| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
O Município da Trofa, no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada por ACPCGR, tendente, em síntese e designadamente, à anulação do despacho de 3 de setembro de 2014 do Presidente da Câmara que declarou a nulidade dos contratos de trabalho em funções públicas celebrados em 4 de abril de 2011, inconformado com a Sentença proferida em 9 de dezembro de 2016 (Cfr. fls. 156 a 164v Procº físico) que anulou “o ato impugnado” mais condenando a “ED a reconstituir a situação jurídico-funcional atual hipotética da Autora”, nos termos discriminados, veio interpor recurso jurisdicional da referida Sentença, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
Formula o aqui Recorrente nas suas alegações de recurso, apresentadas em 26 de janeiro de 2017, as seguintes conclusões (Cfr. fls. 174 a 175 Procº físico):
“1. O despacho impugnado foi proferido num procedimento concursal comum, na sequência e em execução de uma sentença judicial transitada em julgado e na qual a A. foi contrainteressada.
2. O ato administrativo foi praticado em execução e obediência a uma sentença judicial que anulou o ato homologatório da lista de classificação final dos candidatos do concurso que está na génese da celebração do contrato da Requerente, nos termos do art.º 133.º, n.º 2, i) que dispõe que são nulos os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.
3. No âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF foi proferido acórdão de 02/04/2014, transitado em julgado, que anulou o ato de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Presidente da Câmara Municipal da Trofa que esteve na génese do contrato mencionado no ponto A) do probatório.
4. Foi na sequência da prolação de tal acórdão que a entidade demandada declarou a nulidade do contrato de trabalho da Autora antes de repetir o procedimento concursal para expurgo das ilegalidades apontadas pelo Tribunal.
5. O contrato de trabalho em funções públicas outorgados pelo Município Recorrente e pela Autora é nulo, deixando de existir procedimento que permita a manutenção do vínculo contratual.
6. O fundamento procedimental que permitia e sustentava celebração dos contratos (procedimento concursal) desapareceu, por via da prolação do aludido acórdão do TCA Norte e respetivo trânsito em julgado no processo nº 420/11.5BEPNF.
7. Processo esse em que foram partes todos os intervenientes nesta ação, seria notório e óbvio que o Réu iria acatar e pôr em prática aquela decisão condenatória e o ato em crise é tão só a consequência obrigatória decorrente dessa decisão.
8. Ocorre a inimpugnabilidade do ato impugnado e o caso julgado (vide artigo 89º, nº 1, als. c) e i) do CPTA), urna vez que são atos nulos (h) "os atos que ofendam os casos julgados", nos termos do artigo 133º do CPA.
9. O decidido pelo Tribunal a quo, salvo o devido respeito, contraria em absoluto a decisão proferida pelo TCA Norte, no âmbito do processo nº 420/11.5BEPNF.
10. E a sentença recorrida olvidou que o ato praticado pelo Presidente da Câmara Municipal da Trofa é um ato inimpugnável, pois visa dar cumprimento à decisão proferida na sentença supra identificada.
11. Essa inimpugnabilidade foi aduzida como argumento na contestação e, sobre a questão da Inimpugnabilidade não ocorreu pronúncia expressa.
12. Ocorreu omissão de pronúncia sobre a questão da Inimpugnabilidade do ato em apreço, determinante de nulidade da dota sentença proferida — artº 615º nº 1- d) CPC.
13. A douta sentença recorrida, ao julgar procedente o invocado vício de audição da Autora, não interpretou corretamente, os factos dados como provados, sob as alíneas E) e f) do probatório da sentença.
14. Inexiste qualquer violação ao princípio da participação, descrito no artigo 8º do CPA, e ao princípio do contraditório, exposto no artigo 100º do CPA.
15. Pelo que não ocorreu qualquer violação do direito de audição da A.
Nestes termos e nos melhores de direito, deve o presente recurso merecer provimento e ser revogada a douta sentença recorrida.* Por Despacho de 14 de março de 2017, foi admitido o Recurso jurisdicional interposto (Cfr. fls. 182 Procº físico).
A aqui Recorrida/AC veio apresentar as suas contra-alegações de Recurso em 28 de abril de 2017, sem que tenha apresentado conclusões (Cfr. fls. 186 a 192v Procº físico).
Já neste TCAN, foi em 3 de julho de 2017, notificado o Ministério Público (Cfr. fls. 208 Procº físico), tendo vindo a emitir Parecer, no qual, a final, se pronuncia no sentido de dever “ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional e, em consequência, ser confirmada a douta sentença posta em crise” (Cfr. fls. 210 a 213v Procº físico).
