| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
RELATÓRIO
J… – residente na R…, Porto – interpõe recurso jurisdicional da decisão judicial proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] do Porto – em 28 de Março de 2006 – que rejeitou liminarmente o recurso contencioso em que pedia a anulação da deliberação de 30 de Janeiro de 2002 do Conselho de Administração [CA] da Caixa Geral de Depósitos [CGD] que ratificou a deliberação do respectivo Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos [CDPA], e indeferiu o seu pedido de alteração das condições do empréstimo à habitação com o nº0651/343651/0027.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
A- À matéria de facto dada como assente nos termos dos artigos 690º-A e 712º do CPC, devem acrescer os seguintes factos:
A1- O contrato de empréstimo originariamente celebrado obedece às normas internas da CGD emanadas do seu Conselho de Administração e visam apenas o universo dos trabalhadores do Grupo CGD [ver cláusula 5ª do contrato constante de folha 21 dos autos e nº2.1 da CI nº54/98, OC.30, de 01/06/98 a folha 34 dos autos];
A2- À data, o recorrente era funcionário da CGD e tinha optado pelo regime jurídico do funcionalismo público, nos termos do nº2 do artigo 7º do DL nº287/93 de 20 de Agosto;
A3- Se o recorrente não beneficiasse do estatuto de trabalhador da própria CGD não poderia subscrever aquele exacto contrato [resulta da já referida OS nº54/98];
A4- A OS nº25/99, cujo âmbito se restringe aos trabalhadores da CGD, prevê, no nº5 do seu artigo 10º a possibilidade de reconversão dos anteriores empréstimos desses trabalhadores às novas condições [consta do documento a folhas 39-44 dos autos];
A5- A S..., ao indeferir a primeira pretensão do recorrente de reconverter o empréstimo, fundamentou a sua decisão, apenas, no facto do empréstimo em dívida ultrapassar os 90% da avaliação das obras efectuadas [consta de folha 45 dos autos];
A6- Razão pela qual o recorrente, um ano e meio depois, procedeu a uma amortização do empréstimo pela importância de 220.000$00, a fim de poder renovar o pedido de reconversão;
A7- Na sequência desta renovação foi desencadeado procedimento administrativo tendente a concretizar a reconversão, nomeadamente:
A8- Solicitou-se ao recorrente que fizesse prova da venda das garagens afectas a empréstimo anterior [consta do fax de folhas 46 a 51 dos autos];
A9- Foi pedida à Gerência da Agência Central do Porto “avaliação de mérito” do ora recorrente, a que esta respondeu positivamente, satisfazendo a exigência do nº3 do artigo 14º da OS nº25/99 [ver ofício da DPE nº517-CH/DPE, de 19-07-2001, a folha 55 dos autos];
A10- As exigências da CI nº54/98 [ponto 2.11] e da OS nº25/99 [artigo 13º], quanto à garantia do empréstimo são iguais: “hipoteca da habitação objecto de financiamento” [consta de folhas 36 e 43 dos autos];
A11- Contudo, a CGD aceitou garantia diferente dessa no empréstimo originário, como estabelece a cláusula 15 do contrato de empréstimo - as obras financiadas foram-no numa habitação sita em Mirandela e a garantia oferecida e aceite foi uma habitação no Porto [consta de folhas 26 e 27 dos autos];
A12- Existiu, por parte da CGD, a vontade de emendar o indeferimento da pretensão do recorrente [decorre da correspondência inserta a folhas 72-75 e 139-140];
A13- A DPE faltou reiteradamente à verdade quando informou desconhecer a existência de uma segunda avaliação de mérito que visaria corrigir tal indeferimento [documentos a folhas 62 e 140 dos autos];
B- Quanto ao Direito: o recorrente à data dos factos era funcionário da CGD, tendo passado à situação de aposentação no dia 01/07/2005;
C- O seu vínculo laboral, contrato de provimento, era de natureza administrativa, uma vez que não optou pelo Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho, nos termos do nº2 do artigo 7º do DL nº287/93 de 20 de Agosto;
D- Foi na sua condição de trabalhador da Instituição [que optara pelo regime jurídico do funcionalismo público] que solicitou empréstimo para obras em segunda habitação, ao abrigo das normas internas emanadas do CA da CGD;
E- Tais normas, nomeadamente a CI nº54/98 [Crédito à Habitação e Construção Especial Habitação Grupo] aplicam-se apenas aos trabalhadores do Grupo CGD, integrando por isso o seu estatuto profissional;
