| Decisão Texto Integral: | O MUNICÍPIO DE BAIÃO, vem interpor recurso jurisdicional do despacho de reparação de agravo proferido pelo TAF de Penafiel em 15/05/2007, que julgou improcedente a excepção da caducidade do direito de acção suscitada pelo ora recorrente e ordenou o prosseguimento dos autos de acção administrativa especial interposta por F…, identificado nos autos.
O Mº Juiz a quo mantém a reparação do agravo.
O MP emite parecer no sentido da manutenção do despacho agravado.
*
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
*
FACTOS COM INTERESSE PARA A CAUSA:
_ Extrai-se do despacho recorrido de reparação de agravo:
“ (…)2 – Quanto ao alegado erro na contagem do prazo dado pela lei para o exercício do direito de acção:
Já quanto ao alegado erro por parte do Tribunal na contagem do prazo de instauração da acção, o recorrente tem razão. Vejamos.
O prazo concretamente em causa é fixado em meses [três meses, de acordo com o art.º 58º, n.º 2, al. b), do CPTA], contando-se, por isso, nos termos da al. c) do art.º 279º do CC e do CPC (n.º 3 do mesmo art.º 58º), isto é, consecutivamente (já que é contínuo), mas suspendendo-se durante as férias judiciais, e transferindo-se o seu termo para o dia útil seguinte, se terminar em dia em que os tribunais estiverem encerrados (art.º 144º do CPC).
Dado que o indeferimento do pedido de licenciamento foi notificado ao autor em 11 de Julho de 2006, que a presente acção foi instaurada em 13 de Novembro de 2006 (cfr. as fontes indicadas na parte decisória da sentença recorrida) e que entre uma e outra datas decorreram as férias judiciais, de 1 a 31 de Agosto de 2006, durante as quais o prazo do exercício do direito de acção se suspendeu, conclui-se que a acção veio em tempo.
Ante o exposto, reparo o agravo e, em consequência, julgo improcedente a excepção da caducidade do direito de acção suscitada pela entidade demandada na contestação e ordeno que os autos prossigam os seus termos.
2_ Sentença objecto do despacho de reparação de agravo supra referido:
“ (…)Cumpre decidir a questão da caducidade do direito de acção suscitada pela entidade demandada, posto que é uma das questões que obstam ao prosseguimento do processo para o conhecimento do mérito da causa e que devem ser decididas no despacho saneador [art.°s 87°, n.° 1, al. a), e 89°, n.° 1, ai. h), do CPTA] e o Tribunal tem para o efeito competência absoluta em qualquer das suas espécies.
Decisão:
Com interesse para a decisão dessa questão tem-se por provado que o indeferimento do pedido de licenciamento foi notificado ao autor por ofício datado de 7 de Julho de 2006 (fls. 32), que este recebeu em 11 de Julho de 2006 [cfr. fls. não numeradas do processo administrativo (P.A.) n.° 143/2005 e informação colhida no site do CTT], e não em 11 de Junho de 2006 (um domingo), como, por lapso, afirma no artigo 18° da petição inicial, e que a presente acção foi instaurada em 13 de Novembro de 2006, mediante petição enviada por fax (fls. 2 a 12).
Ora não tendo o autor alegado nenhuma causa de nulidade ou de inexistência do indeferimento e sendo o prazo do exercício do direito de acção, em caso de indeferimento expresso, de três meses a contar da notificação (art.°s 69°, n.° 2, e 59°, n.° 1, do CPTA, esta última disposição aplicável por força da remissão operada pelo n.° 3 daquele art.° 69°), conclui-se que o direito de acção caducou, verificando-se, deste modo, uma das circunstâncias que obstam ao prosseguimento do processo para o conhecimento do mérito da causa [art.° 89°, n.° 1, al. h), do CPTA].
