| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I
RELATÓRIO
1 . ARH - Norte - Administração da Região Hidrográfica do Norte, IP, inconformado, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF do Porto, datada de 4 de Maio de 2012, que, no âmbito do processo urgente de INTIMAÇÃO para PRESTAÇÃO de INFORMAÇÕES, CONSULTA de PROCESSOS ou PASSAGEM de CERTIDÕES, interposta pela recorrida "AM. …, L.da", o intimou a, no prazo de cinco dias, lhe disponibilizar:
- Cópia de todos os documentos elaborados pela IO. …, L.da, em execução do contrato de prestação de serviços para “apoio técnico especializado para elaboração, submissão e acompanhamento de candidaturas a programas de apoio à estratégia de desenvolvimento da ARH Norte, IP” e que lhe tenham sido entregues; e ainda,
- Cópia das respectivas facturas e recibos de pagamento.* O recorrente formulou as seguintes conclusões, que aqui se reproduzem:
A . “O Recorrente não se pode conformar com a sentença proferida a 04.05.2012 na qual o Tribunal a quo julgou procedente a presente intimação para prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões e consequentemente intimou a Recorrente, para no prazo de 5 dias disponibilizar à Recorrida:
a) Cópia de todos os elementos elaborados pela IO. …, Lda., em execução do contrato de prestação de serviços para “apoio técnico especializado para elaboração, submissão e acompanhamento de candidaturas a programas de apoio à estratégia de desenvolvimento da ARH Norte IP”, cuja adjudicação data de 30.08.2010, que lhe tenham sido entregues; e,
b) Cópia das respectivas facturas e recibos de pagamento.
B . Sumariamente a factualidade subjacente ao pleito é a seguinte:
a) A Recorrida através de requerimento datado de 04.01.2012, solicitou à Recorrente:
a. reprodução por cópia simples das peças do procedimento (convite à apresentação das propostas e caderno de encargos) de ajuste directo e do contrato celebrado na sequência do mesmo com a sociedade comercial IO. …, Lda. para “Apoio Técnico Especializado para a elaboração, Submissão e Acompanhamento de Candidaturas a Programas de Apoio à Estratégia de Desenvolvimento da ARH do Norte, IP”, cuja adjudicação data de 30.08.2010; bem como,
b. A reprodução por fotocópia simples “do conteúdo documental de todos os serviços prestados ao abrigo daquele contrato; e, ainda,
c. Das respectivas facturas e recibos de pagamento.
b) Na sequência do pedido que antecede, a Recorrida foi notificada do teor do despacho datado de 09.01.2012, nos termos do qual se ordena:
a. A disponibilização das peças do procedimento e do contrato solicitado pela Requerida, nos termos do artigo 12 da Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto (doravante LADA);
b. Que seja demonstrado o interesse a que alude o artigo 6º, n.º 6 da sobredita lei, na medida em que os recibos e facturas são considerados documentos relativos à vida interna de uma empresa; e,
c. Que se esclareça o que se pretende quanto se requer “conteúdo documental de todos os serviços prestados”, considerando que o objecto do contrato e o caderno de encargos já contemplam os serviços prestados.
c) Em resposta ao despacho proferido, a Recorrida pronuncia-se nos seguintes termos (seguindo a ordem daquela pronúncia):
a. Quanto aos esclarecimentos requeridos, sobre o âmbito do “conteúdo documental de todos os serviços prestados”, a Recorrida densificou que com aquele pedido pretendia obter cópia dos documentos elaborados pela co-contratante IO. …, Lda, em execução do contrato de prestação de serviços, entregues à ARH Norte, IP.;
b. Quanto ao pedido de acesso a facturas e recibos, entendeu a Recorrida contraditar a qualificação daqueles documentos como sendo relativos à vida interna da empresa, não tendo por isso apresentado quaisquer justificações que preenchessem os requisitos legais previstos no n.º 6 do artigo 6º da LADA.
d) Posteriormente, e face àqueles esclarecimentos, o Recorrente:
d. Disponibilizou o Relatório Final de actividades da IO. …, considerando que muitas das tarefas não eram sequer susceptíveis de materialização; e,
e. Decidiu não disponibilizar os documentos contabilísticos solicitados, uma vez que aqueles respeitam à vida interna da empresa e a Recorrida não demonstrou possuir interesse directo, pessoal e legítimo na obtenção dos mesmos.
e) Já a 07.02.2012, a Recorrida intentou a presente intimação.
C . Passada em revista a factualidade relevante para o presente Recurso, vejamos do ponto de vista da dogmática jurídica a razão pela qual não é de concordar com o Tribunal a quo na sentença de que se recorre:
D . Da caducidade do direito de Acção
a) Em sede de resposta à presente intimação, o Recorrente sustentou a caducidade do direito de acção, na parte a que respeita ao acesso aos documentos contabilísticos – facturas e recibos;
b) Não obstante, entendeu o Tribunal a quo, não se verificar a caducidade.
c) No entanto, é sem razão que o afirma, pois existem duas decisões distintas da Recorrente em resposta ao requerido pela Recorrida, a saber:
a. A decisão de considerar as facturas e recibos requeridos como sendo documentos relativos à vida interna da empresa IO. …, Lda., o que fez em despacho de dia 09.01.2012; e,
b. A decisão de não aceitar o acesso às facturas e recibos considerando a não apresentação de quaisquer fundamentos que demonstrassem o interesse directo, pessoal e legítimo no acesso aos mesmos, o que fez em despacho de 08.02.2012.
