Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00550/16.7BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	04/09/2021

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	SUBSÍDIO. SISTEMA DE INCENTIVOS À QUALIFICAÇÃO E INTERNACIONALIZAÇÃO DE PME (SI QUALIFICAÇÃO DE PME).

Sumário:	I) – É de negar provimento ao recurso quando não triunfa apontado erro de julgamento.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	M., R.L.
Recorrido 1:	AICEP
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Não emitiu parecer.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

M. (R.L), em acção administrativa intentada contra o Agência para o Investimento e Comércio Externo de Portugal, E.P.E. (AICEP), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, que julgou a acção totalmente improcedente.

Conclui:

1. Na sentença recorrida cometeram-se erros, na aplicação da matéria de direito, e, por isso, impõe-se uma solução totalmente inversa à decidida na sentença ora impugnada, competindo, assim, a este Tribunal ad quem usar dos seus poderes/deveres (funcionais) de censura.
2. No artigo 40.º n.º 1 do Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de julho, o legislador nacional consagrou o prazo de prescrição de cinco anos como sendo o necessário e suficiente para atuar contra irregularidades cometidas contra o orçamento nacional e em prejuízo das finanças públicas, e assim sendo, entendemos que ao decidir no sentido da aplicação ao caso concreto do prazo de prescrição de 20 anos, o tribunal a quo visou prosseguir uma finalidade diferente da definida pelo legislador, pois, o prazo previsto no artigo 309.º do Código Civil, tem como objetivo dirimir litígios entre particulares, e não entre estes e a administração.
3. Em cumprimento do dever geral de diligência na verificação das irregularidades e na conclusão dos processos de verificação, impõe-se que a administração atue com cuidado e zelo, pelo que, temos de concluir que o prazo de prescrição ordinário de 20 anos, vai muito além do necessário para investigar a existência de irregularidades ou incumprimentos cometidos e decidir pela restituição do financiamento, caso seja necessário, pelo que, nos termos do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, o prazo para a reposição de dinheiros públicos, foi fixado em 5 anos, o que comprova definitivamente que o prazo de prescrição ordinário se revela desadequado ao caso em apreço, pelo que, deverá ser declarado prescrito o direito da recorrida.
4. Conforme resulta da leitura do contrato em causa nos presentes autos, nomeadamente da sua cláusula oito, impunha-se à recorrida que acompanhasse e fiscalizasse o projeto com vista à boa execução do contrato, nomeadamente, através da apresentação de uma proposta de redução de financiamento pela não execução integral do pedido aprovado ou não cumprimento integral dos seus objetivos.
5. O contrato de concessão, previu desde logo a possibilidade de redução do montante total do incentivo
concedido, naturalmente na proporção do investimento efetuado, situação essa que não foi utilizada pela
recorrida em claro incumprimento da sua missão de fiscalização do projeto.
6.Atentas as obrigações contratuais a que a recorrida estava vinculada, salvo o devido respeito, entende a aqui recorrente que dúvidas não existem de que, contrariamente ao que se refere na sentença recorrida, não lhe cabia a si comunicar à recorrida as dificuldades que estava a sentir na execução do projeto, pois, reitera-se, se esta tivesse cumprido os deveres de colaboração e de fiscalização a que estava obrigada teria constatado a existência dos aludidos obstáculos.
7.Aliás, a este propósito escreveu-se no Ac. de 09.12.04, rec. 763/04, que «as entidades co-financiadoras tenham o poder, e o dever, de acompanhar as ações patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos, o que tem como consequência caber às entidades financiadoras a competência para a aferição da efetividade, legalidade, razoabilidade e elegibilidade das despesas efetuadas pelos beneficiários das concessões.
8. Embora se tenha apercebido que a candidatura da recorrente estava sobredimensionada, o certo é que, apesar da circunstância de tal projeto ser pioneiro, na medida em que, nunca tinha sido levado a cabo por nenhuma sociedade de advogados, e, consequentemente, a recorrente ser totalmente inexperiente nesta área de atuação, a mesma acreditou e desenvolveu todos os esforços para o cumprimento pleno do projeto, ou seja, para o cumprimento do contrato celebrado com a recorrida, razão pela qual, não comunicou insistentemente a esta as dificuldades que estava a sentir, pois, repete-se, acreditou que conseguiria ultrapassá-las e levar a bom porto o projeto.
9.Por força do contrato de concessão em causa nos presentes autos, à entidade recorrida impunha-se que acompanhasse e fiscalizasse o projeto, prestando a colaboração necessária, e, por isso, é manifesto que, contrariamente ao que consta no ponto i da sentença de que se recorre, a recorrida omitiu as suas obrigações contratuais.
10.Nos termos da cláusula nona do contrato em causa nos presentes autos, era possível proceder-se à “renegociação do contrato por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo nos seguintes casos: a) Alteração substancial das condições de mercado, incluindo as financeiras, que justifiquem uma interrupção do investimento, uma alteração do calendário da sua realização ou uma modificação das condições de exploração; b) Alteração do projeto que implique modificação do montante dos apoios concedidos; c) Alteração imprevisível dos pressupostos contratuais”.
11. Da análise do mencionado clausulado, constata-se que, contrariamente ao que se refere na sentença
recorrida, não é imposto um prazo determinado para ser suscitada a questão da renegociação contratual, pelo que, quando em sede de audiência prévia a recorrente levantou tal questão, uma vez que se verificavam os fundamentos previstos na mencionada cláusula, deveria a recorrida, preventivamente, ter aceite renegociar o contrato, até porque a recorrente havia feito a prova plena de que os fundos recebidos estavam todos comprovadamente aplicados no desenvolvimento do projeto.
12.Se a recorrida tivesse cumprido o seu dever de cooperação e de fiscalização, teria constatado a existência de uma alteração substancial das condições do mercado, e, consequentemente, poderia, assim, ter tentado renegociar o contrato, possibilitando à recorrente a obtenção de um projeto dimensionado com a sua realidade à época.
13. Embora efectivamente se reconheça que a crise do “subprime” se instalou na europa no ano de 2008 e que a aplicação interna do PAEF, ocorreu em 2011, factos esses públicos e notórios, a verdade é que, salvo o devido respeito por opinião contrária, tais factos não podem ser analisados de forma estanque/estática.
14. No momento da assinatura do contrato entre a Troika e Portugal, o nosso país já se encontrar em crise, e, assim sendo, tal situação não pode afastar a possibilidade de aplicação ao caso em apreço do artigo 437.º do Código Civil, pois, embora a crise tenha tido início no nosso país em 2008, a verdade é que, as suas graves consequências só se fizeram sentir com o decurso dos anos seguintes, e com maior gravidade no ano de 2011 e anos seguintes, sendo certo que as consequências de tal situação, contribuíram decisivamente para criar dificuldades inultrapassáveis de concretização do projeto da recorrente, e, por isso, devem ser classificadas como circunstâncias anormais previstas no referido preceito legal.
15. Muito embora se consiga determinar o início e o fim de uma crise financeira, é consabido que a população só começa a sentir os efeitos da mesma com o decurso dos meses e dos anos, pois, não estamos perante um acontecimento estático de efeitos imediatos, mas sim um acontecimento económico-financeiro duradouro, cujas consequências se vão sentindo com o passar do tempo.
16. Ao contrário do referido na sentença sob censura, as causas da crise surgiram a partir do ano de 2008 e desenvolveram-se nos anos seguintes, e, por isso, não podem existir dúvidas que as consequências dessa crise, contribuíram decisivamente para criar dificuldades inultrapassáveis de concretização do projeto da recorrente, e, por isso, devem ser classificadas como circunstâncias anormais previstas no referido preceito legal.
17.O artigo 437.º, nº 1 do Código Civil, estabelece o seguinte: ”se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípio da boa fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato”.
18.o referido preceito legal, alude, no entanto, aos seguintes requisitos:
a) Que haja alteração anormal das circunstâncias em que as partes tenham fundado a decisão de contratar. É preciso que essas circunstâncias se tenham modificado. Nada tem, portanto, esta providência com a teoria do erro acerca das circunstâncias existentes à data do contrato. E, além disso, é necessário que a alteração seja anormal. Uma das circunstâncias relevantes pode ser a modificação do valor da moeda. A lei não exige, ao contrário do Código italiano, que a alteração seja imprevisível, mas o requisito da anormalidade conduzirá praticamente quase aos mesmos resultados.
b) Que a exigência da obrigação à parte lesada afete gravemente os princípios da boa fé contratual e não esteja coberta pelos riscos do negócio, como no caso de se tratar de um negócio por sua natureza aleatório.”
19.Por sua vez, o Supremo Tribunal de Justiça, amiúdes vezes, tem vindo a entender, como o fez no recente acórdão de 10/10/2013: que a resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias depende da verificação dos seguintes requisitos: que haja alteração relevante das circunstâncias em que as partes tenham fundado a decisão de contratar, ou seja, que essas circunstâncias se hajam modificado de forma anormal, e que a exigência da obrigação à parte lesada afete gravemente os princípios da boa fé contratual, não estando coberta pelos riscos do negócio.
20.Sobre os requisitos da resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias, tem vindo a entender-se que tais situações objetivas, cabem no âmbito do artigo 437.º, n.º 1, do Código Civil, pois, o legislador pretendeu possibilitar a correção de situações que, a manterem-se, criariam relações flagrantemente injustas para uma das partes contratantes, dispensando-se a imprevisibilidade nos casos em que a boa fé obrigaria a outra parte a aceitar que o contrato ficasse dependente da manutenção da circunstância alterada.
21.Em anotação à disposição legal citada, escrevem Pires de Lima e Antunes Varela: “A resolução ou modificação do contrato é admitida em termos propositadamente genéricos, para que, em cada caso, o tribunal, atendendo à boa fé e à base do negócio, possa conceder ou não a resolução ou modificação.
22.Atentos os argumentos acima invocados, entendemos que o tribunal a quo deveria ter decidido pela aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 437.º do Código Civil, uma vez que existem efetivamente motivos que justificam a resolução ou modificação contratual.
23.Por essa razão, além de falecer o argumento constante na fls 12 e 13 da sentença, salvo o devido respeito, também não pode merecer qualquer acolhimento o entendimento segundo o qual as circunstâncias decorrentes do PAEF não terem influência no investimento contratual projetado para a situação da recorrente, pela circunstância de o acordo de resgate ter sido assinado em maio de 2011, isto é, no momento do termo inicial do prazo de investimento previsto para o contrato de investimento.
24.De facto, embora efetivamente seja um facto notório que a aplicação interna do PAEF, só ocorreu a partir do ano de 2011, o certo é que, a crise e a necessidade do acordo de resgate financeiro já se fazia sentir pelo menos desde 2008.