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.* II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente/Município, designadamente a suscitada omissão de pronúncia e os erros de julgamento de direito, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada:
“A) Em 04/04/2011, a Requerente e o Requerido celebraram um acordo designado “contrato de trabalho em funções públicas contrato por tempo indeterminado” – cf. doc. 2 junto com a petição inicial do processo cautelar, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
B) No âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF foi proferido acórdão de 02/04/2014, transitado em julgado, que anulou o ato de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Exma. Sr.ª Presidente da Câmara Municipal da Trofa que esteve na génese do contrato mencionado no ponto antecedente - cf. doc. 3 junto com a petição inicial do processo cautelar cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
C) Por ofício datado 16/07/2014, foi a Requerente notificada para exercer o seu direito de audição relativamente ao seguinte projeto de decisão:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo – Artº 663º nº 6 CPC)
Cf. doc. 5 junto com a petição inicial do processo cautelar cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
D) A Autora pronunciou-se, nos seguintes termos:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo – Artº 663º nº 6 CPC)
cf. doc. junto com a petição inicial do processo cautelar cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
E) Por ofício datado de 08/09/2014, foi a Requerente notificada do seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo – Artº 663º nº 6 CPC)
cf. doc. 7 junto com a petição inicial do processo cautelar cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.
F) Do despacho n.º D/74N/2014 de 03/09 extrai-se o seguinte:
(Dá-se por reproduzido o documento fac-similado constante dos factos dados como provados pelo Tribunal a quo – Artº 663º nº 6 CPC)
Cf. doc. 7 junto com a petição inicial.
G) A Autora auferia uma remuneração base de € 1.201,48 x 14 meses/ano e subsídio de refeição de 4,47 x 22 dias x 11 meses/ano) - facto não controvertido.
H) Corre neste Tribunal o processo de execução do acórdão proferido no âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF – cf. SITAF.
I) O despacho n.º D/74N/2014 de 03/09 foi proferido antes da repetição do procedimento concursal que havia sido anulado pelo acórdão proferido no âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF - facto não controvertido.
IV – Do Direito
O Recorrente, Município da Trofa veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida em 09/12/2016, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel, que julgou parcialmente procedente a presente ação administrativa especial, anulando o ato objeto de impugnação, condenando-o, em síntese, a reconstituir a situação jurídico-funcional atual hipotética da Autora, com a sua reintegração no respetivo posto de trabalho, com o pagamento de uma compensação correspondente às remunerações, com os respetivos descontos e pagamento de contribuições para a Segurança Social, ADSE e IRS, que deixou de auferir desde 11/09/2014 até à sua reintegração, acrescida de juros legais,
Em bom rigor, o Município no seu Recurso vem imputar à decisão recorrida, nulidade por omissão de pronúncia, prevista no artigo 615.º, n.º 1, alínea d), do CPC e erros de julgamento de direito, sem que objetive as disposições legais que se mostrariam violadas.
No que ao direito concerne, discorreu-se em 1ª instância:
Violação do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA
O objeto dos presentes autos consiste no despacho de 03/09/2014 do Sr. Presidente da Câmara Municipal da Trofa que reconheceu a nulidade dos contratos de trabalho em funções públicas celebrados a 04/04/2011.
A Autora aduz que o ato é ilegal, na medida em que a ED limitou-se a declarar nulos os contratos de trabalho celebrados omitindo os demais atos administrativos necessários ao integral cumprimento do dever de executar do acórdão proferido no âmbito do proc. n.º 420/11.5BEPNF que anulou o ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal que esteve na génese do contrato.
Prossegue afirmando que a consequência que advém da aludida decisão é a reabertura do procedimento concursal, seguida de prolação de novo ato homologatório da lista de ordenação final devidamente expurgado dos vícios.
Salienta que apenas se pode aquilatar se o contrato de trabalho da Requerente desrespeita a decisão do tribunal, se e quando for proferido novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos, porquanto apenas após a prolação de tal ato se pode verificar se a Requerente será ou não preterida no procedimento concursal, não parecendo curial declarar a nulidade do contrato de trabalho, sem que seja sanado o vício do ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos.
A ED contrapõe que o ato administrativo foi praticado em execução e obediência a uma sentença judicial que anulou o ato homologatório da lista de classificação final dos candidatos do concurso que está na génese da celebração do contrato da Requerente, nos termos do art.º 133.º, n.º 2, i) que dispõe que são nulos os atos consequentes de atos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contrainteressados com interesse legítimo na manutenção do ato consequente.
