| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I - Relatório
V., vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo TAF de Braga que julgou improcedente a ação administrativa especial que, contra o Município de (...), intentou M., peticionando a declaração de nulidade do despacho do Vereador do Pelouro do Planeamento, Urbanismo e Ambiente da Câmara Municipal de (..), datado de 25.10.2006, pelo qual se deferiu o pedido de licenciamento de uma entrada carral, formulado pela contrainteressada M-..
Na alegação apresentada, formulou as seguintes conclusões, que se transcrevem ipsis verbis:
A. Em 09-04-2003 a Contra-Interessada apresentou junto do Réu um pedido de licenciamento para execução de obras de abertura de uma entrada carral, a levar a efeito no muro de vedação da sua propriedade (cfr. Docs. 1 a 5 da p.i.).
B. A discórdia entre os Autores e a Contra-Interessada reside no facto de esta última considerar que “…entre o limite, murado, dos prédios urbanos (…) supra aludidos (…) contíguos entre si, e as parcelas de terreno supra descritas, também elas contíguas entre si mas ambas localizadas no espaço frontal do prédio (…) de M-., (….) se interpõe um caminho vicinal e ali existente desde há tempos imemoriais.” (cfr. fls. 31 e 113 do processo administrativo).
C. Acontece que, por um lado, os Autores discordam da existência de qualquer caminho público entre aquelas parcelas de terreno (logradouros) e os limites murados, considerando que as mesmas nunca se encontraram separadas fisicamente daqueles e, por outro lado, os Autores consideram que nunca ocuparam abusivamente a referida parcela através da qual a Contra-Interessada pretende fazer a ligação à sua propriedade, após a execução das obras objecto do pedido de licenciamento aludido (cfr. Doc. 6 da p.i.).
D. Durante o procedimento administrativo, após a participação da Contra-Interessada de 24-03-2003 de alegada ocupação ilegítima dos Autores da referida parcela, o Réu solicitou em 14-05-2003 à Junta de Freguesia da Vila (...), e ainda procedeu à emissão de uma informação em 02-07-2003 (cfr. Docs. 7 a 10 da p.i.).
E. Por ofício datado de 03-02-2004 a Junta de Freguesia da Vila (...) prestou as informações solicitadas pelo Réu, tendo informado que: “Como é do conhecimento de V.Ex.ª esta Junta de Freguesia não tem registo de cadastro das propriedades, porém sempre foi do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da família da Sr.ª M..” (cfr. Doc. n.º 11 p.i).
F. Por ofício de 24-05-2005 o Réu notificou a Contra-Interessada para se pronunciar acerca da intenção de indeferimento do pedido de licenciamento, nos termos constantes da informação anexa à notificação (cfr. Documento n.º 16 da petição inicial) sendo que da informação do Réu de 15-06-2005 resulta a seguinte factualidade: “A questão gira em torno de uma parcela de terreno que faceia com as propriedades das senhoras M. e M-., e, para qual esta última pretende abrir uma entrada. Defende a Sra J. que a parcela em questão sempre foi um caminho público. Defende, por outro lado, a Sra M. que essa mesma parcela lhe pertence.
Ouvida a Junta de Freguesia da Vila (...), esta, através de ofício subscrito pelo seu Secretário (o Presidente por ser filho da Sra M. está naturalmente impedido de intervir no assunto), vem dizer que não possui qualquer cadastro de propriedades, sendo porém do seu conhecimento que a parcela em questão sempre esteve na posse da família da Sra M.. Os documentos de posse constantes do processo não são de todo esclarecedores sobre a dúvida suscitada, o que aliás ocorre com muita frequência em documentos do mesmo tipo.
Como é óbvio, não caberá ao signatário dirimir a questão, pois muito menos poderá saber se o terreno é público ou particular, sendo que a Câmara Municipal agiu correctamente ao pedir o parecer à Junta de Freguesia, como é habitual em casos similares, atenta a responsabilidade dessa entidade sobre a matéria, nomeadamente no que concerne a caminhos não classificados.
Nessa perspectiva, é opinião do signatário que a Câmara Municipal de (..) deverá basear a sua decisão no parecer da Junta de Freguesia, indeferindo desta forma o pedido de abertura da entrada formulado pela Sra J. , sendo que assiste a esta o direito de dirimir a questão judicialmente. Se houver decisão judicial favorável à Sra J. , naturalmente que a Câmara deverá então licenciar a entrada e notificar a Sra M. a repor o espaço no seu estado primitivo.” (destaque nosso) (cfr. Doc. 17 da p.i.).
G. A Junta de Freguesia respondeu ao Réu através do ofício de 04-01-2006, no qual anexou a planta com a delimitação da parcela de terreno que pertencia à 1ª Autora (cfr. Docs. 20 a 22).
H. Após esse ofício da Junta de Freguesia o Sr. Vereador do Pelouro questionou em 13-01-2006 e os serviços do Réu emitiram a informação de 17-03-2006 da qual resulta a seguinte factualidade:
“(…) Por outro lado, a junção de dois artigos constituindo um prédio misto pressupõe, em princípio, a contiguidade dos mesmos. Tal faria ruir a tese do caminho de permeio, o que, por outro lado, conflituaria com as confrontações dos artigos, na hipótese da correspondência acima referida, as quais configuram a existência desse mesmo caminho.
Paralelamente verificam-se algumas discrepâncias relativamente às confrontações laterais de vários artigos. É de referir porém a génese declarativa da maioria das inscrições prediais, com reflexos nas descrições prediais correspondentes, o que ajuda a explicar discrepâncias e incorrecções, e, no fundo, lança sempre algumas reservas à real titularidade dos prédios, pelo menos, à correcta delimitação dos mesmos.
Do exposto, o signatário não pode extrair uma conclusão segura sobre qual a situação que os documentos configuram, e, em consequência sobre a resposta dada pela Junta de Freguesia.
I. Quanto à decisão a tomar, salvo melhor opinião, o signatário, face às dúvidas suscitadas, entende adequado colher o parecer do consultor jurídico deste Município.” (destaque nosso) (cfr. Doc. 23 da p.i.).
J. Nessa mesma informação (doc. 23 da p.i.) o Sr. Vereador do Pelouro exarou um despacho, datado de 23-03-2006, em que solicitava aos serviços: “Para escalpelizar a questão central que subjaz à pretensão da requerente – existência do caminho e qual a sua natureza jurídica – e informar quanto aos aspectos colaterais entretanto suscitados, tendo em vista responder à seguinte pergunta: A Câmara Municipal de (..) deve, ou não, licenciar a entrada carral referida?”
K. No seguimento desse despacho foi emitida uma informação pelos serviços jurídicos – informação de 04-05-2006 – da qual resulta a seguinte factualidade:
“(…) Sendo que,
2. É conveniente referir desde já que a citada parcela constituiria um caminho público vicinal, interposto entre o prédio misto onde se encontra implantada a sua residência e outro terreno localizado a sul, confrontando este, também a sul, com caminho público. (…)
Ora,
5. Segundo o levantamento topográfico efectuado em 1977 constante do processo, é clara a existência, nessa data, do caminho público nº 1194.5, o qual passa pelo lado sul da propriedade em causa, muito embora não resulte, com clareza, se no mesmo levantamento se encontra ou não sinalizado o alegado caminho vicinal (v. fls. 6)
Contudo,
6. Já em planta topográfica a escala superior, ou seja, 1/2000 -e por conseguinte mais pormenorizada – elaborada acerca de dez anos pelos respectivos serviços autárquicos, se verifica a existência de um espaço aberto entre a propriedade da requerente e a zona de protecção à Capela de Stº Amaro, o qual irá desembocar no supra citado caminho público nº 1194.5 (v. fls7). (…)
Por outro lado,
9. Em 2004/02/06, informou a Junta de Freguesia (...) que, muito embora não detenha o registo cadastral das propriedades, é do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da família da D. M. (v. fls. 27).
Por sua vez,
10.Em 2004/03/02, junto a uma sua exposição sobre a situação, apresentou a requerente uma planta topográfica onde procedeu à demarcação daquilo que alega tratar-se de um caminho público e das parcelas de terreno interposta entre aquele e o caminho público municipal nº 1194.5 (v.fls.31). (…)
Entretanto,
15. Tendo a Junta de Freguesia (...) sido notificada para, em planta topográfica que lhe foi remetida, proceder à demarcação do terreno situado do lado de fora do muro de vedação da requerente, pertencente à D.ª M., procedeu a mesma em conformidade, remetendo aquela planta em 2006/12/18, donde resulta que, a se encontrar tal demarcação correcta, sempre o terreno da D. M. se estenderia desde o caminho público municipal nº 1149.5 até junto do muro de vedação da requerente, não se verificando, assim, entre ambos a interposição de qualquer caminho vicinal.
Porém,
16. Nos arquivos do Serviço de Topografia da Câmara Municipal existe uma planta topográfica, elaborada em 84/05/29 aquando do arranjo da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontram implantadas as habitações das duas munícipes ora intervenientes no processo, espaço esse a que corresponderá o caminho vicinal em questão.
Além disso,
17. Por deslocação que efectuamos ao local, pudemos confirmar a existência de uma faixa de terreno, com entrada livre, entre a zona envolvente à Capela de Stº Amaro e o terreno da requerente, interrompendo-se junto das guias e marcos entretanto colocados pela D. M..
Matéria de direito,
1. Conforme decorre do relatado a matéria de facto, com excepção das dúvidas que o levantamento fotogramétrico de 1977 possa suscitar, todas as demais plantas topográficas existentes no processo referenciam a existência de um espaço aberto entre a zona de protecção à Capela de Stº Amaro e as propriedades ora da denunciante, ora da denunciada.