25. É também consabido por todos que o rebentamento da bolha imobiliária nos Estados Unidos ocorreu em 2008 e, a partir de então, o mercado imobiliário entrou em crise, o acesso ao crédito tornou-se mais difícil e mais caro, assistimos à queda do sector bancário, ao recurso por parte de entidades bancárias ao denominado Fundo de Recapitalização da Banca, ao aumento da dívida pública dos países periféricos da zona euro (Portugal, Irlanda, Itália, Grécia e Espanha), com aumentos dos juros que implicaram que a Troika (Comissão Europeia, BCE e FMI) procedesse ao resgate financeiro de alguns desses países, incluindo Portugal, com a consequente subida de impostos e redução da despesa pública e da atividade económica, bem como redução do consumo e aumento do desemprego, aumento da emigração portuguesa; aumento das insolvências, redução de salários; incumprimentos, por muitas famílias portuguesas, dos contratos de crédito para aquisição de casa e diminuição da procura de casas para aquisição.
26.Deste modo, atento os argumentos acima invocados, entendemos que o tribunal a quo deveria ter decidido pela aplicação ao caso concreto do disposto no artigo 437.º do Código Civil, uma vez que existem efetivamente motivos que justificam a resolução ou modificação contratual.
28.Nas circunstâncias atrás referidas, era, assim, imprevisível a alteração anormal pela crise económico-financeira, das condições em que as partes decidiram contratar, e, por isso, a A., não podia prever que o seu projeto de desenvolvimento da sua atividade pudesse conhecer tão drástica alteração que impedisse a conclusão do projeto, pois, não sendo previsível que a situação se alterasse a curto ou médio prazo, dificilmente estaria acessível à A. a disponibilidade imediata por parte da A., de uma quantia monetária muito elevada para fazer face ao investimento necessário ao cumprimento do projeto, e, aliado ao facto de também então ter reconhecido a sobre dimensão do projeto, levou a A. a reconhecer a necessidade de suspender a sua execução do projeto.
29.Exigir, nas circunstâncias atrás referidas, que a A. devolva o valor do financiamento recebido e comprovadamente aplicado no projeto, com as dificuldades que tal cumprimento comporta, parece-nos que tal decisão afeta gravemente os princípios da boa fé.
30.Mostram-se reunidos os requisitos da resolução do contrato celebrado entre a A. e R., por alteração anormal das circunstâncias que estiveram na base do mesmo, pelo que tendo em atenção o aqui alegado e o disposto no n.º 2 do artigo 434.º do Código Civil, uma vez que estamos perante um contrato de execução continuada, a resolução do contrato terá de abranger as prestações já efetuadas por ambas as partes.
31.Logo que foi notificada da intenção da resolução do contrato celebrado com a recorrida, por discordar de tal anúncio, nos termos do disposto no artigo 122.º do Código de Procedimento Administrativo, a recorrente apresentou a sua pronúncia em sede de audiência prévia, e, com os fundamentos constantes da mesma, opôs-se à anunciada intenção de resolução.
32.Apesar de na pronúncia ter invocado vários fundamentos com vista a justificar a sua posição perante a
situação do contrato, o certo é que, o ato administrativo então impugnado não especificou nem fundamentou o segmento decisório pelo qual não considerou a pronúncia apresentada pela recorrente.
33.Na decisão da recorrida notificada por carta registada à ora recorrente no dia 11 de dezembro do 2015, aquela não apresentou fundamentação inequívoca para tal decisão, pois, limitou-se a comunicar à recorrente que tinha concluído pela inexistência de elementos que permitissem modificar ou contrariar a decisão prévia de rescisão do contrato de incentivos financeiros.
34.O princípio geral do nosso Direito é o de que todas as formalidades prescritas por lei são essenciais, e, por isso, a sua não observância, quer por omissão quer por preterição, no todo ou em parte, gera a ilegalidade do ato administrativo, pois, se não forem respeitadas todas as formalidades prescritas por lei, quer em relação ao procedimento administrativo que preparou o ato, quer relativamente à própria prática do ato em si mesmo, o ato é ilegal.
35.É consabido que a fundamentação do ato administrativo deve ser expressa, de facto e de direito, clara, coerente e completa, o que não aconteceu no caso em apreço, na medida em que na decisão sob censura, a recorrida limita-se a comunicar à recorrente a resolução do contrato, socorrendo-se para tal da invocação do disposto na alínea a) do n.º 1 da cláusula décima segunda, sem invocar qualquer facto concreto imputável à recorrente que fundamente tal decisão.
36.O ato então impugnado, não considerou nem rebateu os factos e razões invocadas pela recorrente em sede de audiência prévia, pois, a recorrida não apontou qualquer elemento concreto que pudesse ter resultado dessa audição e pudesse ser determinante para o sentido do ato a praticar.
37.Aliás, o ato impugnado remete para um alegado parecer de cujo texto não foi dado conhecimento à recorrente, e, por isso, a decisão é omissa relativamente aos fundamentos de facto e de direito, sendo ainda certo que não invoca as normas violadas, nem demonstra a sua aplicação ao caso sub judice, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos.
38.Contrariamente ao que se refere no ponto ii. da sentença de que se recorre, a verdade é que, não está em causa a circunstância de a Administração ter considerado ou não aptas as justificações aduzidas pela aqui recorrente em sede de audiência prévia, mas sim a circunstância de a recorrida, em clara violação da lei, não ter rebatido ou justificado os factos pelos quais os argumentos da mesma improcederam, e, por isso, no nosso entendimento, a recorrida não fundamentou o ato administrativo por si proferido, pois, não basta elencar ou descrever os factos constantes do procedimento, para que se dê cumprimento ao dever de fundamentação obrigatória estabelecido no artigo 152.º do CPA.
39. O dever de fundamentação expressa de atos é uma obrigação legal da Administração que corresponde a um direito fundamental constitucional dos destinatários do ato com honras de consagração expressa no n.º 3 do artigo 268º da Constituição da República Portuguesa, e ao mesmo tempo contribui para a melhor decisão administrativa e para a mais correta interpretação da vontade da Administração plasmada no ato, preenchendo, assim, uma dupla função, subjetiva e objetiva, sendo ainda um adquirido constitucional na caracterização da atividade administrativa, pois, estando em causa uma decisão desfavorável à ora recorrente, que afetava direitos e interesses legalmente protegidos, a mesma estava sujeita a fundamentação, nos termos preceituados no artigo 152.º do CPA.
40.Salvo o devido respeito, entendemos que o tribunal a quo não apreciou corretamente a questão que foi colocada à sua consideração, sendo certo que, atento o que se deixa dito, dúvidas não existem de que efetivamente existe vicio de forma, em virtude da recorrida não ter rebatido nem considerado os argumentos constantes da audiência prévia, e, por isso, além do ponto i. também deve ser alterada a decisão quanto ao ponto ii da sentença.
41.Contrariamente ao que se refere no ponto iii. da sentença, o certo é que, o ato impugnado não contém as menções obrigatórias constantes no artigo 151.º do CPA, pois, o ato impugnado não identifica corretamente o destinatário da mesma, pois, diversamente do que consta da sentença, a verdade é que de fls. 459 dos autos, constata-se que naquela decisão a recorrida se limitou apenas a dirigi-la para o “responsável do projecto”.
42.A mencionada decisão é absolutamente omissa relativamente aos fundamentos de facto e de direito, sendo ainda certo que não invoca as normas violadas, nem demonstra a sua aplicação ao caso sub judice, limitando-se à emissão de meros juízos conclusivos.
43. O tribunal a quo também andou mal quando julgou improcedente o vício por violação do artigo 151.º do CPA, pois, como se demonstrou, na mencionada decisão não foi dado cumprimento aos aludido preceito legal, devendo por isso, ser modificada a decisão quanto a esta parte da sentença.
44.No que respeita ao ponto iv da sentença, nomeadamente, ao princípio da boa-fé e da confiança, contrariamente ao que se refere na sentença de que se recorre, nunca a recorrente pretendeu que a administração violasse o princípio da legalidade, nem tem quaisquer pretensões fundadas na ilicitude, pois, não poderá deixar de voltar a referir que, na sua pronúncia, em sede de audiência prévia, a recorrente solicitou à recorrida que lhe fosse concedida a possibilidade de efetuar o Pedido a Título de Reembolso Final, bem como lhe fosse possibilitada a renegociação do projeto com vista à prorrogação do período de execução do mesmo, ou à redução do objeto do contrato, o que não foi atendido pela recorrida, pois, nem sequer se pronunciou sobre tais pedidos.
45.A atuação da recorrida é manifestamente reprovável, na medida em que, a mesma decidiu resolver o
contrato, apesar de saber que se tinham alterado as condições em que as partes tinham decidido contratar e que, apesar dessas alterações excecionais e anormais, a aqui recorrente tudo tinha feito no sentido de cumprir com a obrigação a que estava adstrita por força do contrato celebrado, não restando qualquer dúvida de que desenvolveu o projeto até onde lhe foi possível, tudo devidamente comprovado quanto às despesas que resultaram dos apoios recebidos.
46.A recorrente sempre agiu de boa-fé e na convicção, que mantém e reitera, de que a sua conduta não
padece de qualquer irregularidade porquanto as despesas apresentadas a reembolso estão sustentadas por faturas, cheques e recibos que demonstram de forma inequívoca a efetividade dos pagamentos, e, por isso, era exigível à recorrida que, em vez de proceder à resolução imediata do contrato celebrado, efetuasse uma interpretação sistemática do contrato, bem como ter diligenciado no sentido da suspensão do mesmo, uma vez que está subjacente ao contrato a forma sistemática de aplicação das medidas a adotar, e na sua cláusula décima primeira está expressamente estabelecida a possibilidade da sua suspensão.
47.Em cumprimento do mencionado contrato, e não tendo por base qualquer ilicitude (como se confirma e refere na sentença) era exigido à recorrida que lançasse mão da medida de suspensão do contrato, com a consequente suspensão do financiamento, até à regularização da situação do alegado incumprimento, ou da redução do objeto do contrato, por forma a salvaguardar os interesses das duas partes, pelo que, no nosso entendimento, efetivamente a recorrida violou o princípio da boa-fé e da confiança.
48.A recorrida deveria ter atuado de forma ponderada, optando pela medida menos gravosa – a suspensão do contrato - e, apenas caso esta se revelasse insuficiente e desadequada, é que deveria lançar mão da medida de resolução do contrato, com as nefastas consequências de tal decisão, pois, não o tendo feito, além de violar os princípios da boa-fé, da confiança e da colaboração, entende a recorrente que o comportamento da recorrida consubstancia também uma violação do princípio da proporcionalidade, previsto no artigo 7.º do CPA e artigos 18.º, n.º2 e 266.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa.
49.Como é consabido, o referido princípio da proporcionalidade, deve ser considerado em três vetores ou
subprincípios relativamente autónomos: o da adequação; da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito, ou seja, importa saber se atuação adotada pela recorrida se mostra apta a alcançar o objetivo almejado, se não existia um outro meio que, podendo produzir sensivelmente ao mesmo resultado, fosse menos gravoso ou agressivo, e, por último, se existe ou não racionalidade e justa medida, no sentido de que o órgão competente proceda a uma concreta avaliação da providência adotada em termos qualitativos e quantitativos e, bem assim, para que esta não fique aquém ou além do que importa para se obter o resultado devido.