Colhe-se do probatório que no âmbito do proc. n.º 420/11.5TBPNF foi proferido acórdão de 02/04/2014, transitado em julgado, que anulou o ato de homologação da lista unitária de ordenação final datado de 17/01/2011 proferido pela Exma. Sr.ª Presidente da Câmara Municipal da Trofa que esteve na génese do contrato mencionado no ponto A) do probatório e que a ED declarou a nulidade do contrato de trabalho da Autora antes de repetir o procedimento concursal para expurgo das ilegalidades apontadas pelo Tribunal. (…)
Ora, como se decidiu no Acórdão do TCA Norte de 00988/14.4BEPNF de 06/11/2015, atendendo ao disposto no artigo 173.º do CPTA não pode concluir-se que a declaração de nulidade do contrato de trabalho da Autora se impusesse imediatamente como ato de execução do acórdão do TAF de Penafiel, uma vez que sempre se teria de indagar se antes não haveria de ter-se decidido reabrir o aludido procedimento concursal, proferir novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final e só então declarar nulo esse contrato e celebrar novos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, designadamente com a requerente caso viesse a ficar graduada em lugar compatível.
Conforme se expendeu no Acórdão do STA, de 31-10-2006, no Recurso n.º 047964-A, «uma vez transitada em julgado a decisão anulatória, à Administração incumbe extrair as devidas consequências, sendo que, no caso de reexercício do poder exercido no ato anteriormente anulado, terá de respeitar o “acertamento” contido no julgado anulatório». Diz-se ainda nesse acórdão que «o dever de conformação se consubstancia em dois momentos distintos, ainda que complementares: o dever de executar e o dever de respeitar o caso julgado. Existe, assim, como que um efeito preclusivo, operado pela decisão anulatória, ao nível do ulterior exercício da competência por parte da Administração, que se manifesta, designadamente, na impossibilidade de reincidir no vício que fundamentou tal decisão.
A Administração encontra-se, consequentemente, com a sua margem de manobra diminuída, uma vez que terá de acatar a decisão tomada pelo Tribunal».
No caso, é inequívoco, que o Recorrente se limitou a declarar nulos os contratos de trabalho celebrados, omitindo os demais atos administrativos necessários ao integral cumprimento do dever de executar o mencionado acórdão, sendo que, como bem se salienta na decisão recorrida, o Recorrente «nem sequer alega que pretende repetir o procedimento concursal, sendo que a aplicabilidade do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA poderá estar dependente do reexercício da competência, o que nos leva a concluir pela verificação do “fumus non malus iuris”» (…)
No caso dos autos, a ED limitou-se a declarar nulos os contratos de trabalho celebrados, omitindo os demais atos administrativos necessários ao integral cumprimento do dever de executar o acórdão proferido no proc. n.º 420/11.5TBPNF, nem sequer alegou que pretende repetir o procedimento concursal, sendo que a aplicabilidade do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA está dependente do reexercício da competência o que nos leva a concluir pela ilegalidade do ato administrativo impugnado.
Ante o exposto, o ato impugnado é ilegal devendo, por isso, ser anulado por violação do art.º 133.º, n.º 2, i) do CPA.
Violação do direito de audição
Nos termos do art.º 100.º do CPA, concluída a instrução, e salvo o disposto no art.º 103.º que dispõe a respeito da inexistência e dispensa de audiência dos interessados, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido da decisão.
O direito de audição, nos termos do plasmado no CPA, tem por desiderato primordial “(...) habilitar a Administração a decidir perante uma dada situação concreta se está em causa o interesse público correspondente à sua competência e, em caso afirmativo, qual a melhor forma de o prosseguir”, sendo de extrema relevância o contributo factual dos administrados, independentemente do sentido da decisão final.
Assim, deve ser facultada aos interessados num dado procedimento administrativo a possibilidade de exercer o direito de audição, após conclusão da instrução, ou seja, em momento em que a Administração já disponha de todos elementos probatórios necessários para a prolação da decisão final, bem como devem os interessados ser informados sobre o sentido provável da decisão em face desses elementos.
Alega a Autora que a ED não se pronunciou sobre qualquer dos aspetos referidos em sede de audiência prévia, violando, assim, os princípios da participação (Cfr. Pedro Machete, in A audiência dos Interessados no Procedimento Administrativo, 446 e segs. (art.º 8.º do CPA) e do contraditório (art.º 100.º do CPA), o que determina a sua anulabilidade.
