| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: * 1 – RELATÓRIO
CTT- Correios de Portugal SA vem interpor recurso da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, datada de 19 de Fevereiro de 2016, que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada contra a Presidência do Conselho de Ministros e onde era solicitado que fosse anulado o despacho do Secretário de Estado da Cultura de 27-06-2013 que determinou a abertura de novo procedimento de classificação do complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das devesas, em Vila Nova de Gaia.
Em alegações o recorrente concluiu assim:
a) O processo relativo ao complexo da Fábrica das Devesas inicia-se em 13.04.1983 com um ofício da Câmara Municipal de Vila Nova de Gaia;
b) Em 13.08.1990 é apresentada uma proposta de classificação, propondo-se que esta seja analisada pelo Conselho Consultivo (CC);
c) Na informação de 20.12.1990 do CC, o relator JMSO propõe a classificação como Imóvel de Interesse Público, com base no facto de em termos de arqueologia industrial ser o conjunto, depois do Conjunto Fabril da Vista Alegre, que mantém, desde a sua origem, todos os elementos construtivos de origem e crescimento, merecendo a concordância do Presidente do IPPC;
d) Em 29.03.1999 a informação nº 513/IPPAR-DRP/DS apresenta, de novo, a proposta de classificação do conjunto. Desta vez o documento teve o despacho de confirmação de abertura do procedimento de classificação em 14.04.1999;
e) Em 02.07.2012 a informação nº 800673/DSBC/DRCN/12, reafirma a proposta de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, na categoria de Conjunto com o grau de Interesse Público (CIP), propondo igualmente o estabelecimento de uma Zona Especial de Protecção (ZEP);
f) Foi subsequentemente realizada a audiência prévia de interessados, para tanto se publicando o correspondente Anúncio (nº 13630/2012) em 29.10.2012;
g) Pronunciaram-se três interessados, um dos quais a sociedade ora A., que apontou a excessiva amplitude da proposta zona especial de protecção, com consequências patrimoniais desajustadas face à inclusão parcial de um seu imóvel na ZEP;
h) Essa excessiva amplitude foi aliás apontada também por um outro dos interessados – justamente o Município de Vila Nova de Gaia;
i) O outro interessado suscitou a caducidade do procedimento, alegando que já havia denunciado a mora em 2005;
j) Contra o que se consignou na douta sentença recorrida, não é possível considerar fundamentada a definição adequada de uma zona de protecção por existir na lei uma zona-padrão provisória: da lei decorre directamente a sua dimensão, não o motivo da sua adopção;
l) A evolução das soluções legais, especialmente as constantes dos preceitos referidos na antecedente al. d), traduz a opção do legislador de viabilizar a escolha do modelo mais adequado para a definição das zonas provisórias;
m) Nem seria legal ou constitucionalmente admissível considerar de menor relevância a situação dos proprietários abrangidos pelas classificações patrimoniais e a dos proprietários dos imóveis incluídos nas zonas de protecção: o regime legal é idêntico; a protecção constitucional do direito de propriedade exige a mesma ponderação exigente quando do acto administrativo resulta a sua limitação;
n) A fundamentação “reforçada” que a sentença reconhece ser imposta na norma cuja violação directa se discute não deve pois ser apenas considerada exigível nas decisões de reabertura de um procedimento classificatório, mas também nas decisões de re-delimitação de zonas provisórias de protecção;
o) No caso, em concreto, foram levadas ao procedimento, após a consulta pública, posições críticas sobre essa deliberação, como referido na antecedente al. h): tanto bastaria, considerados apenas que fossem a orientação constitucional e o regime legal genérico sobre a fundamentação dos actos administrativos, para que essa parte do acto impugnado devesse ter sido especialmente fundamentada;
p) Por todas estas razões, que resultam quer das particularidades do caso concreto, quer dos preceitos legais específicos do procedimento, quer das regras gerais sobre fundamentação, quer, por fim, das exigências constitucionais, de procedimento e de substância, quanto a actos administrativos limitativos do direito de propriedade, se considerou violenta a ofensa da invocada norma do n. 4 do art. 34º do Dec.-Lei nº 301/2009.