d) Inclusivamente, na presente intimação, a qual constitui antes uma impugnação, a Recorrida dirige todo o pedido no sentido da impugnação dos fundamentos da decisão da Recorrente, na qual se considerou que as facturas e recibos requeridos constituem documentos relativos à vida interna da empresa.
e) Acresce que a presente intimação foi intentada a 07.02.2012 e o despacho que considerou não verificados os fundamentos apresentados para justificar o interesse pessoal, directo e legítimo da Recorrida na obtenção dos documentos é de 08.02.2012, de modo que nunca poderia ter sucedido como decide o Tribunal a quo na sentença de que se recorre.
f) Nestes termos exigia-se que a presente intimação, na parte diz respeito às facturas e recibos fosse apresentada ao tribunal competente no prazo de 20 dias, a contar da classificação dos recibos e facturas como documentos da vida interna da empresa (o que fez em despacho de 09.01.2012).
g) Ora, a intimação foi intentada em 07.02.2012, pelo que resulta claro que o direito de acção, referente à intimação para prestação das informações contabilísticas, caducou no dia 05.02.2012.
h) Assim, e com estes fundamentos, deverá a sentença recorrida ser revogada, e em sua substituição ser proferida outra que julgue procedente a caducidade do direito de acção, a qual constitui uma excepção que determina a absolvição do Recorrente do pedido.
E . Da qualificação dos documentos contabilísticos como sendo da vida interna da empresa.
a) O Tribunal a quo considerou ainda não se vislumbrar “em que medida possam os mesmos (entenda-se as facturas e recibos – comentário nosso) conter segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna da empresa já que, como é sabido, traduzem-se na especificação dos serviços e no correspondente preço liquidado pela Requerida (elementos que genericamente, se encontrarão contidos no contrato ao abrigo dos quais foram prestados os serviços)”.
b) Todavia, também aqui não se concorda com o Tribunal a quo, desde logo porque como é posição já consolidada na jurisprudência, na doutrina e na CADA a “Administração tem margem de livre apreciação para aferir e decidir se, em concreto, certa informação se encontra abrangida pelo n.º 6 do artigo 6.º da LADA” (Parecer da CADA n.º 240/2007, de 03/10/2007, Processo n.º 232/2007).
c) Não obstante, entendeu o Tribunal a quo pronunciar-se sobre matéria que está no âmbito da discricionariedade técnica, sem ter demonstrado ou sequer invocado a existência de erro grosseiro, ou violação dos princípios que orientam a actividade da Administração Pública, bastando-se a afirmar que não considera que possam ser qualificados como tal.
d) Vejamos do ponto de vista jurídico porque é que o Tribunal a quo não se poderia imiscuir no controlo das decisões administrativas, realizadas no âmbito da discricionariedade técnica:
a. É assente que averiguação jurisdicional da discricionariedade técnica se encontra perfeitamente delimitada àquilo que é erro grosseiro, não podendo, em caso algum, ao tribunais apreciar matéria relativa ao poder de conformação administrativa, pelo que o Tribunal a quo ultrapassou o limite da ingerência na actividade administrativa não vinculada, considerando erro grosseiro, o que não pode de modo algum ser qualificado como tal;
b. Isso mesmo decorre da jurisprudência do STA onde se afirma que verificando-se a existência de matéria reportada “a conceitos técnicos, a incluir, portanto, no âmbito da chamada discricionariedade técnica, é insusceptível de controlo contencioso” (só sendo admitida essa apreciação em relação à “legalidade externa do acto, o erro grosseiro ou manifesto e/o desrespeito dos princípios gerais reguladores da actividade administrativa” Ac. STA de 08.05.97, Proc. n.º 015108);
c. Não podendo, portanto, “pronunciar-se sobre o acerto ou desacerto das opções técnicas subjacentes à opção administrativa em causa, salvo os casos limites de erro manifesto ou grosseiro” (cfr. André Gonçalves Pereira, “Erro e ilegalidade no Acto Administrativo”, p. 266; Ac. S.T.A. de 27.11.97, in Ac. Dout. nº 439, p. 891);
d. Pelo que, não se verificando qualquer erro grosseiro (conforme é tido pela doutrina e jurisprudência) ou sequer erro, mal andou o Tribunal a quo quando apreciou esta matéria, imiscuindo-se numa área cujo controlo lhe está vedado.
e. Assim, e com este fundamento deverá a sentença ser revogada e substituída por outra que julgue insindicável a apreciação desta matéria, considerando não se verificar erro grosseiro na apreciação feita pelo Recorrido;
f. Acresce ainda, e sem prescindir, que do ponto de vista do mérito da sentença, mais concretamente a sindicância à bondade da decisão administrativa julgada, a decisão tomada pelo Tribunal a quo assentou numa consideração opinativa que, por um lado, não é susceptível de pôr em causa a bondade e conveniência da decisão impugnada, mas mais ainda não apontam qualquer vício que possa constituir erro grosseiro.