50.A Administração Pública não pode nem deve adotar medidas excessivas, desproporcionadas para alcançar os fins pretendidos, pois, no caso em apreço, não podem restar dúvidas de que à recorrida era exigida a adoção de uma medida menos gravosa, ou seja, a de suspensão ou de redução do contrato, uma vez que era manifesto que a referida medida de suspensão ou redução se revelava, adequada, necessária e proporcional ao caso concreto.
51. Contrariamente ao que é alegado na sentença, entende a recorrente que a recorrida não atuou ao abrigo de um poder vinculado, mas sim, discricionário, pois, além de ter a possibilidade de resolver o contrato, tinha também a hipótese de proceder à sua suspensão ou redução, como se impunha, por justiça, pelo que, é manifesto que tem aplicação ao caso concreto o aludido princípio.
52. De realçar que, a ora recorrente comprovou sempre perante a recorrida, todas as despesas efetuadas com os valores recebidos a título de financiamento do projeto, logo, os dinheiros públicos recebidos foram efetivamente despendidos na sua execução, e muito embora se reconheça que o mesmo foi sobredimensionado por mau aconselhamento do técnico que deu apoio ao pedido de financiamento, poderemos mesmo estar na presença de uma situação de abuso de direito, pois, o exercício do direito de devolução do montante financiado e gasto no projeto excede manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e pelo fim social e económico desse direito, pelo que, sendo o abuso de direito do conhecimento oficioso do tribunal, pois, está em causa um princípio de interesse e ordem pública, existirá a obrigação deste tribunal superior de conhecer oficiosamente a presente alegação, pois, estamos numa situação em que a recorrida está a exercer o direito em termos clamorosamente ofensivos da justiça.
53. A recorrente agiu sempre de boa fé, atuou em todo o tempo com diligência, zelo e lealdade correspondente aos legítimos interesses da contraparte, com uma conduta honesta e conscienciosa, uma linha de correção e probidade, com o propósito de não prejudicar os legítimos interesses da contraparte, e não proceder de modo a alcançar resultados opostos aos que uma consciência razoável poderia tolerar.
54. Durante um certo lapso de tempo, a recorrida não exerceu o direito que agora veio reclamar, e tendo agora exercido esse direito, tal exercício contraria a boa fé, pois, revela que a mesma se comportou como não tivesse o direito e não mais o quisesse exercer, e, por outro lado, a contraparte terá igualmente confiado que em que tal direito não seria exercido, pois, tal exercício sempre provocaria para a outra parte uma desvantagem injusta.
55. Por outro lado, no que concerne ao ponto v. da sentença, não poderá deixar de se referir também que, conforme é consabido, o ato administrativo de revogação destina-se a extinguir os efeitos jurídicos de um outro ato administrativo anterior, pois, o conteúdo da revogação deve incluir a extinção dos efeitos jurídicos produzidos pelo ato revogado ou, se se preferir, é a decisão de extinguir esses efeitos, pois, estes efeitos jurídicos recaem sobre um ato anteriormente praticado, não se concebendo a sua prática desligada desse ato preexistente, pois, a revogação é, ela mesma, um ato administrativo, e, como tal, são-lhe aplicáveis todas as regras e princípios característicos do regime jurídico dos atos administrativos.
56. A carta que foi endereçada à aqui recorrente não contém os elementos necessários de um ato administrativo, e, por isso, dúvidas não existem de que a concessão de incentivos nos termos constante do contrato de concessão aqui em causa não foi revogada, e, por isso, não tendo ocorrido a mencionada revogação do ato de concessão não pode verificar-se a extinção dos efeitos jurídicos que o mesmo provocou na esfera jurídica da recorrente, pois, só com o ato revogatório é que se verifica a produção de efeitos jurídicos sobre o ato anteriormente praticado.
57. A recorrida não praticou um ato administrativo de conteúdo contrário ao do ato anteriormente praticado, não declarou a caducidade do ato administrativo anterior, não declarou a sua inexistência ou nulidade, nem tampouco declarou a sua suspensão, ou seja, a mera paralisação temporária da sua eficácia, e, por último, também não procedeu à ratificação de erros materiais ou à aclaração do ato administrativo anterior.
58. A notificação remetida à recorrente não integra todos os elementos do ato administrativo, é manifesto que, no caso concreto, o ato administrativo de concessão ainda se mantém válido, e, por isso, não pode a recorrida exigir da recorrente a restituição à do incentivo de € 46.349,33 efetivamente despendido com a execução do projeto até ao momento em que lhe foi possível manter o mesmo, e, assim sendo, não pode proceder o argumento constante na fl. 20 da sentença, pois, como se demonstrou o contrato não foi extinto.
59. Não merece qualquer acolhimento a tese constante na parte final de fls. 20 e 21 da sentença, pois, apesar de efetivamente se reconhecer que não podem subsistir na ordem jurídica, ao mesmo tempo, dois atos administrativos de sentidos opostos que regulem a mesma situação concreta, um favorável e outro desfavorável à pretensão do particular, a verdade é que, como já se demonstrou, a notificação endereçada para a recorrente não consubstancia verdadeiramente um ato administrativo, pois, mesmo que se entendesse que tal notificação é um ato administrativo, o certo é que, atentos os vícios acima elencados, o mesmo teria forçosamente de ser considerado ilegal e inválido, e, por isso, de nenhum efeito.
60. Não tem aplicação ao caso concreto a figura da revogação implícita, pois, se assim fosse, estaria encontrada a fórmula para administração violar a lei, pois, em caso de inobservância da lei, estaria sempre salvaguardada pela revogação implícita, e, assim sendo, também aqui o tribunal a quo decidiu mal.
61. Aceita-se que a invocação do artigo 298.º do Código Civil, inserida no artigo 139.º da petição inicial, e a redação desta parte do petitório da A. , não tenha sido a mais feliz, já que se tornou impercetível para o Tribunal, contudo, no artigo 137.º da petição inicial foi também alegado que o artigo 298.º do Código Civil prevê que o não exercício de um direito indisponível durante o prazo estabelecido na lei, é regulado pelas regras da caducidade, sendo, aliás, o regime da caducidade aplicável sempre que a lei não preveja expressamente o regime da prescrição.
62. Nos artigos 40.º a 44.º da petição da A. refere-se expressamente que esta apenas recebeu do IAPMEI, organismo pagador do apoio financeiro, a quantia de € 46.349,33, ou seja, uma valor inferior à percentagem de 45%, como taxa média estabelecida no contrato de concessão, que deveria ter sido aplicada para o cálculo do incentivo, porém, a verdade é que após o recebimento do segundo reembolso ocorrido em 2011, a A. continuou a diligenciar pelo cumprimento do projeto de investimento, o que apenas não conseguiu por dificuldades de tesouraria resultante de falta de capitais próprios, e ainda, como já se alegou, devido à grave crise que se instalou em toda a Europa e principalmente em Portugal, não lhe foi possível dar sequência ao projeto.
63. Apesar de a A. ter efetuado diversas despesas de investimento a que alude o mapa abaixo transcrito, no montante global de € 43.417,45, o certo é que as mesmas não foram consideradas elegíveis, com as desvantagens daí resultantes em termos de financiamento.
64. O ato impugnado enferma também de erro de julgamento, pois, deveria ter considerado elegíveis as despesas apresentadas no montante de 43.417,45, já que tal omissão poderá contribuir para o empobrecimento sem causa da R., uma vez que tal valor não foi considerado suscetível de integrar o projeto, apesar de a ora recorrente ter despendido o referido montante, ficando, assim, devidamente esclarecida a dúvida constante de fls. 21 da sentença no seu capítulo vii).
65. Ao decidir como decidiu, o ato sob censura não fez a correta aplicação do direito, pelo que deve ser revogado, na parte em que resolve o contrato, e proferida decisão que reduza o contrato para um valor de investimento global correspondente à despesa certificada de € 174.849,09.
66. Ao anular o financiamento anteriormente aprovado, além de não ter sido fundamentado de facto e de direito conforme determina o artigo 268.º, n.º 3, da CRP e os artigos. 152.º, 153.º e 170.º do CPA, o ato impugnado nega e restringe o direito já concedido à A. (consubstanciado na aprovação da Candidatura), o que é violador de lei.
67. No que respeita ao ponto viii da sentença, importa referir que, no artigo 40.º n.º 1 do Decreto-lei n.º 155/92, de 28 de julho, o legislador nacional consagrou o prazo de prescrição de cinco anos como sendo o necessário e suficiente para atuar contra irregularidades cometidas contra o orçamento nacional e em prejuízo das finanças públicas, e assim sendo, entendemos que ao decidir no sentido da aplicação ao caso concreto do prazo de prescrição de 20 anos, o tribunal a quo visou prosseguir uma finalidade diferente da definida pelo legislador, pois, o prazo previsto no artigo 309.º do Código Civil, tem como objetivo dirimir litígios entre particulares, e não entre estes e a administração.
68. Em cumprimento do dever geral de diligência na verificação das irregularidades e na conclusão dos processos de verificação, impõe-se que a administração atue com cuidado e zelo, pelo que, temos de concluir que o prazo de prescrição ordinário de 20 anos, vai muito além do necessário para investigar a existência de irregularidades ou incumprimentos cometidos e decidir pela restituição do financiamento, caso seja necessário, pelo que, nos termos do disposto no artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 324/80, de 25 de Agosto, o prazo para a reposição de dinheiros públicos, foi fixado em 5 anos, o que comprova definitivamente que o prazo de prescrição ordinário se revela desadequado ao caso em apreço, pelo que, deverá ser declarado prescrito o direito da recorrida.
69. Não pode aceitar-se o entendimento constante na parte final da sentença de que se recorre, segundo o qual, os vícios de natureza formal assacados pela recorrente contra a decisão impugnada, mesmo que viessem a proceder, e, consequentemente, ditassem a repetição do procedimento administrativo com expurgo desses vícios, acabaria por conduzir a uma decisão igual à que ora se sindica e, portanto, por não ser viável a imposição à administração de atos inúteis, quaisquer vícios formais ou de natureza procedimental que contaminassem o ato administrativo degradar-se-iam em não essenciais, perdendo, desse modo, força de invalidade, atento o principio do aproveitamento dos atos administrativos.
70. Importa também concluir que, não é possível afirmar, como o faz o Tribunal a quo, que, caso o procedimento administrativo seja repetido, a decisão a proferir será igual à ora impugnada, pois, conforme se demonstrou, dúvidas não existem de que a solução de direito aplicada ao caso em apreço deveria ter sido outra, ou seja, a recorrida não deveria ter procedido à resolução do contrato, e exigido à recorrente a devolução do incentivo, pois, existiam outras medidas menos gravosas que poderiam ser aplicadas ao caso concreto, pois, defender-se tal posição, perante os inúmeros vícios procedimentais cometidos pela recorrida, poderá conduzir a resultados inesperados, pois “abre portas” para possibilitar à recorrida que, continue a atuar à margem da lei, sem nenhuma consequência, o que é de rejeitar!
71. A decisão sob censura violou, assim, o disposto nos artigos 309.º e 437.º do Código Civil, artigos 7.º, 10.º, 11.º, 151.º alíneas b), c) e d), 152.º 153.º do CPA, 18.º n.º 2 e 266.º da Constituição da República Portuguesa, artigo 40.º n.º 1 do DL 155/92 e artigo 5.º do Decreto-Lei n.º 324/80.