Sendo que,
2. De acordo com a planta à escala 1/250, elaborada pelos serviços técnicos autárquicos em 1984 para efeito dos arranjos urbanísticos da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontram perfeitamente demarcadas as parcelas entre caminhos, deixando bem claro a existência do dito caminho vicinal entre as mesmas e os terrenos onde se encontram implantadas as habitações da reclamante e da reclamada.
Além de que,
3.Com a ressalva de que nem sempre as confrontações fornecidas pelos interessados para efeitos de elaboração de instrumentos públicos sobre imóveis correspondem à realidade existente, a verdade é que, à falta de melhores indicadores, também as confrontações apresentadas pela requerente em escritura de compra e venda referenciada no ponto 13 da matéria de facto, nos dão conta da existência de um caminho público entre as parcelas situadas a sul e os prédios que integram aquelas habitações.
Deste modo,
4. Não obstante informação em contrário da respectiva Junta de Freguesia, afigura-se-nos não restarem dúvidas sobre a existência efectiva do caminho público que tem vindo a ser questionado, o qual, quer pela sua funcionalidade, quer porque se não encontra cadastrado pelos Serviços da Câmara Municipal nos termos do previsto na Lei nº 2110, de 1961/08/19, se deverá considerar como tendo natureza vicinal.
Assim sendo,
5. A não se verificar nenhum dos pressupostos taxativamente enumerados pelo art. 24º do DL nº 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 04/06, para o indeferimento – cuja averiguação cabe no âmbito das respectivas informações técnicas – afigura-se-nos que outra alternativa legal não restará à Câmara Municipal que não seja a de deferir o pedido de licenciamento da impetrante, M-., a partir do dito caminho vicinal, tal como vem requerido.” (destaque nosso) – cfr. Documento n.º 24 da petição inicial.
L. Nessa mesma informação o Sr. Vereador do Pelouro exarou o despacho, de 25-10-2006, com o seguinte teor: “Concordo. Defere-se, pois, o pedido nos termos e com os fundamentos da informação que antecede. Comunique-se à requerente, ao seu mandatário, à subscritora da exposição de fls. 55 a 57 e à Junta de Freguesia da Vila (...).” (cfr. Doc. 24 da p.i.).
M. Por ofício datado de 12-12-2006, o Réu notificou a 1ª Autora que por despacho do Sr. Vereador do Pelouro, datado de 25-10-2006, havia sido deferido o licenciamento da entrada carral à Contra-Interessada, nos termos e com os fundamentos da informação prestada pelo Jurista daquela edilidade, a qual se encontrava anexa à notificação (cfr. doc.25. da p.i.).
N. O entendimento que o despacho impugnado constitui, por um lado, um acto de qualificação de um determinado bem como pertencente ao domínio público (parcela de terreno qualificada pelo Réu como caminho vicinal) e delimitação do mesmo com bens de natureza privada (parcelas de terreno propriedade dos Autores e da Contra-Interessada),
O. E, por outro, que essa qualificação do Réu teve como único e exclusivo propósito resolver um litígio entre os particulares Autores e Contra-Interessada, que se arrogam proprietários da parcela de terreno em causa nos autos, e uma outra particular, que defende a dominialidade pública dessa mesma parcela.
P. Assim, aquele despacho padece de vícios de dupla usurpação de poder judicial, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, praticado pelo Sr. Vereador do Pelouro invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais, o que lhe estava vedado por força dos art.ºs 2.º, 202.º, n.º 2 e 235.º, n.º 2, todos da Constituição da República Portuguesa (CRP) e os Princípios de Separação de Poderes e do Estado de Direito Democrático, que por manifestamente ilegal por violação de normas e princípios constitucionais, sendo aplicável a cominação da nulidade prevista à data na al. b) do n.º 2 do art.º 134.º, do Código Procedimento Administrativo (CPA).
Q. Foi proferida a Douta Sentença em que foram dados como provados os factos 1) a 8), com base no acordo das partes, bem como pelo teor dos documentos juntos aos autos e pelos documentos do processo administrativo do processo de licenciamento n.º 1116/03.
Do Objecto do Recurso
R. A Douta Sentença deu como provados os factos 1) a 8), porém, pese embora o Réu e a Contra-interessada não tenham impugnado os factos contidos nos art.ºs 1º a 34º da petição inicial, bem ao contrário, aceitaram-nos expressamente, bem como à respectiva prova documental, os mesmos não constam inteiramente dos factos dados como provados da Douta Sentença.
S. Por conseguinte, os contornos do caso exigem, da parte do decisor, um maior aprofundamento da temática em causa, sob pena de o Direito (embora sem fundamento para tal) não fazer a correcta subjunção aos factos.
Quanto à impugnação dos factos provados
T. Atentos os termos em que a acção se mostra configurada, verifica-se que a questão de mérito a proferir versava sobre questões de facto e de Direito, uma vez que os Autores imputam ao acto impugnado a violação do princípio de separação de poderes e o vício de usurpação de poder, cuja apreciação incide sobre a prova documental.
U. Nesse sentido conta dos presentes autos por força dos art.ºs 639.º e 640.º ambos do Código de Processo Civil ex vi do art.º 140.º e 1.º ambos do CPTA e nos termos do art.º 149.º do CPTA que o objecto do recurso também inclui a impugnação dos factos dados como provados por força da reapreciação da prova documental junta aos autos.
V. Para o efeito, ao abrigo do, o recurso para o Tribunal Central Administrativo visa a decisão sobre o objecto da causa, com o conhecimento de facto e de Direito.
W. A Douta Sentença deu como provados os factos 1) a 8), porém, para o que releva nos presentes autos deveriam ter sido dados como provados todos os factos contidos nos art.ºs 1º a 34º da petição inicial e porque os documentos nºs 1 a 25 da petição inicial, expressamente referidos nos art.ºs 1º a 34º da petição inicial não foram impugnados pelo Réu e pela Contra-interessada, outrossim foram aceites expressamente.
X. Depois porque os Autores em 12-05-2011 e em 04-11-2015 repetidamente juntar aos autos os comprovativos da propriedade/posse da referida parcela do terreno em causa, prédio rústico sob o art.º 784 que confronta de Norte com V., de Nascente com ponta aguda, de Sul com Estrada Municipal e de Poente com Maria José – cfr. Doc. 1 (documentos do Serviço de Finanças, Conservatória de Registo Predial e plantas).
Y. E, com data de 25-11-2014 (já depois de processado o incidente de habilitação de herdeiros) os Autores, para prova da inexistência na referida parcela terreno dos Autores de qualquer caminho vicinal, juntaram os autos os seguintes documentos: Documento n.º 1: Planta Topográfica Militar, Carta n.º 42, Escala 1/25.000, Trabalho de Campo de 1948; Documento n.º 2: Levantamento Topográfica do Instituto Geográfica Cadastral de 1960, Escala 1/50.000; Documento n.º 3: Cobertura Topográfica de 1977 (entrou em vigor em 1980), Carta n.º 56.1, Escala 1/5.000; Documento n.º 4: Planta Topográfica do P.D.M. de 1996 do Município de (...), Escala 1/1.000; Documento n.º 4.1: Planta actualizada de condicionantes do P.D.M. de 1996 do Município de (...), Escala 1/10.000; Documento n.º 4.2: Planta actualizada de Ordenamento do P.D.M. de 1996 do Município de (...), Escala 1/10.000; Documento n.º 5: Planta actualizada e ampliada do Ordenamento do P.D.M. de 2014, publicada em Diário da Republica datado de 19.11.2014, 2.ª Série; Documento n.º 5.1: Planta do Ordenamento do P.D.M. de 2014, Escala 1/5.000; Documento n.º 5.2: Planta de Condicionantes do P.D.M. de 2014, Escala 1/5.000.
Z. Sendo que no processo administrativo do procedimento de licenciamento n.º 1116/03 do Réu constam documentos em que a Junta de Freguesia de Vila (...) expressa a inexistência de quer documento vicinal na referida parcela de terreno, inclusive tendo delimitado a propriedade da parcela como sendo dos Autores.
AA. Assim, com o conhecimento da matéria de facto dada como provada, pelos factos alegados de 1º a 34º da petição inicial que foram aceites nos autos por todas as partes, bem como pelos 25 documentos ali juntos que nem sequer foram impugnados pelas partes e da demais prova produzida identificada, deve a decisão da matéria de facto ser revogada e substituída por outra que julgue como como provados os factos constantes nos art.ºs 1º a 34º da petição inicial.
BB. Por último, quanto à matéria de facto, a Douta Sentença, face aos elementos
carreados para os autos podia e devia ter-se pronunciado acerca da dominialidade pública ou privada da referida parcela de terreno, mas não o fez, nem sequer deu como provada ou não provada a dominialidade públicas ou privada da referida parcela de terreno.
CC. Pelo que deverá ser revogada a Douta Sentença na parte da decisão da matéria de facto prova e substituída por outra que decida provados todos os factos contidos nos artºs 1 a 34º da petição inicial (cfr. art.ºs 1.º e 149.º do CPTA e art.ºs 639.º e 640.º do CPC).
Do Direito
Da nulidade de omissão de pronúncia
DD. Porque tal resulta dos elementos de prova nos autos, é inexplicável que o acto administrativo impugnado de deferimento da entrada carral não tenha sido julgado procedente, mas também não tenha sido dado como provado que de facto a referida parcela de terreno tem um caminho vicinal.
EE. E se não se entende que se aceite que o Réu praticou os actos dentro das suas competências, é ainda inaceitável que a Douta Sentença nem sequer se tenha pronunciado sobre o carácter dominial público ou privado da referida parcela de terreno conforme pugnada pelos Autores ou caminho vicinal conforme pugnado pelo Réu e pela Contra-Interessada.
FF. De resto, quer o acto administrativo impugnado como a Douta Sentença recorrida assentaram erro sobre os pressupostos que não suportam o mérito de fundo das questões, tendo a Douta Sentença a omissão de apreciação do mérito de todas as questões de Direito quanto todas as questões de facto alegadas nos autos.