À caducidade do direito de acção não obsta o facto de, no dia 8 de Novembro de 2005, o autor, por intermédio de solicitador, ter requerido certidão do teor integral do despacho de indeferimento ora em crise (fls. não numeradas no Processo n.° 143/05 já referido), pois o requerimento não foi apresentado no prazo de 30 dias a contar da notificação (pretensamente incompleta) do indeferimento, sendo que, naquela data, já tinham passado mais de três meses sobre a data da notificação do indeferimento, pelo que não opera a interrupção do prazo de exercício do direito de acção prevista no n.° 3 do art.° 60° do CPTA.
Face ao exposto, julgo procedente a excepção da caducidade do direito de acção e, em consequência, absolvo a entidade demandada da instância.”
3_ O recorrente foi notificado em 11/7/06 da decisão impugnada nestes autos e a acção correspondente deu entrada no TAF de Penafiel em 13/11/06. * QUESTÕES DE QUE CUMPRE CONHECER
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, tendo presente que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4 e 690.º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140.º do CPTA.
Mas, sem esquecer o disposto no art. 149º do CPTA nos termos do qual ainda que o tribunal de recurso declare nula a sentença decide sempre do objecto da causa de facto e de direito.
A questão de que aqui cumpre conhecer é se ocorre ou não a caducidade da acção administrativa especial aqui em causa.* O DIREITO
Como resulta dos arts. 58º nº2 al. b) e 59º do CPTA o prazo do exercício do direito de acção, em caso de indeferimento expresso, é de três meses a contar da notificação.
E, à contagem dos prazos aplicam-se as disposições do CPC, ou seja, o art. 144º, que determina que o prazo se suspende durante as férias judiciais, como o impõe o art. 58-3 do CPTA.
Está em causa um prazo de 3 meses interpondo-se no meio o período de suspensão por efeito de férias judiciais.
Ora, tem sido entendido quer na doutrina quer na jurisprudência que, nestes casos, o prazo para intentar a acção deve ser convertido de meses para dias, equiparando os 3 meses a 90 dias, com recurso ao art. 279º al. a) do CC, onde se faz corresponder o meio do mês a 15 dias e em consequência um mês a 30 dias.
Como diz Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha in Comentário ao Código dos Tribunais Administrativos e Fiscais, pág. 348:
“(…) Face a tal remissão legal, e tendo em conta que o prazo de impugnação então previsto era de dois meses ou de um ano, considerava-se aplicável, no regime da LPTA, a regra de cálculo prevista na alínea c) do referido art. 279.°, implicando que o prazo se contasse de data a data, terminando no dia que correspondesse, no segundo mês ou no ano seguinte, conforme os casos, à data do termo inicial do prazo.
A remissão do preceito em análise para o n.° 4 do artigo 144.° do CPC implica, tal como resulta do n.° 1 deste último artigo, a aplicação da regra da continuidade dos prazos e da sua suspensão em férias judiciais “salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se tratar de actos a praticar em processo que a lei considere urgentes.”
A alteração em relação ao regime anterior é significativa: o prazo mais curto (de três meses) passa a suspender-se nas férias judiciais, enquanto que o prazo mais longo (de um ano), por se encontrar abrangido pela ressalva contida na parte final do n.° 1 do art. 144.° do CPC conta-se continuamente (…). Deve, entretanto, entender-se que a suspensão do prazo nas férias judiciais transforma o referido prazo de três meses no prazo de 90 dias para o efeito de nele serem descontados os dias de férias judiciais que eventualmente fiquem abrangidos além de que o prazo se não inicia quando o evento que determina o termo a quo recaia em férias judiciais transitando nesse caso, para o primeiro dia útil seguinte. Com efeito, a transferência do termo do prazo para o primeiro dia útil seguinte, quando aquele coincida com dia em que o tribunal se encontre encerrado, resulta, em termos similares aos previstos na alínea e) do art. 279.° do Código Civil, do disposto no n.° 2 do art. 144.° do CPC (recorde-se que o art. 279.°. alínea e), limita-se a diferir para o primeiro dia útil o prazo que termine em domingo ou dia feriado, equiparando para esse efeito, as férias judiciais).