g. Diga-se preliminarmente, que o Tribunal a quo, não só não afirma a existência de erro grosseiro, como nem sequer consegue demonstrar a existência de erro, na medida em que se limita a referir que não se vislumbra em que medida os documentos em causa (facturas e recibos) possam conter segredos comerciais ou sobre a vida interna da empresa.
h. Na verdade, e como refere a CADA “cabe na noção de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa é algo de concretização difícil e que haverá de analisar-se caso a caso; contudo, sempre se dirá que se afigura que nela possam caber, entre outros dados, os estudos de viabilidade económica, os elementos relativos aos processos de produção (know-how), à forma de gestão empresarial, à estratégia comercial, à contabilidade e ao fisco…”. (Parecer da CADA n.º 240/2007, de 03/10/2007).
i. Estes não são de conhecimento ou divulgação pública e que, por conseguinte, estão abrangidos pelo n.º 6 do artigo 6.º da LADA, e como tal pela exigência de demonstrar a existência de um interesse directo, pessoal e legítimo no acesso a informação (neste sentido, vide o Parecer da CADA n.º 240/2007, supra mencionado).
j. Ora, a Recorrida não fez qualquer prova do interesse naqueles documentos limitando-se a refutar que os recibos e facturas não constituíam documentos relativos à vida interna da empresa IO. ….
k. Acresce ainda que, no respeito pelo princípio da proporcionalidade, se exige uma ponderação entre o princípio da transparência e livre acesso aos documentos e a reserva que impende sobre a Administração na disponibilização e tratamento dos documentos elaborados pelos particulares que com ela contratam.
l. O entendimento do Tribunal a quo, viola o princípio da separação de poderes ao pronunciar-se sobre matérias que estão no âmbito da discricionariedade técnica da Administração, e ainda o princípio da proporcionalidade, legal e constitucionalmente tutelado, o qual exige uma ponderação dos interesses em causa.
F . Da inutilidade superveniente da lide (satisfação integral do pedido de prestação de informações relativamente aos documentos elaborados pela IO. …, L.da).
a) O Tribunal a quo, julgou ainda que “não pode considerar-se satisfeito com a mera disponibilização do relatório final”, uma vez que “a Requerente pretende a obtenção é a obtenção de todos os documentos elaborados pela co-contratante IO. …, Lda., em execução do contrato de prestação de serviços”.
b) Também neste ponto se discorda do entendimento do Tribunal a quo, pois os esclarecimentos prestados pela Recorrida são absolutamente lacónicos e indiciam um total desconhecimento do caderno de encargos, designadamente das tarefas a executar, e bem assim da finalidade da sua pretensão (a qual nunca foi revelada), pelo que não tendo a Recorrida especificado os documentos/informação aos quais pretendia aceder, será de concluir que o pedido de informação formulado pela Recorrida se revelou satisfeito.
c) Acresce que nem todas as tarefas executadas pela IO. … se traduzem em documentos por ela elaborados, implicando, entre outras, tarefas de submissão em plataformas oficiais (como consta do Relatório Final e do Caderno de Encargos).
d) Existem ainda documentos que foram elaborados e dizem respeito a candidatos e a entidades gestoras de procedimentos, e que não deverão ser tratados de forma indiferenciada.
e) O acesso ao Relatório Final sempre seria susceptível de informar a Recorrida da latitude e diversidade de serviços prestados – cuja diversidade nunca seria compatível com a pretensão genericamente formulada pela Recorrida –, mas que lhe permitiria, sem dúvida, dirigir à Administração um pedido razoável e adequado, concretizando o tipo de informação pretendida – apenas se admitindo que o mesmo não o terá sido por causa imputável à própria Recorrida.
f) Além do mais, fornecer todos os “documentos elaborados pela co-contratante IO. …, Lda.”, exigiria um esforço desmedido ao Recorrente, porquanto exigiria a verificação de cada um daqueles documentos antes de os disponibilizar, sob pena de estar a divulgar documentos de onde pudessem constar segredos comerciais ou relativos à vida interna da empresa IO. …, ou de outras entidades (candidatos ou entidades gestoras de procedimentos, etc);
g) Por outro lado, exigiria que se notificasse a Recorrida para se pronunciar relativamente a cada um deles para que viesse demonstrar o interesse directo, pessoal e legítimo na obtenção dos mesmos, e teria posteriormente de averiguar a verificação daquele interesse.
h) Deste modo, a forma vaga como o pedido foi formulado, iria ocasionar um esforço desproporcionado por parte do Recorrente, pois exigiria a verificação documento a documento, página a página da eventual existência de segredos de empresa ou da vida interna.
i) Ora, nos termos do n.º 5 do artigo 11 da LADA, “A entidade requerida não tem o dever de criar ou adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigação de fornecer extractos de documentos, caso isso envolva um esforço desproporcionado que ultrapasse a simples manipulação dos mesmos”. (negrito e sublinhado nosso).
j) Assim sendo, só a devida densificação dos elementos específicos que a Recorrida pretendia obter é que permitiria afastar a verificação do n.º 5 do artigo 11 da LADA.