F- E são, no que concerne aos trabalhadores da CGD que optaram pelo já referido vínculo ao regime jurídico dos funcionários públicos, normas de Direito Administrativo, por força do nº3 do artigo 9º do DL nº287/93, de 20 de Agosto, que mantém em vigor o nº2 do artigo 31º e o artigo 32º do DL nº48953 de 5 de Abril de 1969;
G- Pelo que, o acto contenciosamente recorrido é da competência material dos Tribunais Administrativos, nos termos defendidos no acórdão do TCA atrás transcrito;
H- Falecendo, desse modo, as razões para o indeferimento liminar sentenciado pelo tribunal “a quo”;
I- Tanto mais, que os fundamentos em que assenta a decisão judicial recorrida não esgotam toda a realidade fáctica, razão por que se impugna a matéria de facto dada como assente e se requer a alteração da mesma, nos seguintes termos:
I1- O contrato de empréstimo originariamente celebrado obedece às normas internas da CGD emanadas do seu CA e visam apenas o universo dos trabalhadores do Grupo CGD [cláusula 5ª do contrato constante de folha 21 dos autos e nº2.1 da CI nº54/98, OC.30, de 01/06/98 a folha 34 dos autos];
I2- À data, o recorrente era funcionário da CGD e tinha optado pelo regime jurídico do funcionalismo público, nos termos do nº2 do artigo 7º do DL nº287/93 de 20 de Agosto;
I3- Se o recorrente não beneficiasse do estatuto de trabalhador da própria CGD não poderia subscrever aquele exacto contrato [resulta da já referida OS nº54/98];
I4- A OS nº25/99, cujo âmbito se restringe aos trabalhadores da CGD, e que logo no seu preâmbulo diz pretender sistematizar num único documento todo o normativo disperso acerca do crédito à habitação dos empregados da CGD “concedido fora dos limites e condições genericamente previstos no Regulamento de Crédito à Habitação anexo ao ACTV” [documento a folha 39 dos autos], prevê, no nº5 do seu artigo 10º, a possibilidade de reconversão dos anteriores empréstimos desses mesmos trabalhadores às novas condições [consta do documento a folha 43 dos autos];
I5- A S.., ao indeferir a primeira pretensão do recorrente de reconverter o empréstimo, fundamentou a sua decisão, apenas, no facto do empréstimo em dívida ultrapassar os 90% da avaliação das obras efectuadas [consta de folha 45 dos autos];
I6- Razão pela qual o recorrente, um ano e meio depois, procedeu a uma amortização do empréstimo pela importância de 220.000$00, a fim de poder renovar o pedido de reconversão;
I7- Na sequência desse pedido de reconversão foi desencadeado o procedimento administrativo tendente a concretizá-la, nomeadamente:
I8- Solicitou-se ao recorrente que fizesse prova da venda das garagens afectas a empréstimo anterior [consta do fax de folhas 46 a 51 dos autos];
I9- Foi pedida à Gerência da Agência Central do Porto “avaliação de mérito” do recorrente, a que esta respondeu positivamente, satisfazendo a exigência do nº3 do artigo 14º da OS nº25/99 [ver ofício da DPE nº517-CH/DPE, de 19-07-2001, constante de folha 55 dos autos];
I10- As exigências da CI nº54/98 [ponto 2.11] e da OS nº25/99 [artigo 13º], quanto à garantia do empréstimo são iguais: “hipoteca da habitação objecto de financiamento” [consta de folhas 36 e 43 dos autos];
I11- Contudo, a CGD aceitou garantia diferente dessa no empréstimo originário, como estabelece a cláusula 15 do contrato de empréstimo - as obras financiadas foram-no numa habitação sita em Mirandela e a garantia oferecida e aceite foi uma habitação no Porto [consta da escritura a folhas 26 e 27 dos autos];
I12- Existiu, por parte da CGD, uma tentativa de emendar o indeferimento da pretensão do recorrente [decorre da correspondência inserta a folhas 72-75 e 139-140];
I13- A DPE faltou reiteradamente à verdade quando informou desconhecer a existência de uma segunda avaliação de mérito que visaria corrigir tal indeferimento [documentos a folhas 62 e 140];
J- Dos factos concluídos em I5 a I13, e de tudo o anteriormente alegado, que se dá por integralmente reproduzido, decorre que o recorrido violou os princípios constitucionais da justiça, imparcialidade, boa-fé, da segurança jurídica e da protecção da confiança, ínsitos no nº2 do artigo 266º da CRP, os artigos 6º, 6º-A, 61º e o nº2 do artigo 7º, todos do CPA, para além dos demais normativos devidamente referenciados ao longo do corpo desta alegação.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, que rejeitou liminarmente o recurso contencioso, e o prosseguimento do mesmo conforme a lei.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público não se pronunciou sobre o mérito do recurso jurisdicional.