Ainda em consequência do disposto no preceito em análise, há que ter em conta o n.° 3 do art. 144.° do CPC que torna extensivo aos dias em que seja concedida tolerância de ponto o regime de diferimento do prazo para o primeiro dia útil imediato a que se refere o n.° 2 do mesmo artigo. O STA vinha já admitindo a prorrogação do prazo, nesse circunstancialismo, por aplicação do disposto no art. 146.°, n.° 2, do CPC, considerando existir justo impedimento para a prática do acto processual.
Entendendo-se a remissão como feita para o modo de contagem dos prazos do artigo 144.° do CPC — e na perspectiva de que o prazo de impugnação de actos administrativos mantém a sua característica de prazo substantivo —, fica afastado o regime especial de prática de acto num dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, a que se refere o art. 145.°. n.ºs 5, 6 e 7 do CPC.”
Neste sentido Mário Esteves de Oliveira/ Rodrigo Esteves de Oliveira (in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Ano 2004, Volume I, págs. 382) diz:
“(…) Se esse prazo começou a correr, por exemplo, no dia 2 de Novembro, ele vai suspender-se durante as férias de Natal (que decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de acordo com o art. 12.° da LOFTJ), ou seja, durante 13 dias. Mas, como não podem subtrair-se dias a meses (a prazos de meses), isso significa que o prazo de 3 meses tem ou pode ter, afinal, que ser contado em dias, porque também é em dias que se fixam e contam as férias judiciais.
Ou seja, nestes casos, a regra legal do prazo de 3 meses (de qualquer prazo de menos de 6 meses) deve ser desaplicada, e valer antes um prazo de 90 dias para a instauração do processo de impugnação. A única alternativa descortinável é a de o prazo fixado em meses terminar, à mesma, na data em que ocorreria o seu termo, se não se verificasse a suspensão imputável às férias judiciais acrescentando-se-lhe depois os dias por que demorou tal suspensão — só que então estar-se-ia a dar como assente que, afinal, o prazo não se suspendeu, ou seja, a trabalhar com uma solução que contraria a disposição da lei sobre a suspensão dos prazos de impugnação durante as férias judiciais, sendo por isso de recusar.
É evidente, por último, que a conversão de meses em dias só vale para contagem daqueles prazos que devam suspender-se por força do início de férias judiciais, não para qualquer outro que corra ininterruptamente (como no caso dos processos urgentes). (…)”
No mesmo sentido extrai-se do Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo nº 0848/06 de 22.03.2007 que:
“De acordo com o disposto no artº 58, n.º 2, b), do CPTA a impugnação de actos administrativos anuláveis deve, normalmente, ser intentada no prazo de 3 meses. A contagem desse prazo obedece, face ao n.º 3, às regras para propositura de acções previstas no CPC (artº 144 do CPC, que impõe a suspensão do prazo durante as férias judiciais). Em matéria de "Início de prazos de impugnação" rege o artº 59 do CPTA em cujo n.º 4 se vê que "A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal". Este preceito reporta-se, apenas, à utilização de meios de impugnação administrativa facultativos, o caso dos autos, porquanto, tratando-se de impugnações necessárias, o acto não é ainda passível de impugnação contenciosa não estando nenhum prazo a correr para esse efeito. Ora, o prazo para o órgão competente apreciar e decidir a reclamação é de 30 dias (artº 165 do CPA) sendo normalmente o mesmo para o recurso hierárquico, podendo, neste caso, ser prorrogado (artº 175). Importa, portanto, verificar se entre 13 de Janeiro e 8 de Agosto ocorreu algum facto que possa ter desencadeado a suspensão do referido prazo e a respectiva repercussão na questão que nos ocupa. Com a notificação a ocorrer a 13.1 o cômputo do prazo iniciou-se a 14.1 (artº 279, b), do CC) mas suspendeu-se a 18.1 com a reclamação deduzida pelo autor nesse dia (artº 59 n.