| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I Relatório
A Ordem dos Notários, devidamente identificada nos autos, no âmbito da ação administrativa, intentada por V., tendente à condenação daquela a “pagar à Demandante a quantia de 76.170.57€, através do Fundo de Compensação, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos e ainda custas judiciais, e demais encargos”, enquanto “prestação de reequilíbrio” atendendo ao facto do seu Cartório Notarial ser deficitário, inconformada com a Sentença proferida em 22 de janeiro de 2021, no TAF de Aveiro, na qual a ação foi julgada “parcialmente improcedente”, tendo sido determinado o pagamento à Autora de 36.745,61€, acrescida de juros de mora vencidos e vincendos, veio interpor recurso jurisdicional da mesma, tendo concluído nas correspondentes alegações:
“I. Constitui entendimento do Tribunal a quo que os Senhores Notários titulares das licenças de Cartórios Notariais deficitários terão sempre direito ao recebimento de uma prestação de equilíbrio, independentemente da respetiva falta de empenho e diligência profissional, porquanto, alegadamente, o único requisito legal de que depende tal recebimento é aquela natureza deficitária dos Cartórios Notariais;
II. Uma interpretação meramente declarativa do disposto no artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, poderia conduzir, de facto, a tal conclusão;
III. Porém, a douta sentença recorrida não logrou interpretar adequadamente o preceito legal em apreço, tendo em consideração os cânones interpretativos do ordenamento jurídico português, designadamente, o disposto no artigo 9º, nº 1, do Código Civil;
IV. De acordo com o referido preceito legal e à luz dos ensinamentos da doutrina (vide, por todos, JOÃO BAPTISTA MACHADO), a intenção legislativa que presidiu à instituição do Fundo de Compensação e da prestação de reequilíbrio a que se reportam os artigos 54º e seguintes do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, consistiu em reforçar a solidariedade entre os membros da Ordem dos Notários, assegurando a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários que, pela sua localização, não produzam rendimentos suficientes para suportarem os encargos do cartório, conforme os artigos 3º, nº 1, alínea g), e 54º do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, e o preâmbulo do Decreto-Lei nº 26/2004, da mesma data, sendo que as contribuições para o Fundo de Compensação, por parte dos Senhores Notários, possuem caráter obrigatório;
V. É inquestionável que os valores que juridicamente presidiram à criação do Fundo de Compensação e, consequentemente, à própria concessão e pagamento das prestações de reequilíbrio previstas no artigo 61º do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, se reportam à garantia da implementação de serviços notariais em todo o território nacional, em benefício dos cidadãos, bem como à solidariedade profissional entre todos os Senhores Notários;
VI. Por outro lado, tendo em consideração o elemento sistemático, é evidente que as prestações de reequilíbrio a que se refere o artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, se reconduzem, sobretudo, aos princípios da solidariedade, da equidade e, sobretudo, da justiça entre os Senhores Notários, de forma a assegurar a dignidade exigida pela profissão, independentemente da localização dos respetivos Cartórios Notariais;
VII. Conforme as lições da doutrina (vide, por todos, J. J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA), decorre do princípio constitucional da justiça estabelecido no artigo 266º, nº 2, da CRP que as entidades administrativas (in casu, a Recorrente) devem pautar a respetiva atividade por certos critérios materiais ou de valor, constitucionalmente plasmados, como é o caso do princípio da dignidade da pessoa humana, o princípio da efetividade dos direitos fundamentais, o princípio da igualdade e o da proporcionalidade, sendo que apenas com a sua observância se poderá alcançar uma solução justa das questões que àquelas entidades cumpre resolver;
VIII. No cumprimento das atribuições da Ordem dos Notários, designadamente, no reforço da solidariedade entre os seus membros, conforme o disposto no artigo 3º, nº 1, alínea g), do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, o referido princípio da justiça material entre os Senhores Notários pressupõe que estes, no exercício da sua atividade, coloquem o empenho e a diligência exigíveis pela profissão, motivo pelo qual, à luz do disposto no artigo 62º, nº 1, do mesmo diploma, compete ao CFDD promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar a factualidade relevante para ajuizar a justiça da concessão das prestações de reequilíbrio entretanto pagas aos Senhores Notários;
IX. Tal desiderato é plenamente convocável no caso sub judice na medida em que, sendo obrigação de todos os Senhores Notários contribuírem para o Fundo de Compensação, a atribuição de prestações de reequilíbrio, financiadas por este e, por inerência, por toda a classe profissional, a outros Senhores Notários que, por ausência de diligência ou de empenho profissionais, não obtenham os rendimentos mínimos exigíveis para a assegurar a continuidade da sua profissão, levaria invariavelmente a uma distorção dos valores que presidiram à criação do referido Fundo, em desfavor da real solidariedade profissional entre Notários e, ademais, à violação dos postulados do princípio constitucional da justiça;
X. Pelo que, à luz das demais normas previstas no Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, mas, também, à luz do princípio constitucional da justiça, impõe-se, desde logo, levar a cabo uma correta interpretação que faça corresponder o pensamento legislativo ao enunciado textual do artigo 61º, nº 1, do referido diploma legal, no sentido de que os Senhores Notários titulares de licenças de Cartórios Notariais deficitários terão direito a uma prestação de reequilíbrio, desde que demonstrem, através de qualquer meio de prova admitido em direito, que colocam no exercício da respetiva atividade o empenho e a diligência profissionais exigíveis;
XI. A interpretação levada a cabo pelo Tribunal a quo do disposto no artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, no sentido de que qualquer Notário terá direito a uma prestação de reequilíbrio pela mera verificação da situação deficitária a que se reporta o artigo 59º do referido diploma legal, incluindo nas situações em que tal situação deficitária se deva «a falta do empenho profissional que colocam no exercício da profissional, ao abstencionismo, à falta de otimização dos recursos existentes, à gestão ineficiente do próprio serviço, a inexistência de investimentos em informatização etc», i.e., causas imputáveis aos Senhores Notários, descarta, de forma manifesta, os subsídios interpretativos providenciados pelo ordenamento jurídico e, em bom rigor, conduz a uma chocante violação do princípio da justiça;
XII. A título de exemplo, conceba-se a situação de um Notário que, no âmbito da respetiva atividade profissional, celebra apenas uma escritura por semana, cobrando um montante de honorários de € 150,00, ausentando-se do respetivo Cartório Notarial no demais período de trabalho para se dedicar a outras atividades; o Notário em causa perfará, assim, um montante de honorários mensal de € 600,00, cumprindo, de acordo com o entendimento da douta sentença recorrida, os requisitos legalmente previstos para receber do Fundo de Compensação (composto pelo conjunto das contribuições de todos os Notários), a título de prestação de reequilíbrio, o montante de € 14.400,00;
XIII. Pense-se, num outro exemplo, num Notário que, não obstante fature um montante de honorários mensal de € 30.000,00, decida celebrar contratos de trabalho com cinco funcionários do seu Cartório, pagando-lhes um montante global de € 4.500,00 a título de salário bruto, acrescido das contribuições devidas à Segurança Social, pelo que liquidaria despesas mensais com as remunerações dos referidos funcionários no montante global de € 27.843,75; ora, de acordo com o entendimento da douta sentença recorrida, na medida em que o Notário em apreço apenas apresentaria um rendimento de € 2.156,25, terá legalmente direito a receber do Fundo de Compensação, a título de prestação de reequilíbrio, o montante de € 12.843,75;
XIV. Por último, pense-se num Notário que, pelo singelo motivo de insistir em não adquirir uma fotocopiadora que permita a digitalização de documentos em lote, por desejar manter a sua antiga fotocopiadora de 1990 (que permite apenas a digitalização do lado frente de cada documento, o qual deverá ser, página após página, frente após verso, inserido no referido equipamento para o efeito), despende três quartos do seu horário de trabalho a digitalizar documentos de forma manual, não tendo disponibilidade para atender os pedidos dos cidadãos e, nessa medida, apenas consegue faturar um montante de honorários mensal de € 4.000,00; ora, também este hipotético Notário, à luz da tese da douta sentença recorrida, terá direito legal a exigir do Fundo de Compensação (e das contribuições mensais de todos os Notários), a título de prestação de reequilíbrio, o pagamento do montante mensal de € 11.000,00;
XV. As situações supra descritas afiguram-se plenamente lícitas à luz da interpretação meramente declarativa da norma ínsita no artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, operada pela douta sentença recorrida, em claro prejuízo do património autónomo que constitui o Fundo de Compensação, defraudando, no entender da ora Recorrente, todas as finalidades que presidiram à respetiva criação de assegurar a equidade e a justiça entre os Senhores Notários e, reflexamente, entorpecendo a solidariedade profissional entre estes, uma vez que aqueles Notários que não colocam na respetiva atividade o empenho e a diligência exigíveis contraem, efetivamente, uma dependência daqueles outros Notários que, outrossim, se esforçam por colocar na sua atividade todo o empenho e diligência;
XVI. Entende a Recorrente que não terá sido essa a intenção do legislador, nem se poderá admitir uma tão grave violação do princípio da justiça entre membros de uma mesma classe profissional, para além das consequências nefastas que tais situações gerariam em matéria de concorrência leal entre os Senhores Notários;
XVII. A divergência das partes em litígio nos autos, atentas as posições manifestadas nos articulados, reside precisamente na delimitação dos requisitos previstos no artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, sendo incorreta a afirmação da douta sentença recorrida de que «as partes não divergem que a Autora demonstrou que cumpria os requisitos legalmente previstos no artigo 61º do DL nº 27/2004»;
XVIII. Na sua motivação de facto, entendeu o Tribunal a quo julgar não provada diversa factualidade alegada pela Recorrida na petição inicial, alegadamente demonstrativa de que o caráter deficitário do Cartório Notarial da Recorrida não lhe era imputável;
XIX. Entendeu, porém, o Tribunal a quo que à Recorrida não competia provar que o caráter deficitário do respetivo Cartório Notarial não lhe era imputável, alicerçando tal posição no entendimento de que o único pressuposto legal de que depende a atribuição da prestação de reequilíbrio consistia na verificação do caráter deficitário do Cartório;
XX. Pelo que, de acordo com a respetiva fundamentação de direito, à luz do disposto no artigo 88º do CPA, na redação vigente à data dos factos, analogicamente aplicável ao processo judicial administrativo de acordo com a doutrina do douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.01.2010, entende o Tribunal a quo que a Recorrida não tinha de alegar e fazer prova de que colocava na sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, tanto em sede procedimental como em sede judicial;
XXI. Todavia, à luz de uma correta interpretação do disposto no artigo 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, são, antes, dois os pressupostos da atribuição da prestação de reequilíbrio a que se refere o referido artigo: um de natureza objetiva – o caráter deficitário do Cartório Notarial em causa – e outro de natureza subjetiva – a demonstração de que o Notário em causa coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis;