k) A sentença recorrida viola, entre outros, o artigo 105.º do CPTA, artigo 6.º, n.º 6 da LADA, princípio da separação de poderes, princípio da proporcionalidade, artigo 11.º n.º 5 da LADA".* Notificadas as alegações referidas, apresentadas pelo recorrente, veio a recorrida "AM. …, L.da" apresentar contra alegações - fls. 195 e ss. - mas sem que formule conclusões.* O Digno Procurador Geral Adjunto, neste TCA, notificado, nos termos do disposto no art.º 146.º, n.º 1 do CPTA, não se pronunciou.* Sem Vistos -- art.º 36.º, ns. 1, al. d) e 2 do CPTA --, foram os autos remetidos à Conferência para julgamento.* 2 . Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º-., nº-. 2, 664º-. e 685º-. A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140º-., ambos do CPTA, a saber:
-- 1 . -- caducidade do direito de acção, no que se refere ao pedido contido na 2.ª parte da n.º 2 do requerimento da recorrida;
-- 2 . -- qualificação dos documentos contabilísticos como sendo da vida interna da empresa; e ainda,
-- 3 . -- inutilidade superveniente da lide (satisfação integral do pedido de prestação de informações relativamente aos documentos elaborados pela IO. …, L.da) - 1.ª parte da nº 2 do requerimento da recorrida.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1 . MATÉRIA de FACTO
A sentença recorrida deu como assente a seguinte matéria de facto (a qual não vem questionada):
1) No dia 4 de Janeiro de 2012, a Requerente dirigiu à Requerida o requerimento que constitui o documento n.º 1 junto com a petição inicial, que aqui se considera integralmente reproduzido, solicitando a reprodução, por fotocópia simples, das peças do procedimento de ajuste de directo e do contrato celebrado na sequência do mesmo com a sociedade comercial "IO. …, L.da" para “Apoio Técnico Especializado para Elaboração, Submissão e Acompanhamento de Candidaturas a Programas de Apoio à Estratégia de Desenvolvimento da ARH do Norte, I.P.” cuja adjudicação data de 30-08-2010 e ainda a reprodução, por fotocópia simples do conteúdo documental de todos os serviços prestados ao abrigo daquele contrato e, bem assim, das respectivas facturas e recibos de pagamento.
2) Em 16 de Janeiro de 2012, a Requerente recebeu o ofício da autoridade requerida que constitui o documento n.º 2 junto com a petição inicial, e que aqui se dá por reproduzido, notificando-a de despacho proferido no dia 9-01-2012 pelo Presidente da Requerida.
3) As cópias das peças do procedimento e do contrato foram entregues à Requerente.
4) No que se refere ao requerido “conteúdo documental de todos os serviços prestados ao abrigo daquele contrato e das respectivas facturas e recibos de pagamento”, a Requerida, no aludido despacho, decidiu o seguinte: «No que respeita aos documentos referidos na alínea b) que antecede, considerando que os mesmos se referem à vida interna de uma empresa (IO. …, Lda.), designadamente aqueles que se referem a matéria contabilística, deverá a requerente vir dar cumprimento à demonstração de interesse a que alude o artigo 6º, n.º 6 da identificada Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto. Relativamente a este mesmo ponto, deverá ainda a requerente esclarecer o que pretende, quando menciona, “conteúdo documental de todos os serviços prestados”, considerando que o objecto do contrato e caderno de encargos já contemplam os serviços prestados.»
5) A requerente apresentou, então, por fax e correio registado, em 20-01-2012 o requerimento que constitui o documento n.º 3 junto com a petição inicial e que aqui se considera integralmente reproduzido.
6) O Requerido, por oficio datado de 8 de Fevereiro de 2012, notificou a Requerente do teor do despacho proferido pelo Presidente da ARH-Norte, IP, com a mesma data, o qual ordena a disponibilização do Relatório Final de actividades da IO. …, referentes ao procedimento denominado “serviços de elaboração, submissão e acompanhamento de candidaturas e programas de apoio ao financiamento público – QREN 2007-2013”, nos termos constante do documento n.º 2 junto a fls. 104 e segs.
7) A Requerente intentou contra a Requerida uma providência cautelar relativa a procedimento de formação de contrato e um processo de contencioso pré-contratual que correm termos neste Tribunal sob os n.ºs 286/12.8BEPRT-A e 286/12.8BEPRT respectivamente.
8) A presente intimação foi intentada no dia 7 de Fevereiro de 2012.
2 . MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada, cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional, acima objectivado, sendo que, como se evidencia do cotejo da oposição apresentada nos autos e das alegações deste recurso jurisdicional, o recorrente continua a reiterar os mesmos entendimentos acerca das questões ali suscitadas.
Vejamos, pois, se lhe assista razão.
* 1 . Quanto à caducidade do direito de acção, no que se refere ao pedido contido na 2.ª parte da n.º 2 do requerimento da recorrida.
A recorrida - "AM. …, L.da" - que intentou contra o ARH - Norte, IP, ora recorrente, uma providência cautelar relativa a procedimento de formação de contrato e um processo de contencioso pré-contratual, em 4/1/2012, requereu-lhe, nos termos do requerimento de fls. 15 dos autos, que:
1 - lhe entregasse, por fotocópia simples, as peças do procedimento de ajuste de directo e do contrato celebrado na sequência do mesmo com a sociedade comercial IO. …, Lda para “Apoio Técnico Especializado para Elaboração, Submissão e Acompanhamento de Candidaturas a Programas de Apoio à Estratégia de Desenvolvimento da ARH do Norte, IP”, que lhe foi adjudicada em 30/08/2010; e ainda,
2 -
a) - a reprodução, por fotocópia simples, do conteúdo documental de todos os serviços prestados ao abrigo daquele contrato e, bem assim,
b) - das respectivas facturas e recibos de pagamento.