Contra-alegou a recorrida, concluindo:

1. A recorrida considera que a sentença do tribunal a quo é uma sentença correcta e acertada, não tendo sido cometido qualquer erro de julgamento.
2. Na douta decisão resultaram provadas os factos com relevância para o presente recurso- fatos provados de 12 a 24 - como infra resumidamente segue:
(...)"A A., em 11/05/2009, apresentou à R. o seu projecto/candidatura no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, ao qual foi dado o n.º 6146."
"Nos termos do projecto que apresentou à R., foram objectivos da aqui A.:
a) Proceder à criação de uma estratégia de modo a satisfazer as necessidades dos clientes, quer a nível internacional, quer nacional, de forma presencial e anIme nas diversas plataformas previstas para o desenvolvimento do projecto;
b) Assessoria num conjunto alargado de matérias aos clientes das diversas jurisdições, sejam particulares, sejam empresas, tudo com vista a prestar aconselhamento orientado para as suas necessidades comerciais e práticas;
c) Prestação de serviços jurídicos de forma completa em todas as áreas, com observância dos mais exigentes padrões profissionais e éticos;
d) Promoção de congressos com intervenção de especialistas nas várias áreas do conhecimento para a apresentação de pesquisas e estudos científicos, e realização de conferências com professores locais convidados com apresentações de comunicações, previamente inscritas e aprovadas pela comissão organizadora do evento;
e) Promoção de encontros/simpósios para a discussão de um determinado tema (uma nova lei, por exemplo) e apresentação das respectivas conclusões;
f) Realização de seminários, para debate de ideias sobre temas jurídicos ou outros, com vista a "semear" ideias, com o objectivo de suscitar o debate sobre determinados temas, até então pouco estudados;
( ... ) "Em 05/08/2009, a R. aprovou o projecto n-9 6146, da ora A., de acordo com os seguintes valores: "Investimento - €538.431,00 Valor Elegível -€368.196,35 Incentivo Não Reembolsável - €169.188,36";
"Entre a ora A. e a ora R. foi outorgado o 'Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros", no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e internacionalização de PME, doravante o Contrato".
"Em 15 de Março de 2011, depois de ter continuado a dar execução do projecto, a A. apresentou à R. despesas certificadas de investimento elegível, tendo, nessa altura, atingido o valor de investimento global de €131.431,6."
"A A. recebeu do IAPMEI, organismo pagador do apoio financeiro, a quantia total de €46.349,33; "Em 28/08/2015, a A. foi notificada pela R. da "intenção de rescisão contratual",
A A., em 14/09/2015, apresentou nos serviços da R. a sua pronúncia em sede de audiência prévia",
"Em 02/12/2015, o Conselho de Administração da R. tomou a deliberação de "Resolução Contratual" unilateral relativamente projecto "6.146", "Em virtude do não cumprimento das alíneas a) e d) da cláusula 7.0 do contrato de concessão de incentivos, com devolução do incentivo já liquidado à empresa (46.349,33(:)"
3. Ora, no presente recurso a recorrente alega que o invocado direito, a existir, já se encontra prescrito, conforme o prazo de cinco anos previsto no artigo 40º^, nº. 1 do DL 155/92 de 29/07, que aprovou o Regime Jurídico de Administração Financeira do Estado.
4. Ora, como a sentença refere, as quantias em causa não foram atribuídas à recorrente em função de uni erro de processamento ou porque pagas a mais, mas antes dimanam de uma relação contratual, de um Contrato de Concessão de Incentivos.
S. E como é dito no Acordão do STA, de 05/02/2015, processo nº. 0770/13, "o prazo de prescrição do artigo 40. do Regime Jurídico de Administração Financeira do Estado, previsto no DL. nº 155/92 de 28 de junho, refere-se apenas à reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento e já não à exigência da devolução de incentivos financeiros estatuídos contratualmente e que consistem na bonificação de juros concedidos a entidades produtivas dos sectores da suinícultura, da e da cunicultura registodas(...).
6. No caso sub judice respeitam a auxílios concedidos exclusivamente pelo Estado português, mas, não estamos perante despesas de gestão corrente ou de administração, mas antes despesas de capital in casu, perante a concessão de benefícios financeiros a particulares.
7. Com efeito, a recorrida considera que improcede o correspondente vício da prescrição.
8. A recorrente invocou a resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias, previsto no artigo 437º do CC.: "Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem o parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que o exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípios da boa-fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato”.
9. Ora, cabia à própria recorrente levar ao conhecimento da recorrida, os obstáculos que vivenciava no decurso da execução contratual, pois, só assim, a recorrida tomaria conhecimento dos mesmos e actuaria em conformidade com o quadro legal.
10. O que a recorrente não fez.
11. Frisa-se que o artigo 24., alínea d), da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, que aprovou o Regulamento do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, impunha à recorrente a obrigação de "comunicar ao organismo técnico as alteracões ou ocorrências relevantes que ponham em causa os pressupostos relativos à aprovação do projecto".
12. Ao certo, a recorrente remeteu-se ao mais completo silêncio de 12/05/2009 a 11/05/ 2011, dirigindo à recorrida unicamente os dois pedidos de pagamento intercalares, deferidos no montante global de €46.349,33.
13. Só que, como já se disse, até 11/05/2011 a recorrente nada comunicou à recorrida.
14. Sendo que a cláusula nona do Contrato de Concessão de Incentivos, permite a sua renegociação por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo.
15. Coisa que a recorrente não logrou fazer no caso vertente.
16. No que refere aos efeitos da crise do subprime a recorrida considera que a recorrente não tem qualquer razão.
17, Sustenta a recorrente que a aplicação do "Programa de Resgate Financeiro a Portugal' (TROIKA) e a consequente crise económica que, alegadamente, também gerou uma diminuição no mercado da actividade jurídica e do contencioso em Portugal.
18. Ora, a recorrente não pode esquecer que o seu projecto foi apresentado aos serviços da recorrida em 11/05/2009, ou seja, num momento em que a mesma já não podia ignorar a crise em causa e alguns dos seus efeitos nefastos na economia europeia, sobretudo, com as denominadas dívidas soberanas.
19. Com efeito, quando a recorrente assina o Contrato de Concessão de Incentivos, depois de 11/05/2009, as circunstâncias da crise do "subprime" já lhe são conhecidas, porque instaladas na Europa, não se podendo qualificá-las, como pretende a recorrente, de circunstâncias supervenientes ao início do Contrato.
20. Pelo que não há motivos que justifiquem a resolução ou a modificação contratual prevista no artigo 437º do CC.
21. É previsto à saciedade, que a deliberação impugnada contém todas as menções obrigatórias definidas pelo artigo 151.9 do CPA.
22. No exercício da actividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
23. Devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa e o objectivo a alcançar com a actuação empreendida.
24. Ora, nunca a recorrente suscitou junto da recorrente, a confiança de que, mesmo no caso de incumprimento contratual, não iria exercer a prerrogativa de resolução contratual e de exigência de devolução cio incentivo atribuído.
25. Deste modo, conclui-se que não se mostram ofendidos os indicados princípios da boa-fé, da confiança
26. Ora, essa obrigação de comunicação para a recorrida, como supra se disse, é um ónus a cargo do promotor e não da Administração.
27. Pelo que, foi a recorrente quem não formalizou junto da recorrida e em tempo útil as razões que poderiam levar à revisão do projecto ou à renegociação do Contrato de Concessão de Incentivos.
28. Por fim, no que se refere ao princípio da proporcionalidade, há que dizer de forma imediata e concisa que a recorrente actuou ao abrigo de um poder vinculado e não discricionário.
29. Porque se trata, essencialmente, do exercício de um poder vinculado pela recorrida, com um sentido decisório que já se encontra previamente definido pela lei (resolução do contrato e restituição), considera-se que não há qualquer margem de livre decisão nesses concretos aspectos vinculados, razão pela qual, como referiu a sentença, não tem aplicação o princípio da proporcionalidade.
30. Conforme os Acordãos do STA, de 27/02/2008 e de 19/02/2003, proferidos, respectivamente, nos processos nºs 0207/02 e 0269/02, "in" www.dgsi.pt, destacando-se o seu sumário, como segue:
31. Pelo que não é procedente a ofensa do acto impugnado ao princípios atrás citados da boa fé, confiança e proporcionalidade.

O Exmo. Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 146º do CPTA, não emitindo parecer.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, tidos como assentes pelo tribunal “a quo”:

1.º - A A. é uma sociedade de advogados que cujo objecto social é o exercício em comum pelos sócios, da advocacia;
2.º - A R. é uma entidade pública de natureza empresarial vocacionada para o desenvolvimento de um ambiente de negócios competitivo que contribua para a globalização da economia portuguesa, que resultou da fusão, em 2007, entre a API (Agência Portuguesa para o Investimento) e do ICEP (Instituto do Comércio Externo de Portugal), tendo a R. como principais atribuições promover a internacionalização das empresas portuguesas e apoiar a sua actividade exportadora, captar investimento estruturante e promover a imagem de Portugal com iniciativas criadoras de valor para o país;
3.º - Através dos seus Gestores de Cliente, das Lojas da Exportação e da sua Rede Comercial Externa, em articulação com a rede diplomática e consular, a R. presta serviços de suporte e aconselhamento sobre a melhor forma de abordar os mercados externos, identificar oportunidades de negócios internacionais e acompanhar o desenvolvimento de processos de internacionalização das empresas portuguesas, nomeadamente, as PME;
4.º - E, na sua actuação a R. anuncia o acompanhamento dos projectos de investimento em todas as suas etapas, fornecendo aconselhamento e informação à medida das necessidades dos seus clientes, afirmando ainda actuar de acordo com o princípio da selectividade, e prestando um serviço de excelência aos projectos que melhor concorram para a competitividade e sustentabilidade da economia portuguesa, de modo a contribuir para os objectivos de aumentar o Valor Acrescentado Bruto (VAB), reduzir o défice da balança comercial e criar emprego;
5.º - A R. tem ainda como missão aumentar a competitividade e notoriedade de Portugal, através da dinamização de investimento estruturante e da internacionalização das empresas, com especial destaque para as pequenas e médias, anunciando ainda que se orienta para as empresas, e procura ir ao encontro das necessidades dos seus clientes através de várias soluções e relacionamentos de longo prazo, dirigindo ainda a sua actividade para os projectos e mercados que melhor contribuam para a competitividade das empresas e a sustentabilidade da economia portuguesa;
6.º - A A., em 11/05/2009, apresentou à R. o seu projecto/candidatura no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, ao qual foi dado o n.º 6146 (cf. fls. 241 a 255 do processo físico);
7.º - Nos termos do projecto que apresentou à R., foram objectivos da aqui A.:
a) Proceder à criação de uma estratégia de modo a satisfazer as necessidades dos clientes, quer a nível internacional, quer nacional, de forma presencial e online nas diversas plataformas previstas para o desenvolvimento do projecto;
b) Assessoria num conjunto alargado de matérias aos clientes das diversas jurisdições, sejam particulares, sejam empresas, tudo com vista a prestar aconselhamento orientado para as suas necessidades comerciais e práticas;
c) Prestação de serviços jurídicos de forma completa em todas as áreas, com observância dos mais exigentes padrões profissionais e éticos;
d) Promoção de congressos com intervenção de especialistas nas várias áreas do conhecimento para a apresentação de pesquisas e estudos científicos, e realização de conferências com professores locais convidados com apresentações de comunicações, previamente inscritas e aprovadas pela comissão organizadora do evento;
e) Promoção de encontros/simpósios para a discussão de um determinado tema (uma nova lei, por exemplo) e apresentação das respectivas conclusões;
f) Realização de seminários, para debate de ideias sobre temas jurídicos ou outros, com vista a “semear” ideias, com o objectivo de suscitar o debate sobre determinados temas, até então pouco estudados;
8.º - Na apresentação da candidatura foram ainda elencados alguns eventos que mereciam a atenção da A. para efeitos de participação, nomeadamente, as feiras de Angola Forum IT em Luanda, Conxemar, em Vigo, Navalia, em Vigo e Facim, em Moçambique;
9.º - Do projeto apresentado pela A., fez ainda parte o desenvolvimento de estudos sobre conceitos empresariais de incidência sobre as energias sustentáveis, como aposta prioritária de desenvolvimento;
10.º - Foi igualmente propósito da candidatura promover a criação de sinergias a incentivos ao investimento, com desenvolvimento de formas de estabelecimento, com criação de BUSINESS ENTERPRISE STRUCTURE, com formas locais de representação, assessorando JOINT VENTURES, fusões e aquisições, e por último encabeçar formas de resolução de conflitos alternativos;
11.º - De igual forma, a candidatura da A. tinha também como objecto o desenvolvimento dos serviços ligados à Marca das empresas e à sua gestão, pois, sendo um sinal distintivo dos produtos e marketing de uma missão ou de uma organização, com vista a permitir o desenvolvimento de uma imagem junto dos seus clientes e do público em geral, bem como, o desenvolvimento do recurso à internet como uma nova forma de fazer negócio, de gerar receitas, mas também uma nova forma de incrementar a qualidade dos seus serviços e aumentar a sua competitividade, pois, numa perspectiva moderna de gestão da Marca, a internet contribui para que esta seja cada vez mais relacional na sua dinâmica com os consumidores, caminhando para o contexto do contacto directo com o consumidor/cliente;
12.º - O projecto da A. tinha também a intenção de desenvolvimento de um site dirigido para tudo o que é B2B, ou seja, criação da relação online, real time, sem esperas de atendimento, como se fosse uma prateleira onde o cliente retira o produto ou o serviço que deseja, e B2Consumer, de forma a poder estar sempre em constante contacto com os futuros parceiros/clientes;
13.º - Foi também objecto da candidatura da A. criar a plataforma do site, para permitir o desenvolvimento de uma ferramenta que lhe possibilitasse implementar o apoio à gestão dos clientes, e criar uma atitude inovadora com vista a tornar-se uma ferramenta para a realização de estudos de diagnóstico on-line, aproximando os mercados a que se destinava;
14.º - Em 05/08/2009, a R aprovou o projecto n.º 6146, da ora A., de acordo com os seguintes valores:
“Investimento - €538.431,00
Valor Elegível - €368.196,35
Incentivo Não Reembolsável - €169.188,36”;
15.º - Entre a ora A. e a ora R. foi outorgado o “Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros”, no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, doravante o Contrato (cf. fls. 256 a 265 do processo físico);
16.º - Em 15 de Março de 2011, depois de ter continuado a dar execução do projecto, a A. apresentou à R. despesas certificadas de investimento elegível, tendo, nessa altura, atingido o valor de investimento global de €131.431,64 - cf. documento n.º 5 junto com a p.i.;
17.º - Até 15 de Março de 2011, a percentagem correspondente à despesa certificada foi de 35,70%;
18.º - No desenvolvimento do projecto, em 2 de Junho de 2010, a A. apresentou à R. o primeiro pedido de reembolso intercalar resultante de um investimento já efectuado e elegível de €58.967,58, processado e pago através da OP 2010/000045, de 22/07/2010, no valor de €26.535,41, apresentando um segundo e último pedido de pagamento intercalar em 15/03/2011, processado e pago através da OP 2011/000051, de 15/04/2011, no valor de €19.813,42 - cf. documento n.º 4 junto com a p.i. e fl. 359 do processo físico;
19.º - Até 12/04/2011, face ao resumo da execução apurada do projecto, a A. realizou 24,41% do investimento contratado e realizou 27,97% da despesa elegível (cf. PA - “dossier sobre o 2.º pedido de pagamento intercalar”);
20.º - A A. recebeu do IAPMEI, organismo pagador do apoio financeiro, a quantia total de €46.349,33;
21.º - Em 28/08/2015, a A. foi notificada pela R. da “intenção de rescisão contratual”, nos seguintes termos (cf. fls. 359 e 360 do processo físico):
(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)
22.º - A A., em 14/09/2015, apresentou nos serviços da R. a sua pronúncia em sede de audiência prévia (cf. fls. 366 a 370 do processo físico);
23.º - Em 02/12/2015, o Conselho de Administração da R. tomou a deliberação de “Resolução Contratual” unilateral relativamente projecto “6.146”, “Em virtude do não cumprimento das alíneas a) e d) da cláusula 7.ª do contrato de concessão de incentivos, com devolução do incentivo já liquidado à empresa (46.349,33€)” (cf. fls. 457 a 460 do processo físico);
24.º - Pelo ofício da R., de 09/12/2015, com o n.º 22988, a A. foi notificada do seguinte:
(…)