º 4, do CPTA), para voltar a correr a 15.3 (artºs 72, 165 e 69 do CPA) uma vez que o citado artº 59, n.º 4, do CPTA apenas suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal" (ou seja, com a verificação daquele destes factos que ocorresse em primeiro lugar, acrescido dos 8 dias referidos no artº 69 do CPA, no caso do último) e a reclamação deduzida só foi apreciada em 20.5 (ponto 20 dos factos provados). Para além das férias judiciais (Férias judiciais da Páscoa, iniciadas no domingo de Ramos, 9.4, e terminadas na segunda-feira de Páscoa, 17.4, artº 12 da Lei n.º 3/99, de 13.1) não se verificou qualquer outro facto com virtualidades suspensivas. Como estamos a lidar com dois prazos, um contado em meses (3 meses) e outro em dias (30 dias), ter-se-á de transformar o de meses em dias (90 dias) para que tudo se possa compatibilizar. Entre 14.1 e 18.1 decorreram 4 dias, suspendendo-se então o prazo cuja contagem se reiniciou a 15.3 e cuja suspensão se voltou a verificar em 9.4, correndo então mais 25 dias. Retomou o seu curso normal em 18.4, terminando a 18.6, 61 dias depois, transferindo-se para 19.6, o primeiro dia útil seguinte.”
Neste mesmo sentido veja-se o Ac. do STA 0703/07 de 08/11/2007:
“3. A questão jurídica essencial a decidir consiste em saber como deve efectuar-se a contagem do prazo de três meses, estabelecido no art. 58, nº 2, al. b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA) para a impugnação de actos administrativos, quando esse prazo abranja período correspondente a férias judiciais.
Com efeito, o mesmo art. 58 dispõe que «3. A contagem dos prazos referidos no número anterior obedece ao regime aplicável aos prazos para a propositura de acções que se encontram prescritos no Código de Processo Civil».
Este preceito faz, assim, remissão para o disposto no art. 144 do Código de Processo Civil (CPC), cujo nº 4 dispõe que «os prazos para a propositura de acções previstos neste Código seguem o regime dos números anteriores». Sendo que, por fim, o nº 1 do mesmo art. 144 CPC estabelece que «o prazo processual, estabelecido por lei ou fixado por despacho do juiz, é contínuo, suspendendo-se, no entanto, durante as férias judiciais, salvo se a sua duração for igual ou superior a seis meses ou se trate de actos a praticar em processos que a lei considere urgentes».
Assim, conforme o regime legal exposto, o referido prazo de três meses, para o exercício do direito de acção, é contínuo, mas suspende-se durante as férias judiciais.
Todavia, as férias judiciais correspondem a dias e não a meses. Pois que, nos termos do art. 12, da Lei 3/99, de 13.1 (red. Lei 42/2005, de 29.8), «decorrem de 22 de Dezembro a 3 de Janeiro, de domingo de Ramos à segunda-feira de Páscoa e de 1 a 31 de Agosto».
Daí a dificuldade, suscitada pela questão a decidir, decorrente da impossibilidade de se subtraírem dias a meses (a prazos de meses).
No caso concreto, a sentença revogada pelo acórdão ora sob impugnação resolveu tal dificuldade, convertendo em dias (90 dias) o prazo de três meses de que a requerente, ora recorrida, dispunha para a impugnação judicial do acto administrativo em causa, ao qual foram imputados vícios geradores, apenas, de mera anulabilidade.
E, como esse acto foi notificado à mesma requerente em 10.7.06, considerou aquela sentença que esse prazo findou em 8.11.06 (21 dias/Julho + 30 dias/Setembro + 31 dias/Outubro + 8 dias/Novembro = 90 dias), concluindo ter sido extemporânea a instauração da acção, ocorrida, em simultâneo com a apresentação do requerimento de suspensão, em 10.11.06.
Daí que tenha decidido pela caducidade do direito de acção e, consequência, pela inutilidade da lide, nos autos respeitantes à requerida providência cautelar, dada a natureza meramente instrumental desta, relativamente à causa principal [artºs 113/1 e 123/1/a) CPTA].