XII. Tendo em consideração o disposto no artigo 88º do CPA, com o apoio da doutrina (vide, por todos, LUIZ S. CABRAL DE MONCADA), as regras sobre a repartição do ónus da prova no âmbito do procedimento administrativo correspondem, grosso modo, à norma ínsita no artigo 342º, nº 1, do Código Civil, nos termos da qual tal ónus recai sobre aquele a quem aproveitam os factos alegados, sendo que cabe à Administração provar os factos que constituam impedimento à satisfação das pretensões dos interessados, na medida em que tal factualidade também lhe aproveitem;
XXIII. Ora, a alegação de que um Senhor Notário cujo Cartório Notarial se encontra em situação deficitária empreendeu esforços e diligências exigíveis constitui indubitavelmente um facto constitutivo do respetivo direito ao recebimento da prestação de reequilíbrio a pagar através do Fundo de Compensação, motivo pelo qual, à luz das regras relativas ao ónus da prova, é aos Senhores Notários que cabe evidenciar este requisito;
XXIV. Sendo que, ainda que duvidas houvesse, entendeu o legislador que a solução a dar ao caso concreto, à luz do disposto no artigo 342º, nº 3, do Código Civil, passará por encarar os factos como constitutivos do direito invocado, norma essa insondada pela douta sentença recorrida;
XXV. Estando perante um procedimento de iniciativa não oficiosa com vista à prática de um ato administrativo de concessão, não ablativo da posição jurídica da Recorrida, entende a Recorrente que a fundamentação da douta sentença recorrida não colhe, porquanto estabelece uma presunção de que todos os Senhores Notários cujos Cartórios Notariais se encontrem em situação deficitária colocam o empenho e a diligência exigíveis na respetiva atividade, presunção essa que não encontra nas normas citadas qualquer respaldo nem resulta minimamente ilustrada pela intenção legislativa subjacente à criação do Fundo de Compensação;
XXVI. Donde, o ónus da prova procedimental caberia à ora Recorrida e, atenta a doutrina do douto Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 27.01.2010, tal ónus probatório manter-se-ia em sede judicial, motivo pelo qual, em face de toda a factualidade dada como não provada pelo Tribunal a quo, deveria a ação ter sido julgada totalmente improcedente;
XXVII. Mas, ainda que assim não se entendesse, o que apenas por mero dever de patrocínio se poderá conceber, jamais poderia ter a ação sido julgada procedente, já que, na situação dos autos, a ora Recorrente exerceu todas as competências instrutórias que se encontravam ao seu alcance, à luz do princípio do inquisitório;
XXVIII. Foi efetivamente determinado pela Recorrente um procedimento inspetivo ao Cartório Notarial da Recorrida, o qual foi realizado em abril de 2014, não com vista a proceder à reposição de montantes preteritamente concedidos a título de prestação de reequilíbrio mas, outrossim, para informar a decisão da Direção da Recorrente quanto à concessão de novas prestações de reequilíbrio;
XXIX. A este respeito, a douta sentença recorrida incorreu em erro sobre qual o órgão competente para atribuir as prestações de reequilíbrio;
XXX. Nos termos conjugados dos artigos 3º, nº 1, alínea g), 24º, nº 2, alínea d), 26º, nºs 2, e), e 5, e 61º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, é à Direção da Recorrente que compete proceder à verificação dos pressupostos de que depende a atribuição das prestações de reequilíbrio e, caso os mesmos se verifiquem, determinar o respetivo pagamento aos Notários que os preencham;
XXXI. Assim, ao contrário do entendimento da douta sentença recorrida, não era ao CFDD que competia decidir sobre se era imputável à Recorrida o caráter deficitário do seu Cartório Notarial, mas sim à Direção da Recorrente, no âmbito do procedimento de concessão de prestações de reequilíbrio, sendo que, à luz do disposto no artigo 86º, nº 1, do CPA, a direção da instrução do procedimento em causa sempre caberia à Direção da Recorrente, com possibilidade de exercício pelo Bastonário, e não ao CDFF;
XXXII. Acresce que, à luz do disposto no artigo 94º, nºs 1 e 2, do CPA, tendo em consideração a natureza avaliativa que caracteriza a diligência instrutória em apreço – o exame das condições materiais do Cartório Notarial da Recorrida – e tendo em consideração a competência genérica a que se reporta o disposto no artigo 62º, nº 1, do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, em matéria de avaliação do caráter deficitário dos Cartórios Notariais, foi solicitado pelo Senhor Bastonário da Recorrente ao Senhor Vice-Presidente do CFDD, atenta a manifesta aptidão deste para proceder às diligências instrutórias pretendidas, que procedesse à inspeção do referido Cartório e redigisse um relatório que reportasse os factos atinentes à decisão de concessão da prestação de reequilíbrio à ora Recorrida, justamente para informar a decisão a adotar pela Direção da Recorrente;
XXXIII. Não era no âmbito do relatório junto pela Recorrente com a sua contestação que deveria ser aferido que a Recorrida não coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, sendo certo, ainda assim, que in casu a Direção da ora Recorrente efetuou o juízo que lhe competia, tendo em consideração os elementos de facto coligidos no referido relatório, no sentido do indeferimento dos pedidos da Recorrida;
XXXIV. Mas, numa outra perspetiva, entende a Recorrente que o Tribunal a quo opera uma análise estática e estritamente formal das normas aplicáveis do Decreto-Lei nº 27/2004, de 4 de fevereiro, em matéria de competência, descurando in totum a materialidade subjacente ao procedimento levado a cabo pelos serviços da Recorrente;
XXXV. Conforme decorre do facto provado S., após as diligências instrutórias levadas a cabo pela Recorrente, foi remetido à Recorrida um Ofício datado de 20.10.2014, nos termos do qual foi esta notificada para prestar todas as informações e apresentar todos os documentos ou outros meios de prova relevantes para serem apuradas as razões pelas quais o Cartório Notarial a seu cargo se encontrava numa situação deficitária, e que caso se apurasse que a situação deficitária em que se encontrava o mesmo se devesse a falta de empenho e diligência exigíveis, poderia a Direção da Recorrente indeferir os pedidos da Recorrida;
XXXVI. Igual procedimento foi seguido pela Recorrente através dos Ofícios datados de 12.02.2015 e 12.10.2015, conforme decorre dos factos provados Q. e V., tendo a Recorrida sido informada pela Recorrente que, de acordo com a instrução do procedimento por esta levada a cabo, não só a Recorrida não havia providenciado para que o seu Cartório pudesse estar melhor localizado no município de Estarreja, como nem sequer dotou as suas instalações dos meios adequados à respetiva atividade, designadamente, por inexistir uma sala independente do seu gabinete de trabalho para a leitura das escrituras, e que todos os elementos factuais recolhidos pela Recorrente apontavam para que se concluísse que o Cartório Notarial da Recorrida apenas se mantinha em funcionamento por força do pagamento das prestações de reequilíbrio;
XXXVII. Assim, resulta plenamente provado nos presentes autos que a Recorrente recolheu elementos probatórios, no cumprimento do princípio do inquisitório, para aferir se o caráter deficitário do Cartório Notarial da Recorrida se devia a falta de empenho e diligência, projetando, nessa medida, uma decisão de indeferimento dos pedidos formulados, embora não deixando de dar à Recorrida a oportunidade de rebater as conclusões resultantes da instrução do procedimento levada a cabo pela Recorrente, apresentando outros meios de prova não tidos em consideração anteriormente, pelo que não se vislumbra de que forma a Recorrente se demitiu dos respetivos deveres instrutórios, decorrentes do princípio do inquisitório, e terá invertido o ónus da prova em desfavor da Recorrida;
XXXVIII. Acresce que a conduta dos serviços da Recorrente não deixaram de avocar o ónus da prova no procedimento em apreço, através do exame às instalações e contabilidade da Recorrida, decorrendo a prova da falta de empenho e diligência da Requerida da matéria de facto dada como provada nos presentes autos, designadamente, o relatório junto pela Recorrente como Doc. 3 com a sua contestação, e que serviu de base à decisão de indeferimento da Direção da Recorrente quanto aos pedidos da Recorrida;
XXXIX. Sem prejuízo do exposto, é certo que, conforme avisa a doutrina (vide, por todos, LUIZ S. CABRAL DE MONCADA), que o ónus da prova que impende sobre os interessados não é total, uma vez que tal ónus não prejudica os deveres inquisitórios do responsável pela direção do procedimento, in casu, a Recorrente;
XL. Esclarece a doutrina, porém, que, ao abrigo do princípio do inquisitório, se os interessados não oferecerem provas ou se as oferecerem insuficientemente, deve o responsável pela direção do procedimento convidá-los a fornecer elementos adicionais de prova, à luz do disposto no artigo 89º, nº 1, do CPA;
XLI. É, no entanto, precisamente essa a situação dos autos, sendo certo, não obstante as diligências levadas a cabo pela Recorrente, que seria sempre a Recorrida quem estaria em melhores condições de demonstrar que as conclusões alcançadas pela Direção da Recorrente não refletiam uma falta de empenho e de diligência da sua parte, conforme inicialmente indiciado e provado oficiosamente no âmbito do procedimento;
XLII. Por fim, refira-se que os juízos formulados na fundamentação de direito pelo Tribunal a quo, a respeito da prova produzida nos autos, nem sequer coincidem com os factos dados como provados;
XLIII. Não obstante a consulta operada pelo Tribunal a quo à aplicação Google maps e a conclusão de que a localização do Cartório Notarial da ora Recorrida não era periférica, por distar apenas 1,7 km da Câmara Municipal de Estarreja (cerca de 30 minutos a pé, 4 minutos de automóvel), tal não é suscetível de afastar que foi a própria Recorrida quem alegou que «procurou um espaço adequado para o efeito, o que se revelou desde logo uma tarefa difícil uma vez que não existiam espaços disponíveis no centro da cidade» e que «a Autora viu-se obrigada a instalar o seu Cartório Notarial na Rua (…) num local um pouco afastado do centro (…)»;
XLIV. Por outro lado, atenta a motivação da matéria de facto, foi a própria testemunha arrolada pela Recorrida quem afirmou que «conhece o centro da cidade de Estarreja e (…) a primeira instalação ficasse fora do centro (…)», motivo pelo qual não se vislumbra o motivo ponderoso para a douta sentença recorrida, tendo ambas as partes admitido nos seus articulados que o Cartório Notarial da Recorrida distava do centro de Estarreja, se afastar do entendimento das partes sobre essa factualidade, em violação do princípio do dispositivo;
XLV. Similarmente, tendo a testemunha arrolada pela Recorrida afirmado que o gabinete da Senhora Notária era «igualmente utilizado para a realização de escrituras», quando afirma que «não foi feita prova quanto à falta de esforço e diligência» da Recorrida, o Tribunal a quo revela uma posição de que a inexistência de uma sala de leitura de atos, autónoma do gabinete dos Senhores Notários, redunda numa obstinação da Recorrente, ignorando que tal circunstância foi valorada na decisão de indeferimento como preenchendo a falta de empenho e diligência da Recorrida, tendo inclusive a Recorrente afirmado que tal facto era desprestigiante para aquela e para toda a classe notarial;
XLVI. Deduz-se, ainda, da fundamentação da douta sentença recorrida que o Tribunal a quo nenhum relevo atribui à inexistência de uma página na Internet da Recorrida, por forma a publicitar os respetivos serviços notariais no cumprimento das normas de publicidade aplicáveis, sendo tal facto manifestamente relevante para aferir o desinteresse da Recorrida em captar novos clientes, circunstância que foi devidamente valorada na decisão de indeferimento;
XLVII. Não obstante, é manifesto que a Recorrida efetivamente apreendeu a falta de empenho e diligência que lhe havia sido imputada, porquanto esta efetivamente diligenciou no sentido da correção de alguns dos aspetos apontados pela Recorrente, inaugurando novas instalações num local central do município de Estarreja e nelas instalando uma sala para a leitura de atos, autónoma do respetivo gabinete;
XLVIII. Pelo que, o Tribunal a quo se afastou em absoluto das alegações das partes em sede de articulados e da factualidade provada em sede de audiência de julgamento, apenas se debruçando sobre o aspeto da distância e tempo do percurso até ao centro do município, tendo descartado toda a factualidade relevante para a decisão proferida no âmbito do procedimento administrativo, motivo também pelo qual a douta sentença recorrida padece de erro de julgamento, devendo a mesma ser revogada, com todas as devidas e legais consequências.