Colhe-se do probatório que a Autora, em sede de audiência prévia, aduziu diversos argumentos, designadamente, que a consequência da decisão do TAF é a reabertura do procedimento concursal, seguida da prolação de novo despacho homologatório da lista de ordenação final devidamente expurgado dos vícios e que apenas se pode aquilatar se o contrato de trabalho desrespeita a decisão do tribunal quando for proferido novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos e só após a prolação de tal ato é que se pode verificar se a Autora será ou não preterida no procedimento concursal.
Contudo, a Entidade Demandada na decisão final limitou-se a reiterar, sem mais, o que já havia sido explanado na proposta de decisão de indeferimento, não ponderando os argumentos aduzidos pela Autora que se revelavam pertinentes. Resulta, assim, que assiste razão à Autora quando afirma que as suas alegações não foram ponderadas, pelo que mostra-se violado o direito de audição.
Como se afirma no Acórdão do STA de 22/11/2011, proc. n.º 035/11 “a Administração não está obrigada a responder ponto por ponto a todas as questões que os administrados levantem ao exercerem o direito de audiência, ao menos quando essa resposta globalmente flua do sentido e dos fundamentos do ato final”. Sucede que no caso dos autos, a resposta não flui do sentido e dos fundamentos do ato final, pelo que se mostra violado este direito.
Em face do exposto, procede o vício invocado.* A Autora peticiona a condenação da ED a reabrir o aludido procedimento concursal, a proferir novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final e a celebrar novo contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado com a Autora, nos mesmos termos que resultam do contrato de trabalho supra mencionado.
Contudo, este pedido não pode ser concedido no âmbito do presente processo, mas no âmbito do processo de execução do acórdão proferido no proc. n.º 420/11.5TBPNF (sendo do conhecimento funcional da titular dos presentes autos, que se encontra a correr os seus termos), pelo que o Tribunal não conhecerá do mesmo.* A Autora peticiona a condenação da ED a reconstituir a situação jurídico funcional atual hipotética da Autora, com a reintegração desta pela ED, no respetivo posto de trabalho, nos termos que resultam do contrato de trabalho supra mencionado e com o pagamento de uma compensação correspondente às remunerações (remuneração base de € 1.201,48 x 14 meses/ano e subsídio de refeição de 4,47 x 22 dias x 11 meses/ano), com os respetivos descontos e pagamento de contribuições para a Segurança Social, ADSE e IRS, que deixou de auferir desde 11/09/2014 até efetiva reintegração da Autora, acrescida de juros legais, vencidos e vincendos, constados desde as datas dos respetivos vencimento até efetivo e integral pagamento. Mais peticiona a condenação da ED a pagar à Autora a indemnização a liquidar pelo prejuízo que vier a sofrer decorrente da aplicação a um rendimento coletável superior ao habitual (pagamento de uma só vez das retribuições intercalares) de uma taxa de IRS também superior.
Ora, atendendo à ilegalidade do ato que declarou a nulidade do contrato, a ED deverá ser condenada a reconstituir a situação jurídico-funcional atual hipotética da Autora, com a reintegração desta pela ED, no respetivo posto de trabalho, nos termos que resultam do contrato de trabalho supra mencionado e com o pagamento de uma compensação correspondente às remunerações (remuneração base de €1.201,48x14 meses/ano e subsídio de refeição de 4,47 x 22 dias x 11 meses/ano), com os respetivos descontos e pagamento de contribuições para a Segurança Social, ADSE e IRS, que deixou de auferir desde 11/09/2014 até efetiva reintegração da Autora, acrescida de juros legais, vencidos e vincendos, constados desde as datas dos respetivos vencimento até efetivo e integral pagamento. E se a Autora vier a sofrer de uma taxa de IRS superior decorrente da aplicação a um rendimento coletável superior ao habitual (pagamento de uma só vez das retribuições intercalares), deverá a ED indemnizar a Autora do acréscimo.* Quanto ao pedido de danos não patrimoniais, a Autora sustenta que sofreu tais danos por perder um emprego que era a sua única fonte de subsistência o que causou tristeza e preocupação.
Contudo, o ato foi anulado com fundamento em vício que não impede a renovação do ato com o mesmo conteúdo, pelo que a ilegalidade apontada pelo Tribunal e que funda a anulação não foi causa adequada dos prejuízos que a Autora sofreu que são consequência adequada de uma decisão substancialmente ilegal, o que não é o caso dos autos, não se verificando, por isso, o requisito do nexo de causalidade.
Nesta conformidade, não se verificando o requisito do nexo de causalidade, terá de soçobrar o pedido indemnizatório fundado em responsabilidade extracontratual formulado pela Autora.
Analisemos então o suscitado.