Recebido o requerimento, o Presidente do AEH-Norte-IP, emitiu o despacho de fls. 20 dos autos, de 9/1/2012, notificado à recorrida em 16/1/2012 (onde lhe era solicitado que prestasse as informações e esclarecimentos solicitados, no prazo de 5 dias), pelo qual, lhe foi satisfeito o pedido, referido no n.º 1 supra e, quanto ao ponto 2, foi decidido:
"No que respeita aos documentos referidos na alínea b) que antecede, considerando que os mesmos se referem à vida interna de uma empresa (IO. …, L.da), designadamente aqueles que se referem a matéria contabilística, deverá a requerente vir dar cumprimento à demonstração de interesse a que alude o artigo 6º, n.º 6 da identificada Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto.
Relativamente a este mesmo ponto, deverá ainda a requerente esclarecer o que pretende, quando menciona, “conteúdo documental de todos os serviços prestados”, considerando que o objecto do contrato e caderno de encargos já contemplam os serviços prestados".
Ciente do despacho do Presidente do ARH-Norte-IP, em 20/01/2012, a recorrida prestou os esclarecimentos constantes do requerimento de fls. 23 a 26 dos autos.
Mais tarde, por ofício de 8/2/2012 - cfr. fls. 105/107 dos autos -, o recorrente disponibilizou, em suporte de papel, o Relatório Final de actividades da "IO. …, L.da", referentes ao procedimento denominado “serviços de elaboração, submissão e acompanhamento de candidaturas e programas de apoio ao financiamento público – QREN 2007-2013" e, quanto ao mais, decidiu manter o entendimento quanto aos documentos contabilísticos solicitados.
Ora, analisado o requerimento da recorrida de 4/1/2012, bem como a resposta do recorrente de 9/1/2012, conjugados ainda com o requerimento/resposta da recorrida de 20/1/2012 e a decisão final do recorrente de 8/2/2012, verificamos, sem margem para quaisquer dúvidas e no que se refere ao pedido constante do n.º 2 do requerimento inicial, que na resposta de 9/1/2012, não é indeferido o pedido em relação a qualquer um deles e, em especial - como defende o recorrente - em relação ao pedido de envio de cópia das facturas e recibos de pagamento efectuados pela IO. …, em execução do contrato celebrado, pois que ao responder-se que "No que respeita aos documentos referidos na alínea b) que antecede [corresponde ao n.º 2 do requerimento da recorrida de 3/1/2012], considerando que os mesmos se referem à vida interna de uma empresa (IO. …, L.da), designadamente aqueles que se referem a matéria contabilística, deverá a requerente vir dar cumprimento à demonstração de interesse a que alude o artigo 6º, n.º 6 da identificada Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto" - sublinhados nossos -, além de não se justificar qualquer indeferimento quanto a esse concreto pedido, até se pede que, por se reportarem a matéria contabilística, deverá a recorrida demonstrar o interesse a que alude o art.º 6.º da Lei 46/2007, de 24/8.
E - com base nessa resposta/pedido de esclarecimentos que é respondido pela recorrida - a decisão final do recorrente, de 8/2/2012, contra argumenta a tese da recorrida e aí decide expressamente, o indeferimento do pedido.
Saliente-se que, quanto ao pedido de envio de cópia das facturas e recibos de pagamento efectuados pela IO. …, em execução do contrato celebrado, o recorrente sempre se refere a esse pedido qualificando-o como "documentos contabilísticos", pelo que ao dizer no despacho de 9/1/2012, "... designadamente aqueles que se reportam a matéria contabilística ..." e que, quanto a estes, deverá dar cumprimento à demonstração de interesses a que alude o art.º 6.º, n.º 6 da Lei 46/2007, de 24/8, mais não está, sem quaisquer dúvidas, a notificar a recorrida para prestar informações adicionais, que não a indeferir, desde logo, esse concreto pedido.
Dispõe o art.º 105.º do CPTA, sob a epígrafe "Prazo" que:
"A intimação deve ser requerida ao tribunal competente no prazo de 20 dias, que se inicia com a verificação de qualquer dos seguintes factos:
a) decurso do prazo legalmente estabelecido, sem que a entidade requerida satisfaça o pedido que lhe foi dirigido;
b) indeferimento do pedido;
c) satisfação parcial do pedido.”* Deste modo, o prazo de 20 dias para instauração da intimação - art.º 105.º, al. b) do CPTA - conta-se da data do indeferimento, como termo a quo da contagem desse prazo, que não da notificação do despacho de 9/1/2012 - como pretende o recorrente - pois que este despacho - como refere e bem a recorrida, nas suas contra alegações - mais não é que, nesta parte (n.º 2 do requerimento de 4/1/2012), um pedido de informações adicionais e que, no seu entender seriam imprescindíveis para apreciar e decidir do pedido de acesso à informação, de um convite ao aperfeiçoamento do requerimento inicial - art.º 76.º, n.º 1 do CPA.