Termos em que e nos demais de direito deve o presente recurso ser admitido e ao mesmo ser dado provimento, revogando-se a douta sentença recorrida e, em consequência, ser a Recorrente totalmente absolvida do pedido, com o que V. Exas., Senhores Desembargadores, farão a tão acostumada JUSTIÇA!”
A Recorrida/V., veio a apresentar contra-alegações de Recurso em 16 de março de 2021, concluindo:
“1. A posição defendida pela recorrente não tem qualquer suporte legislativo e mesmo probatório, sendo que a douta decisão proferida nos presentes Autos nada mais fez do que espelhar de forma clara e inequívoca, a prova que foi feita em sede própria ou seja, em audiência de julgamento.
2. Ou seja, de acordo com o DL 27/2004, consideram-se deficitários os cartórios notariais que, num determinado trimestre, não atinjam aquele valor que é fixado anualmente pela assembleia geral, tendo o respetivo notário direito a uma prestação de reequilíbrio correspondente à diferença entre aquilo que o notário efetivamente faturou naquele trimestre e o tal valor fixado anualmente pela assembleia geral.
3. É então neste contexto histórico e factual e neste quadro legal específico, que a Autora submeteu, em formulário próprio para o efeito, os pedidos de prestação de reequilíbrio, dirigidos à Ordem dos Notários, a qual, através de órgão próprio – a direção -, ordena os pagamentos do Fundo de Compensação. 4. Nos termos do art. 62 º do DL 27/2004 de 4 de Fevereiro é o conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários o órgão legalmente competente para apurar se o notário, cujo cartório é deficitário, coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis.
5. Resultando ainda do n º 2 daquele normativo o seguinte: “ Se a avaliação do conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico comprovara existência de irregularidades contabilísticas , designadamente quanto às despesas, a direção da Ordem dos Notários deve determinar as correspondentes reposições, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal e disciplinar imputável ao notário.
6. Ou seja, com o devido respeito por opinião diversa, a Recorrente tem um órgão Estatutariamente responsável pela avaliação dos cartórios deficitários e com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligências exigíveis.
7. E não é através de um recurso manifestamente abusivo às regras da interpretação previstas no art. 9 º do Código Civil, que a Recorrida pode imprimir a esses artigos da legislação em vigor à altura dos factos, um sentido e uma interpretação que não tem qualquer correspondência à letra da lei.
8. Não tem a mínima correspondência na letra da lei a interpretação no sentido de que “os Senhores Notários titulares de licenças de Cartórios Notariais deficitários terão direito a uma prestação de reequilíbrio, desde que demonstrem, através de qualquer meio de prova admitido em direito, que colocam no exercício da respetiva atividade o empenho e a diligência profissionais exigíveis.”
9. E como se a Ordem dos Notários não tivesse um órgão próprio – o conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico – para fiscalizar os cartórios notariais em situação deficitária - e como se a Autora algum dia se tivesse oposto a essa fiscalização.
10.E portanto a decisão do Tribunal “a quo” não é merecedora de qualquer reparo.
11.Competindo ao conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários avaliar os cartórios deficitários com o objetivo de apurar se os respetivos notários colocam no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis – art. 62 º do EON.
12.Efetivamente, a A., ora Recorrida, apresentou 5 pedidos de prestação de reequilíbrio, dirigidos à Ordem dos Notários, respeitantes ao 3º Trimestre de 2014, ao 4º trimestre de 2014, ao 1º trimestre de 2015, ao 2º trimestre de 2015 e ao 3 º trimestre de 2015, tendo a R., ora Recorrente, respondido apenas ao primeiro desses pedidos, ignorando os demais.
13.A resposta ao primeiro daqueles 5 pedidos ocorreu (cfr. prova junta ao processo) decorridos mais de 4 meses sobre a sua formulação e foi no sentido de indeferir o referido pedido.
14.Conforme alegado pela própria Recorrente, aquela decisão de indeferimento teve por base um relatório do Senhor Vice-Presidente do conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico (CFDD) - relatório ao qual, porém, a Recorrida nunca teve acesso, a não ser em sede judicial.
15. Os motivos invocados naquela decisão de indeferimento foram, objetivamente, dois: o da alegada má localização do Cartório Notarial da Recorrida e o da falta neste de uma sala de escrituras independente do gabinete de trabalho da Notária.
16.No entender da Recorrente, eram esses os dois aspetos demonstrativos da falta de empenho e diligência da Recorrida.
17.Tanto assim que a mudança das instalações do Cartório Notarial da Recorrida para um local mais central da cidade de Estarreja e a existência nestas novas instalações de uma sala de escrituras separada do gabinete de trabalho da Notária bastaram para que a Recorrente passasse a considerar que a Recorrida já estava a demonstrar “empenho e diligência”, motivo pelo qual “deferiu os pedidos, pagando as correspondentes prestações, relativas ao 2º trimestre de 2015 e ao 3º trimestre de 2015 (…), originando a extinção parcial da instância por inutilidade superveniente da lide”.
18.Com efeito, o Estatuto da Ordem dos Notários vigente à data dos factos (anexo ao Decreto-Lei n.º 27/2004, de 4 de Fevereiro) é bastante claro no que ao Fundo de Compensação e ao seu acesso por parte dos notários titulares de cartórios notariais considerados deficitários diz respeito.
19.Não é, de todo, credível que à Recorrida tivesse sido permitida a abertura do seu cartório notarial ao público sem que o mesmo tivesse sido previamente inspecionado pelo Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. (IRN) e sem que este tivesse considerado tal cartório devidamente apetrechado e equipado, reunindo as condições necessárias e indispensáveis ao exercício da atividade notarial.
20.Não é, de facto, credível que o IRN pudesse conferir a posse a uma notária sem que o seu cartório notarial reunisse tais condições, emitindo-lhe ainda o correspondente selo branco para uso na sua atividade.
21.Do exposto conclui-se que os aspetos invocados pela Recorrente como demonstrativos da falta de empenho e diligência da Recorrida e que serviram de fundamento para o indeferimento do primeiro dos atrás referidos pedidos de prestação de reequilíbrio (isto é, a suposta má localização do cartório notarial da Recorrida, por um lado, e a falta, neste cartório, de uma sala de escrituras separada do gabinete de trabalho da Notária, por outro), carecem totalmente de fundamento.
22.Inexiste na lei a obrigação de o gabinete do(a) notário(a) dever ser separado da sala para a leitura das escrituras e outros atos notariais;
23.Na instalação do seu cartório notarial, a Recorrida baseou-se no modelo que tinha de um cartório e que era o daquele onde tinha estagiado (e onde atualmente trabalha como colaboradora), o qual não dispõe de qualquer gabinete para a notária separado da sala de escrituras (cartório este que, felizmente, nunca foi deficitário);
24.Refira-se ainda que as partes não divergem quanto ao caráter deficitário do cartório notarial da Recorrida (que foi por esta invocado e provado e nunca foi sequer posto em causa pela Recorrente), mas sim quanto à questão de saber se era à Recorrida que, para ter acesso ao Fundo de Compensação (FC), cabia provar, além do caráter deficitário do seu cartório, o seu empenho e diligência no exercício da atividade notarial, ou se era à Recorrente, para obstar a tal acesso, que caberia provar a falta desse empenho e diligência.
25.Ora, quanto a esta matéria, e salvo o devido respeito, o disposto no Estatuto da Ordem dos Notários em vigor à data dos factos não é suscetível de dúvidas:
26.O pressuposto para um notário ter direito a uma prestação de reequilíbrio é ser titular de um cartório notarial deficitário (art.º 61.º, n.º1).
27.O conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico (CFDD) deve promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis (art.º 62.º, n.º 2).
28.Caso o CFDD comprove, nessas ações de avaliação que lhe cabe promover, a existência de irregularidades contabilísticas , designadamente quanto às despesas, a direção da Ordem dos Notários deve determinar as correspondentes reposições, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal e disciplinar imputável ao notário (art.º 62.º, n.º 2).
29.Do exposto facilmente se conclui que se existe um órgão competente que deve promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com vista a apurar se os notários desses cartórios colocam no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, então não é a esses notários que cabe provar que são empenhados e diligentes no exercício da sua atividade profissional para terem acesso à prestação de reequilíbrio que lhes corresponde, mas, sim, à Ordem dos Notários, através daquelas ações de avaliação promovidas pelo órgão competente (o CFDD), comprovar a falta de empenho e diligência exigíveis de modo a obstar a tal acesso e, até, de ordenar alguma reposição de valores e/ou imputar ao notário alguma eventual responsabilidade civil, criminal e/ou disciplinar.