GG. Pelo que, face à Douta Sentença, o Tribunal a quo deixou de pronunciar-se
sobre questões que devia apreciar, nomeadamente quanto à questão se a parcela de terreno era uma parcela de terreno propriedade dos Autores ou se era um caminho vicinal, o que teria sido útil para a solução de facto e de Direito dos presentes autos, consubstanciando uma nulidade por omissão de pronúncia (cfr. art.º 615.º, n.º 2, al. d), do CPC e art.ºs 94.º e 95.º do CPTA).
Quanto ao erro de julgamento
HH. Pese embora a Douta Sentença afirme na pág. 9/18 que “os autores não imputam ao acto em sindicância qualquer erro nos pressupostos”, certo é que, conjugada com os art.ºs 94.º e 95.º do CPTA e art.ºs 607.º a 609.º do CPC, a sentença identifica as questões a solucionar, os fundamentos com os factos provados e não provados discriminados a terem de partir de uma análise crítica e livre apreciação da prova produzida e a interpretação das normas jurídicas aplicáveis pelo Tribunal a quo, inclusive a sentença conhece das questões de facto e Direito alegadas pelas partes, bem como da matéria de Direito o Tribunal deve pronunciar-se, oficiosamente, sobre todas as causas de invalidade.
II. Sendo que a Douta Sentença quanto à matéria de Direito, limitando-se a aferir, segundo os elementos carreados para os autos, se o Réu teria o conhecimento de que, ao qualificar a parcela de terreno como caminho vicinal (quando a Junta de Freguesia havia referido que não o era), estaria ou não a ingerir-se na esfera de atribuições do poder jurisdicional, entendeu que a resposta só pode ser negativa.
JJ. E a nosso ver mal, pois, pese embora o objecto da actividade administrava do Réu tivesse sido licenciar ou não licenciar a entrada carral da Contra-Interessada, aquele foi muito mais longe, decidindo inclusive de facto e “De Direito” que apenas seria da competência jurisdicional do Tribunal (cfr. art.ºs 29º a 34º e documentos nºs 21 a 25 da p.i.
KK. Estamos certos que, com os factos provados nos termos impugnados, por força da prova documental produzida e dos factos contidos nos art.ºs 1º a 34º da petição inicial aceites pelas partes, o acto administrativo impugnado despacho do Réu de 25-10-2005, que deferiu o pedido de licenciamento da entrada carral da Contra-Interessada, com a correcta subjunção ao Direito aplicável, é ilegal e, consequentemente, a Douta Sentença haverá de ser revogada e substituída por outra que julgue a acção por provada e procedente.
LL. Nesse sentido foi alegado pelos Autores nos art.ºs 35º a 43º da petição inicial que sendo o referido acto administrativo impugnado absolutamente ilegal, por um lado, porque qualificou a referida parcela de terreno como caminho vicinal, delimitou o mesmo com bens de particulares (Contra-Interessada e Autores) e, por outro lado, resolveu um litígio entre a Contra-Interessada que defendia o caminho vicinal e os Autores que defendiam a propriedade da parcela de terreno em causa nos autos.
MM. Padecendo de vícios de usurpação de poder judicial, dado que, revestindo aqueles actos a natureza de actos jurisdicionais, ao praticá-los o Réu invadiu a esfera própria das atribuições dos Tribunais.
NN. Desenvolvendo essa matéria de Direito, os Autores, nos art.ºs 44º a 74 da petição inicial suscitaram a violação do princípio da separação de poderes nos termos do art.º 2.º e do art.º 202.º, n.º 2, ambos da Constituição da República Portuguesa (CRP) que reservam aos tribunais os poderes de qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza.
OO. Praticou um acto jurisdicional, próprio da função judicial, da competência de um órgão de um outro Poder do Estado, invadindo, assim, a esfera própria dos Tribunais, mediante a usurpação do poder judicial, reservado aos Tribunais por força do disposto nos art.ºs 2º e 202º da CRP.
PP. Bem pelo contrário, não só praticou um acto estranho às suas atribuições e às do órgão que integra (cfr. art.ºs 64.º a 68.º todos da Lei n.º 169/99, de 18/09, com as alterações introduzidas pela Lei nº 5-A/2002, de 11/01), nem sequer procurou a defesa do caminho público (caminho vicinal), apenas e tão só o fez tendo em vista a resolução de um litígio entre dois interesses privados coexistentes (entre Autores e Contra-Interessada), alheio à realização de qualquer interesse público.
QQ. Na verdade, com a prática de tal despacho foram claramente excedidos e ultrapassados os limites decorrentes das suas atribuições e competências delegadas, cuja prática lhe estava vedada por força do disposto nos art.ºs 2.º, 202.º, n.º 2 e 235.º, todos da CRP e dos art.ºs 64.º a 68.º da Lei n.º 169/99, de 18/09 (vigente à data dos factos).
RR. Nos art.ºs 75º a 107º da petição inicial os Autores ainda alegaram que o acto impugnado do Réu também violou o princípio da separação de poderes nos termos dos art.ºs 2.º e 202.º, n.º 2, da CRP, que reserva a competência para dirimir os conflitos de interesses públicos e privados ao Tribunal.
SS. Como ali os Autores o acto administrativo de deferimento da estrada carral pelo Réu para a Contra-Interessada reveste-se de uma dupla usurpação de poder judicial, por um lado a qualificação e delimitação de um bem como de domínio público (a parcela de terreno dos Autores como caminho vicinal quanto a própria Junta de Freguesia exponha que não o era) e, por outro lado dirimiu o litígio entre os Autores proprietários da parcela do terreno e a Contra-Interessada requerente do licenciamento da entrada carral pela referida parcela de terreno que defendia ser um caminho vicinal.
TT. Conforme acima expendido (como na petição inicial), salvo o devido respeito, o Tribunal a quo não se preocupou em qualificar a dominialidade pública ou privada da referida parcela de terreno, quando teria competência jurisdicional para o efeito, porque o Réu já se tinha adiantado em fazê-lo, embora fora das suas competências e atribuições,
UU. Aliás, foi o Réu que no despacho exarado na informação camarária de 17.03.2006 (cfr. Doc. 23 da p.i.) refere que a “questão central que subjaz à pretensão da requerente é a existência do caminho e qual a sua natureza jurídica”, tendo-o qualificado de facto e de Direito como caminho público vicinal em sede de licenciamento da entrada carral (cfr. Docs. 24 e 25 da p.i.).
VV. Contrariamente à informação camarária do Réu de 15-06-2005 – cfr. Doc. 17 da p.i. – que considerou que não competia ao Réu qualificar de facto e de Direito a parcela de terreno dos Autores como caminho público vicinal e que até proponha o indeferimento do licenciamento da entrada carral da Contra-Interessada.
WW. Aliás, diga-se em abono da verdade que não há memória de alguma vez a Junta de Freguesia (...) ter reivindicado, judicial ou extrajudicialmente, aquela parcela de terreno, para tanto até na sua intervenção no referido licenciamento referiu expressamente que não tinham qualquer caminho vicinal no local, outrossim que seria propriedade dos Autores a referida parcela de terreno (cfr. Documentos 11, 20, 21 e 22 da petição inicial que não foram impugnados).
XX. Mal andou o Tribunal a quo validando o acto administrativo licenciamento da entrada carral praticado pelo Réu, a favor da Contra-Interessada, que qualificou a parcela de terreno como caminho público vicinal (reitere-se contra o entendimento da Junta de Freguesia).
YY. O acto administrativo do Réu assim sempre seria e será ilegal por ter desvalorizado a posição da Junta de Freguesia quanto à referida parcela de terreno que não seria vicinal, optando o Réu por deferir o licenciamento da entrada carral com o fundamento alegado de que o caminho vicinal existia de facto e de Direito.
ZZ. Tendo considerado essa parcela de terreno como caminho público (vicinal) com o fim específico de resolver um litígio entre dois interesses privados conflituantes (um que defende a dominialidade privada e outro que a defende como sendo pública), acto do Réu esse estranho às suas atribuições e competências (cfr. art.ºs 64.º a 68.º da Lei n.º 169/99, de 18/09), atenta a natureza privada daquele conflito, não estando em causa a prossecução de um qualquer interesse público, não se tendo limitado a praticar poderes de autoridade.
AAA. Pelo que, o acto impugnado do Réu de 25.10.2005, que deferiu o pedido de licenciamento de entrada carral apresentado pela Contra-Interessada estava e está inquinado do vício de usurpação de poder, por consubstanciar o exercício da função jurisdicional e do princípio da separação de poderes, sendo manifestamente ilegal e inconstitucional (cfr. art.ºs 202.º e 2.º da CRP).
BBB. Pelos fundamentos de facto e de Direito da petição inicial e da demais prova produzida nos autos, conforma supra exposto, o acto administrativo impugnado tem como cominação a sanção da nulidade (cfr. à data dos factos se aplicava o art.º 134.º, n.º 2, do CPA, sendo que actualmente se aplicará o art.º 161.º e ss. do CPA).
CCC. Nesse sentido, a jurisprudência no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 03-042008 disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf//02e183434e77ac318025742e003ca718?OpenDocument&ExpandSection=1
DDD. E, ainda o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul de 20-11-2014
Disponível http://www.dgsi.pt/jtca.nsf/170589492546a7fb802575c3004c6d7d/b039b58 5f925633480257d9c004291d3?OpenDocument
EEE. Assim, mal andou o Tribunal a quo, devendo a Douta Sentença recorrida ser revogada e substituída por outra que julgue provada e procedente a presente acção e declare a nulidade do acto impugnado do Réu.