Diverso, porém, foi o entendimento seguido no acórdão recorrido. O qual, invocando o facto de o citado art. 58 CPTA fixar em meses o prazo em questão, considerou não ser possível a respectiva conversão em dias.
Daí que, segundo o mesmo acórdão, «seja mais razoável suspender o prazo no período em que ocorrem as férias judicias, retomando a contagem do mesmo no final das férias judiciais. Mas, mesmo admitindo que a questão não é líquida relativamente às férias judiciais do Natal e da Páscoa, o mesmo não acontece nas férias de verão que abrangem todo o mês de Agosto. Assim, no caso concreto, em que o prazo foi suspenso em virtude das férias judiciais de Verão, que ocorreram durante todo o mês de Agosto, não faz qualquer sentido converter aquele prazo de três meses em 90 dias».
Nesta perspectiva, o acórdão recorrido decidiu que a acção foi proposta atempadamente, em 10.11.06, por esta ser, no entender do mesmo acórdão, a data correspondente ao termo do prazo de três meses, de que dispunha, para o efeito, a requerente, ora recorrida.
Contra este entendimento do acórdão recorrido, o recorrido defende a bondade da solução adoptada na sentença nele revogada, sustentando que aquela decisão viola, por erro de interpretação, a disposição do citado art. 58, nº 3 do CPTA.
E, nessa medida, procede a alegação do recorrente.
O acórdão recorrido não esclarece, nem se vê como seria possível, «suspender o prazo no período em que ocorrem as férias judiciais» de Verão, sem considerar esse prazo em dias e não em meses, como também pretende o mesmo acórdão.
Com efeito, a suspensão só corresponderá a essas férias judiciais se tiver início em 1 de Agosto. O que, necessariamente, implica a consideração, no período inicial dessa contagem de, apenas, 21 dias, decorridos entre a data da notificação (10.7) e a data daquele início das férias.
Negando a possibilidade de conversão do referido prazo em dias, o entendimento seguido no acórdão recorrido parece ter subjacente, afinal, um modo de contagem que faz terminar aquele prazo na data em que o ocorreria o respectivo termo, se não se verificasse a suspensão imputável às férias judiciais, acrescentando-lhe, depois, um mês, que corresponderia, segundo esse mesmo entendimento, ao período, de 1 a 31 de Agosto, em que decorrem essas férias de Verão.
Mas, tal solução não é aceitável, por se revelar contrária à lei, não só por que esta conta essas férias (como, aliás, as de Natal e de Páscoa) em dias e não em meses, mas também por dar como assente que, afinal, o prazo não se suspendeu.
Assim, torna-se claro que a única forma de se viabilizar, em conformidade com a exigência legal, a suspensão durante as férias judiciais, contadas em dias, do prazo processual em causa, contado em meses, é converter este último, de 3 meses, em dias, ou seja, em 90 dias. Neste sentido, vejam-se Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos Anotado, vol. I, Liv. Almedina 2004, 381/2, e Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª ed. rev., Liv. Almedina 2007, 348.
Como bem refere o acórdão desta Secção, de 22.1.04, proferido no recurso nº 3/04, «em termos jurídicos, um mês são 30 dias, como decorre da alínea a) do art. 279 do CC, onde se faz corresponder o meio do mês a 15 dias daí resultando, inequivocamente, que o mês completo serão 30.
Mesmo o sentido corrente, comum – nota, ainda, o mesmo aresto – faz corresponder mês a um período de trinta dias (Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea da Academia das Ciências de Lisboa)».
Também no sentido da necessidade de se converter o prazo de impugnação contenciosa de 3 meses em 90 dias, para o compatibilizar com o prazo de impugnação administrativa, fixado em (30) dias (art. 165 CPA) e durante o qual aquele se suspende (art. 59/4 CPTA), se pronunciou, igualmente, o acórdão, desta Secção, de 22.3.07, proferido no recurso nº 848/06.