30.Nesta conformidade, ao pretender que seja a Recorrida a invocar e provar o seu empenho e diligência profissionais, está a Recorrente a inverter o ónus da prova que sobre si impende, violando as regras aplicáveis em sede de repartição de tal ónus.
31.De acordo com a interpretação que faz, diz a Recorrente que são dois os pressupostos da atribuição da prestação de reequilíbrio a que se refere o art.º 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 27/2004, de 4 de fevereiro: “um de natureza objetiva, i.e., o caráter deficitário do Cartório Notarial em causa, e outro de natureza subjetiva, i.e., a demonstração de que o Notário em causa coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis”.
32. Nos termos do n.º 2 do art.º 9.º do Código Civil, não pode o intérprete considerar o pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal, ainda que imperfeitamente impresso.
33.Ora, o chamado “pressuposto de natureza subjetiva” a que se refere a Recorrente, ou seja, o dever de o notário de cartório deficitário demonstrar que coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, não tem na letra da lei um mínimo cabimento.
34.Com efeito, o art.º 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 27/2004, de 4 de fevereiro, não faz a mínima alusão a tal pressuposto de natureza subjetiva, apenas mencionando “os notários de cartórios deficitários” como sendo aqueles que têm direito a uma prestação de reequilíbrio.
35.Como supra se expôs, caso fosse intenção do legislador que os notários titulares de cartórios deficitários tivessem também de invocar e provar o seu empenho e diligência profissionais para terem acesso ao FC, não haveria necessidade de impor ao CFDD o dever de promover ações avaliativas dos cartórios deficitários, com vista a apurar se os notários desses cartórios colocam no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis.
36. A Recorrente não só faz uma interpretação errada do disposto no art.º 61.º , n.º 1 , do Decreto-Lei n . º 27/2004, de 4 de fevereiro, acrescentando-lhe um desiderato que de lá não consta, como faz erroneamente a aplicação do art.º 342.º do Código Civil ao caso concreto, e ainda invoca algumas normas do CPA como se a matéria em causa não estivesse especificamente regulamentada no Estatuto da Ordem dos Notários.
37.A lei nada mais lhe exige para requerer a aludida prestação.
38.Já a prova de qualquer facto impeditivo, modificativo ou extintivo do direito invocado, in casu, do direito a uma prestação de reequilíbrio decorrente do caráter deficitário do cartório, nomeadamente a falta de empenho e diligência do respetivo notário titular, compete à Ordem dos Notários, a quem, através do órgão próprio, o CFDD, cabe promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis. Sendo certo também que, na dúvida, os factos devem ser considerados como constitutivos do direito (n.º 2 do art.º 342.º do Código Civil), ou seja, em caso de dúvida, esta deverá funcionar a favor de quem invoca o direito, isto é, a favor do notário que requer a prestação de reequilíbrio, e não contra ele, como muito bem entendeu o Tribunal a quo e como resulta do disposto no n.º 3 do art.º 342.º do Código Civil.
39.Note-se ainda que o notário está sujeito à fiscalização e ação disciplinar do Ministro da Justiça e dos órgãos competentes da Ordem dos Notários (art. 3.º do Estatuto do Notariado), cabendo à direção da Ordem dos Notários aplicar aos notários as sanções disciplinares propostas pelo CFDD (art.º 24.º, n.º 2, alínea q), do Estatuto da Ordem dos Notários), sanções estas que decorram do incumprimento por parte dos notários de algum (ou alguns) dos seus deveres profissionais, nomeadamente do dever de diligência profissional, previsto no art.º 38.º do Estatuto da Ordem dos Notários.
40.Neste quadro, e partindo do princípio que os órgãos da Ordem dos Notários exercem as respetivas competências legais, nenhum sentido faz impor ao notário de cartório notarial deficitário o dever de demonstrar que coloca no exercício da sua profissão o empenho e a diligência que lhe são exigíveis.
41.Face ao exposto, conclui-se que a douta sentença recorrida não padece de qualquer erro de julgamento, pelo contrário, encontra-se devidamente fundamentada, quer quanto à matéria de facto quer quanto à matéria de direito, pelo que deverá ser mantida, o que se requer, devendo ser julgado improcedente o recurso interposto.
Pelo exposto, e com o mui douto suprimento do Venerando Tribunal Central Administrativo, que desde já se invoca, deve ser negado provimento ao presente recurso e, em consequência, mantida e confirmada a douta decisão proferida pelo Tribunal a quo, com as legais consequências, assim fazendo, V. Ex.ªs, Venerando Desembargadores, a habitual JUSTIÇA”
O Recurso Jurisdicional foi admitido por Despacho de 26 de junho de 2021.
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 5 de agosto de 2021, nada veio dizer, requerer ou Promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
As principais questões a apreciar resultam, designadamente, da necessidade de verificar, se, como invocado, o Tribunal “a quo” interpretou mal o disposto no art. 61 º n º 1 do Decreto Lei 27/2004, de 4 de Fevereiro, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade como provada e não provada, a qual aqui se reproduz:
“Factos provados.
A. A Autora é licenciada em Direito e detentora do título de notária (obtido no âmbito do concurso a que se refere Aviso n º 1582-A/2006, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 29, de 9 de fevereiro de 2006), tendo exercido as funções próprias de Notária em Estarreja, concelho para o qual lhe foi atribuída licença para instalação de cartório notarial (no concurso tornado público pelo Aviso n º 8957/2008, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 59, de 25 de março de 2008), nos termos do art 34.º do Decreto-Lei n.º 26/2004, de 4 de Fevereiro (Estatuto do Notariado) e do artigo 10.º da Portaria n.º 398/2004 de 21 de Abril (Regulamento de Atribuições de Título de Notariado) – por acordo.
B. A Autora esteve inscrita na Ordem dos Notários, sob o n.º 407 – Cfr docs n.º 5 a 9 da p.i., nos quais consta a referência “407”;
C. Tendo sido concedida a licença referida em A), a Autora instalou o seu cartório notarial na Rua (…)CV, num primeiro andar de um prédio, Estarreja, o qual é visível a partir da estrada e no qual a Autora colocou uma placa do lado esquerdo com 300 cm de cumprimento e 50 cm de largura, com os dizeres: “cartório notarial” – cfr. motivação da matéria de facto e doc. n.º 1 da p.i.
D. O referido cartório fica situado numa zona comercial de Estarreja, dispondo de parque de estacionamento privativo e gratuito para os utentes – cfr. motivação da matéria de facto.
E. A Autora decorou o cartório notarial sito em C) de forma a torná-lo funcional, apetrechando-o com mobiliário e equipamento informático – cfr. motivação da matéria de facto.
F. O espaço referido em C) era composto por duas salas, servindo uma sala de atendimento ao público, outra ao gabinete da aqui Autora, utilizado simultaneamente para a realização de atos notariais (v.g. leitura de escrituras), dispondo ainda de uma casa de banho para o público – cfr. doc. n.º 2 da p.i. e motivação da matéria de facto.
G. Foi feita a publicitação no jornal local, da abertura do cartório, como então era exigido pelo n.º 3 do artigo 38.º do Estatuto do Notariado – Decreto Lei n.º 26/2004, de 4 de Fevereiro; por acordo; doc. n.º 4 da p.i.
H. O cartório notarial possuía software de contabilidade próprio para cartórios notariais (o SIMN, fornecido pela empresa “opensoft”) – cfr. doc. n.º 3 da p.i.; motivação da matéria de facto.
I. A Autora tomou posse como notária no dia 23 de dezembro de 2008 e passou a exercer a sua profissão – por acordo.
J. Para efeitos do valor previsto no artigo 59.º do Estatuto da Ordem dos Notários, nos anos de 2014 e 2015, foi fixado pela Assembleia Geral da Ordem dos Notários a quantia de 15.000,00€ - por acordo.
K. A Autora submeteu, em formulário próprio para o efeito, cinco pedidos de prestação de reequilíbrio, dirigidos à Ordem dos Notários, a saber:
- Em 1 de Outubro de 2014, a Autora formulou um pedido de Prestação de Reequilíbrio no montante de € 13.156,36 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 1.843,64 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 3.º Trimestre de 2014 – vide doc. n.º 5 da p.i.;
- Em 5 de Janeiro de 2014 a Autora formulou um pedido de Prestação de Reequilíbrio no montante de €12.020,25 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - €2.979,75 e o valor de €15.000), correspondente ao 4.º Trimestre de 2014 – vide doc. n.º 6 da p.i.;
- Em 1 de Abril de 2015, a Autora formulou um pedido de Prestação de Reequilíbrio no montante de € 11.569,00 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 3.431,00 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 1.º Trimestre de 2015 – vide doc. n.º 7 da p.i.;
- Em 2 de Julho de 2015, a Autora formulou um pedido de Prestação de Reequilíbrio no montante de € 11.946,16 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 3.053,84 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 2.º Trimestre de 2015 – vide doc. n.º 8 da p.i.;
- Em 1 de Outubro de 2015, a Autora formulou um pedido de Prestação de Reequilíbrio no montante de € 12.478,80 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 2.521,20 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 3.º Trimestre de 2015 – vide doc. n.º 9 da p.i.; - por acordo; cfr. documentos
L. A Autora mudou o seu cartório para o centro da cidade de Estarreja e deu conhecimento desse facto à Ordem dos Notários através de e-mail enviado em 8 de abril de 2015 – cfr. docs. n.ºs 14 e 15 da p.i.; por acordo.
M. Quando a Autora instalou o ser cartório, em 2008, já existia (e continuou) em funcionamento um cartório notarial – motivação da matéria de facto.
N. O arquivo do extinto cartório público de Estarreja não foi confiado à guarda da Autora, mas sim ao do outro notário de Estarreja previamente instalado e em funcionamento – motivação da matéria de facto.
O. A Autora contratou uma colaboradora natural de Estarreja, e aí residente – motivação da matéria de facto.
P. A Autora candidatou-se ao concurso para a atribuição de licenças de instalação de cartório notarial a que se refere o aviso n.º 2989/2014, publicado no Diário da República, II série, n.º 39, de 25 de Fevereiro de 2014, às licenças da Mealhada e de Vale de Cambra, embora sem sucesso – cfr. doc. n.º 20 da p.i.
