações jurídicas administrativas pressupõem o relacionamento de dois ou mais sujeitos, num feixe de posições activas e passivas, regulado por normas jurídicas administrativas e sob a égide da realização do interesse público.
O critério material da distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público - cfr. Vieira de Andrade em Justiça Administrativa, 9ª ed., pág. 103. Já Fernandes Cadilha, em Dicionário de Contencioso Administrativo, 117/118, afirma: por relação jurídico administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração), que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
A competência do tribunal afere-se pelo pedido formulado pelo Autor e pelos fundamentos que invoca, pelo que a análise da petição dos Autores é determinante, sublinha o Acórdão do STA de 27/01/2010, no proc. 017/09.
Assim sendo, há que atentar na configuração que o A. faz da acção, a saber, o pedido formulado e a concreta causa de pedir em que se baseia.
Voltando ao caso concreto, entendeu o Tribunal recorrido, e bem, que a Autora reivindica a propriedade da parcela, preocupando-se, exclusivamente, com o direito de propriedade, sobre o terreno em causa, pelo que somente em sede de direito privado, pode fazê-lo.
Na verdade, os pedidos formulados por aquela, uma vez que se tratam de questões de direito privado, encontram-se distantes da jurisdição administrativa; consequentemente incumbe aos tribunais judiciais, o julgamento de acções de reivindicação, fundadas no artigo 1311º do C. C., em que, para além do reconhecimento do direito do mesmo, se peça também, alternativamente, para o caso de esta substituição não ser possível, o pagamento de uma indemnização pela perda definitiva daquele imóvel.
Como já se disse, o primeiro critério para a aferição da competência desta ordem jurisdicional é o da existência de uma relação jurídica administrativa. Este conceito não é fornecido nem pela CRP nem pela lei ordinária e “não é isenta de controvérsia, na doutrina, a questão de saber o que se deve entender por relações jurídicas administrativas e fiscais. O melhor critério parece ser, no entanto, aquele para o que aponta o próprio sentido literal da expressão: são relações jurídicas administrativas e fiscais as relações de Direito Administrativo e de Direito Fiscal, que se regem por normas de Direito Administrativo ou de Direito Fiscal.” - cfr. o Prof. Mário Aroso de Almeida, anotação ao artº 212º da CRP, Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição da República Portuguesa Anotada, Tomo III.
Apesar de as regras de direito administrativo se direccionarem, em primeira e essencial linha, a regular as relações entre os cidadãos particulares e a Administração Pública, investida de poderes de autoridade, certas questões que se levantem entre particulares poderão ter relevo a este nível jurídico, se envolverem, (a título de exemplo), controvérsia sobre a titularidade de determinada situação jurídica administrativa; é o sentido do alcance da al. a) do nº 1 do artigo 4º do ETAF, que dispõe que é da competência dos tribunais administrativos e fiscais a tutela de direitos fundamentais e outros direitos e interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; não necessariamente devido a actuação de entidades públicas, mas direitos derivados de uma relação jurídica administrativa que crie obrigações para os particulares; assim também o artigo 2º/2/al. f) do CPTA.
Na hipótese vertente Os pedidos formulados pela Autora, dado tratar-se de questões de direito privado - relativas ao direito propriedade e alegada violação desse direito, com aplicação de normas, princípios e critérios próprios -, estão em consequência afastados da jurisdição administrativa.
Analisados quer o artigo 212.º da CRP quer os artigos 1.º e 4.º do ETAF, os pedidos da Autora acima já mencionados, estão excluídos do âmbito da jurisdição administrativa por força do disposto nos artigos 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP. Nenhum destes pedidos surge incluído nas als. a) a n) do n.º1 do artigo 4.º do ETAF e 212.º, n.º 3 da CRP, uma vez que não emergem de relações jurídicas administrativas - cfr. artigo 1.º, n.º 1 do ETAF.
É, assim, pressuposto determinante da competência em razão da matéria dos Tribunais Administrativos a existência de uma relação jurídico-administrativa, o que, em face da matéria alegada na P.I., não se verifica no caso.
Invoca a Recorrente, em abono da sua posição, que, face à alteração ocorrida com “a reforma de 2015 os tribunais administrativos passaram claramente a ter jurisdição sobre os litígios decorrentes de situações de via de facto, nomeadamente quando a Administração ocupa imóveis de propriedade privada sem proceder à respetiva expropriação”.
Porém, na hipótese dos autos, apesar de a situação poder configurar uma das situações possíveis de caracterização como de “vias de facto”, uma vez que a transferência da propriedade da Autora para o Município, sob o ponto de vista legal, não chegou a verificar-se, pois que não foi utilizado o meio estabelecido por lei, o certo é que a Administração, no caso, a Câmara, não interveio no negócio de compra e venda no âmbito de uma relação jurídico-administrativa, como exige o nº 1 do artº 4º do ETAF.