[imagem que aqui se dá por reproduzida]

(…)
- cf. fls. 238 e 239 do processo físico.

Do mérito da apelação:

A autora veio impugnar a deliberação de 02/12/2015 do Conselho de Administração da R., que decidiu a resolução do Contrato de Concessão de Incentivos Financeiros outorgado entre a ora A. e a R., no âmbito do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, bem assim, a restituição do incentivo já recebido pela A., no montante total de €46.349,33.

O tribunal “a quo” definiu como questões que importaria dirimir:
i) Sindicância dos factores alegadamente externos que justificaram, segundo a A., a não conclusão do projecto: a) a quebra contratual com a empresa que prestou assessoria técnica à A.; b) a crise económica em Portugal; c) a falta de colaboração da Ré - reclamando a A. a aplicação do artigo 437.º do Código Civil, sob a epígrafe da “Resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias”;
ii) Vício de forma em virtude da R. não ter rebatido nem considerado os argumentos lançados pela A. em sede de audiência prévia;
iii) Vício formal pela circunstância do acto impugnado não conter as menções obrigatórias por força do disposto no artigo 151.º do CPA;
iv) Vícios de violação de lei por entender a A. que a deliberação impugnada ofende os princípios da boa-fé, confiança, colaboração e proporcionalidade;
v) Manutenção dos efeitos favoráveis que resultam do acto que, antecedentemente, aprovou o projecto de financiamento apresentado pela A., por não ter sido objecto de um acto revogatório expresso da R.;
vi) Nulidade do acto impugnado por existir uma contradição insanável entre os fundamentos a decisão, invocando o artigo 615.º do CPC;
vii) Ofensa do artigo 298.º do Código Civil em correlação com a alegada omissão da elegibilidade de despesas apresentadas pela A. no montante de €43.417,45, o que poderia causar, conforme aventa a Impetrante, o “empobrecimento da R.”;
viii) Por fim, a A. invoca ainda a prescrição do direito da R. na prática do acto impugnado, na vertente da restituição do incentivo financeiro, pois diz que foi ultrapassado o prazo de cinco anos previsto no artigo 40.º, n.º 1, do DL n.º 155/92, de 29/07, que aprovou o Regime Jurídico de Administração Financeira do Estado.

Concluiu pela total improcedência da acção.

Ø O recurso começa por incidir sobre a última das enunciadas questões, a prescrição (questão Viii)) – conclusões 1 a 3, 67 e 68.
Na decisão recorrida considerou-se:
«(…)
O comando legal acima mencionado preceitua o seguinte: “A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”.
“In casu”, ao abrigo do Contrato de financiamento atrás focado, a A. recebeu da R. duas quantias distintas: a) a primeira, relativa à ordem de pagamento n.º 2010/000045, no valor de €26.535,41, cujo pagamento ocorreu no dia 03 de Agosto de 2010; b) a segunda, concernente à ordem de pagamento n.º 2011/000051, no valor de €19.813,92, tendo sido paga no dia 03 de Maio de 2011 (cf. fl. 238 do processo físico).
Entende-se, contudo, que as quantias em causa não foram atribuídas à A. em função de um erro de processamento ou porque pagas a mais, mas antes dimanam de uma relação contratual, de um Contrato de financiamento com cláusulas definidoras de obrigações para o respectivo promotor, que, a incumpri-las, está sujeito às consequências previstas contratual e legalmente: a resolução do contrato e a restituição do incentivo recebido.
Portanto, a fonte factual da obrigação de restituição não reside num erro de processamento da Administração nem num pagamento feito a mais, mas sim num contrato e na lei, razão pela qual o caso vertente não cabe no âmbito de aplicação do preceito legal supra transcrito.
Neste sentido, conforme certeiramente citado pela R., chama-se à colação o entendimento vertido no douto acórdão do STA, de 05/02/2015, proferido no processo n.º 0770/13, “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seguinte excerto: “…Por outro lado, como também bem salientou a Juíza do Tribunal a quo, o prazo de prescrição do art. 40.º do Regime de Administração Financeira do Estado, previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, refere-se apenas à reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento e já não à exigência da devolução de incentivos financeiros atribuídos contratualmente e que consistem na bonificação de juros concedidos a «entidades produtivas dos sectores da suinicultura, da avicultura e da cunicultura registadas no Instituto de Protecção da Produção Agro-Alimentar» e a «entidades que se dedicam à produção de suínos em ciclo fechado, à produção ou à recria e acabamento de leitões» (cfr. arts. 2.º e 6.º do referido Decreto-Lei n.º 146/94).
Como ficou dito no acórdão desta Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo de 25 de Junho de 2003, proferido no processo n.º 325/03 (Publicado no Apêndice ao Diário da República de 7 de Abril de 2004 (http://dre.pt/pdfgratisac/2003/32220.pdf), págs. 1278 a 1282, também disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/6e2c2648075117e380256d56 00308601?OpenDocument.), «Nos termos do art. 40.º n.º 1 do Dec-Lei 155/92, de 28 Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”. Aquele diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev – Lei de Bases da Contabilidade Pública – que no seu art. 2.º, faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” – seu n.º 3. O Dec-Lei 155/92 – art. 1.º – “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”. Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente».
É certo que, no caso aí sob análise, as dívidas em causa respeitavam a comparticipações conjuntas recebidas do Fundo Social Europeu e do Orçamento da Segurança Social, enquanto no caso sub judice respeitam a auxílios concedidos exclusivamente pelo Estado português, mas, num e noutro caso não estamos perante despesas de gestão corrente ou de administração, mas antes despesas de capital (Para a distinção entre despesas correntes e de capital, cfr. J. ALBANO SANTOS, Finanças Públicas, INA Editora, 2010, págs. 247 a 249. ); in casu, perante a concessão de benefícios financeiros a particulares (bonificação da taxa de juros) cujos encargos são inscritos no Orçamento do Estado, como resulta do art. 12.º do referido Decreto-Lei n.º 146/94, de 24 de Maio.
Não tem, pois, aplicação nos autos o prazo de prescrição de 5 anos referido no dito art. 40,º n.º 1, do Decreto-Lei n.º 155/92…”.
Improcede o correspondente vício.
(…)».

É de correcto juízo.
Como o tribunal “a quo” viu, não estamos perante campo de aplicação da convocada disciplina normativa (Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho; que no seu art.º 47º revogou, entre outros, DL nº 324/80, de 25 de Agosto).
Não se aplica “o prazo de prescrição do art. 40.º do Regime de Administração Financeira do Estado, previsto no Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, porque este se refere apenas à reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, porque pagos a mais ou indevidamente por erro de processamento, quando estes tenham natureza de despesas de gestão corrente ou de administração e já não à exigência da devolução de incentivos financeiros atribuídos contratualmente, que têm a natureza de despesas de capital” (Ac. do STA, de 05-02-2015, proc. n.º 0770/13).

De qualquer forma, mesmo a aceitar a tese da recorrente, e datando início do prazo desde cada pagamento, sempre a prescrição não seria total, já que interrompida pela notificação para o exercício do direito de audição do interessado (Ac. deste TCAN, de 13-03-2020, proc. n.º 00032/17BEVIS).