O recorrido apresentou as suas contra-alegações tendo apresentado as seguintes conclusões:
I - Não tem apoio legal algum a tese de que o acto de reabertura do processo de classificação careceria de novos factos, diferentes dos da abertura inicial.
II - Quer na existência de uma zona geral de protecção, quer na sua delimitação, o efeito jurídico decorre automaticamente da lei, conforme expresso nos arts. 36.º, n.º1, e 37.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 309/2009, não carecendo de acto — nem sendo possível fundamentar a inexistência de um acto.
O Ministério Público, notificado ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA, pronunciou-se nos autos no sentido de ser confirmada a decisão recorrida.
As questões suscitadas e a decidir resumem-se em determinar:
— se ocorre erro de julgamento de direito, pelo Tribunal a quo por concluir que não ocorre, quanto ao acto impugnado, vício de forma por falta de fundamentação.* Cumpre decidir.
2– FUNDAMENTAÇÃO
2.1 – DE FACTO
Na decisão sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:
1) Em 10/05/2013 foi elaborada pelo Gabinete Jurídico da Direção-Geral do Património Cultural a informação n.º 51/2013, da qual consta o seguinte:
“Assunto: Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, Freguesia de Santa Marinha, Concelho de Vila Nova de Gaia, Distrito do Porto. Pronúncia dos proprietários em oposição ao conteúdo do anúncio em sede de audiência prévia e mora do procedimento
(…)
II – Enquadramento jurídico
Em primeiro lugar, temos como assente a existência da confirmação do despacho de abertura de 15 de janeiro de 1991, pelo despacho de 14 de abril de 1999, tudo publicado no Edital de 19 de julho de 1999.
Em 25 de setembro de 2003 é publicado novo edital que vem completar o Edital datado de 19 de julho de 1999, incluindo novos elementos na proposta de classificação.
Através da Informação n.º 296318-DRP/DS-2005, de 3 de janeiro, são analisadas as vicissitudes do procedimento e as omissões de notificação de alguns interessados. A omissão foi sanada parcialmente.
Contudo, talvez por ter sido notificada, a Companhia de Cerâmica das Devesas fez uma exposição e denunciou a mora.
Em 29 de outubro de 2012, pelo Anúncio n.º 13630/2012, foi publicitado o projeto de decisão relativo à classificação como MIP do Complexo da Fábrica de Cerâmica e Fundição das Devesas, Freguesia de Santa Eulália.
Tendo em conta os antecedentes do processo, nomeadamente as sínteses cronológicas dos factos relevantes para a avaliação da situação, restringimos esta análise à questão jurídica da mora denunciada em 2005, e relativamente à qual a Administração não se pronunciou.
(…)
Sobre a caducidade
(…)
Considerando que esta denúncia é válida, entendemos que se deve declarar a caducidade do procedimento nos termos do artigo 24.º da Lei 107/2001 dado que a Administração se manteve inativa.
(…)
III – Conclusões
Tendo em atenção o que resulta do atrás exposto, parece-nos que a consequência dos atos administrativos praticados é a caducidade.
A caducidade não é irremediável. A lei permite a reabertura do processo desde que se fundamente a proposta (vide artigo 34.º/4 do Decreto-Lei n.º 309/2009, 23/10)”
(cfr. doc. de fls. 14 a 18 do suporte físico do processo).
2) Em 29/05/2013 a Diretora-Geral do Património Cultural proferiu o seguinte despacho, com base na informação que antecede:
“À VCC para se proceder em conformidade”
(cfr. doc. de fls. 14 do suporte físico do processo).
3) Pelo ofício n.º 4879, de 07/06/2013, foi a A. notificada da informação n.º 51/2013 e da decisão de caducidade do procedimento de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, nos seguintes termos:
“Em resposta ao requerimento acima indicado informo V. Ex.ª de que, de acordo com a Informação / Parecer n.º 51/2013, de 10 de maio, do Gabinete Jurídico da DGPC, o procedimento de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, na freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, distrito do Porto, foi considerado caducado, pelo que o complexo em causa deixa de estar em vias de classificação, com a consequente extinção da ZGP”
(cfr. doc. de fls. 13 do suporte físico do processo).