Assim, são esquematicamente as seguintes as questões a que importa dar resposta:
1ª) A sentença recorrida violou o caso julgado resultante do trânsito em julgado do acórdão proferido no processo n° 420/11.5BEPNF?;
2ª) O ato administrativo objeto de impugnação será inimpugnável?
3ª) Haverá Nulidade da sentença por omissão de pronúncia quanto à inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação?
4ª) Terá havido violação dos princípios da participação e do contraditório?
Previamente à análise que se fará dos vícios suscitados, importa esquemática e sinteticamente reafirmar os seguintes factos, atenta a matéria dada como provada:
a) Em 04/04/2011, a A. e o Réu celebraram um "contrato de trabalho em funções públicas - contrato por tempo indeterminado";
b) A aqui contrainteressada LMSCB instaurou, em 11/05/2011, Ação contra o Município da Trofa, indicando como contrainteressada, designadamente a aqui Autora, peticionando a anulação do ato homologatório da lista de ordenação final dos candidatos aprovados no concurso subjacente à relação contratual.
c) A referida Ação foi julgada procedente, o que determinou a anulação do ato homologatório da lista de ordenação final, de 17/01/2011, por acórdão transitado em julgado em 21/05/2014;
d) O aqui Réu dispunha do prazo de 3 meses, que terminou em 26/09/2014, para cumprir integralmente o dever de executar o mencionado acórdão de anulação de ato administrativo (artigo 175° n° 1 do CPTA);
e) Em 16/07/2014, o Município notificou a Autora do despacho do Presidente da CM da Trofa, de 14/07/2014, de que era sua intenção declarar a nulidade do contrato de trabalho, e que a Autora dispunha de 10 dias para se pronunciar sobre tal intenção;
f) A Autora emitiu pronúncia, em síntese, reafirmando que mantém interesse legítimo na estabilidade do seu vínculo laborai, a qual não se compadece com a mera revogação do seu contrato de trabalho.
g) Em 10/09/2014, a Autora foi notificada de despacho do Presidente da CM da Trofa, de 03/09/2014, nos termos do qual foi declarada a nulidade do referido contrato de trabalho - Ato objeto de impugnação.
Com propriedade se afirmou no Acórdão cautelar deste TCAN, (Procº n° 988/14.4BEPNE) relativo ao mesmo procedimento concursal, que "(...) perante o disposto no artigo 173° do CPTA não pode concluir-se, sem mais, que a declaração de nulidade desse contrato se impusesse imediatamente como ato de execução do acórdão do TAF de Penafiel, uma vez que sempre se teria de indagar se antes não haveria de ter-se decidido reabrir o aludido procedimento concursal, proferir novo ato homologatório da lista unitária de ordenação final e só então declarar nulo esse contrato e celebrar novos contratos de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, designadamente com a requerente caso viesse a ficar graduada em lugar compatível".
Em bom rigor, o que o tribunal previamente decidiu foi singelamente a mera anulação do ato homologatório da lista de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal que serviu de base à celebração contratual, não tendo pois havido qualquer anulação de toda a tramitação do procedimento.
Vejamos:
Quanto aos vícios suscitados no Recurso do Município aqui em análise, há desde logo um manifesto equívoco, ao referenciar um conjunto de supostos vícios da Sentença ora em apreciação.
Com efeito, esquece o Recorrente que preteritamente à Sentença ora Recorrida, foi proferido em 25 de maio de 2015, Despacho Saneador, onde todas as exceções ora colocadas, foram apreciadas e decididas, sem que tivesse havido qualquer recurso.
Efetivamente, as exceções agora suscitadas, já anteriormente haviam sido invocadas, tendo sido analisadas no referido despacho saneador, tendo as mesmas então sido julgadas improcedentes, nos termos e com os fundamentos aí aduzidos.
Assim sendo, mal se compreende a ora invocada nulidade por omissão de pronúncia, por ausência de apreciação das exceções suscitadas, uma vez que as mesmas há muito que se mostravam decididas e abrangidas pelo caso julgado formal, entretanto formado.
Para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, infra se transcreverão os segmentos que aqui mais relevam do referido Despacho-Saneador:
“Nos termos do art.º 497.º, n.º 1, do CPC o caso julgado pressupõe a repetição de uma causa e quando a repetição se verifica depois de a primeira causa ter sido decidida por sentença que já não admite recurso ordinário. E repete-se a causa quando se propõe uma ação idêntica a outra quanto aos sujeitos, ao pedido e à causa de pedir: cfr. art.º 498.º, n.º 2 do CPC.