Deste modo e em conclusão bem se decidiu na sentença recorrida, improcedendo a argumentação do recorrente.** 2 . Quanto à qualificação dos documentos contabilísticos como sendo da vida interna da empresa.
A este propósito a sentença recorrida fundamentou a sua decisão com base na seguinte argumentação:
"A este propósito entende a Requerida que se tratam de documentos nominativos, estando em causa um bem diferente do segredo comercial, a saber, a vida interna da entidade, bem esse tutelado pelo art.º 6º da Lei n.º 46/2007 de 24 de Agosto. Entende ainda que a Requerente, afirma que está em causa o acesso a documentos de um processo conducente à celebração de um contrato mas tais elementos referem-se à própria execução do contrato. Entende, em suma, que a Requerente não é titular de qualquer interesse directo, pessoal e legítimo.
A Requerida encontra-se sujeita à Lei n.º 46/2007, de 24 de Agosto (Lei que regula o acesso aos documentos administrativos, vulgarmente designada por “LADA”) nos termos da alínea a) do n.º 1 do seu artigo 4.º.
Entende a Requerida que os documentos solicitados relativos às facturas e recibos são documentos nominativos.
Nos termos do art.º 3º, n.º 1, alínea b) considera-se documento nominativo “o documento administrativo que contenha, acerca da pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada”
“Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade”, nos termos do n.º 5 do art.º 6º da LADA.
Estando em causa documentos respeitantes às facturas e recibos relativas aos serviços prestados pela IO. … à Requerida no âmbito de determinado contrato público, conclui-se que os mesmos não integram o conceito legal de documento nominativo, previsto no citado art.º 3º, n.º 1, alínea b) da LADA.
Nos termos do n.º 6 do art.º 6º da LADA “um terceiro só tem direito de acesso a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa se estiver munido de autorização escrita desta ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade”.
A Requerida entende que esta disposição legal fundamenta a sua recusa de entrega das facturas e recibos em causa.
Com o devido respeito por entendimento contrário, não vemos como.
Com efeito, as facturas e recibos, naturalmente, documentam o preço – liquidado com dinheiros públicos - que terá sido acordado, aquando da celebração do contrato de prestação de serviços celebrado entre a IO. … e a Requerida, contrato esse que já foi disponibilizado à Requerente e que é público, assim como o respectivo caderno de encargos.
Não se vislumbrando em que medida possam os mesmos conter segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna da empresa já que, como é sabido, traduzem-se na especificação de serviços e no correspondente preço liquidado pela Requerida (elementos que, genericamente, se encontrarão contidos no contrato ao abrigo dos quais foram prestados os serviços).
Em suma, os documentos em causa não são documentos nominativos nem documentos administrativos de acesso reservado previstos no art.º 6º, n.º 6 da LADA, sendo, portanto, de acesso livre e generalizado, pelo que deve a Requerida facultar à Requerente cópias dos mesmos".* O direito à informação não procedimental está consagrado nos arts. 268.º, n.º 2 da CRP, 65.º do CPA, 1.º e 5.º da Lei 46/2007, de 24 de Agosto (LADA).
Trata-se de um direito fundamental, de natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias, previstos nos arts. 17.º e 18.º da Constituição (cfr. Gomes Canotilho, in: “Direito Constitucional”, 7.ª edição, pág. 404; Ac. do STA de 10/07/1997 - Proc. n.º 042448, de 23/07/1997 - Proc. n.º 042546 e Ac. do TCA Norte de 23/08/2005 - Proc. n.º 00554/05.5BEPRT, de 01/09/2008 - Proc. n.º 00278/08.1BECBR, de 16/10/2008 - Proc. n.º 00319/08.2BEPNF), cujo regime está estabelecido em termos amplos, consagrando o princípio do chamado arquivo aberto, que só pode ser restringido na estrita medida do necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses também constitucionalmente protegidos.
A CRP impõe, ela própria, expressamente algumas restrições (art.º 268.º, n.º 2), o mesmo fazendo o CPA (art.º 65.º, n.º 1), que remete a regulamentação do acesso aos arquivos e registos para diploma próprio (art.º 65.º, n.º 2), no qual não é ilegítimo, como vem decidindo o Tribunal Constitucional, estabelecer outras restrições, posto que relativas a direitos ou interesses constitucionalmente tutelados e na estrita medida em que se mostrarem necessárias para a salvaguarda destes.
A LADA, depois de consagrar uma ampla possibilidade de acesso no seu art.º 5.º, segundo a qual “Todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, reprodução e informação sobre a sua existência e conteúdo”, estabeleceu algumas restrições no art.º 6.º, como as que constam dos ns. 5 e 6.
Assim, refere o n.º 5, que “Um terceiro só tem direito de acesso a documentos nominativos se estiver munido de autorização escrita da pessoa a quem os dados digam respeito ou demonstrar interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente relevante segundo o princípio da proporcionalidade." e, por sua vez, o art.º 3.º da mesma lei define "documento nominativo" como “o documento administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificável, apreciação ou juízo de valor, ou informação abrangida pela reserva da intimidade da vida privada” - n.º 1, al. b).