Ø O recurso incide depois sobre a questão i) – conclusões 4 a 30.
Ponderou-se na decisão recorrida:

«(…)
No que toca à alegada quebra contratual com a empresa que prestou serviço de assessoria técnica à A. importa pontuar o seguinte: trata-se de uma questão centrada numa relação da Impetrante com terceiros, não fazendo parte essa empresa de assessoria nem do âmbito do acto impugnado nem do contrato de concessão de incentivos financeiros.
Se, tal como a A. propugna, a empresa que contratou para assessoria técnica sobrevalorizou a estimativa do investimento, sobrevalorizando a candidatura e, eventualmente, empolando a capacidade e disponibilidade dos capitais próprios da Impetrante, então, deve a A. efectivar pelos meios processuais adequados e na instância materialmente competente a hipotética responsabilidade civil contratual ou extracontratual contra essa empresa, que não pela presente acção, nem neste Tribunal, tratando-se não só de um tema colateral, que em nada contende com a legalidade do acto impugnado, mas igualmente estranho à responsabilidade contratual da Impetrada.
Deste modo, as eventuais desinteligências entre a A. e a predita empresa centram-se no domínio privado, não tendo qualquer aptidão para contaminar o acto impugnado nem para justificar o incumprimento do contrato atrás referido.
A A. lança também o argumento em que acusa a R. de falta de colaboração. Não se vislumbra qualquer omissão imputável à R. que permita sustentar o alegado pela Autora. É que, na circunstância da A. ter vivido dificuldades na execução do projecto, cabia-lhe, a ela própria, levar ao conhecimento da R. os obstáculos que vivenciava no decurso da execução contratual, pois, só assim, a R. tomaria conhecimento dos mesmos e actuaria em conformidade com o quadro legal. Mas, como claramente se compreende, sem que a A. tivesse realizado essa comunicação, não se pode exigir colaboração à R. por dificuldades do promotor que a Administração, simplesmente, desconhece.
Aliás, frisa-se que o artigo 24.º, alínea d), da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, que aprovou o Regulamento do Sistema de Incentivos à Qualificação e Internacionalização de PME, impunha à ora A. a obrigação de “Comunicar ao organismo técnico as alterações ou ocorrências relevantes que ponham em causa os pressupostos relativos à aprovação do projecto”. Como se constata, a A. incumpriu a obrigação acabada de citar, só se podendo queixar do seu silêncio e inércia ante a Ré.
Ademais, tendo presente que, segundo a cláusula primeira, n.º 2, do Contrato, o “período de investimento deste projecto decorre entre 12/05/2009 e 11 de Maio de 2011”, não se constata da prova documental patente no processo físico e no PA que a A., no período atrás mencionado e que tem a ver com o tempo da execução do projecto e respectivo financiamento, alguma vez tivesse comunicado aos serviços da R., por escrito, as dificuldades que ora expressa na petição inicial.
Ao certo, quanto aos aduzidos entraves, a A. remeteu-se ao mais completo silêncio de 12/05/2009 a 11 de Maio de 2011, dirigindo à R. unicamente os dois pedidos de pagamento intercalares, deferidos no montante global de €46.349,33. Na verdade, em termos de forma escrita, a A. só acabou por levar ao conhecimento da R. os problemas que ora alega aquando da sua pronúncia em sede de audiência prévia (14/09/2015), ou seja, a Impetrante só reagiu no momento em que foi confrontada com a intenção da R. em resolver o contrato e de lhe exigir a restituição do montante concedido.
Mas, como vimos, a Impetrante acabou por reagir tarde de mais, porquanto, o comando regulamentar da Portaria atrás identificada exigia à A. que a mesma tivesse cumprido a obrigação de comunicação de ocorrências e alterações à execução do projecto e do Contrato de forma atempada, em tempo útil, por forma a permitir uma actuação eficaz por parte dos serviços da R., mormente, no período de investimento do projecto, cujo termo final foi determinado para o dia 11/05/2011. Só que, como já se disse, até 11/05/2011 a A. nada comunicou à Ré.

Acresce dizer que a cláusula nona do Contrato permite a sua renegociação “por motivos devidamente justificados, após autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo, nos seguintes casos:
a) Alteração substancial das condições de mercado, incluindo as financeiras, que justifiquem uma interrupção do investimento, uma alteração do calendário da sua realização ou uma modificação das condições de exploração;
b) Alteração do projecto que implique modificação do montante dos apoios concedidos;
c) Alteração imprevisível dos pressupostos contratuais”.

Acontece que, mais uma vez, é o promotor do projecto, a ora Impetrante, que, conhecendo em primeira mão as dificuldades que sente na execução do mesmo, as deve levar ao conhecimento da R., fazendo a comunicação a que se encontra obrigado por força do artigo 24.º, alínea d), da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, requerendo, por tais razões, a renegociação atempada do Contrato, coisa que a A. não logrou fazer no caso vertente. Note-se, novamente, que essa obrigação de comunicação é um ónus a cargo do promotor e não da Administração.

Por conseguinte, no momento da audiência prévia, isto é, quando a R. já notoriamente iniciara o procedimento administrativo tendente à resolução contratual e à restituição do apoio financeiro, era tarde para a A. suscitar a renegociação do contrato, porquanto, nesse momento, o período de investimento contratual há muito que se esgotara, já se verificando, isso sim, os pressupostos para a resolução do Contrato e não para a sua renegociação, pois, como atrás demonstrámos, já havia sido ultrapassado o tempo adequado para a comunicação dos eventuais motivos que poderiam justificar essa solução.

A A. reclama ainda a aplicação do previsto no artigo 437.º do Código Civil (CC), sob a epígrafe da “Resolução ou modificação do contrato por alteração das circunstâncias”, que dispõe o seguinte: “Se as circunstâncias em que as partes fundaram a decisão de contratar tiverem sofrido uma alteração anormal, tem a parte lesada direito à resolução do contrato, ou à modificação dele segundo juízos de equidade, desde que a exigência das obrigações por ela assumidas afecte gravemente os princípios da boa-fé e não esteja coberta pelos riscos próprios do contrato”.

Para tanto, a A. sustenta a aplicação do comando legal acima transcrito com base, essencialmente, na circunstância do seu projecto ter sido elaborado pela empresa de assessoria técnica sem que a mesma tivesse previsto as dificuldades e consequências advindas da crise financeira internacional de 2008/2009, agravada, depois, em 2011, por via do “Programa de Resgate Financeiro a Portugal”, pela denominada “Troika”, e da consequente crise económica que, alegadamente, também gerou uma diminuição no mercado da actividade jurídica e do contencioso em Portugal.
Os argumentos aludidos pela A. não procedem por duas razões fundamentais:
i) Como a própria Impetrante reconhece e constituem factos públicos e notórios, logo em 2007 surgiu nos EUA uma crise financeira mundial, conhecida como a crise do “subprime”, que depressa se alastrou ao espaço da União Europeia, instalando-se neste continente no ano de 2008.
Só que a A. não pode olvidar que o seu projecto foi apresentado aos serviços do R. em 11/05/2009, ou seja, num momento em que a mesma já não podia ignorar a crise em causa e alguns dos seus efeitos nefastos na economia europeia, sobretudo, com as denominadas dívidas soberanas.
Portanto, quando a A. assina o Contrato, sempre depois de 11/05/2009, as circunstâncias da crise do “subprime” já lhe são conhecidas, porque instaladas na Europa, não se podendo qualificá-las, como pretende a A., de circunstâncias supervenientes ao início do Contrato.
Antes pelo contrário, a A. já não podia ignorar a crise do “subprime” em 11/05/2009 (data da apresentação do projecto nos serviços da R.), sendo-lhe exigível já nesse momento uma actuação avisada e precavida quanto à avaliação dos seus capitais próprios, tarefa para a qual não seria, com certeza, necessária a colaboração de uma empresa de assessoria técnica, elaborando, assim, um projecto mais realista e conforme ao momento económico que a Europa então começava a viver, em resultado, como dissemos, do contágio advindo da indicada crise do “subprime” nos EUA (ou da “bolha de especulação imobiliária”);
ii) Por outro lado, o Programa de Assistência Económica e Financeira a Portugal (PAEF), comumente conhecido pela intervenção externa da “Troika” (Comissão Europeia, Banco Central Europeu e FMI), foi acordado em Maio de 2011 entre Portugal, a União Europeia e o FMI, conforme informação livremente disponível e consultável no sítio da internet do “Banco de Portugal-Eurosistema”.
Como também é facto público e notório, a aplicação interna do PAEF, traduzido em medidas orçamentais restritivas ao nível dos gastos públicos, levou ao surgimento de uma crise interna na procura e no consumo, com consequências directas e imediatas na economia nacional, designadamente, ao nível da diminuição do PIB.
Só que importa relacionar a cronologia de tais acontecimentos com o caso em apreço. É que, como atrás dissemos, o acordo de resgate financeiro entre Portugal e a “Troika” foi assinado em Maio de 2011, ou seja, coincide com o termo final do prazo de investimento previsto para o Contrato celebrado entre a A. e a Ré.
Isto significa que as circunstâncias decorrentes do PAEF já não tiveram influência no investimento contratual projectado para a situação da A., que cessou em 11/05/2011, ou seja, quer as consequências no tecido económico português, quer os Orçamentos do Estado para o período de 2012 a 2014, que visaram a aplicação das medidas inclusas no PAEF, constituem circunstâncias anormais e excepcionais, é certo, mas surgidas já depois da conclusão do prazo contratual do investimento preconizado para a Autora. Ora bem, tais circunstâncias já não podiam contagiar uma relação contratual cujo período de investimento já cessara.
Sendo assim, não há motivos que justifiquem a resolução ou a modificação contratual prevista no artigo 437.º do CC, desaplicando-se tal dispositivo legal à situação da Autora.
(…)».

Em síntese, a tese da autora/recorrente é a de que foi a recorrida que falhou nos seus deveres de colaboração e de fiscalização, e que se os tivesse cumprido haveria de renegociar o contrato, cabendo modificação ou resolução por alteração anormal das circunstâncias (art.º 457º do CC).

Mas não se vê onde tenha existido uma tal falha; e também não consta que tenha sido a própria beneficiária a colocar a descoberto o seu próprio incumprimento!

De resto, a argumentação feita com apelo à alteração da base negocial objectiva que pudesse alicerçar modificação ou resolução é bem analisada na decisão recorrida, e a modos de a termos como prevalecente à argumentação agora repetida em recurso.

Sempre se dirá, no mais imediato, que “A lei (artigo 437º, n.º 1) fala, acentuadamente, das circunstâncias em que as partes (plural) fundaram a decisão de contratar; não refere as circunstâncias em que o lesado com a superveniente modificação teria fundado a sua decisão de contratar, proposição destituída de todo o sentido” (Prof. Galvão Telles, Manual dos Contratos em Geral, pág. 343 e ss.).

De todo o modo, uma crise (já) coeva da vinculação contratual, e (de continuidade) muito previsivelmente futura, refuta que um desequilíbrio na sua execução se possa reputar de anómalo.

Não menos importa referir que “Embora a crise económica que afectou o nosso país seja um facto notório, não é, por si só, suficiente para que se possa recorrer, sem mais, ao instituto da alteração anormal das circunstâncias previsto no art. 437.º do CC, sendo antes necessário que haja uma correlação directa, que seja factualmente demonstrada, entre a crise económica geral e a actividade económica concreta de determinado agente económico” (Ac. do STJ, de 30-03-2017, proc. n.º 1320/11.4TVLSB.L1.S1).

E, no caso, não decorre essa correlação factualmente demonstrada.

Fora deste esquema, uma modificação de redução de atribuição de incentivo submete-se à “autorização da entidade que decidiu a concessão do incentivo”, carecendo da demonstração das condições a reger essa redução, em termos auto-vinculados pela recorrida, sendo certo que lhe cabe nessa sede uma margem de liberdade valorativa, que afasta, sob pena de violação do princípio da separação de poderes, que o juiz vá além dos aspectos vinculados, substituindo pelo seu o juízo, a menos que se alegue e demonstre a existência de erro manifesto ou de utilização de critério claramente desadequado, sendo certo que não se detecta elemento capaz de permitir afirmar que a Administração não devia ter aplicado a medida que aplicou (de revogação), ao invés e em desproporcionada actuação a uma suposta preferencial redução.

Ø Sobre a questão ii) – conclusões 31 a 40.
Escreve-se na decisão recorrida:
«(…)
A A. não coloca em causa que a R. lhe tenha concedido a formalidade de audiência prévia.
Ocorreu, de facto, a audiência prévia da Impetrante, através da qual pôde a mesma apresentar a sua pronúncia sobre a intenção da R. em resolver o contrato e de lhe exigir a restituição do montante concedido para investimento.
Acontece que, de acordo com o exposto no ponto 24.º do probatório, a R. procedeu à análise dos argumentos lançados pela A. em sede de pronúncia em audiência prévia. Só que, do ponto de vista da Administração, os argumentos da ora A. não foram suficientes para contrariar ou modificar a projectada decisão de resolução contratual.
Isto significa que, segundo o quadro factual e legal aplicável à situação concreta da A., nenhuma das justificações por ela aduzidas teve aptidão suficiente para abalar a projectada decisão de resolução, porquanto, objectivamente, outra solução não poderia existir. Se assim é, não se consente que a Administração pratique actos inúteis.
Improcede o alegado vício de forma.
(…)»

Nesta sede, e de permeio, como também intercaladamente o faz no decorrer de análise de restantes questões, introduz a recorrente questão de falta de fundamentação.