De Facto
São os seguintes os factos que a decisão judicial recorrida deu como provados:
1- No dia 8 de Setembro de 1998, o recorrente contencioso celebrou contrato de empréstimo com hipoteca com a CGD relativamente a um empréstimo para obras em segunda habitação – ver folhas 19 a 29 dos autos, dadas por reproduzidas;
2- Em 21 de Julho de 1999, por deliberação do CA da CGD entrou em vigor a Ordem de Serviço [OS] nº25/99 que aprova o Regulamento Complementar do Crédito à Habitação – como consta de folhas 40 a 44 dos autos, dadas por reproduzidas;
3- Em 1999, o recorrente solicitou a passagem do seu empréstimo nº0651/343651/0027 para o regime da OS nº25/99, pretensão indeferida, conforme argumentação interna da S... datada de 2 de Novembro de 1999 – ver folha 45 dos autos, dada por reproduzida;
4- Em 8 de Maio de 2001, o recorrente entregou 220.000$00 e renovou o pedido de reconversão;
5- Em 27 de Junho de 2001, o recorrente foi notificado do indeferimento do seu pedido “…dado que, a hipoteca incide numa garantia diferente do imóvel objecto do financiamento, o que contraria o estipulado no artigo 13º do Regulamento do Crédito à Habitação anexo ao ACTV” – ver folha 52 dos autos;
6- Inconformado com a decisão, o recorrente reclamou para a Direcção de Pessoal que desatendeu a pretensão do recorrente nos termos que constam de folha 55 dos autos - dada por reproduzida;
7- O recorrente suscitou então a questão junto do Conselho Delegado de Pessoal e Assuntos Administrativos [CDPA] que entendeu, por deliberação de 16 de Outubro de 2001, confirmar a posição transmitida ao recorrente pela Direcção de Pessoal – ver folha 58 dos autos;
8- O recorrente suscitou ainda a questão junto do CA da CGD que, por deliberação de 30 de Janeiro de 2002, ratificou a deliberação do CDPA de 16 de Outubro de 2001, mantendo, em conformidade, o indeferimento do pedido de alteração de condições do empréstimo em causa – ver folha 62 dos autos [acto recorrido];
9- O recorrente intentou o presente recurso contencioso de anulação em 4 de Abril de 2002 – ver folha 2 dos autos.
De Direito
I. Importa apreciar os fundamentos deste recurso jurisdicional e proceder à sua decisão de acordo com as balizas fixadas pela lei processual – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis, no presente recurso jurisdicional, por força do artigo 102º da LPTA.
II. O recorrente contencioso [J…] solicitou ao então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto [TAC] que anulasse a deliberação de 30 de Janeiro de 2002 do CA da CGD que ratificou a deliberação do respectivo CDPA e indeferiu o seu pedido de alteração das condições do empréstimo à habitação nº0651/343651/0027.
Para tanto, imputou ao acto impugnado violação dos princípios da justiça [artigos 266º nº2 da CRP e 6º do CPA], da boa-fé [artigo 6º-A do CPA], da segurança jurídica e da protecção da confiança [artigos 6º-A nº2 do CPA].