4) Em 13/06/2013 foi elaborada pela Direção Regional da Cultura do Norte a informação n.º I-2013/147440/DSBC/DRCN/13, da qual consta o seguinte:
“Proposta de abertura de procedimento de classificação
1. Introdução
A informação 51/2013 de 10.05.2013 considerou no ponto III-Conclusões que a consequência dos atos administrativos praticados seria a caducidade, tendo obtido despachos superiores de concordância.
A mesma informação conclui que, e passa-se a citar: ‘A caducidade não é irremediável. A lei permite a reabertura do processo desde que se fundamente a proposta (vide artigo 34.º/4 do Decreto-Lei 309/2009, 23/10)’.
A presente informação, tendo em consideração essas conclusões, e dada a relevante importância do bem em análise vem propor a reabertura do procedimento de classificação.
(…)
3. Classificação
(…)
Uma eventual classificação do conjunto em análise deverá ter em conta:
- a sua importância no contexto português relativamente ao que representa como elemento de notoriedade na disciplina da Arqueologia Industrial;
- a importância industrial que extravasou os limites locais, quer ao nível da produção quer ao nível do domínio comercial no território português, associado à implementação de uma postura estética, desde a cerâmica aos elementos em ferro fundido;
- o modelo de complexo industrial e a sua importância ao nível social, adotando novos métodos, associando o trabalho com a formação e a proteção dos funcionários;
- os elementos cerâmicos e de ferro fundido que se espalharam pela área do Porto e outras áreas do país.
Os critérios genéricos de apreciação, segundo o art.º 17.º da Lei 107/2001 de 8 de setembro, a ter em conta para a classificação do presente bem imóvel são:
d) o interesse do bem como testemunho notável de vivências;
g) a extensão do bem e o que nela se reflete do ponto de vista da memória coletiva;
h) a importância do bem do ponto de vista da investigação histórica e científica;
i) as circunstâncias suscetíveis de acarretarem diminuição ou perda da perenidade ou integridade do bem.
Em relação à alínea i) dos critérios de apreciação, alerta -se para o avançado estado de degradação dos núcleos fabris, sobretudo do Núcleo Fabril Norte (correspondente ao Núcleo Fabril 1) de propriedade da Companhia Cerâmica das Devesas, onde se encontra abandonado grande parte do espólio representativo do património móvel. (…)
De sublinhar que o abandono desses espaços sem qualquer tipo de ação de conservação ou de manutenção e muito menos de vedação da propriedade facilitam todas as ações de vandalismo que mais recentemente se estendem à própria construção, tendo-se assistido ao roubo do cobre das instalações elétricas. (…)
Ainda, será pertinente referir que neste núcleo industrial ainda se encontram estruturas industriais como fornos de cozimento de estatuária bastante peculiares. O Núcleo Fabril Sul
(Núcleo Fabril 2) foi alvo de sondagens arqueológicas realizadas em finais de 2002, tendo-se identificado um conjunto de fornos de telha de Marselha anterior a 1840, duas chaminés em bom estado de conservação e vestígios de outras quatro, que entretanto pelo facto de se encontrarem ao abandono, estão também em risco.
É urgente acautelar o património remanescente da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, representativo de uma memória coletiva, fundamental à história da indústria portuguesa e à história de Vila Nova de Gaia num contexto mais amplo pelo facto de ter sido palco de um florescimento de outras indústrias congéneres, entretanto todas elas já desaparecidas. O complexo da fábrica é também um testemunho de um tipo de indústria, promovida por uma estirpe de empreendedores ‘humanitários’ associados à Revolução Industrial da viragem do séc. XIX para o séc. XX, que estendia as suas preocupações ao bem-estar dos seus operários e funcionários. No Norte do país ao contrário do Sul perduram poucos desses exemplos, essa será sem dúvida uma das principais razões para reabrir o processo de classificação.
4. Conclusão
Face ao exposto propõe-se a abertura do procedimento de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, na freguesia das Devesas, concelho de Vila Nova de Gaia, na categoria de Conjunto”
(cfr. doc. de fls. 23 a 26 do suporte físico do processo).
5) Em 24/06/2013 a Diretora-Geral do Património Cultural proferiu o seguinte despacho, com base na informação que antecede:
“1. Concordo.