Inova nesse ponto, não havendo agora de dar pronúncia.
Ao que foi decidido a recorrente aponta, em síntese, que “existe vicio de forma, em virtude da recorrida não ter rebatido nem considerado os argumentos constantes da audiência prévia”.

Ora, como se vê do teor do acto (24º do probatório), foi considerado o direito exercido em audiência, ainda assim sem virtude para inflectir na decisão projectada; e “Para cumprir o dever de audiência, a Administração não tem que pronunciar-se especificamente sobre os argumentos esgrimidos pelos interessados em abono da sua discordância perante o projecto de decisão que lhe é comunicado.” (Ac. do STA, Pleno, de 13-10-2011, proc. n.º 0551/08).

Ø Sobre a questão iii) – conclusões 41 a 43.
Escreve-se na decisão recorrida:
«(…)
O artigo 151.º do CPA determina o seguinte:
“1 - Sem prejuízo de outras referências especialmente exigidas por lei, devem constar do ato:
a) A indicação da autoridade que o pratica e a menção da delegação ou subdelegação de poderes, quando exista;
b) A identificação adequada do destinatário ou destinatários;
c) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem, quando relevantes;
d) A fundamentação, quando exigível;
e) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respetivo objeto;
f) A data em que é praticado;
g) A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana.”.
Pegando no texto legal acabado de citar, confrontemo-lo com o caso vertente:
i) A indicação da autoridade que pratica o acto administrativo – Conselho de Administração da AICEP, E.P.E. (cf. fl. 457 do processo físico);
ii) A identificação adequada do destinatário ou destinatários do acto – entre outros, o projecto “6.146” - “M. - SOCIEDADE DE ADVOGADOS, R.L.”, a ora Autora (cf. fl. 459 do processo físico);
iii) A enunciação dos factos ou atos que lhe deram origem e, concomitantemente, a fundamentação – “Em virtude do não cumprimento das alíneas a) e d) da cláusula 7.ª do contrato de concessão de incentivos, com devolução do incentivo já liquidado à empresa (46.349,33€)” - cf. fl. 459 do processo físico;
iv) O conteúdo ou o sentido da decisão e o respectivo objecto – Resolução contratual e devolução do incentivo - €46.349,33 - cf. fls. 458 e 459 do processo físico;
v) A data em que é praticado – 02 de Dezembro de 2015 (cf. fl. 457 do processo físico);
vi) A assinatura do autor do ato ou do presidente do órgão colegial que o emana – As seis assinaturas constantes de fl. 460 do processo físico.
Portanto, do cotejo e confronto atrás realizado, resulta à saciedade que a deliberação impugnada contém todas as menções obrigatórias definidas para os actos administrativos pelo artigo 151.º do CPA, improcedendo, com efeito, o aventado vício.
(…)».

Assim é.
Contrariando a recorrente, mas sem razão.

Ø Sobre a questão iv) – conclusões 44 a 54.
Escreve-se na decisão recorrida:
«(…)
Tratemos, em primeiro lugar, dos princípios da boa-fé e confiança, enunciados no artigo 10.º do CPA, nos seguintes termos: “1 - No exercício da atividade administrativa e em todas as suas formas e fases, a Administração Pública e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regras da boa-fé.
2 - No cumprimento do disposto no número anterior, devem ponderar-se os valores fundamentais do Direito relevantes em face das situações consideradas, e, em especial, a confiança suscitada na contraparte pela atuação em causa e o objetivo a alcançar com a atuação empreendida.”.
Neste concreto aspecto, entende-se que a A. interpreta os referidos princípios ao contrário. Com isto quer-se dizer que nunca a R., através de actos praticados no procedimento administrativo, suscitou na A. a confiança de que, mesmo no caso de incumprimento contratual, não iria exercer a prerrogativa de resolução contratual e de exigência de devolução do incentivo atribuído.
Aliás, nem podia a R. proceder de outro modo, já que, ao não agir como agiu, a Impetrada estaria a abdicar do princípio geral da legalidade, que se lhe impõe e prevalece, como seja, a aplicação da lei e das cominações nela previstas para os incumprimentos contratuais dos particulares com quem negoceia.
Por outro lado, a A. também não poderia fundar legítimas expectativas na inacção ou na omissão ilegal da Impetrada, porquanto, não há lugar ao acolhimento de quaisquer pretensões dos administrados fundadas na ilicitude, ou, melhor dizendo, não devem os particulares ter qualquer expectativa de que a Administração não vai prosseguir o princípio da legalidade, pois, se assim não fosse entendido, estar-se-ia a dar cobertura à protecção da confiança baseada na prática de actos ilegais, o que claramente iria contrariar o princípio estrutural que se inscreve no artigo 2.º da CRP, onde é dito claramente que “A República Portuguesa é um Estado de direito democrático”.
Deste modo, conclui-se que não se mostram ofendidos os indicados princípios (boa-fé e confiança).
No que toca em particular ao invocado princípio da colaboração, considera-se que o mesmo já foi abordado nesta decisão, sobretudo, na parte em que se entendeu que “…é o promotor do projecto, a ora Impetrante, que, conhecendo em primeira mão as dificuldades que sente na execução do mesmo, as deve levar ao conhecimento da R., fazendo a comunicação a que se encontra obrigado por força do artigo 24.º, alínea d), da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, requerendo, por tais razões, a renegociação atempada do Contrato, coisa que a A. não logrou fazer no caso vertente. Note-se, novamente, que essa obrigação de comunicação é um ónus a cargo do promotor e não da Administração…”.
Portanto, a colaboração tem de ser entendida num duplo sentido, da Administração para o particular e vice-versa, verificando-se que, no caso em análise, foi a A. quem não colaborou com a R., pois não formalizou junto da Impetrada e em tempo útil as razões que poderiam levar à revisão do projecto ou à renegociação do Contrato.
Improcede o indicado vício.
Por fim, temos ainda o alegado desrespeito ao princípio da proporcionalidade.
Sobre este tema há que dizer de forma imediata e concisa que a R. actuou ao abrigo de um poder vinculado e não discricionário. Quer isto dizer que, uma vez verificado pela Administração um incumprimento contratual imputável ao promotor, sem que este tenha requerido e obtido o deferimento da renegociação contratual, outro caminho não resta à entidade pública contratante que não seja o de enveredar pela aplicação das cominações preconizadas na lei, ou seja, pela resolução contratual e pela imposição da restituição do incentivo recebido pelo promotor do projecto.
Porque se trata, essencialmente, do exercício de um poder vinculado pela Administração, com um sentido decisório que já se encontra previamente definido pela lei (resolução do contrato e restituição), considera-se que não há qualquer margem de livre decisão nesses concretos aspectos vinculados, razão pela qual não tem aplicação o princípio da proporcionalidade.
Sobre a desaplicação dos princípios da confiança e da proporcionalidade quando a Administração age ao abrigo de poderes vinculados, veja-se, entre outros, os doutos acórdãos do STA, de 27/02/2008 e de 19/02/2003, proferidos, respectivamente, nos processos n.ºs 0207/02 e 0269/02, “in” www.dgsi.pt, destacando-se o seu sumário, como segue:
“I - A violação dos princípios constitucionais da proporcionalidade e da igualdade só assume relevância autónoma quando a Administração actua no exercício de poderes discricionários”;
(…)
“VII - Não pode considerar-se violado o princípio da tutela da confiança – o qual pressupõe a protecção de particulares relativamente aos comportamentos administrativos que objectivamente provoquem uma crença na sua efectivação – se não existiu qualquer comportamento da Administração que justificasse a alegada confiança do Recorrente na prolação decisão por ele pretendida.”.
Improcede, pois, a alegada ofensa do acto impugnado aos princípios atrás citados.
(…)».

Sobre o princípio da colaboração, outro entendimento se não pode ter que não o adoptado.

Recorda-se o Ac. deste TCAN, de 24-02-2017, proc. n.º 00408/11.6BEMDL:
«(…)
Os princípios da boa fé e da confiança respeitam à necessidade de se ponderarem os valores fundamentais de direito, pertinentes no caso concreto, em função designadamente da confiança suscitada na contraparte por determinada actuação e do objectivo a alcançar - cfr. os Professores Diogo Freitas do Amaral - Curso de Direito Administrativo, Vol. II, Almedina, 2009, págs. 133 a 138; Marcelo Rebelo de Sousa e André Salgado de Matos - Direito Administrativo Geral, Tomo I, 3.ª ed., Dom Quixote, 2008, págs. 220 a 225.
Conforme é jurisprudência dos tribunais superiores, para que exista violação dos princípios da boa fé e da confiança é necessário que tenham sido criadas expectativas no particular minimamente sólidas, censurando-se os comportamentos que sejam desleais e incorrectos, bem como as afectações inadmissíveis, arbitrárias ou excessivamente onerosas - cfr. Acórdãos do Tribunal Constitucional nº 160/00, de 22/03/2000, nº 109/02, de 05/03/2002, nº 128/02, de 14/03/2002 e do STA de 11/09/2008, proc. 0112/07 e de 13/11/2008, proc. 073/08.
Ainda na definição que nos é dada por Freitas do Amaral, a justiça é “o conjunto de valores que impõem ao Estado e a todos os cidadãos a obrigação de dar a cada um o que lhe é devido em função da dignidade da pessoa humana” (ob. cit. págs. 130 e 131).
Acresce que “o princípio fundamental consagrado no artigo 266.º, n.º 2, da CRP é o princípio da justiça, sendo que os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé são subprincípios que se integram no princípio da justiça” (autor e obra cit., pág. 134).
Assim, o artigo 6.º-A, do CPA, veio acolher expressamente o princípio da boa fé no direito administrativo dispondo que «No exercício da actividade administrativa, e em todas as suas formas e fases, a Administração e os particulares devem agir e relacionar-se segundo as regas da boa fé» (v. n.º 1).
Por outro lado, o respeito pela boa fé realiza-se através da ponderação dos “(...) valores fundamentais do direito, relevantes em face das situações consideradas e, em especial: a) da confiança suscitada na contraparte pela actuação em causa; b) do objectivo a alcançar com a actuação empreendida” (v. o seu n.º 2).
Ora, uma das mais importantes concretizações da boa fé, a que alude a alínea a) do nº 2 do artigo 6.º-A, é o princípio da protecção da confiança, que se traduz numa regra ético-jurídica fundamental, já que impõe que sejam asseguradas as “legítimas expectativas” criadas aos cidadãos, baseadas na conduta de outrem.
Destarte se protegem os particulares, relativamente aos comportamentos administrativos que objectivamente inculquem uma crença na sua efectivação.
Todavia, a tutela da boa fé não é absoluta, porquanto só poderá ocorrer mediante a verificação de certos pressupostos, a saber: a) existência de uma situação de confiança, traduzida na boa fé subjectiva da pessoa lesada; b) existência de elementos objectivos capazes de provocarem uma crença plausível; c) desenvolvimento efectivo de actividades jurídicas assentes nessa crença, d) existência de um autor a quem se deva a entrega confiante do tutelado (vide autor e obra citadas, págs. 149 e 150).
Com efeito, “(...) a confiança criada, a boa fé, não é factor isolado de valorização duma conduta jurídico-administrativamente relevante” (Mário Esteves Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, em Código do Procedimento Administrativo, Comentado, 2ª ed., pág. 116).
Mais referem “(...) é ousada essa cláusula geral, porque refere o dever de boa fé a todas as “formas e fases” da actividade administrativa, quando, por exemplo, nalgumas dessas formas (...) não sobra praticamente campo de valorização jurídica do princípio da boa fé para além da garantida pela intervenção dos princípios da (legalidade e da igualdade, proporcionalidade, imparcialidade e justiça. (...).“ (Autores e ob. cit., pág. 112).
De resto, ainda nas palavras dos citados Professores, “(...) Subjectivamente, a boa fé é essencialmente um estado de espírito, uma convicção pessoal sobre a licitude da respectiva conduta, sobre estar a actuar-se em conformidade com o direito” (ob. cit., pág. 108).
(…)».