Na sequência de questão suscitada pelo Ministério Público [na vista inicial do processo] o TAC do Porto decidiu rejeitar liminarmente a pretensão anulatória do recorrente por entender que a deliberação impugnada não pode ser considerada como acto de gestão pública e muito menos como acto administrativo.
É a seguinte a fundamentação desta decisão judicial: O acto que vem impugnado nos presentes autos é uma recusa da passagem de um crédito à habitação de um regime para outro por a entidade recorrida ter entendido que não se verificavam os pressupostos para o efeito estabelecidos numa sua ordem de serviço interna.
A CGD que, em data anterior à da entrada em vigor do DL nº287/93, de 20-08, se regia pelo disposto nos DL nº48953, de 05-04-69, e DL nº694/70, de 31-12, alterado pelo DL nº461/77, de 07-11, era configurada como uma pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira, com património autónomo, e os seus funcionários estavam sujeitos ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade da Caixa como instituição de crédito [ver artigo 31º nº2 do DL nº48953.
Posteriormente com a entrada em vigor daquele DL nº287/93, a Caixa foi transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos [ver artigo 1º nº1.
Em função desta transformação, os seus funcionários passaram a ficar sujeitos ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho [RJCIT] regulado pelo DL nº49408, de 24-11-1969 [ver artigo 7º nº1].
No entanto, por força do nº2 desta norma, os trabalhadores que à data da entrada em vigor do dito DL nº287/93 se encontrassem ao serviço continuavam sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável [o do funcionalismo público] a não ser que mediante declaração escrita optassem pelo RJCIT.
Ou seja, o que o DL nº287/93 permitiu foi, tão-só e apenas, que o estatuto profissional e as regalias dos funcionários da CGD resultantes do regime do funcionalismo público se continuassem a aplicar aos funcionários que delas beneficiavam nessa data, sendo certo que toda a restante actividade da CGD, nomeadamente a respeitante aos contratos de empréstimo, se passou a regular pelas regras aplicáveis às sociedades anónimas.
Ora, no caso dos autos não faz qualquer sentido que o recorrente invoque a seu favor as normas atrás apontadas uma vez que os empréstimos bonificados de que beneficiam os funcionários bancários nada têm a ver com o estatuto profissional – público ou privado – dos mesmos. Tais empréstimos são aplicáveis de forma igual a todos os funcionários da banca, quer sejam da CGD, quer sejam de outra qualquer instituição, e dentro daquela, aos que vêm a sua situação profissional regulada pelas regras do funcionalismo público e aos que a têm regulada pelas normas do RJCIT.
Assim sendo, o acto que vem impugnado não pode ser considerado como um acto de gestão pública e muito menos um acto administrativo, desde logo, porque resulta da aplicação de regras internas da própria CGD não sancionadas por qualquer diploma legal e de aplicação exclusiva aos funcionários da CGD.
Pelo exposto rejeita-se liminarmente o presente recurso contencioso de anulação.
Inconformado, o recorrente jurisdicional imputa a esta decisão judicial omissão de matéria de facto pertinente – conclusões A1 a A13 e I1 a I13 – e errada aplicação do direito – conclusões B a H.
III. O tribunal a quo, na sequência de acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul [folhas 111 a 115 dos autos] que declarou nula a sua primeira decisão de indeferimento liminar por omissão dos factos provados, proferiu a actual decisão recorrida, colmatando essa nulidade com o arrolamento da matéria de facto acima indicada [nove factos].