2. À consideração do Ex.mo Secretário de Estado a aprovação da abertura de novo procedimento de classificação, nos termos do n.º 5 do art.º 34.º do DL 309/2009 de 23/10”
(cfr. doc. de fls. 23 do suporte físico do processo).
6) Em 27/06/2013 o Secretário de Estado da Cultura proferiu o seguinte despacho:
“Nos termos do disposto nos n.os 4 e 5 do artigo 34.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, e no âmbito dos poderes que me foram delegados através do Despacho n.º 15249/2012, de 16 de novembro, publicado no D. R. n.º 230, 2.ª série, de 28 de novembro de 2012, aprovo a abertura de novo procedimento de classificação do imóvel designado Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, no lugar das Devesas, freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, conforme proposta da directora da Direção-Geral do Património Cultural, fundamentada pela informação n.º I-2013/147440/DSBC/DRCN/13, de 13 de junho, processo DRP/CLS-838, a qual se dá aqui por inteiramente reproduzida”
(cfr. doc. de fls. 22 do suporte físico do processo).
7) Pelo ofício n.º 7191 de 12/07/2013, recebido pela A. em 17/07/2013, foi esta notificada do despacho anterior e da informação n.º I-2013/147440/DSBC/ DRCN/13, com menção do seguinte:
“(…)
3. Mais informo V. Ex.ª de que, a partir da publicação do respetivo Anúncio no Diário da República, o Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, sito no lugar das Devesas, freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, distrito do Porto, fica em vias de classificação, de acordo com o n.º 5 do artigo 25.º da Lei n.º 107/2001, de 8 de setembro.
4. O conjunto em vias de classificação e os bens imóveis localizados na zona geral de protecção (50 metros contados a partir dos seus limites externos) ficam abrangidos pelas disposições legais em vigor, designadamente os artigos 32.º, 34.º, 36.º, 37.º, 42.º, 43.º e 45.º da referida lei, e o n.º 2 do artigo 14.º e o artigo 51.º do Decreto -Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro”
(cfr. doc. de fls. 19 a 21 do suporte físico do processo).
8) Em 02/08/2013 a A. apresentou reclamação do despacho referido supra no ponto 6) junto da Direção Regional da Cultura do Norte, pedindo a sua revogação “por não se conformar com a fundamentação legalmente exigida, como também por inconveniência” (cfr. docs. de fls. 28 a 33 do suporte físico do processo).
9) Por despacho de 23/11/2013 do Secretário de Estado da Cultura, notificado à A. em 27/11/2013, foi indeferida a reclamação por esta apresentada, com base nos fundamentos da informação anexa de 06/11/2013 e do parecer da Diretora-Geral do Património Cultural (cfr. docs. de fls. 34 a 40 do suporte físico do processo).
10) Em 24/12/2013 a A. interpôs recurso do despacho referido no ponto anterior para o Primeiro-Ministro (cfr. docs. de fls. 93 a 97 do suporte físico do processo).
11) O recurso referido supra foi objeto de decisão de indeferimento, na sequência da proposta constante da informação da Direção-Geral do Património Cultural com o n.º 09/2014, de 26/01/2014 (cfr. docs. constantes do volume III do processo administrativo apenso).
12) A A. é proprietária de prédio urbano sito na zona das Devesas, freguesia de Santa Marinha, concelho de Vila Nova de Gaia, o qual se encontra parcialmente incluído na zona geral de proteção do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas.* 2.2 – DE DIREITO
Cumpre apreciar as questões suscitadas pela ora Recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas para tal efeito pela lei processual aplicável - ver artigos 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, e 639.º do C.P.C., na redacção conferida pela Lei n.º 41/2013, ex vi art.º 1.º do C.P.T.A, e ainda conforme o disposto no artigo 149º do CPTA.
O recorrente vem sustentar, em síntese, que o acto de reabertura do procedimento não se encontra fundamentado, assim como o acto que referiu existir uma zona geral de protecção. Aliás, esta última questão tem uma acentuada enfâse, como se vê das conclusões j) e seguintes.