Efectivamente, não tendo sido praticado qualquer acto administrativo relativo ao exercício do direito de propriedade sobre o dito terreno, nem tendo ocorrido qualquer manifestação do poder de autoridade com vista à tomada de posse do terreno, não se divisa qualquer relação jurídico administrativa que legitime o uso da acção administrativa e, bem assim, o recurso aos Tribunais Administrativos.
Também não existe qualquer contrato relativo à transmissão ou ao uso do terreno que pudesse legitimar o uso dos meios processuais disponibilizados pelo CPTA. Considerando que o pedido principal da acção é o do reconhecimento da propriedade e que o pedido subsidiário, do pagamento da compensação pela parcela de terreno em análise, é mera consequência ou efeito do reconhecimento da titularidade do direito em litígio, não tendo de per si autonomia, não podemos deixar de concluir, como fez o Tribunal a quo, que não está em causa qualquer relação administrativa, mas sim do âmbito da relação civil para o conhecimento da qual os TAFs são materialmente incompetentes.
Nesta acção de reconhecimento a causa de pedir assenta numa escritura pública de compra e venda celebrada entre a Autora e um particular e o modo de aquisição da propriedade bem como o seu reconhecimento é questão regulada nos termos do direito privado, não emergindo o litígio de qualquer relação administrativa - neste sentido se pronunciou o Tribunal de Conflitos nos Acórdãos de 26/09/2013 e de 28/09/2010, nos procs. 032/13 e 010/10, respectivamente.
Em suma:
-a competência em razão da matéria afere-se pelo pedido formulado e pela natureza da relação jurídica que serve de fundamento a esse pedido, tal como a configura o autor - Acórdãos da Relação de Évora de 8/11/1979, Colectânea de Jurisprudência, 1979, IV, pág. 1397, do Supremo Tribunal de Justiça de 3/2/1987, BMJ 364, pág. 591, e de 9/5/1995, Colectânea de Jurisprudência /Acórdãos STJ, 1995, II, pág. 68; do Supremo Tribunal Administrativo de 10/3/1988, rec. 25.468, de 27/11/1997, rec. 34.366, e do Tribunal de Conflitos, de 23/9/2004, proc. 05/04; na Doutrina, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1ª ed., vol. I, pág. 88;
-aos tribunais administrativos cabe dirimir os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (artºs 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e 212º/3 da Constituição);
-como advertia Manuel de Andrade em Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra 1979, pág. 91: “(...) a competência do tribunal … afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)";(….)É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respetivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão …" -no mesmo sentido, e entre outros, o Acórdão do STA de 03/05/2005, no proc. 046218;
-no caso em análise a jurisdição administrativa e fiscal é incompetente para a presente controvérsia;
-é certo que com a reforma de 2015 os tribunais administrativos passaram claramente a ter jurisdição sobre os litígios decorrentes de situações de via de facto, nomeadamente quando a Administração ocupa imóveis de propriedade privada sem proceder à respectiva expropriação;
-porém, essa não é a situação que nos ocupa nos autos;
-como decorre do processo, a Autora intentou a presente acção no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, alegando para o efeito, ter cedido uma parcela de terreno, para construção do edifício do Centro de Saúde da Longra, com a área de 2.943 m2, mediante contrapartida do preço a acertar em momento posterior;
-em decorrência desse facto, peticionou, antes de mais, que lhe fosse reconhecido o direito de propriedade da parcela de terreno, e em consequência, que sejam os Réus condenados a restituir a referida parcela e, caso tal não seja possível, que lhe seja paga, a título de compensação, a quantia de 220.725,00€ (duzentos e vinte mil setecentos e vinte e cinco euros;
-na óptica da Autora a parcela reclamada é sua propriedade, invocando, para o efeito, a violação dos seus direitos decorrentes dessa sua propriedade;
-a Autora fundamenta a acção, nos termos dos artigos 1311º e seguintes do CC, isto é, configura-a como uma acção de reivindicação;
-é de concluir que a competência rationemateriae para conhecer da presente acção, cabe, a título residual, aos tribunais comuns, mais concretamente, ao Tribunal da Comarca de Porto - Este, Instância Central de Penafiel, Secção Cível, nos termos dos artºs 1º e 4º do ETAF, 60º/2, 64º e 65º do CPC e 40º da Lei da Organização do Sistema Judiciário, e Mapa III do Regulamento da Organização Judiciária e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, como bem recorda o Réu/Município.
Por tudo o que atrás se deixou dito, é claro que a decisão recorrida, contrariamente ao aventado, fez correcta leitura do disposto nos artigos 2º/2/i) do CPTA e 4º/1/f),h) e i) do ETAF, na redacção do DL 241G-/2015, de 02/10.
Improcedem, pois, as conclusões da Recorrente.*** DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pela Recorrente, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficia.
Notifique e DN.
Porto, 18/05/2018
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico Branco
Ass. Rogério Martins |