No presente Tribunal Administrativo e Fiscal correu termos a ação n.º 420/11.5BEPNF que a Autora moveu contra o Réu no âmbito da qual foi proferida sentença que anulou o ato homologatório da lista unitária de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal que esteve na génese do contrato.
Na presente ação, a Autora reage contra o ato que declarou a nulidade do seu contrato peticionando, a título principal, a sua anulação.
Estamos, assim, perante atos administrativos distintos e sendo distintos os objetos de cada uma das ações de impugnação é forçoso concluir que não se verifica a apontada exceção do caso julgado.
No que concerne à inimpugnabilidade do ato, nos termos do art.º 268.º, n.º 4 da Constituição da República Portuguesa “é garantido aos administrados tutela jurisdicional efetiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo, nomeadamente, o reconhecimento desses direitos ou interesses, a impugnação de quaisquer atos administrativos que os lesem, independentemente da sua forma, a determinação da prática de atos administrativos legalmente devidos e a adoção de medidas cautelares adequadas”.
Por sua vez, o art.º 51.º, n.º 1 .º do CPTA estatui que “… ainda que inseridos num procedimento administrativo, são impugnáveis os atos administrativos com eficácia externa, especialmente aqueles cujo conteúdo seja suscetível de lesar direitos ou interesses legalmente protegidos …”.
Nos termos do art.º 120º do CPA “consideram-se atos administrativos as decisões dos órgãos da Administração que ao abrigo de normas de direito público visem produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta”. (…)
A impugnabilidade do ato administrativo tem como pressuposto a sua eficácia externa, sendo externos aqueles atos que produzem efeitos jurídicos no âmbito das relações jurídicas entre a Administração e os Particulares, refletindo-se diretamente na ordem jurídica, ou no âmbito das relações jurídicas entre entidades públicas.
Assim, todos os atos administrativos dotados de eficácia externa praticados no decurso do procedimento são impugnáveis à luz do art.º 51º, n.º 1 do CPTA e não apenas os atos que ponham termo ao procedimento ou a qualquer incidente autónomo. (…)
Como se afirma no Acórdão do TCA Norte de 06/05/2011, proc. n.º 00386/10.9BEAVR “No conceito legal de “ato impugnável” inserem-se todos os atos lesivos de direitos e interesses legalmente protegidos assim se respeitando a garantia constitucional impositiva, garantia essa que acaba, todavia, por ser estendida pelo legislador ordinário a todos aqueles atos que, mesmo não sendo lesivos de direitos In ob. citada, pág. 341 subjetivos e de interesses legalmente protegidos, são dotados de eficácia externa.
Para ser contenciosamente impugnável a decisão administrativa em causa não tem assim de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A., bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter”.
E como se afirma no Acórdão do TCA Norte de 21/10/2011, proc. n.º 01113/10.6BEBRG “para ser contenciosamente impugnável, a decisão administrativa em causa não tem de ser lesiva de direitos ou interesses legalmente protegidos do A., bastando-lhe ter eficácia externa atual, ou, pelo menos, que seja seguro ou muito provável que a virá a ter. (…)
No caso dos autos, a decisão que declarou a nulidade do contrato de trabalho consubstancia um ato administrativo que visou produzir efeitos jurídicos na esfera da Autora, pelo que estamos perante um ato que visa produzir efeitos externos que se refletem na esfera jurídica de terceiros, cuja eficácia não se confina às relações internas dos serviços.
E esses efeitos produzem-se numa situação individual e concreta, na medida em que o ato individualiza os seus destinatários e a situação concreta que visa regular.
Pelo exposto, conclui-se que o ato impugnado é um ato administrativo contendo uma decisão emitida ao abrigo de normas de direito público, decisão essa que produz efeitos jurídicos na esfera jurídica de terceiros, alterando a sua situação jurídica, transcendendo os limites da esfera de ação da entidade administrativa decisora.
Por isso, considerando que o ato impugnado é um ato administrativo no sentido plasmado no art.º 120.º do CPA dotado de eficácia externa e lesividade, terá que se julgar não verificada a exceção da inimpugnabilidade do ato.
Em face do exposto, improcedem as exceções invocadas.”
Vejam-se, em qualquer caso, os vícios suscitados no Recurso* Do Caso Julgado
Surpreendentemente, e como resulta do precedentemente afirmado e transcrito, reafirma o Município em sede de recurso a verificação da exceção dilatória de caso julgado.
Sem prejuízo da decisão já adotada em sede de Despacho Saneador, sempre se dirá que o caso julgado sempre pressuporia a repetição de uma causa depois de a primeira ter sido decidida por sentença transitada em julgado, o que em concreto se não vislumbra (artigo 580° n° 1 CPC).