O tribunal “a quo” referiu que “a A. interpreta os referidos princípios ao contrário”, esclarecendo que com isso queria dizer “que nunca a R., através de actos praticados no procedimento administrativo, suscitou na A. a confiança de que, mesmo no caso de incumprimento contratual, não iria exercer a prerrogativa de resolução contratual e de exigência de devolução do incentivo atribuído”; não com outro sentido que surta necessidade de a recorrente rebater contrapondo a sua boa-fé.

Imputando a recorrente desvio de confiança e boa-fé numa alteração de circunstâncias que, já se viu, não tem lastro, inexoravelmente que não procede.

Como não procede o erro de julgamento quanto ao princípio da proporcionalidade.

Não se encontra guarida legal de possibilidade de suspensão; e redução, já se viu, não cabe; acompanhando definição de proporcionalidade já contida na previsão legal, a resolução encontra-se prevista em hipótese de abrangência ao incumprimento detectado, vinculando que essa resolução “implica a devolução do incentivo já recebido”.

Sem abuso de direito, quando nada se capta radicalmente dissonante ao dever ser, quando minimamente se pode recepcionar que a recorrida “se comportou como não tivesse o direito e não mais o quisesse exercer”; e a supressio não é, apenas, uma questão de decurso do tempo.

Ø Sobre a questão v) – conclusões 55 a 60.
Escreve-se na decisão recorrida:
«(…)
Se bem se entende a tese da A., quer esta dizer que, apesar da prolação do acto impugnado, que decidiu a resolução contratual e a restituição do incentivo, mantém-se em vigor os efeitos positivos do deferimento e aprovação do seu projecto, pretendendo a mesma extrair benefícios deste cenário que coloca na sua petição inicial.
Será que a A. pretende dizer que ainda tem direito ao pagamento da totalidade do incentivo, mesmo incumprindo o contrato que outorgou?
Respondendo, entende-se que a hipótese colocada pela Impetrante não pode proceder por duas razões fundamentais:
i) a primeira, tem a ver com o disposto no artigo 23.º, n.º 1, da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11, que dita o seguinte: “A concessão do apoio é formalizada através de contrato a celebrar entre o promotor…e o organismo técnico, mediante minuta tipo homologada…” (destaques e sublinhado meus).
Portanto, a concessão do apoio não sobrevive sem o contrato. Estão umbilicalmente ligados. Sendo assim, extinto o contrato por acto administrativo determinativo da sua resolução, isso significa, de forma concomitante, a supressão do requisito formal legalmente exigível para a prossecução do apoio financeiro. Destruído o contrato, a Administração fica imediatamente impedida de continuar a financiar o projecto;
ii) Em segundo lugar, não podem subsistir na ordem jurídica, ao mesmo tempo, dois actos administrativos de sentidos opostos que regulem a mesma situação concreta, um favorável e outro desfavorável à pretensão do particular. Tal contradição é resolvida pela aplicação do mecanismo da revogação implícita, devendo ser considerado no caso ora sindicado que o acto impugnado (posterior) revogou, ainda que de forma não explícita, o acto que anteriormente aprovou o projecto e o apoio financeiro à ora Autora. Só assim se alcança a lógica e a segurança jurídica das decisões administrativas.
Deste modo, improcede o argumento lançado pela Impetrante.
(…)».

O erro de julgamento assinalado a este juízo, negando também a possibilidade da “figura da revogação implícita”, estriba que “a concessão de incentivos nos termos constante do contrato de concessão aqui em causa não foi revogada, e, por isso, não tendo ocorrido a mencionada revogação do ato de concessão não pode verificar-se a extinção dos efeitos jurídicos que o mesmo provocou na esfera jurídica da recorrente, pois, só com o ato revogatório é que se verifica a produção de efeitos jurídicos sobre o ato anteriormente praticado”, pelo que o “o ato administrativo de concessão ainda se mantém válido, e, por isso, não pode a recorrida exigir da recorrente a restituição do incentivo de € 46.349,33”.

O tribunal “a quo” viu que haveria uma revogação implícita e por substituição, conquanto um entendimento diferente geraria a perplexidade de subsistirem conjuntamente na ordem jurídica opostos sentidos.
À recorrente repugna a “figura da revogação implícita”.
Mas não ao ordenamento jurídico.
“Além das revogações expressas, são admissíveis as revogações implícitas, por incompatibilidade entre o acto anterior e o segundo, na ausência de declaração revogatória” – Ac. do STA, de 23-05-2006, proc. n.º 01233/04.

Não invalida que até possa coincidir que, em nossa perspectiva, se reconheça no particular, caso inexistir revogação implícita.

Mas a discussão, e não importando cuidar de outras incidências, é meramente académica.

A Portaria n.º 1463/2007, de 15/11 (com as suas alterações), prevê que “o contrato de concessão de incentivos pode ser resolvido unilateralmente”, como também foi acordado.
E o que, inegavelmente, sucedeu.

Mesmo não se vendo aí um revogatório «contrarius actus», não nega a recorrente perspectiva que, ou na configuração de um inicial acto sob condição resolutiva, ou no lugar de um acto contrário, possa ocupar uma declaração negocial.
E nesta projecção de efeitos actus non a nomine sed ab effectu judicatur.

Ø Sobre a questão vii) – conclusões 61 a 66..
Escreve-se na decisão recorrida:
«(…)
No que tange à matéria da revogação ou, hodiernamente, da anulação administrativa, relembra-se que a A. sustentou a tese já atrás ventilada de que acto aprovador do projecto e do financiamento ainda se manteria na ordem jurídica. Vimos já que tal hipótese improcede por via da aplicação do mecanismo da revogação implícita.
No entanto, compulsado o artigo 139.º da p.i., onde a A. tenta explicar o suposto vício, vê-se que deriva para a vertente das “despesas elegíveis” no montante de “€43.417,45”, dizendo que uma eventual omissão da R. “poderá contribuir para o empobrecimento sem causa da R.”.
Ora, compreende-se mal o exposto pela A., pois, não só coloca a questão no condicional - “poderá também enfermar de erro de julgamento…tal omissão poderá…” -, o que denota a pouca convicção da própria Impetrante no argumento que tenta esgrimir, como, sobretudo, não discrimina de forma precisa as supostas despesas elegíveis e qual o dispositivo legal que eventualmente lhe garante a elegibilidade dessas mesmas despesas.
Por conseguinte, por deficit de alegação e densificação, o Tribunal não perscruta qualquer vício identificável no capítulo ora analisado.
(…)».

Se bem alcançamos, o “esclarecimento” agora feito em recurso passa pela ideia de um “empobrecimento” da autora/recorrente, conquanto até além do montante determinado restituir (€ 46.349,33) lhe é coarctado direito à percepção de outro montante de € 43.417,45, num total de € 174.849,09, “direito já concedido à A. (consubstanciado na aprovação da Candidatura)”.

Mas não existe “empobrecimento” de um tal o direito, quando, em expressão que recordamos, ele não simplesmente resulta «decorrência do “fecho” da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira», antes se subordina à condição de cumprimento do compromisso firmado.

Ø Sobre a questão do princípio do aproveitamento – conclusões 69 e 70.
Em acréscimo, discorreu-se na decisão recorrida:
«(…)
Finalmente, importa dizer que os vícios de natureza formal assacados pela A. contra a decisão impugnada, mesmo que eventualmente viessem a proceder, que não procedem, como vimos, e ditando os mesmos a repetição do procedimento administrativo com o expurgo desses supostos vícios, ainda assim, tal solução acabaria por ditar uma decisão de sentido igual à que ora se sindica, porquanto, é inultrapassável a questão substantiva da falta de execução integral do projecto de investimento no prazo contratualmente previsto, registando-se que a A., em 12/04/2011, isto é, faltando apenas um mês para o termo do contrato, só havia realizado 24,41% do investimento contratado e 27,97% da despesa elegível, bem se sabendo que o contrato cessou sem que a Impetrante o tivesse cumprido a 100%.
Portanto, em tal cenário de incumprimento, qualquer novo acto administrativo que surgisse em resultado da repetição do procedimento administrativo teria de ser sempre no sentido do ora impugnado, ou seja, determinativo da resolução contratual e da restituição do incentivo, porque assim impõe a concatenação entre a cláusula contratual sétima, alínea a), e a cláusula contratual décima segunda, n.º 1, alínea a), ambas do Contrato, bem assim, a conjugação entre o artigo 24.º, alínea a), e o artigo 26.º, n.º 1, alínea a), e n.º 2, ambos da Portaria n.º 1463/2007, de 15/11.
Deste modo, porque não é viável a imposição de actos inúteis à Administração, quaisquer vícios formais ou/e de natureza procedimental que potencialmente pudessem contaminar o acto impugnado degradar-se-iam em não essenciais, perdendo, desse modo, força invalidante, atento o princípio do aproveitamento dos actos administrativos.
Acolhe-se, assim, o entendimento derramado no douto acórdão do STA, de 14/07/2015, proferido no processo n.º 01409/12, “in” www.dgsi.pt, transcrevendo-se o seguinte excerto: “…Sobre esta figura, o seu alcance e consequências, designadamente quando está em causa uma actuação administrativa que consente alguma margem de livre apreciação – como é o caso do doseamento da pena aplicada em concreto –, teve já este Supremo Tribunal a oportunidade de se pronunciar por diversas vezes. Atentemos no Acórdão do STA de 11.01.11, Proc. n.º 0247/10: “(…) de acordo com a jurisprudência mais recente do Pleno deste Supremo Tribunal, Cf. Acórdão de 2010.11.18 – recº nº 855/09 e acórdão da Secção de 2002.02.07 – rec.º nº 46611, nele citado, o princípio do aproveitamento do acto administrativo também é aplicável no perímetro das ponderações próprias da Administração, podendo o tribunal negar relevância anulatória aos vícios, sem risco de dupla administração, «quando pelo conteúdo do acto e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa porque não afectou as ponderações ou as opções compreendidas nesse espaço»”. Já no mencionado Acórdão do STA de 07.02.02 pode ler-se que “O princípio do aproveitamento do acto administrativo é, no domínio de apreciação de invalidade dos actos administrativos, o corolário do princípio da economia dos actos públicos, refracção do princípio geral de direito que se exprime pela fórmula utile per inutile non vitiatur, servindo o interesse de que não devem ser tomadas decisões sem alcance real para o impugnante, porque a economia de meios é, também em si, um valor jurídico, correspondendo a uma das dimensões indispensáveis do interesse público (…). O seu âmbito de aplicação não se determina mecanicamente pela antítese vinculação/discricionariedade, em termos de sempre ser de excluir no domínio de actos praticados no exercício de um poder discricionário…”.
(…)».

Merecendo confirmação as razões principais e determinantes da sentença quanto aos ditos “vícios de natureza formal”, a crítica feita em recurso, incidindo sobre esta última fundamentação subsidiária, que é um obiter dictum da sentença, é irrelevante; seja qual for o seu acerto, sempre fica intocada a sentença na parte em que entendeu não poder anular-se o acto com fundamento nos referidos vícios.

Ø Concluindo – conclusão 71.

A decisão recorrida não incorre em erro de julgamento na forma como resolveu as questões que confrontou, não desafiando sã aplicação do direito.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso.

Custas: pela recorrente.

Porto, 09 de Abril de 2021.

Luís Migueis Garcia
Frederico Branco
Nuno Coutinho