Da inconstitucionalidade
FFF. A douta sentença sob recurso não podia deixar de relevar os factos supra e
deles retirar as conclusões devidas, e não julgando o acto recorrido viciado de usurpação de poder e de violação da separação de poderes, violou os art.ºs 2.º e 202.º, n.º 2, da CRP, o art.ºs 133.º e 134.º do CPA (CPA anterior) e art.ºs 64.º a 68.º da Lei n.º 169/99, de 18/09.
GGG. Acresce que a Douta Sentença recorrida ao decidir como decidiu, traduziu-se de facto na conformação de uma “expropriação ilegal” em violação do direito de propriedade privada dos Autores, inconstitucionalidade ao abrigo dos art.ºs 62.º, 20.º e 280.º, todos da CRP, inconstitucionalidade que, desde já, se invoca para todos os efeitos legais.
Nestes e nos melhores de direito, que V.ª Exª. doutamente suprirá, tendo em conta a apontada violação das normas e dos princípios legais e constitucionais referidos, deve ser concedido provimento ao presente recurso, quer pela impugnação da decisão dos factos provados, quer pela nulidade por omissão de pronúncia, quer pelo erro de julgamento, seja pela inconstitucionalidade e, consequentemente, ser revogada a Douta Sentença e substituída por outra que julgue absolutamente provada e procedente a presente acção e declara nulo o acto administrativo impugnado do Réu.
Mais se querer que o Venerando Tribunal ad quem decida o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito, ao abrigo do disposto no art.º 149.º, n.ºs 1 e 4 do CPTA.
A contra-interessada contra-alegou pugnando pela manutenção da sentença recorrida.
O Ministério Público junto deste TCA emitiu parecer no sentido de não provimento do recurso.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II – Objeto do recurso
A questão suscitada pelo Recorrente, nos limites das conclusões das alegações apresentadas a partir da respectiva motivação (cfr. artigos 608º, nº 2, 635º, nº 4 e 639º, nº 1, todos do CPC de 2013, ex vi artigo 140º do CPTA) consiste em saber se a sentença recorrida padece de nulidade por omissão de pronúncia, de erro de julgamento na fixação da matéria de facto, de erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes e de erro de julgamento por violação do direito da propriedade privada do Recorrente.
III – Fundamentação de Facto
Na sentença foram dados como assentes os seguintes factos:
1. Em 9 de Abril de 2003 a contrainteressada apresentou junto da Câmara Municipal de (..) um pedido de licenciamento para execução de obras de abertura de uma entrada carral, a levar a efeito no muro de vedação da sua propriedade – cf. fls. 1 e outras não numeradas do processo administrativo junto aos autos (“PA”), cujo teor se dá por reproduzido.
2. Na sequência de informação e planta emitidas pela Junta de Freguesia (...), foi emitida uma informação pelos serviços do réu, datada de 17 de Março de 2006, da qual consta, além do mais, o seguinte:
“(...)
Paralelamente verificam-se algumas discrepâncias relativamente às confrontações laterais de vários artigos. É de referir porém a génese declarativa da maioria das inscrições prediais, com reflexos nas descrições prediais correspondentes, o que ajuda a explicar discrepâncias e incorrecções, e, no fundo, lança sempre algumas reservas à real titularidade dos prédios, pelo menos, à correcta delimitação dos mesmos.
Do exposto, o signatário não pode extrair uma conclusão segura sobre a qual a situação que os documentos configuram, e, em consequência sobre a resposta dada pela Junta de Freguesia.
Quanto à decisão a tomar, salvo melhor opinião, o signatário, face às dúvidas suscitadas, entende adequado colher o parecer do consultor jurídico deste Município. (...)” - cf. fls. 95 e 97-98 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
3. Sobre a informação referida no ponto anterior, datada de 17 de Março de 2006, o Vereador do Pelouro exarou despacho, datado de 23 de Março de 2006, do qual consta, além do mais, o seguinte:
“(...) Para escalpelizar a questão central que subjaz à pretensão da requerente – existência do caminho e qual a sua natureza jurídica – e informar quanto aos aspectos colaterais entretanto suscitados, tendo em vista responder à seguinte pergunta: A Câmara Municipal de (..) deve, ou não, licenciar a entrada carral referida?(...)” – cf. fls. 97 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
4. No seguimento do despacho referido no ponto anterior foi emitida pelos serviços jurídicos do réu informação, datada de 4 de Maio de 2006, de onde consta, além do mais, o seguinte:
“(...) 5. Segundo o levantamento topográfico efectuado em 1977 constante do processo, é clara a existência, nessa data, do caminho publico nº 1194.5, o qual passa pelo lado sul da propriedade em causa, muito embora não resulte, com clareza, se no mesmo levantamento se encontra ou não sinalizado o alegado caminho vicinal (v. fls. 6)
Contudo,
6. Já em planta topográfica a escala superior, ou seja, 1/2000 - e por conseguinte mais pormenorizada - elaborada acerca de dez anos pelos respectivos serviços autárquicos, se verifica a existência de um espaço aberto entre a propriedade da requerente e a zona de protecção à Capela de Stº Amaro, o qual irá desembocar no supra citado caminho publico nº 1194.5 (v. fls7).
Sendo que,
7. Outras plantas topográficas existem no processo que apresentam configuração do local semelhante à referida no ponto anterior.
Entretanto,
8. No dia 2004/01/03, foi apresentado por M. e outros um abaixo assinado, contestando aquele que havia sido apresentado pela requerente e outros, referindo aquela que o terreno que esta alega ser público, foi adquirido por seu marido há mais de 60 anos e que desde então se encontra na sua posse (v. fls. 24 a 26)
Por outro lado,
9. Em 2004/02/06, informou a Junta de Freguesia (...) que, muito embora não detenha o registo cadastral das propriedades, é do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da família da D. M. (v. fls. 27).
(...)
Porém,
16. Nos arquivos do Serviço de Topografia da Câmara Municipal existe uma planta topográfica, elaborada em 84/05/29 aquando do arranjo da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontram implantadas as habitações das duas munícipes ora intervenientes no processo, espaço esse a que corresponderá o caminho vicinal em questão.
Além disso,
17. Por deslocação que efectuamos ao local, pudemos confirmar a existência de uma faixa de terreno, com entrada livre, entre a zona envolvente à Capela de Stº Amaro e o terreno da requerente, interrompendo-se junto das guias e marcos entretanto colocados pela D. M..
(...)
1. Conforme decorre do relatado a matéria de facto, com excepção das dúvidas que o levantamento fotogramétrico de 1977 possa suscitar, todas as demais plantas topográficas existentes no processo referenciam a existência de um espaço aberto entre a zona de protecção à Capela de Stº Amaro e as propriedades ora da denunciante, ora da denunciada.
Sendo que,
2. De acordo com a planta à escala 1/250, elaborada pelos serviços técnicos autárquicos em 1984 para efeito dos arranjos urbanísticos da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontram perfeitamente demarcadas as parcelas entre caminhos, deixando bem claro a existência do dito caminho vicinal entre as mesmas e os terrenos onde se encontram implantadas as habitações da reclamante e da reclamada.
Além de que,
3.Com a ressalva de que nem sempre as confrontações fornecidas pelos interessados para efeitos de elaboração de instrumentos públicos sobre imóveis correspondem à realidade existente, a verdade é que, à falta de melhores indicadores, também as confrontações apresentadas pela requerente em escritura de compra e venda referenciada no ponto 13 da matéria de facto, nos dão conta da existência de um caminho público entre as parcelas situadas a sul e os prédios que integram aquelas habitações.
Deste modo,
4. Não obstante informação em contrário da respectiva Junta de Freguesia, afigura-se-nos não restarem dúvidas sobre a existência efectiva do caminho público que tem vindo a ser questionado, o qual, quer pela sua funcionalidade, quer porque se não encontra cadastrado pelos Serviços da Câmara Municipal nos termos do previsto na Lei nº 2110, de 1961/08/19, se deverá considerar como tendo natureza vicinal.
Assim sendo,
5. A não se verificar nenhum dos pressupostos taxativamente enumerados pelo art. 24º do DL nº 555/99, de 16/12, na redacção dada pelo DL nº 177/2001, de 04/06, para o indeferimento – cuja averiguação cabe no âmbito das respectivas informações técnicas – afigura-se-nos que outra alternativa legal não restará à Câmara Municipal que não seja a de deferir o pedido de licenciamento da impetrante, M-., a partir do dito caminho vicinal, tal como vem requerido.” – cf. fls. 101-106 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
5. Sobre a informação referida no ponto anterior o Vereador do Pelouro exarou em 25 de Outubro de 2006 o despacho que se transcreve:
“Concordo. Defere-se, pois, o pedido nos termos e com os fundamentos da informação que antecede. (...)” – cf. fls. 101 do PA, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.
6. Na sequência das diligências instrutórias realizadas pelo réu, este considerou que a parcela por onde a contra-interessada pretende estabelecer a ligação carral à sua propriedade não integra a esfera de propriedade dos autores, confrontando a propriedade onde reside a autora directamente com um caminho público com características vicinais.
7. Por ofício datado de 12 de Dezembro de 2006 a autora e a contra-interessada foram informadas do despacho do Vereador do Pelouro de Planeamento, Urbanismo e Ambiente, datado de 25 de Outubro de 2006, que deferiu o pedido de licenciamento da entrada carral, formulado pela autora – cf. fls. 109-110 do PA, cujo teor se dá por reproduzido.
8. Por despacho do Vereador do Pelouro, datado de 19 de Janeiro de 2007, foi ordenada a emissão do alvará de obras de edificação, requerido pela contra-interessada – cf. fls. 112 e 137 do PA, cujo teor se dá por reproduzido. * Não se provaram quaisquer outros factos, com relevância para a decisão a proferir.
IV – Fundamentação de Direito
Da omissão de pronúncia:
Por razões de coerência lógica, começamos pela omissão de pronúncia que o Recorrente assaca à sentença recorrida.