Vejamos então
I- Nos termos da lei, os actos administrativos, quer sejam praticados no exercício de poderes discricionários quer no de poderes vinculados devem, em geral, ser fundamentados (artigo do 124.º do anterior CPA, aplicável a caso concreto, uma vez que ao acto impugnado foi proferido na sua vigência) – isto é, devem conter, de forma clara, congruente, suficiente e concreta, os motivos de facto e de direito que os fundamentam.
A fundamentação de um acto administrativo deve, naturalmente, constar do próprio acto, conquanto que seja expressa, e realizada mediante sucinta exposição dos fundamentos de facto e de direito (...) podendo consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto – (cf. n.º 1 do artigo 125.º do CPA).
Como refere Diogo Freitas do Amaral, in, Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2ª edição pág. 391 e sgs, o objectivo essencial e imediato da “ fundamentação é, portanto esclarecer concretamente a motivação do acto, permitindo a reconstituição do iter cognoscitivo que levou à adopção de um acto com determinado conteúdo”.
A Jurisprudência tem sido enorme neste âmbito, mas destacamos o sumário do proc. n.º 941/05, de 18-09-2008, quando refere: I - A fundamentação dos actos administrativos pode variar conforme o tipo de acto e as circunstâncias do caso concreto, mas só é suficiente quando permite a um destinatário normal aperceber-se do itinerário cognoscitivo e valorativo seguido pelo autor do acto para proferir a decisão, isto é, quando aquele possa conhecer as razões por que o autor do acto decidiu como decidiu e não de forma diferente, de forma a poder desencadear dos mecanismos administrativos ou contenciosos de impugnação.
Por seu lado, ainda de acordo com o previsto no art. 125°/1 do CPA a fundamentação, devendo ser expressa, pode “consistir em mera declaração de concordância com os fundamentos de anteriores pareceres, informações ou propostas, que constituirão neste caso parte integrante do respectivo acto”. Estamos perante a fundamentação por remissão que “consiste na remissão para os termos de uma informação, parecer ou proposta que contenha, ela mesma, a motivação do acto, de tal modo que essa remissão deve ser entendida no sentido de que o acto administrativo absorveu e se apropriou da respectiva motivação ou fundamentação, que, assim, dele ficará a fazer parte integrante (Acórdão do STA proc. n.º 0554/10, de 02.12-2010).
Dito de outro modo, “ Significa isto que a lei prevê a possibilidade de o autor do acto administrativo cumprir o seu dever de externação dos motivos da decisão, por via indirecta, mediante a técnica da remissão para anteriores pareceres, informações ou propostas. E, para ser válida, esta fundamentação per relationem haverá, também ela, de fazer-se sem prejuízo da clareza, congruência e suficiência exigidas pela norma do art. 125°/2 do CPA. Por isso, em nome desses atributos da fundamentação, a lei exige ao autor do acto que, quando use a técnica da remissão esclareça quais são os pareceres, informações ou pareceres em que se louva, por com eles concordar. Mas já não o obriga a fazê-lo através de uma particular fórmula sacramental pré-definida. Ponto é que o modo como o faz revele, sem espaço para qualquer equívoco, quais são os pareceres, informações ou propostas que aprova e incorpora no acto, tornando a respectiva fundamentação acessível ao destinatário (Acórdão do STA proc. n.º 0629/11, de 04-10-2011).
Analisando agora a situação concreta dos autos verifica-se que o acto impugnado, datado de 27 de Junho de 2013, e que aprovou a abertura de classificação de imóvel designado como Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, encontra-se suficientemente fundamentado.
A decisão recorrida refere quanto a este aspecto:
Julgamos que, in casu, o despacho que determinou a reabertura do procedimento de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas se encontra devidamente fundamentado (por remissão), pois que tem por base o teor da informação n.º I-2013/147440/DSBC/DRCN/13 e o despacho de concordância da Diretora-Geral do Património Cultural de 24/06/2013 (cfr. pontos 4, 5 e 6 dos factos provados). Da referida informação constam os necessários elementos de facto e de direito que permitem aos seus destinatários, incluindo a ora A., apreender o itinerário cognoscitivo e valorativo da decisão impugnada (reabertura do procedimento na sequência da caducidade do anterior), bem como optar conscientemente entre a sua aceitação ou o acionamento dos meios legais (administrativos e contenciosos) de impugnação.
Diga-se desde já que o assim decidido é para manter.