Q. Por ofício datado de 12.02.2015, com a referência SV/23/NOT/15, foi a Autora notificada de que o requerimento para pagamento da prestação de reequilíbrio do Fundo de Compensação, no montante de €13.156,36, referente ao trimestre de 01.07.2014 e 30.09.2014, foi indeferido pela Direção da Ordem dos Notários, constando do mesmo o seguinte que ora se transcreve na parte que releva:
“ (…) a Direção da Ordem dos Notários deliberou indeferir o seu pedido, por se entender que V. Exa. não logrou demonstrar que tem efetivamente envidado todos os esforços no sentido de obstar a situação deficitária em que se encontra o seu cartório:
(i) por um lado, não só não providenciou para que o seu cartório pudesse estar melhor localizado no município de Estarreja, como nem sequer dotou as suas instalações dos meios adequados à atividade que desempenha (v.g. V. Exa. não dispõe de uma sala independente do seu gabinete de trabalho para a leitura das escrituras) – nem inicialmente, nem posteriormente perante a situação deficitária que se tem vindo a agravar. Esta situação é, aliás, bastante desprestigiante para a Senhora Notária, bem como para toda a classe,
(ii) por outro lado todos os elementos factuais recolhidos apontam para que se conclua que o cartório notarial em causa apenas se tem mantido em funcionamento por força do pagamento desta prestação de reequilíbrio.
Refira-se, por fim, que no município de Estarreja está instalado um outro cartório, o qual nunca esteve na situação de deficitário” – cfr. doc. n.º 10 da p.i.
R. Notificada da decisão referida no ponto anterior, a Autora dirigiu, por requerimento datado de 24.02.2015 ao Bastonário da Ordem, reclamação com o teor constante do doc. n.º 11 da p.i. que se dá por integralmente reproduzido.
S. Por ofício datado de 20.10.2014, subscrito pelo Bastonário da Ordem dos Notários, dirigido à autora, foi esta notificada para, no prazo de 10 dias úteis, “prestar as informações e apresentar todos os documentos (ou outros meios de prova) que entenda relevantes para serem apuradas as razões pelas quais o cartório a seu cargo se encontra numa situação deficitária”, constando o seguinte que ora se transcreve:
“(…)
Como é do conhecimento de V. Exa., têm (em princípio) direito a uma prestação de reequilíbrio (do fundo de Compensação) os Senhores Notários titulares de uma licença de instalação de um cartório deficitário, ou seja, aquele que no decurso de um trimestre não atinja de honorários cobrados o valor anualmente fixado pela assembleia geral (cf. artigo 59.º do Estatuto da Ordem dos Notários).
Não obstante o exposto, certo é que o Fundo de Compensação foi instituído com a específica finalidade de garantir o acesso, por parte de toda a população, aos serviços prestados pelos Senhores Notários. Porque a mera previsão de um determinado número de licenças espalhadas por todo o território não era o bastante para alcançar a pretendida finalidade (apenas garantia a instalação dos cartórios notariais em todo o território nacional, e já não a sua "manutenção"), expressamente se previu que a todos os Senhores Notários fosse garantido um montante mínimo de honorários, atendendo, concretamente, à provável menor rendibilidade de alguns cartórios em função da sua localização.
Tendo presente este objetivo - aliás, elemento essencial para uma adequada interpretação das normas reguladoras do Fundo de Compensação-, entende a Ordem dos Notários que apenas deverão ter direito ao pagamento da prestação de reequilíbrio os Senhores Notários que logrem demonstrar que têm envidado todos os esforços para auferirem rendimentos superiores aos que efetivamente têm logrado obter, designadamente, que a situação deficitária em que se encontra o seu cartório não se deve a qualquer atuação (omissão) culposa da sua parte.
Neste enquadramento, vimos pelo presente, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 89..º e ss. do Código do Procedimento Administrativo, notificar V. Exa. para, no prazo de 10 dias úteis, vir prestar todas as informações e apresentar todos os documentos (ou outros meios de prova} que entenda relevantes para serem apuradas as razões pelas quais o cartório notarial a seu cargo se encontra numa situação deficitária.
A apurar-se que a situação deficitária em que se encontra o cartório notarial a seu cargo se deve a falta de "empenho e diligência exigíveis", poderá esta direção indeferir o pedido de pagamento formulado.” – cfr. doc. n.º 12 da p.i.
T. Até à data da propositura da ação, a Autora não obteve qualquer resposta aos seus pedidos para que o Fundo de Compensação lhe pagasse as prestações de reequilíbrio – motivação da matéria de facto.
U. Por ofício datado de 02.02.2015, dirigido pela Autora ao Bastonário da Ordem dos Notários, com o teor constante do doc. n.º 16 da p.i., esta, a final, requereu “uma resposta urgente de V.ª Exa. aos meus pedidos de prestação de reequilíbrio” – cfr. doc. n.º 16 da p.i.
V. Por ofício datado de 12.10.2015, com a referência FC-Defic-27/15 MS/467,NOT/15, dirigido pelo Bastonário da Ordem dos Notário à Autora, foi esta notificada para, “no prazo de 10 dias úteis, vir informar se foram desenvolvidos novos esforços (e medidas concretas) no sentido de alterar a situação deficitária em que se encontra o seu cartório notarial e, em caso afirmativo, em que consistiram (devendo apresentar meios de prova)”, com o seguinte teor que ora se transcreve:
“(…)
Acusamos a receção dos seus requerimentos datados de 05.01.2015, de 01.04.2015 e de 02.07.2015, os quais mereceram a nossa melhor atenção.
Em 23.04.2015, foi V. Exa. notificada da deliberação da direção da Ordem dos Notários que indeferiu o pedido de pagamento da prestação de reequilíbrio que formulou, em 01.10.2014, no montante de (13.156.36, e correspondente ao trimestre de 01.07.2014 a 31.09.2014.
Em face dos novos pedidos, apresentados em 05.01.2015, 01.04.2015 e 02.07.2015 referentes aos trimestres de 01.10.2014 a 31.12.2014, 01.01.2015 a 31.03.2015 e 01.04.2015 a 31.03.2015, vimos pelo presente, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 89.º e ss. do Código do Procedimento Administrativo, notificar V. Exa. para, no prazo de 10 dias úteis, vir informar se foram desenvolvidos novos esforços (e medidas concretas) no sentido de alterar a situação deficitária em que se encontra o seu cartório notarial e, em caso afirmativo, em que consistiram (devendo apresentar meios de prova).
Mais informamos que a decisão da direção de indeferimento manter-se-á em relação ao novo pedido, caso se venha a apurar que não foram adotadas quaisquer (novas) medidas no sentido de alterar a situação deficitária existente,.” – cfr. doc. n.º 18 da p.i.
W. A Autora, no dia 20.10.2015, endereçou um pedido de suspensão da sua atividade profissional, o que foi deferido por reunião da direção da Ordem dos Notários, no dia 09 de Novembro de 2015 – cfr. doc. n.º 21 da p.i.
X. Após a suspensão da sua inscrição, a Autora sentiu-se triste, defraudada, e coartada na sua realização profissional e pessoal – motivação da matéria de facto.
Y. Já na pendência dos autos, a Ré procedeu ao pagamento à aqui Autora das prestações de reequilíbrio requeridas em 02 de Julho de 2015 (correspondente ao 2.º trimestre de 2015) e em 1 de Outubro de 2015 (correspondente ao 3.º trimestre de 2015), no montante respetivamente de €11.946,16 e de €12.478,80, num total de € 24.424,96 – cfr. docs. n.ºs 1 e 2 da contestação.
Z. O Sr. Vice Presidente do Conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico da Ordem dos Notários, subscreveu documento intitulado de “inspeção ao cartório notarial da Lic. V. (Abril de dois mil e catorze)”, com o teor constante do documento n.º 3 da contestação que se dá por integralmente reproduzido.
AA. Desde o início de funções da Autora – Dezembro de 2008 -, o cartório notarial a seu cargo sempre foi considerado cartório notarial deficitário, tendo a Autora, até Janeiro de 2015, recebido do Fundo de Compensação o montante global de, pelo menos, 400.000,00€ - cfr. motivação da matéria de facto.
Factos não provados:
Não resultaram provados os demais factos alegados pelas partes, designadamente os que se seguem:
1. Assim que lhe foi atribuída a respetiva licença para a instalação de cartório notarial no concelho de Estarreja, a Autora procurou um espaço adequado para o efeito, o que se revelou desde logo uma tarefa difícil uma vez que não existiam espaços disponíveis no centro da cidade que fossem minimamente adequados à função de notário e ao atendimento ao público.
2. A instalação do cartório notarial referida em C) não tinha elevador, e possuía uma área útil de cerca de 120 metros quadrados.
3. A instalação do cartório notarial referida em C) fica perto de superfícies comerciais como o “pingo doce”, o “lidl” e o “intermaché”, e de serviços como a piscina municipal e o centro de saúde, e a zona industrial de Estarreja.
4. A instalação do cartório notarial referida em C) dispunha de sistema de alarme de segurança, e de deteção de incêndios, sinalética de segurança e extintores de incêndio legalmente exigíveis.
5. O cartório notarial possuía papel timbrado e capas próprias para certidões e outros instrumentos públicos, com o logótipo da Ordem dos Notários, bem como cartões de visita com o mesmo logótipo.
6. Antes da abertura ao público o cartório notarial da Autora foi inspecionado pelo Instituto dos Registos e do Notariado, I.P., não tendo o seu representante levantado qualquer objeção relativamente a localização do mesmo ou aos meios disponíveis para o exercício da atividade notarial, tendo o mesmo sido devidamente aprovado nessa mesma vistoria.
7. No exercício da sua atividade de notária, a Autora nunca teve uma única reclamação no livro de reclamações ou fora dele, e todos os atos titulados pela mesma, sujeitos a registo foram devidamente registados nas respetivas conservatórias, não tendo tido um único caso de recusa de registo (predial, comercial ou automóvel).
8. E desde o início da sua atividade, em quase 7 anos de exercício da profissão, a Autora apenas gozou uma única semana de férias por ano, e foi sempre atualizando e aprofundando os seus conhecimentos, tendo assistido vários cursos, sessões de formação e workshops relacionados com a sua atividade profissional.
9. Quando a Autora começou a desempenhar as suas funções em Estarreja, desconhecia por completo o concelho e a sua população assim como ninguém a conhecia.
10. Quer o notário do cartório notarial que já existia em Estarreja, quer a conservadora da Conservatória do Registo Predial do concelho, assim como os colaboradores e funcionários dos referidos cartório e conservatória eram já todos muito conhecidos e respeitados pelos Estarrejenses;
11. A muita curta distância do concelho de Estarreja existiam a laborar há bastante tempo outros cartórios notariais, bem conhecidos, do público estarrejense e aos quais era (e ainda é) habitual muitos estarrejenses recorrerem, como por exemplo o cartório notaria1 da Murtosa, dois cartórios notariais sediados em Aveiro, dois cartórios em Oliveira de Azeméis, um cartório em Albergaria-a-Velha, dois cartórios notariais em Ovar, um cartório em São João da Madeira, quatro cartórios em Santa Maria da Feira e dois cartórios em Espinho.