Na presente ação, que o Autor (ora Recorrente) e a já falecida M. intentaram contra o Município de (...), pedem a declaração de nulidade do despacho do Vereador do Pelouro do Planeamento, Urbanismo e Ambiente da Câmara Municipal de (..), datado de 25.10.2006, que deferiu o pedido, formulado pela M-. (contrainteressada), de licenciamento de uma entrada carral, num prédio contíguo ao daqueles, de que esta é proprietária.
Alegam, em síntese, que a contrainteressada, pretende estabelecer a ligação carral ao seu prédio através de uma parcela de terreno que é propriedade dos Autores e não do domínio público, que o ato de deferimento usurpou o poder judicial, e que o pedido de licenciamento não deveria ter sido deferido.
No recurso, o Recorrente invoca que a sentença recorrida deveria ter tomado posição sobre se a parcela de terreno por onde se faz a ligação carral pretendida, se trata de parcela de terreno da propriedade do Recorrente, como pugnado por este, ou de caminho público vicinal, como pugnado pelo Réu Município e pela contrainteressada. E, concomitantemente, alega que o ato impugnado assenta em erro nos pressupostos que deveria ter sido conhecido.
Vejamos.
Nos termos da alínea d) do n.º 1 do artigo 615º do CPC, a sentença - ou, neste caso, o acórdão (cfr. artigo 685º do CPC) – é nula quando “ O juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento.”
A nulidade prevista na 1ª parte da al. d) do n.º 1 deste art. 615º, chamada de omissão de pronúncia, relaciona-se directamente com o estatuído no art. 608º n.º 2, do CPC de 2013, nos termos do qual: “O juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, excetuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras; (…)”.
A omissão de pronúncia só existe, portanto, quando o tribunal deixe, em absoluto, de apreciar e decidir a(s) questão(ões) que lhe são) colocada(s) pelas partes, isto é, o(s) problema(s) concreto(s) que haja sido chamado a resolver, e não quando deixe de apreciar razões, argumentos, considerações, teses, doutrinas ou raciocínios invocados pelas partes em sustentação do seu ponto de vista quanto à apreciação e decisão da(s) questão(ões) colocada(s).
A sentença recorrida considerou que os Autores sustentavam a invalidade do ato que deferiu o licenciamento da entrada carral unicamente no vício de usurpação de poderes (a que seria conatural a violação do princípio constitucional da separação de poderes), afirmando que não imputavam ao acto em sindicância qualquer erro nos pressupostos.
Sem razão, pois, embora os Autores não qualifiquem formalmente o vício de erro nos pressupostos, desenvolvem, ao longo do prolixo articulado que constitui a petição inicial, extensas considerações de facto e de direito destinadas a demonstrar que a parcela de terreno através da qual se fará a ligação carral não é um caminho vicinal, mas antes uma parcela da sua propriedade.
O que os Autores pretendem nesta ação, na qual pedem a declaração de nulidade do ato que deferiu a abertura da entrada carral, é que este ato desapareça da ordem jurídica para poderem continuar a ter o pleno gozo da parcela por onde se fará aquela ligação.
Se o seu desiderato fosse apenas discutir se o Município Réu invadiu ou não a esfera de atuação do poder judicial, arriscar-se-iam (caso não lhes fosse dada razão neste ponto) a não ver o seu problema dirimido.
Decorre de toda a petição inicial que os Autores consideram que o ato impugnado está ferido de erro nos pressupostos de facto e de direito, por ter considerado que a dita parcela de terreno que faz a ligação entre a estrada municipal e a entrada carral ao prédio da contrainteressada pertence ao domínio público (configurando a natureza de caminho público) e não ao domínio privado do Autor.
Cabendo ao juiz da causa, ao abrigo do nº 3 do artigo 5º do CPC, interpretar o pedido formulado na ação em conformidade com a factualidade que constitui a causa de pedir e o quadro jurídico aplicável, a circunstância de os Autores não terem qualificado expressa e formalmente o erro nos pressupostos de facto e de direito em que assentou a decisão administrativa, não poderia constituir um obstáculo à apreciação deste vício pela sentença recorrida.
No Acórdão do Pleno da Secção do CA de 16/12/2004 (0620/04) decidiu-se “o tribunal deve atender à situação de facto tal como vem descrita na petição de recurso, mas não está vinculado à qualificação jurídica que o recorrente faz dos vícios invocados, nem da sanção que lhe corresponde» - no mesmo sentido, os Acórdãos de 20/3/1997 (035961) e de 14/1/1998 (037002).
Saber se a referida parcela de terreno pertence ao domínio público seria, portanto, uma questão a dirimir nos autos.
Mas sentença recorrida não fez a apreciação desta questão, pelo que padece de omissão de pronúncia.
A decisão recorrida é, portanto, nula nos termos da 1ª parte da al. d) do n.º 1 do art. 615º, do CPC de 2013.
Assim sendo, tem de proceder a arguição de nulidade da sentença recorrida, devendo ser anulada a sentença recorrida na parte em que não conheceu do vício de erro nos pressupostos de facto e de direito assacado ao ato impugnado pelos Autores.
E, em substituição, deve ser apreciado este vício, o que se fará de seguida.
Para esta apreciação torna-se necessário, antes de mais, coligir a factualidade pertinente, que a sentença recorrida (por a entender desnecessária), não considerou nos factos provados.
O Recorrente imputa à sentença recorrida erro de julgamento da matéria de facto, com o objetivo de que este Tribunal Superior fixe os factos necessários ao conhecimento do vício de erro nos pressupostos que imputou ao ato impugnado e do qual a sentença recorrida não conheceu.
É, por isso, pertinente, antes de mais, analisarmos o recurso na parte atinente ao erro no julgamento da matéria de facto, após o que nos debruçaremos sobre a apreciação do referido vício de erro nos pressupostos em substituição do tribunal a quo.
Do erro de julgamento na fixação da matéria de facto:
Invoca o Recorrente que deveriam ter sido dado como provados os factos que alega estarem contidos nos artigos 1º a 34º da petição inicial.
Nas conclusões W) a AA), o Recorrente indica as razões para tanto, mormente os meios de prova que militam a tal favor.
Tenhamos desde já presente presente que estamos no âmbito de uma ação administrativa especial, regida pelo Código do Processo nos Tribunais Administrativos na redação anterior ao DL nº 214-G/2015, em que a falta de contestação ou a falta nela de impugnação especificada, não importa confissão dos factos articulados pelo autor (cfr. nº. 4 do artigo 83º do CPTA), sendo ainda certo que a contrainteressada, na sua contestação, não aceitou expressamente a factualidade alegada pelos Autores nos artigos 1º a 34º da petição inicial.
Vejamos, agora, artigo por artigo (desde o 1º ao 34º da petição inicial), qual a decisão que quanto a cada um dos factos neles contidos deve ser tomada, em face quer da sua relevância para a decisão, quer da prova produzida, e, após, elencaremos conjuntamente todos os factos que consideramos provados.
- Artigo 1º da petição inicial:
Trata-se de uma repetição do facto provado n.º 1 da sentença recorrida, com exceção da parte atinente à planta que o Recorrente aí refere, sob doc n.º 6 junto à p.i.. Trata-se da planta constante do PA (fls.7, junta ao pedido de licenciamento), aí se identificando a cor vermelha o prédio da contrainteressada, bem como o local onde esta pretende construir a entrada carral (círculo vermelho identificado na planta como “ pretensão”). Dar-se-á como provada a elaboração e o teor desta planta, bem como os factos relevantes que a mesma ilustra.
- Artigos n.ºs 2 e 3 da petição inicial:
Dar-se-ão como provado tais factos, pois trata-se de excertos da memória descritiva do pedido de licenciamento, a fls. 9 do processo administrativo.
- Artigo n.º 4 da petição inicial:
Dar-se-á como provado o teor de tal facto, a partir das inscrições prediais relativas a cada um dos prédios (o do Recorrente e da contrainteressada – cfr. fls 68 e 53 do PA) em conjugação com a planta acima referida de fls. 7 do PA.
- Artigo n.º 5 da petição inicial:
Mais uma vez o Recorrente alude a planta (a que junta sob doc n.º 5 à p.i.) idêntica a outra constante de fls. 31 do PA. Dar-se-á como provada a elaboração e teor dessa planta, bem como a factualidade que dela emerge e que não é controvertida, mas não a seguinte conclusão que daí retira o Recorrente “Fazem igualmente parte das propriedades em causa...”, por não ter qualquer apoio ou substrato nessa planta, nem em qualquer outro documento dos autos.
- Artigos n.ºs 6 a 11 da petição inicial:
Não traduzem factos, mas a posição de cada uma das partes relativamente à questão em litígio.
- Artigos n.ºs 12º a 16º da petição inicial:
São factos irrelevantes para a decisão da causa.
- Artigos n.ºs 17º a 22º (1ª parte) e 26º a 29º da petição inicial:
Dar-se-ão como provados com base nos documentos aí referidos. O facto referido no artigo 17º encontra-se provado por requerimento de fls. 26 do PA. A restante parte do artigo 22º e os artigos 23 a 25 são irrelevantes para a decisão da causa.
- Artigos 30º a 34º da petição inicial:
Enunciam factualidade já dada como provada na sentença recorrida.
Nestes termos, aditamos os seguintes factos à factualidade provada na sentença recorrida:
9. Foi elaborada a planta de fls. 7 do PA cujo teor se dá por integralmente reproduzido, junta ao pedido de licenciamento, aí se identificando, a cor vermelha, o prédio da contrainteressada, bem como o local onde esta pretende abrir e construir a entrada carral (círculo vermelho identificado na planta como “pretensão”).