Para que houvesse repetição de causa, sempre teria de existir uma tríplice correspondência entre ambas as Ações, quanto aos sujeitos, ao pedido e à causa de pedir (artigo 581° n° 1 do Código de Processo Civil), o que manifestamente não ocorre.
Desde logo, para além da inexistência dos restantes fatores, é manifesto que na presente Ação não se pretende a anulação do ato homologatório da lista de ordenação final dos candidatos aprovados no procedimento concursal, pelo que sempre inexistiria identidade de pedidos e de causa de pedir.
Em face do que antecede, é desde logo manifesto que sempre se inverificaria a violação do caso julgado resultante do trânsito em julgado do acórdão proferido no processo n° 420/11.5BEPNF.
Da inimpugnabilidade do ato
No que concerne à suscitada inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, questão igualmente já tratada e decidida no Despacho Saneador, não se perceciona aqui sequer exatamente o raciocínio do Município.
O Município parece configurar o ato aqui objeto de impugnação como se se tratasse de um ato meramente consequente e confirmativo da anulação judicial do ato de homologação da lista de classificação do concurso e daí a sua suposta inimpugnabilidade.
Não se compreende como assim poderia ser, ainda que se admita que o ato objeto de impugnação se poderia tratar de um, entre outros, atos de execução da anterior decisão judicial, que sempre teria de passar pela reconstituição do procedimento concursal.
Aqui chegados, mesmo que a questão não tivesse sido já preteritamente tratada no Despacho Saneador, não sendo, nem podendo ser o ato aqui objeto de impugnação, meramente confirmativo de pretérita decisão judicial, não se reconhece, em qualquer caso, a sua suposta inimpugnabilidade, prevalecendo o seu caráter potencialmente inovatório e lesivo.
Da omissão de pronúncia
Sendo que a questão subjacente ao afirmado, foi igualmente tratada no Despacho Saneador, o que desde logo afasta a possibilidade de verificação de omissão de pronúncia, sempre se dirá que não é percecionável a verificação de tal nulidade, quanto à suscitada inimpugnabilidade do ato objeto de impugnação, tanto mais que não cabia ao tribunal a quo reapreciar questão já decidida, assente agora em afirmação de caráter meramente conclusivo, em face do que, também por esta razão, não se reconhece a verificação de omissão de pronúncia.
Da não violação dos princípios da participação e do contraditório
No que respeita à invocada ausência de violação dos princípios da participação (artigo 8° do CPA) e do contraditório (artigo 100° do CPA), apontadas pelo Recorrente/Município nas suas alegações de Recurso, sempre se dirá que o despacho objeto de impugnação não cuidou de emitir pronuncia sobre os aspetos que haviam sido referidos pela Autora, quando para tal foi ouvida, o que constitui só por si violação dos princípios da participação e do contraditório, o que sempre determinaria a anulação do ato proferido (artigo 135° do CPA).
Naturalmente que a obrigação de “audição”, sempre pressupõe que em resultado da mesma, sejam devidamente ponderados os argumentos aduzidos pelo interessado, sob pena da audiência prévia ficar despida de objeto e de objetivo.
Tendo o ato aqui controvertido sido proferido no âmbito de um poder não vinculado, a ausência de ponderação da “audiência” realizada, não poderá ser sanada em decorrência do princípio do aproveitamento dos atos administrativos - utile per inutile non vitiatur -, pois que a ponderação que se fizesse, sempre poderia alterar o sentido e oportunidade da decisão proferida.
Dos Erros de Julgamento de Direito
Sem prejuízo do referido precedentemente, atenta a natureza da presente Ação, independentemente dos vícios já tratados, vem ainda invocado um conjunto de erros de julgamento de direito, em face do que importará abordar globalmente tudo quanto lhe está subjacente, por forma a deixar as necessárias pistas para que a Administração possa percecionar os limites dos seus deveres e obrigações, em decorrência da anulação judicial de atos proferidos.
Assim, e desde logo, estabelece o n.º 1 do artigo 173.º, do CPTA, que "Sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento no ato entretanto anulado, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.”