Assim, todos, sem necessidade de enunciar qualquer interesse, têm direito de acesso aos documentos administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reprodução e de informação sobre a sua existência e conteúdo - art.º 5.° da LADA - e mesmo que se não encontre em curso qualquer procedimento que lhes diga directamente respeito” - art.º 65.º, n.º1 do CPA - e quando exista procedimento e sejam nele directamente interessados, têm direito a ser informados sobre o seu andamento e sobre os documentos integrantes do mesmo competindo aos funcionários passar aos interessados certidão, reprodução ou declaração autenticada dos mesmos - arts. 61.º, 62.º, n.º 1, 63.º, n.º 1 e 65.º, ns. 1 e 2 do CPA
Trata-se da concretização de um princípio que vem sendo qualificado como da administração aberta - art.º 1.º da LADA.
Porém, o direito à informação não é irrestrito e existem limites ao seu exercício visto que se é certo que o mesmo, por um lado, está submetido aos princípios da publicidade, da transparência e da justiça os quais são fundamento do citado princípio da administração aberta, também por outro, ele pode ser sacrificado sempre que é confrontado com direitos e valores constitucionais de igual ou maior valia, como são, v.g., os relativos à segurança interna e externa, à investigação criminal e à reserva da intimidade das pessoas ou quando a recusa de informação se funde num dever funcional legalmente previsto como são os casos do segredo de justiça, do segredo da correspondência, da confidencialidade fiscal ou dos segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa - art.º 6.º da LADA.
Isto significa que as entidades indicadas no art.º 4.º, n.º 1 da LADA estão obrigados a facultar a documentação que lhes é solicitada sendo-lhes lícito recusá-la sempre que daí possa resultar o seu uso abusivo ou ilegítimo - arts. 1.º e 6.º da LADA e 62.º, n.º 1 e 65.º, n.º 1 do CPA.
Refere, a propósito, o Ac. do STA n.º 493/09, de 30/9/2009, que:
"O regime geral que regula o acesso à documentação administrativa estipula, assim, que o interessado tem direito a esse acesso mas que o mesmo pode ser restringido ou condicionado quando estiver em causa a consulta de documentos que revelem os seus segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna de uma empresa.
A CADA tem entendido, e bem, que o conceito de segredos comerciais, industriais ou sobre a vida das empresas só integra as informações cuja divulgação poderia provocar consequências graves, designadamente por elas se referirem a "aspectos particulares de financiamento, a previsões de viabilidade e de rendibilidade específicas de uma empresa (privada), a estratégias de captação de clientes ou de desenvolvimento futuro, a identificação de modelos ou de técnicas a seguir no desenvolvimento da actividade" (cfr. seu parecer n.° 38/2005). E que, por ser assim, a recusa com esse fundamento só pode ser invocada quando a mesma se destinar a proteger o interesse concorrencial da empresa perante os restantes operadores económicos, “justificando-se tal protecção na estrita medida em que a publicitação seja susceptível de causar uma lesão séria àquele interesse. Quer isto dizer que esta restrição ao direito de acesso (ou possibilidade de restrição) não assume carácter absoluto, antes devendo ser objecto de uma adequada ponderação dos interesses ou valores em confronto - o(s) interesse(s) da(s) empresa(s) e os interesses públicos relacionados com a transparência da Administração" (Parecer n.° 44/2002)".
Nesse sentido ... a recusa em facultar o acesso à documentação com o fundamento de que “a respectiva divulgação é susceptível de pôr «em causa segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas», deverá fazer-se sempre de um modo fundamentado, isto é, não poderá, simplesmente, referir que o conhecimento dessa documentação por parte de um requerente bole com determinado tipo de valores. Haverá, pois, que indicar o "porquê" dessa decisão, que o mesmo é dizer que haverá que apontar os motivos pelos quais tal revelação, se fosse feita, afectaria esses valores.
Mais: essa fundamentação há-de ser de molde a permitir ao requerente conhecer não só os pressupostos em que assentou o (hipotético) acto de denegação do acesso, bem como aquilatar se foram (ou não) cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a decisão reflecte (ou não) a exactidão material dos factos, se houve (ou não) erro manifesto de apreciação e se existiu (ou não) desvio de poder.
Em suma, a fundamentação deverá revelar, de forma clara e inequívoca, a argumentação da entidade requerida e autora do acto e, a montante, os pressupostos em que radicou por forma a permitir ao requerente conhecer as razões da medida adoptada.”
O poder da Administração recusar o acesso à sua documentação é, assim, um poder vinculado aos princípios e objectivos fixados por lei, a ser exercido segundo os princípios da transparência e da proporcionalidade, que só deve ser invocado quando o mesmo for indispensável para evitar prejuízos que não poderiam ser evitados doutra forma. (vd. n.º 7 do art.º 6.º da LADA).
Por outro lado, e correspondentemente, o terceiro que queira aceder a documentos administrativos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna da Administração e que não tenha a necessária autorização escrita para o efeito, só pode ver o respectivo direito reconhecido se demonstrar ter interesse directo, pessoal e legítimo nessa consulta e que este é suficientemente relevante de acordo com o princípio da proporcionalidade, nas três vertentes em que este se pode desdobrar: a da necessidade, a da exigibilidade das medidas e a da proporcionalidade em sentido estrito, ou da "justa medida” (cfr. n.° 6 do artigo 6.° da LADA e Acórdão do Tribunal Constitucional n.° 519/2007, in DR 2° Série, de 5.12.2007).