10. Na memória descritiva e justificativa que instruiu aquele pedido de licenciamento é dito que tal obra tem como “…finalidade criar um melhor acesso à moradia, uma vez que pela serventia existente as manobras com as viaturas automóveis são bastante complexas, pretendendo-se que esta fique apenas como serventia pedonal”.
11. Consistindo a mesma na “...demolição de uma parte do muro existente (assinalado a vermelho no doc n.º 1 acima junto) no topo nascente da moradia, com a respetiva colocação de um portão em chapa lisa pré-lacada até cerca de 1,25m de altura e 1,10m de rede igual à existente… (documentada fotograficamente no doc. n.º 1 junto com a p.i., idêntico ao de fls. 8 do PA).
12. O prédio (misto) de M-. é contíguo e situa-se a poente do prédio urbano dos Autores (cfr. fls. 68 do PA), encontrando-se este último inscrito na matriz predial urbana, da freguesia de Vila (...) (...) sob o artigo 421 (cfr. fls. 64 do PA) e o primeiro (que é misto) sob o artigo 1.721 (urbano) e 199 (rústico) (cfr. certidão da conservatória do registo predial de fls. 53 do PA).
13. Existem duas parcelas de terreno que se situam na parte exterior do muro de vedação dos prédios referidos no ponto anterior, contíguas entre si, ambas localizadas no espaço frontal do prédio misto da contrainteressada e a sul do mesmo (cfr. planta de folhas 31 do PA).
14. M., Autora da presente ação, entretanto falecida, informou a CMVV, a respeito, de uma das parcelas referidas no ponto anterior, a situada a nascente, que “A referida parcela de terreno, foi adquirida pelo marido, F., a um indivíduo conhecido por “L 29”, em data que actualmente não pode precisar, mas seguramente há mais de 60 anos, pelo que, detém a posse da referida parcela desde então. Desde a referida aquisição, que usufrui em pleno toda a plenitude da referida parcela de terreno, concretamente com plantação de árvores de plantas (choupos, oliveiras, videiras), estacionamento de viaturas”
15. Por ofício datado de 03.03.2914, a Junta de Freguesia (na pessoa do seu Secretário, uma vez que o Presidente estava impedido de o fazer, enquanto filho da 1ª Autora M.) prestou as informações solicitadas pela CMVV, tendo informado que: “ Como é do conhecimento de V. Ex.ª esta Junta de Freguesia não tem registo de cadastro das propriedades, porém sempre foi do seu conhecimento que a parcela de terreno em questão sempre esteve na posse da Sr.ª M.”
16. Face ao parecer da Junta de Freguesia os serviços camarários propuseram em 30.03.2004 que se notificasse a “…Senhora M. para fazer prova da titularidade do terreno, apresentando para o efeito certidão de teor emitida pela Conservatória do Registo Predial de (..)”
17. Por ofício datado de 01.02.2004. foi a 1ª A. notificada para, em 10 dias, apresentar certidão de teor da Conservatória do Registo Predial de (..), para prova da titularidade do terreno que havia sido objeto do parecer da Junta de freguesia (a dita parcela a nascente referida em 14.)
18. Face às informações constantes dos processos os serviços camarários propuseram em 01.10.2004 que se notificasse, uma vez mais a Autora e a contrainteressada para fazerem prova da titularidade das parcelas (referidas em 13.) e a Junta de Freguesia para emitir novo parecer.
19. Por ofícios datados de 05.05.2005 e 24.06.2005 foram a Autora M. e M-. notificadas para fazerem prova da titularidade dos terrenos que se arrogam (as parcelas referidas em 13.).
20- Os serviços camarários propuseram que se notificasse a Junta de Freguesia (...) para proceder à demarcação, numa planta, do terreno do lado de fora do muro de vedação que considerava pertencer à família da M..
21.Em conformidade com tal informação dos serviços foi a Junta de Freguesia (...) notificada para proceder à demarcação, na planta anexa a essa notificação, do terreno situado do lado de fora do muro de vedação do prédio urbano de M., que considerava pertencer a M..
22. A Junta de Freguesia pronunciou-se por ofício de 04.01.2006 ao qual anexou a planta remetida pela CMVV com a delimitação (assinalada por si a tinta cor-de-rosa) da parcela de terreno que entende pertencer a M., dando-se por reproduzido o teor dessa planta de fls. 95 do PA.
23. Nesse mesmo oficio da Junta de Freguesia, o Vereador do Pelouro, na sua 1ª intervenção no processo de licenciamento em causa, exarou, no canto superior esquerdo, um despacho, datado de 13.01.2006, em que solicitava aos serviços que informassem “…se a resposta (informação) da Junta de freguesia corresponde à situação que os documentos constantes do processo configuram e qual a implicação que tem no âmbito da decisão a tomar relativamente ao pedido”.
Do erro nos pressupostos de facto:
Recapitulemos.
Em 9 de abril de 2003, deu entrada nos serviços do réu Município um pedido de licenciamento para execução de obras de abertura de uma entrada carral a ser efectuada na extrema direita sul do prédio misto da contrainteressada contíguo ao prédio urbano da Autora e situado a ponte deste.
Importa também dizer que, a sul destes prédios da contrainteressada e da Autora (mas destes independentes), se encontram duas parcelas de terreno, também elas contíguas entre si, situadas na parte frontal do prédio da contrainteressada.
Suscitou-se então a discórdia entre a Autora e a contrainteressada sobre se a parcela de terreno, exterior ao prédio misto desta, que ia fazer a ligação à entrada carral neste prédio, era um caminho público vicinal existente desde tempos imemoriais como defende a contrainteressada (e do qual a Autora, na tese da contrainteressada, ilegitimamente se apossara) ou se se tratava de uma parcela de terreno da propriedade da Autora.
Esse caminho vicinal desenhar-se-ia longitudinalmente numa faixa que separava os prédios referidos (o misto da contrainteressada e o urbano da Autora) e essas duas outras duas parcelas situadas a sul daqueles prédios (confrontando estas a sul, também com caminho público, que, ao tempo da propositura da ação era já estrada municipal).
O Réu, Município de (...), enquanto entidade licenciadora, encetou diligências (as vertidas na matéria de facto) no sentido de dilucidar a questão da existência desse caminho vicinal e, consequentemente, da dominialidade pública da dita parcela de terreno que ia fazer a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada, questão que se afigurava fulcral para que pudesse ser tomada uma decisão quanto ao pedido de licenciamento que esta lhe dirigira.
E, após, analisar os dados disponíveis, e de os ponderar, chegou à conclusão de que a referida parcela de terreno era, na verdade, uma parcela de um caminho vicinal existente desde tempos imemoriais.
Com base na seguinte fundamentação (constante da bem elaborada informação do jurista do Município de (...) transcrita no ponto 4. da matéria de facto e de que passamos agora a transcrever apenas alguns excertos):
“ - A contrainteressada apresentou certidão emitida pela CRP de (..), que refere que o prédio misto de que é proprietária confronta a sul com caminho público;
- Segundo o levantamento topográfico efectuado em 1977 constante do processo, é clara a existência, nessa data, do caminho público nº 1194.5, o qual passa pelo lado sul da propriedade em causa, muito embora não resulte, com clareza, se no mesmo levantamento se encontra ou não sinalizado o alegado caminho vicinal (v. fls. 6)
Contudo,
- Já em planta topográfica a escala superior, ou seja, 1/2000 - e por conseguinte mais pormenorizada – elaborada acerca de dez anos pelos respectivos serviços autárquicos, se verifica a existência de um espaço aberto entre a propriedade da requerente e a zona de protecção à Capela de Stº Amaro, o qual irá desembocar no supra citado caminho público nº 1194.5 (v. fls7).
- Nos arquivos do Serviço de Topografia da Câmara Municipal existe uma planta topográfica, elaborada em 84/05/29 aquando do arranjo da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontra perfeitamente demarcado um espaço público entre as parcelas a sul e terrenos onde se encontram implantadas as habitações das duas munícipes ora intervenientes no processo, espaço esse a que corresponderá o caminho vicinal em questão.
- Por deslocação que efectuamos ao local, pudemos confirmar a existência de uma faixa de terreno, com entrada livre, entre a zona envolvente à Capela de Stº Amaro e o terreno da requerente, interrompendo-se junto das guias e marcos entretanto colocados pela D. M..
Matéria de direito,
1. Conforme decorre do relatado, a matéria de facto, com excepção das dúvidas que o levantamento fotogramétrico de 1977 possa suscitar, todas as demais plantas topográficas existentes no processo referenciam a existência de um espaço aberto entre a zona de protecção à Capela de Stº Amaro e as propriedades ora da denunciante, ora da denunciada.
Sendo que,
2. De acordo com a planta à escala 1/250, elaborada pelos serviços técnicos autárquicos em 1984 para efeito dos arranjos urbanísticos da zona envolvente à Capela de Stº Amaro, onde se encontram perfeitamente demarcadas as parcelas entre caminhos, deixando bem claro a existência do dito caminho vicinal entre as mesmas e os terrenos onde se encontram implantadas as habitações da reclamante e da reclamada.
Além de que,
3.Com a ressalva de que nem sempre as confrontações fornecidas pelos interessados para efeitos de elaboração de instrumentos públicos sobre imóveis correspondem à realidade existente, a verdade é que, à falta de melhores indicadores, também as confrontações apresentadas pela requerente em escritura de compra e venda referenciada no ponto 13 da matéria de facto, nos dão conta da existência de um caminho público entre as parcelas situadas a sul e os prédios que integram aquelas habitações.
Deste modo,
4. Não obstante informação em contrário da respectiva Junta de Freguesia, afigura-se-nos não restarem dúvidas sobre a existência efectiva do caminho público que tem vindo a ser questionado, o qual, quer pela sua funcionalidade, quer porque se não encontra cadastrado pelos Serviços da Câmara Municipal nos termos do previsto na Lei nº 2110, de 1961/08/19, se deverá considerar como tendo natureza vicinal.”