O recorrente entende, todavia, que esta factualidade, assim arrolada, se mostra insuficiente para uma rigorosa apreciação da natureza pública ou privada do acto impugnado, e pretende que lhe seja acrescentada [ao abrigo dos artigos 690º-A e 712º do CPC] a seguinte:
1- O contrato de empréstimo originariamente celebrado obedece às normas internas da CGD emanadas do seu CA e visam apenas o universo dos trabalhadores do Grupo CGD [cláusula 5ª do contrato constante de folha 21 dos autos e nº2.1 da CI nº54/98, OC.30, de 01/06/98 a folha 34 dos autos];
2- À data, o recorrente era funcionário da CGD e tinha optado pelo regime jurídico do funcionalismo público, nos termos do nº2 do artigo 7º do DL nº287/93 de 20 de Agosto;
3- Se o recorrente não beneficiasse do estatuto de trabalhador da própria CGD não poderia subscrever aquele exacto contrato [resulta da já referida OS nº54/98];
4- A OS nº25/99, cujo âmbito se restringe aos trabalhadores da CGD, e que logo no seu preâmbulo diz pretender sistematizar num único documento todo o normativo disperso acerca do crédito à habitação dos empregados da CGD “concedido fora dos limites e condições genericamente previstos no Regulamento de Crédito à Habitação anexo ao ACTV” [documento a folha 39 dos autos], prevê, no nº5 do seu artigo 10º, a possibilidade de reconversão dos anteriores empréstimos desses mesmos trabalhadores às novas condições [consta do documento a folha 43 dos autos];
5- A S..., ao indeferir a primeira pretensão do recorrente de reconverter o empréstimo, fundamentou a sua decisão, apenas, no facto do empréstimo em dívida ultrapassar os 90% da avaliação das obras efectuadas [consta de folha 45 dos autos];
6- Razão pela qual o recorrente, um ano e meio depois, procedeu a uma amortização do empréstimo pela importância de 220.000$00, a fim de poder renovar o pedido de reconversão;
7- Na sequência desse pedido de reconversão foi desencadeado o procedimento administrativo tendente a concretizá-la, nomeadamente:
8- Solicitou-se ao recorrente que fizesse prova da venda das garagens afectas a empréstimo anterior [consta do fax de folhas 46 a 51 dos autos];
9- Foi pedida à Gerência da Agência Central do Porto “avaliação de mérito” do recorrente, a que esta respondeu positivamente, satisfazendo a exigência do nº3 do artigo 14º da OS nº25/99 [ver ofício da DPE nº517-CH/DPE, de 19-07-2001, constante de folha 55 dos autos];
10- As exigências da CI nº54/98 [ponto 2.11] e da OS nº25/99 [artigo 13º], quanto à garantia do empréstimo são iguais: “hipoteca da habitação objecto de financiamento” [consta de folhas 36 e 43 dos autos];
11- Contudo, a CGD aceitou garantia diferente dessa no empréstimo originário, como estabelece a cláusula 15 do contrato de empréstimo - as obras financiadas foram-no numa habitação sita em Mirandela e a garantia oferecida e aceite foi uma habitação no Porto [consta da escritura a folhas 26 e 27 dos autos];
12- Existiu, por parte da CGD, uma tentativa de emendar o indeferimento da pretensão do recorrente [decorre da correspondência inserta a folhas 72-75 e 139-140];
13- A DPE faltou reiteradamente à verdade quando informou desconhecer a existência de uma segunda avaliação de mérito que visaria corrigir tal indeferimento [documentos a folhas 62 e 140].
Importa salientar, desde logo, que a factualidade exigida para alicerçar a decisão de indeferimento liminar da pretensão anulatória se limita à indispensável para apreciar a questão da natureza jurídica da deliberação impugnada, e não outra, independentemente da sua relevância para a decisão do mérito do recurso contencioso, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito [ver artigo 511º nº1 do CPC].
Esta pertinente factualidade reduz-se, obviamente, à invocada pelo recorrente contencioso, uma vez que a decisão é proferida antes da abertura do contraditório com a entidade demandada [tendo havido um contraditório apenas relativamente ao parecer do Ministério Público].
Temos, pois, que nesta fase inicial do processo é pouco rigoroso falar em factos provados, pois que os factos invocados pelo recorrente contencioso ainda não foram submetidos ao contraditório e ao eventual fogo da prova, sendo mais apropriado falar em factualidade justificadora do pedido anulatório [causa de pedir] que habilita o julgador a proferir uma decisão liminar [ver artigo 57º do RSTA].
Ora, crivados neste coador, resulta que dos factos reclamados pelo recorrente apenas um deles surge como necessário ao âmbito factual indispensável para a apreciação da questão jurídica suscitada pelo Ministério Público e que levou ao indeferimento liminar do recurso contencioso, ou seja, que o recorrente é funcionário da CGD e optou pelo regime jurídico do funcionalismo público [nos termos do nº2 do artigo 7º do DL nº287/93 de 20 de Agosto].