Tal como se refere no Acórdão do STA, de 30/09/2010, no Processo nº 01388A/03, trazido pelo Ministério Público, “Já na vigência do DL 256-A/77, de 17.06, era entendimento da jurisprudência deste STA, designadamente do Pleno (…) que, de um modo geral, a execução das sentenças anulatórias dos tribunais administrativos impõe à Administração o dever de desenvolver uma atividade de execução por forma a pôr a situação de facto de acordo com a situação de direito constituída pela decisão de provimento do recurso contencioso, o que se traduz em dois aspetos:
- por um lado, no dever de respeitar o julgado, conformando-se com o conteúdo da sentença e com as limitações que daí resultam para o eventual reexercício dos seus poderes (efeito preclusivo, inibitório ou conformativo);
- por outro lado, no dever de reconstituir a situação que existiria se não tivesse sido praticado o ato ilegal ou se esse ato tivesse sido praticado sem a ilegalidade que deu causa à anulação (princípio da reconstituição da situação hipotética atual). (…)”
Como resulta igualmente do Acórdão do STA (Pleno), de 08/05/2003, no Processo n.º 40821A, “Os limites objetivos do caso julgado em contencioso administrativo de anulação circunscrevem-se aos vícios que ditaram a anulação contenciosa do ato, não obstando a que a Administração emita novo ato com idêntico conteúdo decisório, desde que liberto dos referidos vícios.
Atos consequentemente inválidos por causa da anulação do ato precedente são apenas aqueles cujos efeitos não possam manter-se sem ofensa do caso julgado ou desconformidade com a sentença, concretamente, aqueles cujos efeitos têm necessariamente de ser destruídos para que se possa reconstituir a situação hipotética atual, na medida em que seja imposta pela sentença anulatória, em função dos respetivos fundamentos. (…)”
A este respeito já este TCAN se pronunciou, designadamente no Acórdão de 10/12/2010, no Processo n.º 00345-A/01-Coimbra, onde se sumariou que “A execução de decisão judicial anulatória do ato administrativo consiste na prática pela Administração - a quem incumbe tirar as consequências da anulação - dos atos e operações materiais necessários à reintegração da ordem jurídica violada de molde a que seja restabelecida a situação que o interessado tinha à data do ato ilegal e a reconstituir, se for caso disso, a situação que o mesmo teria se o ato não tivesse sido praticado.
Nessa tarefa a Administração deve desenvolver atividade em estrito respeito do julgado anulatório (efeito conformativo, preclusivo ou inibitório da sentença), dever esse que proíbe a reincidência das ilegalidades individualizadas e assim declaradas pelo juiz administrativo, excluindo, assim, a possibilidade da Administração reproduzir ato que das mesmas continue a enfermar e que é sancionado com o desvalor da nulidade [art. 133.º, n.º 2, al. h) do CPA].
Anulado concurso mormente com fundamento em ilegalidade que afetava logo a própria decisão e o aviso de abertura do concurso temos que se mostra compatível com a decisão judicial exequenda a abertura dum novo procedimento, com um objetivo similar àquele que foi anulado (…)”.
Com efeito, a eficácia de caso julgado anulatório encontra-se circunscrita às ilegalidades que ditaram a anulação contenciosa do ato, nada obstando a que a Administração emita novo ato com idêntico ou diverso segmento decisório, desde que sanadas as ilegalidades que haviam determinado a sua anulação.
Efetivamente, não subverte o caso julgado o facto da Administração, em execução de decisão anulatória, retomar o procedimento concursal, proferindo nova decisão, idêntica ou diversa da anterior, desde que expurgados os vícios que determinaram a anterior anulação.
Em concreto, tendo o TAF de Penafiel, anulado o ato de homologação da lista de ordenação final do concurso, no âmbito do Processo n.º 420/11.5TBPNF, nada obsta, antes aconselha, a que o procedimento concursal seja retomado de modo a salvaguardar a relação contratual laboral cujos efeitos haviam sido destruídos em resultado da decisão então proferida.
A decisão proferida pelo Tribunal a quo tem exatamente por objetivo reconstituir a situação que existiria se o ato inválido não tivesse sido praticado, retomando-se o procedimento concursal, em conformidade, aliás, com o entendimento constante do Acórdão deste TCAN, de 06/11/2015, no âmbito do Processo Cautelar n.º 00988/14.4BEPNF, entre as mesmas partes.
Inadvertida e inadequadamente o Município, ao invés de retomar o concurso, limitou-se se a proferir o ato aqui objeto de impugnação, declarando a nulidade do contrato de trabalho, designadamente, da aqui Recorrida, que sempre se poderia ter mantido em funções, enquanto “agente putativo”, até à resolução definitiva do procedimento concursal.
Aqui chegados, não se vislumbra que a decisão proferida pelo Tribunal a quo assente em quaisquer erros de julgamento de direito, suscetíveis de fazer sucumbir a referida decisão.* Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pelo Recorrente/Município
Porto, 17 de novembro de 2017
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Rogério Martins
Ass. Luís Migueis Garcia |