Acompanhamos, quer a análise, quer a conclusão que foi elaborada pelo jurista da CMVV.
Perante a constatação de que se verificou não existir cadastro das propriedades privadas e dos caminhos públicos nas autarquias em causa (o que abala a conclusão de recurso Y), mais dizemos, em abono da conclusão da CMVV de que a parcela de terreno que faria a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada, se trata de caminho público vicinal, o seguinte:
a) As escrituras públicas que versam os prédios da contrainteressada e da Autora, referidos no ponto 12. da matéria de facto, referem que estes confrontam a sul com caminho público (cfr. respectivamente fls. 50 (verso) e 70 do PA).
b) O título aquisitivo de uma das parcelas referidas no ponto 13 da matéria de facto (a situada a poente), lavrado em 1956 refere que a mesma confronta a norte e a sul “com caminhos” (cfr, fls. 50 (verso) do PA).
c) Já quanto à outra parcela referida em 13. (a situada a nascente), pese embora os ofícios dirigidos pelo Réu a M., para o efeito, não foi junto por esta qualquer título aquisitivo da mesma, mas apenas uma certidão da conservatória do registo predial, denotando que, mediante a apresentação nº 1304/131005, foi inscrito no prédio rústico descrito como Estrada – tereno do olival, a jardim, 189m2 – Norte- V., Sul- Estrada Municipal, Nascente – Ponta aguda e poente – M-. – artigo 784, a aquisição em comum e sem determinação de parte a favor de M. (cfr. doc. de fls. 270 dos autos). Ora, tendo em atenção a planta de fls. 31 do PA e o facto provados nº. 13. do qual decorre que esta parcela (nascente) se situa a sul e na parte frontal do prédio misto da contrainteressada referido em 12., mal se compreende que a sua confrontação norte seja com o terreno de V. (sucessor da falecida M.), pois, mesmo que não existisse caminho público vicinal, o natural é que confrontasse a norte com o prédio da contrainteressada J..
d) Na inspeção realizada pelo tribunal a quo ao local, em 23.01.2012, cujo auto se encontra a fls. 305 dos autos, ficou consignada a existência de um trilho, no sentido poente/nascente, e vice-versa, que denota a passagem de peões sobre o mesmo, o qual dista da extrema sul do prédio da contrainteressada cerca de 1,50 m, ou seja, aproximadamente na mesma zona onde se alega a existência de um caminho vicinal de tempos imemoriais. E, ainda, que, no sentido nascente/poente, a partir do muro divisório da propriedade do Autor Vespasiano e da contrainteressada J., a uma distância de cinco metros (para poente) existe uma caixa de saneamento/águas pluviais com cerca de 50 cm2, colocada imediatamente após o muro divisor da propriedade da contrainteressada (a sul).
Ora, a existência desta caixa de escoamento de águas pluviais do domínio público só se justifica pela existência, naquele local, do dito caminho público.
Por último, a posição manifestada pela Junta de Freguesia (no sentido de que a parcela através da qual se faria a ligação carral era da propriedade de M.) é desprovida de qualquer substrato, tanto que a própria Junta de Freguesia admite não possuir registo de cadastro das propriedades (cfr. facto provado n.º 15).
Termos em que o Réu, Município de (...), decidiu correctamente ao concluir pela existência desse caminho público de natureza vicinal e, consequentemente, pela dominialidade pública da parcela de terreno que iria fazer a ligação à entrada carral pretendida pela contrainteressada.
Do erro de julgamento por violação do princípio da separação de poderes:
Alega o Recorrente que a sentença recorrida ao não ter julgado o ato recorrido viciado de usurpação de poder e de violação da separação de poderes, violou os art.ºs 2.º e 202.º, n.º 2, da CRP, o art.ºs 133.º e 134.º do CPA (CPA anterior) e art.ºs 64.º a 68.º da Lei n.º 169/99, de 18/09.
Sem razão.
A este respeito discorreu a sentença recorrida o seguinte:
“Os autores instauraram a presente acção em vista da declaração de nulidade do despacho do Vereador do Pelouro do Planeamento, Urbanismo e Ambiente da Câmara Municipal do réu, pelo qual se licenciou uma entrada carral, cuja invalidade fazem derivar do vício de usurpação de poderes e consequente violação do princípio da separação de poderes.
Invocam, para tanto, que o despacho impugnado constitui um acto de qualificação de um bem como pertencente ao domínio público e de delimitação do mesmo com bens de natureza privada e, em simultâneo, que esse acto visou exclusivamente resolver um litígio entre particulares, sobre a propriedade (ou dominialidade) da parcela de terreno em que se situa a entrada carral licenciada – tudo o que, alegam, extravasa do âmbito das atribuições e competências do réu e está, ao invés, reservado ao poder judicial.
Já réu e contra-interessada pugnam pela validade do acto em sindicância, sustentando, no essencial, tratar-se de um acto praticado no âmbito das atribuições do Município, tratando-se de um mero acto de licenciamento de obras particulares.
Cumpre apreciar, (.... ) fazendo radicar a invalidade daquele no vício de usurpação de poderes (a que seria conatural a violação do princípio constitucional da separação de poderes), consubstanciado no que sustentam ser a prática, pelo réu, de acto de natureza jurisdicional.
Enquadrando, há que fazer apelo, antes de mais, ao regime jurídico aplicável.
Cumpre citar desde logo, para efeitos de contextualização, o que a propósito se versa no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa:
“A República Portuguesa é um Estado de direito democrático, baseado na soberania popular, no pluralismo de expressão e organização política democráticas, no respeito e na garantia de efectivação dos direitos e liberdades fundamentais e na separação e interdependência de poderes, visando a realização da democracia económica, social e cultural e o aprofundamento da democracia participativa.”
Trata-se, assim, da consagração do princípio da separação (e interdependência) de poderes como corolário e pilar fundamental do (princípio de) Estado de Direito Democrático, o qual, na sua formulação negativa, é comummente caracterizado pela sua dimensão de fragmentação e limitação do poder, com divisão orgânica e controlo mútuo e, na sua formulação positiva, pela atribuição de cada poder aos órgãos funcionalmente mais adequados ao seu exercício.
Impõe-se notar, por outro lado, no que a respeito do vício de usurpação de poderes se consagra no art. 133.º [em particular, n.º 2, al. a)] do Código do Procedimento Administrativo, estipulando-se que o desvalor jurídico correspondente a tal vício é a nulidade do acto.
Neste ponto, anota em particular a doutrina o seguinte:
“A prática pela Administração, qualquer Administração (seja a estatal, a regional, a local, a institucional ou a “concedida”), através de um acto administrativo, de acto que seja da competência de órgãos de outros Poderes do Estado (do Judicial, do Legislativo ou do Político) – mesmo que materialmente se trate de actividade administrativa desses outros órgãos – constitui uma usurpação de poder.
Não há usurpação de poder, é claro (mas apenas falta de atribuições), quando um órgão do Poder Local invade a esfera de competência da Administração do Estado, ou vice-versa, porque aí não se trata de exercer poderes, funções, que pertencem materialmente a outro Poder do Estado, em violação do princípio da separação de poderes (ou funções), que está na origem do presente vício.
Por exemplo, o acto administrativo dirimindo conflito pertencente à jurisdição dos tribunais (...) está ferido de usurpação de poderes (...)” [cf. Pedro Costa Gonçalves, Mário Esteves de Oliveira e João Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo – Comentado, Almedina, Coimbra, 2010, p. 643].
Da conjugação das considerações expendidas resulta que o que cumpre analisar e decidir se traduz materialmente na questão de saber se o acto impugnado constitui acto que seja da competência de outro “Poder do Estado”, no caso, do poder judicial.
Sobre estas matérias se têm pronunciado os nossos tribunais, em jurisprudência reiterada desde (pelo menos) o ano de 2002. Decidiu então o Supremo Tribunal Administrativo, paradigmaticamente, o seguinte:
“I - O vício de usurpação de poder consiste em um órgão da Administração decidir questão que é da competência dos tribunais ou do poder legislativo, traduzindo-se numa forma de incompetência agravada, por falta de atribuições.
II - Não incorre em tal vício o acto administrativo da autoria de Vereador de Câmara Municipal corporizado em indeferimento de pedido de licenciamento de obra consistente numa vedação e de um portão de acesso à via pública. (...)” [acórdão proferido em 12-11-2002, no âmbito do processo n.º 0307/02, disponível em www.dgsi.pt].
Neste acórdão, como se antevê, dilucidou-se questão com contornos muito semelhantes à situação em apreço, pelo que importa atentar no que a respeito anotou o Supremo Tribunal:
“Enquanto na função jurisdicional há um conflito de interesses cuja resolução tem como fim específico a realização do Direito e da Justiça, na função administrativa, pelo contrário, a actuação da Administração não se destina propriamente a resolver um conflito de interesses, antes prosseguindo os seus fins próprios: um qualquer dos interesses públicos que à Administração incumba realizar. A função jurisdicional só está em causa quando, ao resolver-se um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos ou entre um cidadão e o Estado, apenas se pretende prosseguir o interesse público da "paz jurídica"; por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera "paz jurídica", sendo em função desses interesses públicos postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta. (...)
Ora, tendo a E.R., através do A.C.I., procedido ao indeferimento de pedido de licenciamento de obra particular, concretamente de uma vedação, não pode dizer-se que tal não sucedeu no exercício da sua competência administrativa. Efectivamente, com tal actuação, a E.R. não visou resolver qualquer litígio de propriedade, fosse entre si e a recorrente, fosse entre esta e os recorridos particulares, não tendo definido autoritariamente a situação jurídica relativamente à parcela de terreno em causa, sendo que a mesma actuação apenas corporizou o exercício das competências que a lei lhe confere, na prossecução do interesse público, que em tal domínio lhe está legalmente confiado, concretamente ao abrigo do regime de licenciamento de obras particulares regulado, para o que ora interessa, pelo DL 445/91, de 20/NOV..