Este facto, cuja integração na factualidade provada é reclamada pelo recorrente, consta indirectamente da petição inicial de recurso, quando ele invoca ser empregado da CGD com a qual tem contrato de provimento [cabeçalho da petição inicial], e é directamente explicitado na resposta à questão suscitada pelo Ministério Público, onde o recorrente contencioso diz, claramente, que iniciou a sua actividade na recorrida em 11-06-79 e que [aquando da entrada em vigor do DL nº287/93 de 20 de Agosto] não optou pelo regime do contrato individual de trabalho [2º, 4º e 5º do articulado de folhas 80 e 81 dos autos].
Porque indispensável para a boa decisão da questão de direito em apreço, tal facto deveria, pois, ter sido considerado pelo tribunal recorrido, que [como acima se pode constatar] apenas o subentendeu na análise jurídica efectuada.
Assim, na procedência parcial das pertinentes conclusões do recorrente [A1 a A13 e I1 a I13], e ao abrigo do disposto no artigo 712º do CPC [ex vi artigo 102º da LPTA], decidimos aditar à matéria de facto dada como provada na decisão judicial recorrida o seguinte: o recorrente contencioso invoca ser funcionário da CGD desde 11-06-79 e não ter optado pelo regime jurídico do contrato individual de trabalho. IV. A Caixa Geral de Depósitos foi criada pela Carta de Lei de 10 de Abril de 1876, e embora transformada ao longo do tempo por diversa legislação - Lei de 26.04.1880, Lei de 15.07.1885, Lei de 08.05.1896, Decreto de 23.06.1897, Lei de 26.09.1909, Decreto de 09.12.1909, Decreto nº4670 de 14.07.1918, Decreto nº8162 de 29.05.1922, DL nº48953 de 05.04.1969, DL nº693/70 de 31.12, Decreto nº694/70 de 31.12, DL nº461/77 de 07.11 – desempenhou sempre um serviço público.
Tendo nascido com uma vocação exclusivamente centrada no âmbito estadual [recolha e administração de depósitos impostos por lei e pelos tribunais], foi-se abrindo progressivamente ao mercado privado, vindo a crescer como banco de poupança e investimento público ligado à política económica e à poupança privada, e chegando aos nosso dias com uma posição de grande destaque no conjunto das instituições de crédito portuguesas – ver, sobre o tema, preâmbulo do DL nº287/93 de 20 de Agosto, e, por todos, AC STA de 24.05.2005.
No sentido de a adaptar às exigências de mercado impostas por esta sua alargada vocação, sem deixar de ser instituição de crédito do Estado e gestora da previdência do funcionalismo público, foi publicada a Lei Orgânica da Caixa Geral de Depósitos em 1969 [DL nº48953 de 5 de Abril], que a transformou numa pessoa colectiva de direito público, dotada de autonomia administrativa e financeira [artigo 2º do DL nº48953], mantendo-se o seu pessoal sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público, com as modificações exigidas pela natureza específica da sua actividade como instituição de crédito [artigo 31º nº2 do DL nº48953].
Esta natureza jurídica da Caixa Geral de Depósitos, bem como o estatuto do seu pessoal, manteve-se inalterado até 1 de Setembro de 1993, uma vez que a legislação pertinente entretanto produzida nela não mexeu directa ou indirectamente [referimo-nos ao DL nº693/70, de 31.12, e ao Decreto nº694/70, de 31.12, alterado pelo DL nº461/77 de 07.11].
Foi, efectivamente, em 1 de Setembro de 1993, que entrou em vigor o DL nº287/93, de 20 de Agosto, o qual, na sequência da publicação do novo Regime Geral das Instituições de Crédito - aprovado pelo DL nº298/92, de 31.12, que equiparou a CGD aos bancos no que respeita às actividades autorizada a exercer – veio sujeitar a Caixa Geral de Depósitos, Crédito e Previdência – como então se designava - a um regime de direito privado, ou, mais rigorosamente, veio aplicar a esta instituição de crédito regras idênticas às que regem as empresas privadas do sector. Todavia, dada a natureza peculiar da actividade por ela exercida, o legislador entendeu que deveria ser apenas o Estado a deter o respectivo capital.