O acto impugnado (ponto 6 da matéria de facto dada como provada) refere que é aprovada a abertura de novo procedimento, com os fundamentos dados pela informação n. I-2013/147440/DSBC/DRCN/13, de 13 de Junho.
A informação em causa, transcrita quase na totalidade no ponto 4 da matéria de facto dada como provada, inicia-se com a questão da caducidade de anterior abertura do procedimento de classificação, referindo que essa caducidade não obsta a que se possa proceder à reabertura do procedimento.
Depois procede a um historial acerca do novo procedimento.
No capítulo referente à classificação, o capítulo 3, remete, quanto à caracterização para informação de 2012. De seguida faz um apanhado do que se deverá ter em conta numa classificação, como a que está em causa, e quais os critérios genéricos de apreciação relevantes, e respectiva legislação aplicável.
De seguida faz uma apreciação à situação em concreto terminando:
É urgente acautelar o património remanescente da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, representativo de uma memória coletiva, fundamental à história da indústria portuguesa e à história de Vila Nova de Gaia num contexto mais amplo pelo facto de ter sido palco de um florescimento de outras indústrias congéneres, entretanto todas elas já desaparecidas. O complexo da fábrica é também um testemunho de um tipo de indústria, promovida por uma estirpe de empreendedores ‘humanitários’ associados à Revolução Industrial da viragem do séc. XIX para o séc. XX, que estendia as suas preocupações ao bem-estar dos seus operários e funcionários. No Norte do país ao contrário do Sul perduram poucos desses exemplos, essa será sem dúvida uma das principais razões para reabrir o processo de classificação.
4. Conclusão
Face ao exposto propõe-se a abertura do procedimento de classificação do Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, na freguesia das Devesas, concelho de Vila Nova de Gaia, na categoria de Conjunto”
Não se vê como pode o recorrente sustentar que o acto ora em apreciação não se encontra fundamentado, quando do mesmo constam os motivos de direito e de facto que levaram à conclusão de que tal património deveria ser classificado.
O recorrente pode não concordar com tal conclusão mas não pode é concluir que o mesmo não se encontra fundamentado, até pela forma como veio impugnar o acto em causa. Por seu lado não é pelo facto de se remeterem determinadas informações para anteriores tomadas de posição que se pode concluir que o acto não esteja fundamentado.
Aliás é pertinente a tomada de posição do Digno Procurador da República no seu parecer quando refere:
Argumenta o Recorrente que a fundamentação do despacho de reabertura é idêntica à utilizada na primitiva decisão de abertura do procedimento.
Todavia, refira-se que, o regime jurídico em causa não exige que os elementos da fundamentação do acto de abertura de um novo procedimento sejam diferentes dos que já constavam dos actos anteriores que o precederam e que se refiram ao mesmo bem imóvel, como é o caso.
A decisão de reabertura de um procedimento de classificação deve apenas ter em conta, sem prejuízo de outros aspectos para tanto relevantes, os critérios gerais de apreciação definidos no art.° 17.° da Lei n.° 107/2001, de 8 de Setembro, exigência cumprida no caso concreto (cfr. ponto 4 dos factos provados). E como é natural, quer o despacho de prorrogação quer a reabertura fundam-se nas qualidades arquitectónicas e patrimoniais do imóvel, que são também o que fundam o procedimento original de classificação. Sendo certo que, mesmo não sendo necessário, até no caso presente foram invocados novos factos para a reabertura do processo, a saber, os respeitantes às especificidades dos edifícios associados ao programa social da fábrica, aos indícios tecnológicos do Núcleo 1 e ao Depósito de Materiais.
De todo o exposto se conclui que não procedem estas conclusões do recorrente, quanto à fundamentação do acto.
II- No que se refere à fundamentação quanto às zonas de protecção refere-se na decisão recorrida:
No que respeita, em particular, à alegada insuficiência de fundamentação por o ato impugnado (e, em consequência, a informação em que se baseia) não explicitar os motivos que levaram a que fosse adotada a zona geral de proteção, em detrimento de uma zona especial, tal argumento não pode proceder.