O que quer dizer que a recusa fundada em razões relacionadas com o dano que o acesso à documentação pode acarretar no tocante à divulgação dos segredos comerciais, industriais ou sobre a sua vida interna tem de ser justificada com a indicação desses danos e com a explicitação dos motivos porque se considera que essa revelação, a ser feita, afectaria os valores que se pretendia salvaguardar.
E quando assim acontece, isto é, quando a requerida invoque a ocorrência dos mencionados prejuízos, o requerente tem de alegar e demonstrar possuir um interesse directo, pessoal e legítimo suficientemente qualificado para ver reconhecido o seu direito.
E isto porque só essa alegação e demonstração permite verificar se o pretendido acesso é necessário, adequado e não excessivo e, portanto, se se verificam os pressupostos que autorizam a pretendida consulta.
Só a reunião de ambos estes requisitos é que consente o acesso à documentação administrativa que havia sido negada pelas sobreditas razões ".* Como se diz no Ac. do TCA-Sul de 12/4/2012, referido pela recorrida, nas suas contra alegações "Invocando a existência de um segredo, competia ao ora Recorrente, primeiro no procedimento administrativo, por decorrência do artigo 14º, alínea c), da Lei n.º 46/2007, de 24.08, e depois no processo judicial, por aplicação dos artigos 264º, n.º1, in fine, 490º do CPC, 83º do CPTA e 342º, n.º, 2 do CC, alegar e provar quais eram as concretas matérias contidas nos documentos supra indicados que configuravam um segredo. Assim, em primeiro lugar, verifica-se que a Recorrente não cumpriu os seus deveres procedimentais, de comunicação e de fundamentação do acto de recusa, como, depois, não cumpriu os seus ónus processuais, de alegação e prova com relação ao invocado segredo.
A alegação conclusiva, vaga e genérica, desprovida de razões concretas e concretizadas, com relação a cada um dos documentos alegadamente protegidos por segredo, não basta para se terem por cumpridos os indicados ónus. Está aqui em causa a restrição de um direito fundamental, pelo que a conduta da Administração tem de rodear-se de especiais cuidados e de ónus redobrados na obrigação de fundamentação. Através de tal fundamentação terá a Administração que dar a conhecer ao particular as razões concretas em que assentou o seu juízo, para que este o possa compreender plenamente e, querendo, contra ele reagir".* Ora, tendo em consideração estes considerandos, não podemos deixar de concordar com a decisão do TAF do Porto, também quanto a esta questão, ainda que se pudesse mesmo equacionar a aplicação da excepção prevista no art.º 6.º, n.º 6 da LADA, em virtude de inexistirem, em sentido estrito, razões de concorrência nos institutos públicos - como é o caso dos autos -, nos quais não haverá segredos, tendo em conta a natureza da sua actividade, estritamente pública e de natureza burocrática - como se refere no Ac. do STA, de 21/9/2010, Proc. 0562/10.
Mas, poder-se-á perguntar: mas que segredos comerciais poderão conter as facturas e recibos emitidos pela IO. …, em execução de um contrato público, no âmbito de um concurso público, cujo acesso ao Programa do Concurso e Caderno de Encargos são públicos?
Manifestamente, não se vislumbra onde existam os tais segredos comerciais, pelo que não explicitando o recorrente onde os mesmos poderão existir, é manifesta a injustificação na negação de tal pedido, pelo que, perante o erro grosseiro na apreciação desta questão, sempre pode o tribunal analisar e decidir o pedido, sem que com isso invada a esfera de competências da administração, a sua discricionariedade técnica.** 3 . Quanto à inutilidade superveniente da lide - 1.ª parte da nº 2 do requerimento da recorrida.
Nesta parte, entende o recorrente que tendo enviado cópia do Relatório Final de actividades da "IO. …, L.da", referentes ao procedimento denominado “serviços de elaboração, submissão e acompanhamento de candidaturas e programas de apoio ao financiamento público – QREN 2007-2013", está satisfeito o pedido constante da 1.ª parte do n.º2 do requerimento de 4/1/2012, pois que já dele constam os elementos solicitados.
Porém, como defende a sentença recorrida, uma coisa é o Relatório Final das actividades, outra, bem diferente, são as cópias de todos os documentos, elaborados pela IO. … em execução do contrato e que estejam em poder do recorrente, que não de outras entidades.
Acresce que as razões aduzidas nesta alegação de recurso jurisdicional pelo recorrente, por si só, não justificam a não satisfação do pedido, pois que se o recorrente tem de examinar cada um dos documentos antes de os disponibilizar, nada mais terá de fazer senão o que lhe é pedido, expurgando-os obviamente da referências a outras entidades gestoras de procedimentos ou candidatos.
O que se pede (e ordena) é apenas que sejam disponibilizadas cópias dos documentos elaborados pela IO. …, mas apenas que tenham a ver com a execução de uma determinada contratação pública (cfr. ponto 1 dos factos provados), que não outros candidatos ou outras entidades gestoras de procedimentos.
Deste modo, não se verifica a pretendida inutilidade superveniente da lide.* Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se, na totalidade, a sentença recorrida.
III
DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso.* Custas pelo recorrente.*
Notifique-se.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 13 de Julho de 2012 Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Martins
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