A partir de então, a instituição CGD foi transformada em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos com a designação de Caixa Geral de Depósitos, S.A. [artigo 1º nº1 do DL nº287/93], regendo-se pelo DL nº287/93, pelos seus estatutos [publicados em anexo a este último diploma], pelas normas gerais e especiais aplicáveis às instituições de crédito, e pela legislação aplicável às sociedades anónimas [artigos 1º nº2 e 5º nº1 do DL nº287/93].
No tocante ao seu pessoal, estipula o artigo 7º do DL nº287/93 que o mesmo fica sujeito ao Regime Jurídico do Contrato Individual de Trabalho [RJCIT], mas que os trabalhadores que se encontrem ao serviço da instituição em 1 de Setembro de 1993 continuam sujeitos ao regime que lhes era até aí aplicável, podendo contudo optar pelo RJCIT mediante declaração escrita feita nos termos e prazo a fixar pela administração da Caixa [artigo 7º nº1 e nº2 do DL nº287/93].
Temos, pois, que antes da sua transformação em sociedade anónima de capitais exclusivamente públicos, a CGD era um instituto público - sobre a qualificação da CGD como instituto público, antes da referida transformação, ver AC STA de 25.10.90, Rº27678; AC STA de 01.10.91, Rº28265; AC STA/Pleno de 26.10.93, Rº18923; e AC STA de 24.01.2002, Rº46314 - estando os seus trabalhadores sujeitos ao regime jurídico do funcionalismo público com as modificações exigidas pela natureza específica da actividade desta instituição de crédito, e sendo a fonte contratual desta relação jurídica de emprego de natureza pública, ou seja, contrato administrativo de provimento – ver, sobre o tema, AC STA de 24.01.2002, Rº046314; AC TCA de 28.02.2002, Rº10271/00; AC STA de 19.03.2002, Rº048161; AC STA de 05.06.2002, Rº041692; AC TCA de 06.02.2003, Rº6310/02; AC STA de 24.05.2005, Rº0927/02; AC STA de 05.07.2005, Rº0755/04; e AC TCAS de 09.03.2006, Rº01223/05.
Após a dita transformação, os trabalhadores vinculados à CGD à data da mesma, caso não optassem expressamente pelo RJCIT, continuavam sujeitos ao regime jurídico que lhes era até aí aplicável, ou seja, o regime jurídico do funcionalismo público.
Assim, a relação jurídica de emprego de um trabalhador que estivesse ao serviço da CGD antes de 1 de Setembro de 1993, e que não fizesse a referida opção, continuaria a ser de emprego público.
É nesta veste que se apresenta o recorrente contencioso.
V. No tocante ao invocado erro de direito, constata-se que o ora recorrente assenta a sua discordância com a decisão do tribunal recorrido precisamente na manutenção da natureza pública do seu vínculo laboral - conclusões B a H.
Isto é, na sua perspectiva, uma vez que a sua relação laboral continua a ser de emprego público, também a deliberação do CA da CGD, que lhe indeferiu o pedido de alteração das condições do empréstimo à habitação efectuado em 1998, deverá ser considerada acto administrativo sindicável pela jurisdição administrativa.
O recorrente não deixa de ter razão na associação que faz entre a natureza da decisão de indeferimento e a competência da jurisdição administrativa para dela conhecer, uma vez que, caso não configure uma decisão de natureza administrativa, essa competência recairá sobre a chamada jurisdição comum.
E face a esta inegável conexão, desde logo se divisa alguma incongruência no teor da decisão judicial recorrida, pois que tendo concluído que a deliberação impugnada não pode ser considerada acto de gestão pública, e muito menos acto administrativo, deveria ter declarado, antes de mais [artigo 3º da LPTA], a incompetência material da jurisdição administrativa para conhecer da pretensão anulatória, e não foi isso que fez.