Com efeito, resulta de forma clara e precisa dos art.ºs 36.º e 37.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de outubro, que os bens imóveis em vias de classificação, tal como o Complexo da Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas ora em causa, beneficiam automaticamente de uma zona geral de proteção, delimitada em 50 metros contados dos limites externos do bem imóvel, a qual vigora a partir da data da decisão de abertura do procedimento de classificação. Ou seja, tem razão a R. quando afirma que o ato de abertura do procedimento de classificação não tem de indicar expressamente as razões que subjazem à adoção de uma zona geral de proteção, porquanto tal efeito decorre diretamente das disposições legais acima citadas sempre que é determinada a reabertura do procedimento.
Ora, é inequívoco que estão também aqui incluídos os despachos que ordenam a abertura de um procedimento na sequência da caducidade do anterior.
Verifica-se, portanto, que a exigência de fundamentação expressa reforçada pelo art.º 34.º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 309/2009 refere-se, no essencial, aos motivos que subjazem à tomada de decisão de reabrir um procedimento quando o anterior foi considerado caduco e não propriamente às razões que determinaram a fixação da zona geral de proteção, a qual resulta de modo automático da abertura do procedimento.
Exigência que, no caso concreto, foi cumprida, atento o teor da informação n.º I-2013/147440/DSBC/ DRCN/13 (cfr. ponto 4 dos factos provados).
A alegação da A. de que a fundamentação do estabelecimento da zona geral de proteção era particularmente devida em face das circunstâncias do caso concreto – “pois não só o assunto estava a ser estudado há mais de três décadas, como particulares se haviam manifestado, desde 2005, sobre o caráter gravoso da persistente indefinição, e o próprio Município da área havia defendido no procedimento (…) que era excessiva a amplitude da zona de proteção prevista” [cfr. conclusão h) das alegações] – não é suscetível de afastar a conclusão a que supra se chegou.
De facto, os argumentos avançados pela A. em nada influenciam a fixação automática e legalmente imposta de uma zona geral de proteção do imóvel em vias de classificação, a qual sempre ocorreria com a decisão de abertura do procedimento, independentemente da verificação daquelas circunstâncias. Pelo contrário, estas poderiam, quando muito, ser relevantes para justificar o estabelecimento de uma zona especial de proteção provisória, nos termos do art.º 38.º do Decreto-Lei n.º 309/2009, que essa sim depende, ao invés da zona geral de proteção, de um despacho devidamente fundamentado.
Também o assim decidido é para manter.
Refere ao artigo 36º do Decreto-Lei n.º º 309/2009, de 23 de Outubro, que regula o procedimento de classificação dos bens imóveis de interesse cultural, bem como o regime jurídico das zonas de protecção e do plano de pormenor de salvaguarda que:
1 - Os bens imóveis em vias de classificação beneficiam automaticamente de uma zona geral de protecção.
2 - Os bens imóveis em vias de classificação podem beneficiar, em alternativa à zona de protecção prevista no número anterior, de uma zona especial de protecção provisória.
3 - Os bens imóveis classificados beneficiam de uma zona especial de protecção.
Por seu lado menciona o artigo 37º que:
1 - A zona geral de protecção tem 50 m contados dos limites externos do bem imóvel e vigora a partir da data da decisão de abertura do procedimento de classificação.
2 - Quando o limite da zona de geral de protecção abranja parcialmente um bem imóvel, considera-se o mesmo sujeito na sua totalidade ao regime aplicável aos bens imóveis situados na zona de protecção.
Zonas de protecção, como se refere no artigo 43º, n.º 4, da Lei n.º 107/2001, de 8 de Setembro: “são servidões administrativas, nas quais não podem ser concedidas pelo município, nem por outra entidade, licenças para obras de construção e para quaisquer trabalhos que alterem a topografia, os alinhamentos e as cérceas e, em geral, a distribuição de volumes e coberturas ou o revestimento exterior dos edifícios sem prévio parecer favorável da administração do património cultural competente (ver ainda artigo 51º da Lei 3009/2009, de 23 de Outubro).
Analisando estes normativos aplicados ao caso em apreciação nos autos verifica-se que os bens imóveis em vias de classificação beneficiam automaticamente de uma zona geral de protecção de 50 metros.
Esta zona de protecção é fixada automaticamente, a partir do momento em que o imóvel esteja em vias de classificação.