Cabe notar, por fim, que esta solução, de converter em dias o referenciado prazo de impugnação, de 3 meses, quando abranja período de férias judiciais, é a que permite viabilizar a imposição legal de suspensão daquele prazo não só nas férias judiciais de Verão como também nas de Natal e de Páscoa. O que assegura, como é desejável, o estabelecimento de um critério de interpretação idêntico, para qualquer das situações em que se suscita idêntica dificuldade de compatibilização daquele prazo, fixado em meses, como prazos fixados em dias.”
Sendo assim, inicia-se a contagem do prazo aqui em causa no dia 12 de Julho, suspende-se o mesmo de 1 a 31 de Agosto (contam-se vinte dias), reiniciando-se no dia 1 de Setembro até 9 de Novembro, data em que se perfazem os 90 dias.
Pelo que, em 13 de Novembro a acção teria sido interposta extemporaneamente, por o prazo ter caducado em 9/11/07.
Assim, no caso concreto, a redução do prazo de 3 meses a 90 dias veio diminuir em 2 dias o prazo real em causa dado que intervêm os meses de Julho e Agosto que têm 31 dias.
Contudo, deve aplicar-se o disposto no nº 4 do art. 58º do CPTA e, considerar que estamos perante erro desculpável, tendo em conta a ambiguidade do quadro normativo em questão.
Na verdade, dispõe o artigo 58º do CPTA (Prazos):
“1. …2. …3. …
4. Desde que ainda não tenha expirado o prazo de um ano, a impugnação será admitida, para além do prazo de três meses da alínea b) do nº 2, caso se demonstre, com respeito pelo princípio do contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, por:
a) …b) O atraso dever ser considerado desculpável, atendendo à ambiguidade do quadro normativo aplicável ou às dificuldades que, no caso concreto, se colocavam quanto à identificação do acto impugnável, ou à sua qualificação como acto administrativo ou como norma; (…)”
Ora, no caso, sub judice, o quadro normativo não é inequívoco, permitindo com legitimidade a interpretação feita pelo aqui recorrido no sentido de que o prazo só terminaria em 13/11/06 já que, tendo em conta que o recorrido foi notificado do acto impugnado em 11/7/06, os 3 meses que a lei impõe para o exercício do seu direito terminaria em 11/10/06 (art. 279º al. c) do CC), sendo de acrescentar o mês de Agosto (de 31 dias, altura em que a contagem do prazo esteve suspensa nos termos do art. 144º nº1 do CPC) pelo que o mesmo prazo terminaria em 11/11/06 que, porque sábado, se transferiria para o primeiro dia útil seguinte, que é o dia 13/11/06, 2ª feira, nos termos do art. 144º nº2 do CPC., o que revela a ambiguidade do quadro normativo.
Aliás, este entendimento veio a ser sufragado no acórdão deste TCAN processo 2878/08.5 BEPRT-A, revogado pelo supra citado ac. do STA 703/07 de 8/11.
Na verdade, apesar de a doutrina e jurisprudência do STA ter vindo a ser pacíficas no modo de contagem dos prazos quando se impõe a suspensão de períodos relativos a férias judiciais, não ocorria essa pacificidade à data da propositura da presente acção, não deixando de existir um quadro normativo que permitia diferentes enquadramentos jurídicos .
Pelo que, é tempestiva a acção administrativa especial aqui em causa, sendo de manter o despacho agravado apesar de com diferentes fundamentos.
Sendo assim, e face ao exposto, entende-se dever negar provimento ao recurso, com os fundamentos supra referidos, e nomeadamente o citado art. 58º nº4 al. b) do CPTA.
*
Em face de todo o exposto acordam os juízes deste TCAN em negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida com os fundamentos supra referidos.
Custas pelo recorrente
R. e N.
Porto, 29/11/2007
Ass. Ana Paula Soares Leite Martins Portela
Ass. José Luís Paulo Escudeiro
Ass. Maria do Céu Dias Rosa das Neves |