O recorrente contencioso, que [segundo alega] transitou para a sociedade anónima CGD sem ter feito a opção pelo RJCIT [opção permitida pelo artigo 7º nº2 do DL nº287/93], manteve o seu estatuto de funcionário público, não obstante as especificidades próprias da actividade do sector bancário.
O estatuto da função pública integra o conjunto de normas jurídicas que disciplinam a relação jurídica de emprego e os direitos e deveres reconhecidos e impostos aos indivíduos que constituem a função pública. Tais normas são relativas ao recrutamento e selecção de pessoal, à constituição, modificação e extinção da relação jurídica de emprego público, ao regime disciplinar, ao sistema retributivo, e a toda uma panóplia de normas dispersas por diversos diplomas legais, alguns deles de aplicação comum e outros de aplicação meramente sectorial – ver, a propósito e entre outros, Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, 10ª edição, 2º volume, páginas 686 e 687, e ainda Paulo Veiga e Moura, Função Pública, Coimbra Editora, 2001.
As decisões dos órgãos competentes da sociedade anónima CGD que, no âmbito destas referidas matérias, sejam lesivas dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos funcionários que mantiveram o regime jurídico do funcionalismo público, sem dúvida que constituem actos administrativos contenciosamente impugnáveis – neste sentido tem apreciado e decidido a jurisprudência, ver entre outros, AC STA de 24.01.2002, Rº046314; AC STA de 05.06.2002, Rº041692; AC do STA de 24.05.2005, Rº0927/02; AC STA de 05.07.2005, Rº0755/04; AC TCAS de 09.03.2006, Rº01223/05.
Assim, a transformação do instituto público CGD em sociedade anónima de direito privado, não implica que os seus órgãos deixem, por via disso, de praticar actos administrativos no tocante aos seus trabalhadores abrangidos pelo estatuto de funcionários públicos, se os praticarem no domínio das relações jurídicas administrativas em que se envolve – ver, a respeito, artigo 14º do DL nº558/99 de 17.12, que estabelece o Regime do Sector Empresarial do Estado.
Questão é que essas decisões sejam reguladas por normas que integrem o âmbito do estatuto da função pública, o que significa, no caso, que caibam no domínio das relações jurídicas administrativas.
E é isto que, no presente caso, não acontece.
Como bem se refere na decisão judicial recorrida, no caso dos autos […] os empréstimos bonificados de que beneficiam os funcionários bancários nada têm a ver com o estatuto profissional – público ou privado – dos mesmos. Tais empréstimos são aplicáveis de forma igual a todos os funcionários da banca, quer sejam da CGD, quer sejam de outra qualquer instituição, e dentro daquela, aos que vêm a sua situação profissional regulada pelas regras do funcionalismo público e aos que a têm regulada pelas normas do RJCIT.
A deliberação impugnada, que indeferiu ao recorrente o pedido de alteração das condições do seu empréstimo à habitação está, pois, arredada do mundo dos actos administrativos, isto porque se integra no âmbito de uma relação jurídica que tanto poderia radicar num funcionário da CGD sujeito ao regime jurídico do funcionalismo público como num outro sujeito ao RJCIT.
Só que, perante esta constatação acertada, o tribunal a quo não deveria ter rejeitado liminarmente o recurso contencioso, mas antes declarar-se incompetente para conhecer de questão jurídica cuja competência material cabe à jurisdição comum [artigo 4º nº1 alínea f) do ETAF de 1984]. De facto, a rejeição liminar do recurso contencioso com fundamento na falta de natureza administrativa do acto impugnado, pressupõe [artigo 3º da LPTA], erradamente, que a jurisdição administrativa é competente para conhecer da questão, o que se mostra, em concreto, verdadeiramente contraditório.
Embora os fundamentos utilizados na decisão judicial recorrida sejam válidos, a decisão em si mesma mostra-se errada, por não ser a concretamente devida.
DECISÃO
Nestes termos, os juízes deste tribunal acordam, em conferência, no seguinte:
- Negar provimento ao recurso jurisdicional, e confirmar a decisão recorrida com fundamento na incompetência material do tribunal administrativo.
Custas pelo recorrente.
D.N.
Porto, 13 de Setembro de 2007
Ass. José Augusto de Araújo Veloso
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