Por isso, no plano em causa, não colhe o que a tal respeito é invocado pela recorrente e que antes se enunciou, não sendo pela simples existência de conflitos de índole privada na área de intervenção da Administração que a impossibilita de exercer os seus poderes de autoridade, desde que previamente legitimada por lei e movida unicamente pelo propósito de realização do interesse público.
Deste modo, não incorreu o acto impugnado em usurpação de poder” [acórdão citado – sublinhados nossos].
Esta jurisprudência veio a ser reafirmada em acórdão mais recente, proferido pelo mesmo Tribunal em 11.10.2012 [Processo n.º 01002/10, igualmente disponível em www.dgsi.pt], onde se estabeleceu:
“I – O vício de usurpação de poder consiste na prática, pela Administração, de acto administrativo que seja da competência de órgãos de outros poderes do Estado, designadamente do poder judicial.
II – Não incorre em vício de usurpação de poder a deliberação camarária que aprova a alteração de um alvará de loteamento, se resulta do circunstancialismo que precedeu a prática desse acto e está explicito na respectiva fundamentação que ao emiti-lo, a entidade recorrida não visou dirimir um conflito jurídico entre o requerente dessa alteração e o proprietário de um dos lotes, relativo à titularidade do direito de propriedade sobre determinada parcela de terreno, mas antes exercitar as funções que, nos termos constitucionais e legais, lhe estão atribuídas para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo, de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal(...)” [sublinhado nosso].
Lançando mão das palavras de Afonso Queiró, mais se esclareceu, no citado aresto: “Como é sabido, a jurisprudência nacional tem acolhido o critério de diferenciação entre a função jurisdicional e a função administrativa preconizado por AFONSO RODRIGUES QUEIRÓ (Lições de Direito Administrativo, Coimbra, 1976, págs. 51-52).
Segundo este autor, a função estadual de dizer o Direito definitivamente (júris dictio) reconduz-se à resolução de questões jurídicas controvertidas, ou seja: à resolução de conflitos entre pretensões jurídicas, conflitos que exprimem assim uma divergência sobre uma questão de Direito (uma questão que se resolve de acordo com a aplicação de uma norma do ordenamento jurídico). Mas a correcta caracterização dessa função, que sirva para a distinguir substancialmente das outras funções estaduais, maxime da função administrativa, não se basta com isto. É necessário acrescentar o seguinte, e este é o ponto decisivo: a função jurisdicional só está em causa quando, ao resolver-se um tal conflito jurídico, só se tem em vista isso mesmo; ou seja: apenas se pretende prosseguir o interesse público da «paz jurídica» (a função jurisdicional será assim a tarefa que o Estado leva a cabo quando resolve, e só resolve, um conflito de pretensões jurídicas entre dois cidadãos, ou entre um cidadão e o Estado). Por seu lado, já se estará no exercício da função administrativa quando, mesmo estando em causa a resolução de um conflito de pretensões jurídicas, se visem prosseguir outro ou outros interesses públicos, para além da mera «paz jurídica», sendo em função desses interesses públicos, postos pela lei a cargo da Administração, que se justifica a intervenção desta.
Na tantas vezes citada formulação daquele autor:
«O quid specificum do acto jurisdicional reside em que ele não apenas pressupõe, mas é necessariamente praticado para resolver uma "questão de Direito"; se, ao tomar-se uma decisão ... se actua, por força da lei, para se conseguir a produção de um resultado prático diferente da paz jurídica decorrente da resolução dessa "questão de Direito", então não estaremos perante um acto jurisdicional; estaremos, sim, perante um acto administrativo;... a distinção entre elas (função jurisdicional e função administrativa) é de ordem teleológica-objectiva; em cada caso, há que proceder à interpretação da lei, para se concluir qual é a finalidade objectiva que, com o exercício de determinada competência legal, necessariamente se realiza.»
Ora, no caso sujeito e como bem salienta a Exma. Magistrada do Ministério Público, resulta da análise dos pareceres e informações em que se baseou a deliberação contenciosamente impugnada que a Câmara recorrente, ao tomá-la, não visou dirimir o conflito entre ora recorrido e a recorrente
B……, mas antes exercitar as funções que lhe estão atribuídas, constitucional e legalmente, para efeito de prossecução do interesse público posto a seu cargo de, no âmbito do licenciamento de operações de loteamento de terrenos, zelar pela adequada ocupação do solo municipal” [acórdão citado - sublinhados nossos].
Da doutrina e jurisprudência citadas, cuja pertinência para o caso se revela indiscutível e a cujo sentido e fundamentação se adere, integralmente, ressuma clara a solução a dar ao conflito trazido a juízo.
Na verdade, pese embora longas, as transcrições efectuadas, pelas particulares pertinência, clareza e até semelhança com o caso em apreço, têm o notório mérito de fazer transparecer a solução para o caso que nos ocupa.
Vejamos.
Em causa está saber se, pela qualificação do solo que o acto implicitamente contém, ou, melhor dizendo, pela qualificação do solo que, mediante os elementos carreados para o procedimento, o réu reconhece, como pressuposto da sua decisão, este está ou não a ingerir-se na esfera de atribuições do poder jurisdicional.
E a resposta, à luz do que vem de se expor, não pode deixar de se concluir ser negativa.
Com efeito, o objecto da actividade administrativa foi, directa e imediatamente, o pedido de licenciamento de obras particulares. A actuação do réu dirigiu-se inequivocamente à decisão sobre um concreto pedido, formulado pela contra-interessada, na qualidade de munícipe, e moveu-se no campo das atribuições que lhe são acometidas, no que toca, em concreto, às funções de planeamento, ordenamento do território e ocupação do solo municipal.
Tanto o demonstra inequivocamente, de resto, o teor do despacho transcrito para “3.” do probatório, donde resulta a expressa subordinação da questão da propriedade da parcela em causa (ou da própria existência do caminho e respectiva natureza) à resposta à pergunta: “A Câmara Municipal de (..) deve, ou não, licenciar a entrada carral referida?”. Ao qual se segue, de resto, informação demonstrativa de análise cuidada e exaustiva, com abundante recolha de elementos, em ordem ao esclarecimento da questão assim colocada. E a cujas considerações e fundamentação o despacho aqui impugnado adere, sem reservas.
Na realidade, o facto de o réu ter considerado, na sequência de diversas diligências instrutórias (como apurado e referido em “6” dos factos provados), que a parcela por onde a contra-interessada pretendia estabelecer a ligação carral à sua propriedade não integrava a esfera de propriedade dos autores, sustentando que a propriedade onde residia a autora confrontava directamente com um caminho público com características vicinais, surgiu como passo imprescindível, à face das dúvidas resultantes da indagação a que procedeu e de que dá conta a informação transcrita sob o n.º 2 do elenco.
Assim, à semelhança do que sucedeu com os casos analisados pela jurisprudência citada, constata-se que o réu não visou resolver qualquer litígio de propriedade, não tendo definido autoritariamente a situação jurídica relativamente à parcela de terreno em causa. Na realidade, o Município demandado limitou-se a apreciar a questão enquanto pressuposto da decisão que, por imposição legal, lhe competia tomar.
O mesmo é dizer que a questão da propriedade ou dominialidade do terreno se afigurava como passo prévio no que se reporta à decisão de licenciamento de obra particular, submetido à apreciação do réu, corporizando tal actuação o exercício das competências que a lei lhe confere, na prossecução do interesse público que em tal domínio lhe é legalmente imposto, concretamente no âmbito do regime de licenciamento de obras particulares.
Na verdade, como decorre ainda do que a respeito expendeu o Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos citados, a mera existência de um conflito entre particulares não pode obstar ao exercício das competências acometidas, por força da lei, à Administração, a quem, por conseguinte, não pode deixar de se reconhecer o poder de resolver litígios sempre e na medida necessária à prossecução dos interesses públicos que lhe estão legalmente confiados.
A isto acresce o facto de a definição a que tenha procedido a Administração não revestir a natureza de uma definição autoritária, no sentido em que a mesma seria em todo o caso passível de sindicância, aos níveis administrativo e judicial.
Em suma, e à luz do argumento teleológico-objectivo de que nos fala Afonso Queiró, conclui-se facilmente que o réu actuou na busca de um interesse cuja prossecução lhe é legalmente imposta, exercendo as suas competências no domínio de licenciamento de obras particulares e em matéria de urbanismo e de gestão da ocupação do solo municipal. Não se afigura, pois, qualquer usurpação de poder por parte do réu, nem tão-pouco a violação do princípio da separação de poderes que lhe seria inerente.”
Fim da transcrição.
Acompanhamos aqui o decidido na sentença recorrida, acolhendo a sua fundamentação na íntegra. Improcedem, portanto as conclusões de recurso a este respeito.
Do erro de julgamento por violação do direito da propriedade privada dos Autor/Recorrente:
Quanto à violação do direito de propriedade privada do Autores, mais concretamente dos art.ºs 62.º, 20.º e 280.º, todos da CRP, em face do que tudo o que supra expendemos a respeito de a ligação à entrada carral se fazer por caminho vicinal pertencente do domínio público e não através de parcela da propriedade do Autor, falecem as conclusões de recurso a este respeito.
V – Decisão
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em conceder parcial provimento ao presente recurso jurisdicional, e em consequência:
a) Anulam a sentença recorrida na parte afetada;
b) Conhecem, em substituição, na parte afetada, com a presente fundamentação;
c) Mantêm o demais decidido na sentença recorrida, julgando a ação improcedente.
Custas pelo Recorrente e pelo Recorrido.
Registe. D.N.
Porto, 28 de fevereiro de 2020
Isabel Costa
João Beato
Helena Ribeiro |