12. Aquando da instalação do seu cartório notarial, a Autora teve a oportunidade de conversar com alguns gerentes bancários de Estarreja, os quais a informaram que o balcão que dirigiam tinha já protocolo com o outro notário de Estarreja, pelo que, em princípio, não poderiam outorgar escrituras no cartório da Autora, por respeito ao referido protocolo, ou que trabalhavam com o serviço “Casa Pronta".
13. Estas entidades bancárias tiveram também a oportunidade de informar a Aurora que, devido à forte crise que o país atravessa e à estagnação do mercado imobiliário e às restrições colocadas à concessão de crédito, muito poucos eram os contratos de empréstimos bancários habitualmente celebrados em Estarreja e que era elevado o risco de alguns balcões vieram a encerrar, o que de facto veio a acontecer.
14. As entidades bancárias quase nunca recorreram aos serviços do cartório notarial da Autora.
15. O sector da construção civil em Estarreja é quase inexistente, existindo obras paradas há anos, tratando-se de um meio ainda muito rural e com elevado número de desempregados e emigrantes, estes que, face à situação do país, deixaram de investir no mesmo, deslocando-se ao país apenas para férias.
16. Antes do primeiro pedido de prestação de reequilíbrio, o cartório notarial da Autora já tinha sido fiscalizado e escrutinado minuciosamente, quer ao nível da contabilidade e da faturação, quer ao nível da adequação desta aos atos notariais praticados, pelo órgão estatutariamente competente para o efeito, o CFDD, por três vezes, e, ainda, uma vez, pelo Ministério da Justiça.
17. A mudança de instalações referida em L) comportou um elevado esforço pessoal e financeiro, tendo a Autora gastado, aproximadamente, um montante de 5.000,00€.
18. A conduta da Ré, ao não responder aos pedidos de pagamento das prestações de reequilíbrio e ao ter indeferido o primeiro daqueles pedidos, conduziu à asfixia da atividade profissional da Autora, impedindo a sua livre realização pessoal e profissional;
19. Como consequência direta e necessária da atuação da Direção da Demandada, a Autora, no dia 20 de Outubro de 2015, endereçou-lhe um pedido de suspensão da sua atividade profissional, por não ter condições anímicas nem económicas para suportar os encargos de um cartório notarial deficitário.”
IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.
No que aqui releva, transcreve-se infra parcialmente o discurso fundamentador da decisão e 1ª instância:
“(…) O artigo 59.º do DL n.º 27/2004 encerra a definição de cartórios deficitários, sendo como tal definidos “os cartórios notariais que, no decurso de um trimestre, não atinjam de honorários cobrados o valor fixado anualmente pela assembleia-geral, sob proposta da direção”, que, como ficou provado, nos anos de 2014 e 2015, era de 15.000€.
Sob a epígrafe de “prestação de reequilíbrio”, o artigo 61.º do DL n.º 27/2004 dispõe que “os notários de cartórios deficitários têm direito a uma prestação de reequilíbrio, entregue mensalmente nos termos do contrato de gestão celebrado entre a Ordem dos Notários e a instituição financeira gestora”, sendo o montante da prestação de reequilíbrio calculado em função do montante dos honorários, apurados trimestralmente, cobrados pelo notário titular do cartório deficitário (cfr. n.º 2).
Por seu turno, o artigo 62.º do DL n.º 27/2004 prevê que:
“1 - O conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico deve promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis.
2 - Se a avaliação do conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico comprovar a existência de irregularidades contabilísticas, designadamente quanto às despesas, a direção da Ordem dos Notários deve determinar as correspondentes reposições, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal e disciplinar imputável ao notário”.
Com base nas comparticipações obrigatórias de todos os notários, poderão ser transferidas prestações mensais de reequilíbrio para aqueles que tenham menores rendimentos mediante as referidas prestações de reequilíbrio.
Facilmente se alcança que a referida situação deficitária que conduza à qualificação do cartório como deficitário e permite o beneficiário de aceder às prestações financeiras pode ficar a dever-se a causas exógenas, ligadas, por exemplo, a condições demográficas na zona geográfica em que se situa e/ou porque há pouco volume de negócios jurídicos e fraco rendimento local, como também pode dever-se a causas próprias e imputadas aos cartórios, como por exemplo a falta do empenho profissional que colocam no exercício da profissional, ao abstencionismo, à falta de otimização dos recursos existentes, à gestão ineficiente do próprio serviço, a inexistência de investimentos em informatização etc.
Todavia, pode também dar-se o caso de o carácter deficitário se dever, por exemplo, ao sobredimensionamento da rede de notários em causa, o que pode levar a alterações nas licenças a colocar a concurso, sendo que a própria lei prevê a revisão do mapa notarial (cfr. artigo 6.º, n.º 3, do DL n.º 27/2004).
Por isso mesmo se coloca sobre a esfera de competência do conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico (doravante, CFDD) da Ordem dos Notários, nos termos do artigo 62.º do Dl n.º 27/2004, o dever de promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, com vista a apurar eventuais circunstâncias que impeçam a atribuição das referidas prestações.
Ora, segundo se entende, a referida norma é atributiva de competência avulsa ao referido órgão, nos termos do artigo 28.º, n.º 2, alínea i) do DL n.º 27/2004. Em todo o caso se dirá que, a intervenção deste órgão é meramente eventual, embora resulte um dever (auto organizativo) desse órgão ser proactivo na avaliação dos cartório notariais deficitários, com um dever de fiscalização, a sua intervenção não se impõe como prévia (enquanto parecer) à decisão final de pagamento; com efeito, este órgão não pratica um parecer prévio, vinculativo ou não, necessário à prolação da decisão de (in) deferimento dos pedidos de prestação de reequilíbrio, admitindo-se, mesmo, em face da redação da norma, uma intervenção fiscalizadora posterior. Por outras palavras, o procedimento previsto nos artigos 54.º e ss do EON não prevê a intervenção obrigatória deste órgão previamente à emissão da decisão final quanto ao pedido de formulação de prestação de reequilíbrio, enquanto formalidade procedimental obrigatória e exigível.
Dito isto, recordando a posição das partes, para a Ré, embora reconheça que “porque a mera previsão de um determinado número de licenças espalhadas por todo o território não lograva ser suficiente - apenas garantia a instalação dos cartórios notariais, não a sua "manutenção" - expressamente previu que aos notários fosse garantido um montante mínimo de honorários (precisamente, o suficiente para manter em funcionamento o seu cartório, com a dignidade exigida pela profissão atendendo, concretamente, à provável menor rendibilidade de alguns cartórios, em função da sua localização”, “a prestação de reequilíbrio só deverá ser paga aos Senhores Notários que demonstrem que têm envidado todos os esforços no sentido de obterem rendimentos suficientes para assegurar a manutenção dos seus cartórios”.
Cabendo-lhe o ónus procedimental e processual de demonstrar tais esforços, nos termos do artigo 62.º do EN e da “finalidade subjacente à criação do Fundo de assegurar a implantação em todo o território nacional de serviços notariais”, não tendo a Autora no âmbito do procedimento e nestes autos demonstrado que aplicou todos os esforços e diligências necessárias, deve ser indeferida a sua pretensão.
Segundo advoga a Ré, apenas com a transferência da localização do cartório (em Abril de 2015), é que a Autora atuou, em concreto, e pela primeira vez, com vista a envidar esforços para alterar aquela situação deficitária -, pelo só então a Ré procedeu ao pagamento das prestações de reequilíbrio requeridas pela Autora e reportadas aos trimestres posteriores.
Colhe-se ainda do probatório que o senhor Bastonário da Ordem dos Notários, notificou a Autora, precisamente com base naquele entendimento, para, “nos termos dos artigos 89..º e ss. do Código do Procedimento Administrativo,
(i) vir prestar todas as informações e apresentar todos os documentos (ou outros meios de prova que entenda relevantes para serem apuradas as razões pelas quais o cartório notarial a seu cargo se encontra numa situação deficitária;
(ii) vir informar se foram desenvolvidos novos esforços (e medidas concretas) no sentido de alterar a situação deficitária em que se encontra o seu cartório notarial e, em caso afirmativo, em que consistiram (devendo apresentar meios de prova) – cfr. factos assentes em Q) e S).
Salvo o devido respeito não se acompanha a aqui Ré, pelas razões que ora se deixam.
É sabido que diferente a repartição do ónus da prova entre as ações impugnatórias e de condenação à prática devido, pois estando em causa o pedido referente a uma pretensão, in casu, é sobre o interessado que recai o ónus de demonstrar a verificação dos pressupostos legais para o seu deferimento. Nas situações em que esteja em causa o reconhecimento de situações jurídicas positivas ou de vantagem, de natureza pretensiva, é ao particular interessado não a Administração que tem o ónus da prova quanto à comprovação dos respectivos requisitos legais de que depende o reconhecimento da pretensão. Todavia, é sobre a administração que incumbe ónus da prova das causas obstativas a essa pretensão.
Ora, as partes não divergem que a Autora demonstrou que cumpria os requisitos legalmente previstos no artigo 61.º do DL n.º 27/2004, ou seja, era detentora de um cartório deficitário. Todavia, a Ré entende que nenhuma prestação é devida à Autora por esta não ter feito a prova que envidou todos os esforços e diligências para ultrapassar a referida situação deficitária.
Contudo, não é a Autora, no âmbito do procedimento administrativo e portanto igualmente em sede judicial, que tem de demonstrar que “coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis”.
Aliás, dispondo o artigo 62.º do DL n.º 27/2004 sobre uma concreta competência de um órgão administrativo da aqui Ré que tem natureza fiscalizadora ou avaliativa, que tanto pode ser a priori como a posteriori (do financiamento), cabe ao órgão em causa exercer a respetiva competência, elaborando um concreto juízo avaliativo no qual, fundadamente, conclua, em face dos elementos disponíveis e que apreendeu, que determinado notário não colocou no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, aplicando-se, então, as demais consequências legais.
Ora, se a lei incumbe determinado órgão de exercer determinada competência inspetiva ou avaliativa que pode obstar à pretensão ou mesmo determinar o reembolso de determinada quantia, cabe a esse órgão definir pela positiva a situação do particular, se for o caso, emanando respetivo ato no qual, baseado em pressupostos factuais e jurídicos, estatua que determinado notário não coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, a que se associa as legais consequências. A Ré faz, segundo se entende, errada interpretada do artigo 62.º do Dl n.º 27/2004, ao vislumbrar numa norma atributiva de competência de um órgão administrativo de uma pessoa coletiva pública, um requisito legal que caberia ao beneficiário demonstrar, transferindo para este um ónus que a lei não lhe atribui, expressa nem implicitamente.