Automaticamente quer dizer, sem necessidade de qualquer outra intervenção, ou, no dizer do Dicionário Houaiss do Português Atual, que necessariamente se realiza, sem intervenções de novas causas (automático).
Ou seja, a partir do momento que se procede à abertura do procedimento de classificação, fica automaticamente, ou, dito de outra forma, fica, sem necessidade de qualquer outra intervenção, fixada uma zona de protecção quanto ao imóvel em causa.
Não se compreende assim, que fundamentação acrescida se refere o recorrente, quando a zona de protecção é fixada automaticamente.
A fixação de uma zona de protecção de um imóvel nas circunstâncias em causa é independente da sua dimensão, e do motivo da opção pela classificação. Esta decorre da abertura do procedimento de classificação. Não é necessário ocorrer qualquer outro motivo, como parece fazer crer o recorrente.
Por outro lado não é pelo facto de ter ocorrido uma re-delimitação que obrigaria a que tivesse que ocorrer uma fundamentação “qualificada”, nem tal especificidade decorre dos normativos invocados. Procedeu-se à abertura de um processo de classificação e este automaticamente fixou para o imóvel em causa uma zona de protecção.
Nem se vê que tal zona de protecção venha colidir com o direito de propriedade dos prédios vizinhos. Aliás tem sido jurisprudência pacífica e corrente que o direito de propriedade não é um direito absoluto devendo ceder perante outros direitos também constitucionalmente protegidos, como seja o de proteger e valorizar o património cultural como instrumento primacial de realização da dignidade da pessoa humana, objecto de direitos fundamentais, meio ao serviço da democratização da cultura e esteio da independência e identidade nacionais (preâmbulo do Decreto-Lei n.º 309/2009, de 23 de Outubro).
Ver neste sentido Acórdão STJ 45/2001.E1.S1., de 20-09-2012 1. Como resulta do estatuído no art.º 1315.º do C.Civil, o direito de propriedade, neste normativo enunciado, não concede ao dono da coisa um direito de exercício absoluto sobre a “res”, porquanto há-de ele ser moderado sempre que o interesse público especificadamente o imponha ou, então, quando tal direito se oponha na sua praticabilidade com outros direitos “in rem”
Ver ainda Acórdão do STJ Proc. n.º 48/16.3T8LSB-L1-7, de 07-03-2017, quando refere:
III O direito de propriedade não é um direito absoluto, devendo compatibilizar-se com outras exigências constitucionais, assumindo o direito de propriedade uma função social. V. Podem ocorrer atos ablativos do direito de propriedade desde que encontrem cobertura ou justificação constitucional. V.O Artigo 62º da Constituição deixa ao legislador ordinário uma ampla margem de conformação do direito de propriedade desde que as soluções encontradas respeitem os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade.
No que s refere às servidões administrativas ver Acórdão do STA proc. 040995, de 09-11-2004 quando refere:
I- Servidão administrativa é o encargo imposto por disposição da lei sobre certo prédio em proveito da utilidade pública de uma coisa.
II- A expropriação por utilidade pública é a ablação da propriedade de imóveis e dos direitos a ela inerentes para satisfação de um interesse público.
III- Um acto administrativo está fundamentado quando nele se expressam as razões de facto e os fundamentos de direito que levaram a autoridade recorrida a praticá-lo naquele sentido e não noutro.
IV- A constituição de uma servidão administrativa não viola nem o direito de propriedade nem o direito da livre iniciativa económica.
No caso em apreço nos autos ao ter-se iniciado a abertura de um procedimento de classificação do Complexo de Fábrica de Cerâmica e de Fundição das Devesas, foi automaticamente delimitada uma zona de protecção, que por ser automática não necessitava de fundamentação acrescida, não violando tal procedimento qualquer direito de propriedade.
Pelo exposto, e tendo sido este o entendimento seguido pela decisão recorrida, tem de se concluir que não podem proceder as conclusões da recorrente, não merecendo a decisão recorrida a censura que lhe é assacada e, em consequência, nega-se provimento ao recurso interposto.* 3. DECISÃO
Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso e confirmar a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
Notifique
Porto, 12 de Janeiro de 2018
Ass. Joaquim Cruzeiro
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