Como se sumariou no Ac. do STA, proferido no processo 0978/09, datado de 27.01.2010, “Em face do regime do ónus da prova no procedimento administrativo previsto no n.º 1 do art. 88.º do CPA apenas «cabe aos interessados provar os factos que tenham alegado», sendo, consequentemente, sobre a Administração que recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das suas pretensões, bem como dos pressupostos da sua atuação”
Desta feita, tal como vem configurado o procedimento em causa pelo legislador, nos termos dos artigos 54.º do EON, é sobre a administração que recai desde logo, o dever de exercer a competência prevista no artigo 62.º do DL n.º 27/2004, e, consequentemente, sobre a Administração recai o ónus da prova de factos que possam constituir obstáculos à satisfação das pretensões com base no efetivo resultado da avaliação realizada. Ora, o legislador não estabeleceu, para efeitos de acesso ao benefício em causa, qualquer dever de apresentação de documentação ou outra formalidade que possa recair sobre o interessado quanto ao referido “empenho” ou diligência na sua atividade. Não tendo o interessado de alegar e fazer prova de tais factos/condutas no procedimento, também não o tem em sede judicial.
(…)
Em conclusão, a lei não exige que o beneficiário demonstre a sua concreta atuação, esforço ou diligência para o efeito de aceder ao referido apoio, deixando a cargo do órgão administrativo o dever de proceder à respetiva avaliação, sobre quem recai a sustentação dos pressupostos da sua posição.
É certo que nos autos consta o doc. n.º 3 redigido pelo vice-presidente do CFDD.
Nesta medida, na verdade, o relatório junto aos autos, embora faça referência que “Em virtude de ser um cartório notarial deficitário de forma "cronica", porque tem esse estatuto de deficitário desde sempre, deliberou o CFDD, uma inspeção á Sra. Notária de Estarreja, para averiguar os motivos de tal situação”, o certo é que não ficou provado e demonstrado que o mesmo relatório tenha sido sequer objeto de deliberação de aprovação/apropriação pelo órgão colegial em causa, a quem compete proceder à respetiva avaliação. O CFDD é um órgão colegial da Ordem dos Notários, pelo que a sua vontade expressa-se através de votação realizada numa reunião para o efeito (verificando-se o respetivo quórum e demais regras quanto à sua constituição) – cfr. artigos 28.º e ss do EON, e artigos 14.º e ss do CPA. Ora, se se pode admitir que o referido órgão atribua a tarefa de instrução/realização do relatório a determinado membro ou mesmo a terceiro, o certo é que para se poder imputar ao órgão a prática de qualquer ato avaliativo, em exercício da competência prevista na lei, tem que existir uma deliberação para o efeito, no caso a votar favoravelmente e a apropriar-se de tal relatório, o que nem sequer foi alegado e demonstrado.
Ou seja, não ficou adquirido que o órgão colegial conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico tenha deliberado aprovar qualquer resultado de uma eventual ação inspetiva nos termos e para os efeitos previstos no artigo 62.º do DL n.º 27/2004.
Ademais, na verdade, colhido o referido “relatório”, que não faz sequer nenhuma referência que é emanado nos termos e para os efeitos previstos no artigo 62.º do DL n.º 27/2004, dele não resulta textualmente que, em face dos dados que coligiu, a Autora não coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis; aliás, e pelas razões expostas, muito menos se pode aferir que tal juízo foi realizado pelo órgão competente.
Em todo o caso, nos autos apenas ficou demonstrado, que o referido vice presidente do CFDD subscreveu aquele documento, mas coisa distinta é a afirmação (ou negação) da realidade subjacente declarada – não tendo ficado demonstrado que a Autora foi notificada do referido documento em sede procedimental, e apenas em sede judicial teve a ele acesso, impugnou-o, procurando rebatê-lo no seu conteúdo, mostrando-se controvertida as próprias declarações nele constantes.
Em suma, tudo visto e ponderado, não se afigura que o órgão competente (CFDD) para o efeito tenha efetivamente procedido a um ato avaliativo consubstanciado num juízo claro e objetivo que resulte que a Autora não colocou no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis, ou seja, que é imputável à Autora a situação deficitário do cartório em causa.
Ademais, não se acompanha a Entidade Demandada quando transfere para a Autora o ónus da demonstração de um juízo positivo quanto à avaliação a realizar nos termos do artigo 62.º do DL n.º 27/2004, competência e averiguação que só a si diz respeito, inexistindo qualquer fundamento legal ou interpretativo que abone esse entendimento.
Assim, a Autora demonstrou o preenchimento dos requisitos legais previstos nos artigos 59.º e 61.º do DL n.º 27/2004, e, em face daquela regra do ónus da prova, sendo à Administração que cabe proceder à avaliação, é sobre ela que recai o ónus da prova dos pressupostos em que assenta a sua atuação, bem como ao apuramento dos factos que obstem ao deferimento da pretensão.
Ora, ainda que se atenda à alegação genérica da localização do cartório notarial sito na Rua (…) (note-se que não são invocadas as razões para a considerar uma localização pouco apropriada), o certo é que numa consulta, por exemplo, ao Google maps, alcança-se que o referido cartório dista cerca de 1,7 km da câmara municipal de Estarreja (com uma duração de percurso de carro de cerca de 4 minutos), sem que daí que decorra, portanto, que o local fosse, sem qualquer outro facto aduzido, periférico.
Ainda assim, também não é despiciente que, tomando conhecimento do entendimento que a Ordem tinha quanto ao local, a Autora transferiu de imediato para outra localização.
Nos presentes autos, em face da factualidade provada, não foi feita prova quanto à falta de esforço e diligência da aqui Autora. Assim, ainda que houvesse qualquer dúvida, no processo judicial, quanto ao empenho e diligência exigíveis, seria sempre contra a Administração que seria valorada essa dúvida, pelas razões já expostas.
Assim, verificando-se os pressupostos legais de que depende, é a Autora titular do direito que invoca, devendo ser paga a quantia global de 36.745,61€, corresponde ao somatório das seguintes quantias:
- montante de € 13.156,36 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 1.843,64 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 3.º Trimestre de 2014 – vide doc. n.º 5 da p.i.
- montante de € 12.020,25 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - € 2.979,75 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 4.º Trimestre de 2014 – vide doc. n.º 6 da p.i.
- montante de €11.569 (diferença entre o montante que o cartório notarial da Autora faturou - €3.431 e o valor de €15.000,00), correspondente ao 1.º Trimestre de 2015 – vide doc. n.º 7 da p.i.
Importa ainda precisar que nos presentes autos atendeu-se exclusivamente ao Estatuto da Ordem dos Notários na redação dada pelo DL n.º 27/2004, sendo este o diploma aplicável à data dos pedidos formulados aqui em causa, à data do ato de indeferimento, e quando se formou o dever de decidir quanto aos referidos pedidos aqui em discussão.
Não se desconhece que o referido diploma foi revogado pela Lei n.º 155/2015, que aprova o Estatuto da Ordem dos Notários, em conformidade com a Lei n.º 2/2013, de 10 de janeiro, que estabelece o regime jurídico de criação, organização e funcionamento das associações públicas profissionais, revoga o Decreto-Lei n.º 27/2004, de 4 de fevereiro, e procede à terceira alteração ao Estatuto do Notariado, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 26/2004, de 4 de Fevereiro, diploma que entrou em vigor em data posterior aos referidos pedidos, e que no artigo 52.º, n.º 1, passou a dispor que: “Consideram-se deficitários os cartórios notariais dos associados que não sejam sócios de uma sociedade de notários que, no decurso de um trimestre, não atinjam de honorários brutos faturados o valor fixado anualmente pela assembleia geral, sob proposta da direção, desde que estejam instalados em concelho onde exista apenas uma licença atribuída”
Sucede que, o diploma aqui aplicável, como as partes não divergem e bem, é o DL n.º 27/2004.
Retenha-se e tenha-se presente no disposto no art.º 12, n.º1, do CC, segundo o qual, em termos gerais, a nova lei só rege para o futuro. Ora, o referido diploma (lei n.º 155/2015) apenas vigora para o futuro, não tendo o alcance de atingir anteriores procedimentos administrativos em curso com vista à atribuição das prestações de reequilíbrio através do fundo de compensação.
Nesta medida, conforme ensina Jorge Alves Correia (pg. 301) em comentários à legislação processual administrativa, volume II, 2.º edição, AAFDL Editora, “se a superveniência normativa produzir s seus efeitos apenas para o futuro – impedindo novas situações -, então ela não reveste aptidão para retirar a titularidade da correspondente situação de vantagem a quem já a detivesse, de tal forma que ao autor será reconhecida a sua pretensão desde o momento em que o deveria ter sido condenando-o à emissão de ato devido”, e em nota de rodapé, ilustra “17. Anulação de atos administrativos, cit. Pp. 706-720. A licença que tinha sido ilegalmente recusada ou omitida ainda é devida e deve ser concedida, por referência ao quadro normativo anterior, quando se verifique que, se ela tivesse sido concedida no momento em que o deveria ter sido o novo quadro normativo já não teria o alcance de a cocar em causa”.
Assim, a nova regulamentação não atinge as situações consolidados à data da sua entrada em vigor, pelo que, por si só, não é um obstáculo jurídico ao deferimento da pretensão aqui deduzida.
Nem se diga que a referida norma (artigo 52.º, n.º 1, da Lei n.º 155/2015) é meramente interpretativa. Da letra da lei em causa, do sentido literal das normas que regulavam à data o fundo de compensação, nos termos genéricos em que surge disciplinado (artigos 54.º e ss do DL n.º 27/2004) bem como das normas do preâmbulo do DL n.º 26/2004 (constante aliás de diploma no qual não era disciplinado o fundo de compensação e portanto sobre ele não versava), não resultava a regulamentação/exigência agora contida no artigo 52.º, n.º 1, da Lei n.º 155/2015. Ademais, por outras razões se entende que a norma não é interpretativa. Dispõe o art. 13.º, n.º 1, do Cód. Civil, que «a lei interpretativa integra-se na lei interpretada, ficando salvos, porém, os efeitos já produzidos pelo cumprimento da obrigação, por sentença passada em julgado, por transação, ainda que não homologada, ou por atos de análoga natureza.»
(…)
Ora, desconhece-se em absoluto qualquer controvérsia em torno dos referidos preceitos para se poder afirmar que a intervenção do legislador foi clarificadora, no sentido de optar por uma das variantes interpretativas em disputa. Também e só por esta via se conclui que a norma não é interpretativa. O legislador na Lei n.º 155/2015 veio assim aditar um novo requisito que até então não existia na letra da lei, o que é legítimo, considerando as novas valorações e eventualmente ponderações quanto ao alcance do pretérito regime, mas sem que daí resulte a sua aplicação aos casos passados.
Aliás, a própria entidade demandada na pendência dos autos procedeu ao pagamento de quantias, quando já era conhecedora da nova redação do artigo 52.º da Lei n.º 155/2015, bem como do número de licenças atribuídas/previstas no/para o município de Estarreja (duas), sendo que a disputa das partes se centrou quanto à prova do exercício da atividade da Autora com o empenho e a diligência exigíveis para ultrapassar a referida situação de cartório deficitário.
Em síntese, a Autora, aqui Recorrida peticionou na presente Ação a condenação da Ordem dos Notários no pagamento, através do Fundo de Compensação, de 76.170.57€, sendo que na pendência dos autos esta pagou voluntariamente a quantia de 24.424,96€, mais tendo o tribunal julgado improcedente o pedido de 15.000€ a titulo de danos não patrimoniais, o que determinou a decisão final condenatória da Ordem dos Notários no pagamento do valor remanescente, equivalente a 36.745,61€.
Vejamos:
A Recorrente/Ordem entende que o Tribunal “a quo” interpretou mal o disposto no art. 61 º n º 1 do Decreto Lei 27/2004, de 4 de Fevereiro.
Mais entende a Recorrente que, nas regras da repartição do ónus da prova, competiria à recorrida fazer prova de que o carácter deficitário do seu cartório não lhe era imputável.
Quando a presente Ação foi apresentada, o regime legal aplicável à questão controvertida era regulado pelo DL 27/2004, que previa a existência do Fundo de Compensação, ao qual a Recorrente pretendeu recorrer, nos termos do seu art.º 54.º, por forma a obter a legalmente estabelecida equidade entre Notários.
Efetivamente, o Fundo de Compensação, é um instrumento solidário, constituído por uma comparticipação ordinária feita por todos os notários do país, equivalente a 1% do montante mensal dos honorários cobrados nos respetivos cartórios notariais, nos termos do art. 57 º n º 1 do EON.
Correspondentemente, poderiam os notários de cartórios deficitários recorrer ao Fundo de Compensação, ao qual caberia assegurar o pagamento de uma prestação de reequilíbrio, sendo que o próprio diploma definia expressamente o que entendia serem cartórios deficitários, no seu art. 59 º, ao afirmar que se consideram “deficitários os cartórios notariais que, no decurso de um trimestre, não atinjam de honorários cobrados o valor fixado anualmente pela assembleia-geral, sob proposta da direção”, sendo que o valor no ano de 2014 e 2015, foi fixado em €15.000.
O primeiro pedido da aqui Recorrida veio a ser indeferido, em cujo ato se referia que “o Fundo de Compensação foi instituído com a específica finalidade de garantir o acesso, por parte de toda a população, aos serviços prestados pelos Senhores Notários.”
Mais afirmou a Ordem dos Notários que “os Senhores Notários titulares de licenças de Cartórios Notariais deficitários terão direito a uma prestação de reequilíbrio, desde que demonstrem, através de qualquer meio de prova admitido em direito, que colocam no exercício da respetiva atividade o empenho e a diligência profissionais exigíveis.”
Aqui chegados, não se vislumbra que a decisão do tribunal a quo mereça censura, pois que se limitou a aplicar o regime legal então em vigor, sendo que o artigo 54º do diploma referenciado estabelece expressamente que os Notários têm direito a uma prestação de reequilíbrio a ser paga por um Fundo de Compensação, o qual tem como finalidade a manutenção da equidade dos rendimentos dos notários, dispondo a Ordem de órgãos de fiscalização que terão, designadamente, de aferir o modo como os vários Notários funcionam, não se podendo refugiar em afirmações meramente conclusivas para indeferir o peticionado.
Como reiteradamente afirmado, o art. 59 º do EON então em vigor, estabelecia serem cartórios deficitários aqueles que no decurso de um trimestre não atingissem de honorários cobrados o valor fixado anualmente pela assembleia geral, sob proposta da direção – €15.000, competindo ao conselho fiscalizador da Ordem proceder à necessária avaliação.
Em concreto, a aqui Recorrida/Notária, apresentou 5 pedidos de prestação de reequilíbrio, dirigidos à Ordem dos Notários, respeitantes ao 3º e 4º Trimestre de 2014, e 1º, 2º e 3º trimestre de 2015, tendo apenas o primeiro sido expressamente indeferido, não tendo os restantes obtido qualquer resposta, sem prejuízo do pagamento parcial, já na pendência da presente Ação.
O referido indeferimento assentou na invocada má localização do Cartório Notarial da Recorrida e na falta de uma sala de escrituras independente do gabinete de trabalho da Notária, o que seria demonstrativo da falta de empenho e diligência da Recorrida, extravasando claramente os pressupostos justificativos do indeferimento da pretensão apresentada.
Como se afirmou, já na pendência desta Ação Judicial veio a Ordem a deferir os pedidos relativos ao 2º e 3º trimestre de 2015, em virtude do Cartório ter mudado para um local mais central da cidade, o que demonstraria já o “empenho e diligência”, que anteriormente estariam em falta.
Este pagamento veio a determinar “a extinção parcial da instância por inutilidade superveniente da lide”.
É incontornável que o Estatuto da Ordem dos Notários então vigente - Decreto-Lei n.º 27/2004 – previa expressamente a compensação, em moldes definidos, dos Cartórios deficitários, através do criado Fundo de Compensação, os quais teriam direito a uma prestação de reequilíbrio, paga mensalmente.
Em função do diploma então em vigor, a discricionariedade da Ordem na atribuição, ou não, da referida prestação era diminuta, na medida em que o referido diploma afirmava singela e expressamente terem direito a essa compensação os Cartórios deficitários que não atingissem de honorários cobrados o valor então fixado de 15.000€, ainda que coubesse ao conselho fiscalizador promover as ações tendentes a essa avaliação, de modo a que pudesse ser verificado se o notário em questão havia exercido a sua atividade funcional com o empenho e a diligência exigíveis (art.º 62.º, n.º 1).
Adotando o entendimento adotado já em 1ª instância quanto à repartição do ónus da prova, é manifesto que caberia à Ordem a eventual demonstração de a situação deficitária do cartório da Notária aqui Recorrida não lhe era imputável, mostrando-se essa imputação insuficiente pelo modo conclusivo como foi concretizada.
Mesmo na ótica da Recorrente, seriam dois os pressupostos para a atribuição da prestação de reequilíbrio a que se refere o art.º 61.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 27/2004, de 4 de fevereiro, “um de natureza objetiva, i.e., o caráter deficitário do Cartório Notarial em causa, e outro de natureza subjetiva, i.e., a demonstração de que o Notário em causa coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis”, sendo que, como se disse, a suposta falta de empenho e diligencia se mostra insuficientemente provada, pois que, quer a localização do Cartório, quer a inexistência de uma acrescida sala de atos no Cartório, não parecem ser demonstrações adequadas e suficientes da invocada falta de empenho e diligência.
Acresce que, existindo um outro notário, mais antigo, no centro da cidade, não é líquido que a eventual inicial instalação do Notário da Recorrida, nessa zona, trouxesse vantagens concorrenciais.
Para que não possam subsistir quaisquer dúvidas, e para facilitar a visualização do regime legal então em vigor, infra se reproduzirão os normativos mais relevantes do Decreto-Lei n.º 27/2004, aplicáveis à situação controvertida:
“Artigo 59.º
Cartórios deficitários
Consideram-se deficitários os cartórios notariais que, no decurso de um trimestre, não atinjam de honorários cobrados o valor fixado anualmente pela assembleia geral, sob proposta da direção.
(…)
Artigo 61.º
Prestação de reequilíbrio
1 - Os notários de cartórios deficitários têm direito a uma prestação de reequilíbrio, entregue mensalmente nos termos do contrato de gestão celebrado entre a Ordem dos Notários e a instituição financeira gestora.
(…)
Artigo 62.º
Avaliação dos cartórios deficitários
1 - O conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico deve promover ações de avaliação dos cartórios deficitários, com o objetivo de apurar se o notário coloca no exercício da sua atividade o empenho e a diligência exigíveis.
2 - Se a avaliação do conselho fiscalizador, disciplinar e deontológico comprovar a existência de irregularidades contabilísticas, designadamente quanto às despesas, a direção da Ordem dos Notários deve determinar as correspondentes reposições, sem prejuízo da responsabilidade civil, criminal e disciplinar imputável ao notário.
Resulta indubitavelmente do transcrito que a única circunstância suscetível de determinar a reposição dos montantes atribuídos a título de prestação de reequilíbrio, é a comprovada existência de irregularidades contabilísticas, o que aqui em concreto, não foi sequer invocado e menos ainda provado, sendo que a eventual falta de empenho e diligência, sempre careceriam de acrescida densificação e demonstração.
Afirma ainda a Recorrente que a sentença recorrida “estabelece uma presunção de que todos os Senhores Notários cujos Cartórios Notariais se encontrem em situação deficitária colocam o empenho e a diligência exigíveis na respetiva atividade, presunção essa que não encontra nas normas citadas qualquer respaldo nem resulta minimamente ilustrada pela intenção legislativa subjacente à criação do Fundo de Compensação”.
A afirmação feita é falaciosa, não se reconhecendo que assim seja, mormente na situação aqui controvertida onde a Ordem se refugiou em afirmações meramente conclusivas para indeferir o requerido, tendo assim ficado por provar a invocada falta de empenho e diligência da Recorrida.
Não tendo os fundamentos do indeferimento da pretensão da Recorrida tido a virtualidade de demonstrar a sua suposta falta de empenho funcional, sempre teria de ser aplicado o comando legal de acordo com o qual aos Cartórios deficitários deverá ser assegurada a “prestação de reequilíbrio”.
Em face de tudo quanto supra se expendeu, ratifica-se o discurso fundamentador da Sentença Recorrida, pois não se vislumbra que o tribunal a quo, ao decidir como decidiu, tenha interpretado mal o disposto no Decreto Lei 27/2004, de 4 de Fevereiro, mormente no seu art. 61 º n.º 1, não se reconhecendo ainda qualquer motivo de censura, à luz do direito então vigente. * * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.* Custas pela Recorrente.* Porto, 24 de setembro de 2021
Frederico de Frias Macedo Branco
Alexandra Alendouro
Paulo Ferreira de Magalhães |
