Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00313/20.5BECBR-S1

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	06/18/2021

Tribunal:	TAF de Coimbra

Relator:	Frederico Macedo Branco

Descritores:	ESTADO PORTUGUÊS – CITAÇÃO – REPRESENTAÇÃO EM JUÍZO - NULIDADE – INCONSTITUCIONALIDADE MATERIAL

Sumário:	I- A simples circunstância da citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta em nada a representação em juízo do Estado pelo Ministério Público. II- A opção do legislador infraconstitucional de fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos Tribunais Administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, não fere o artigo 219º nº 1 da CRP.* * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Ministério Público
Recorrido 1:	Min. da Coesão Territorial
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Outros despachos
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

N/A

Decisão Texto Integral:

Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

I Relatório

O Ministério Público, “agindo em nome próprio, como defensor da legalidade democrática”, veio Recorrer para esta Instância do “despacho proferido nos autos a 17 de dezembro de 2020, que indeferiu o requerimento de recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material e indeferiu a requerida declaração de nulidade da falta de citação do réu Estado Português (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC”.

Apresentou no seu Recurso o Ministério Público as seguintes conclusões:

“1 – A presente ação foi intentada por F. e S. contra Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional do Centro e Estado Português, tendo, nos termos do disposto no artigo 25º, nº 4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), a citação do Réu Estado Português sido dirigida unicamente para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, e o Ministério Público não foi citado, mas apenas notificado da pendência da mesma, designadamente, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 85º, nº 1 do CPTA;
2 – A Lei nº 118/2019, de 17 de Setembro, que entrou em vigor no passado dia 16.11.2019, introduziu no CPTA nova norma acima referida, que estabelece que quando seja demandado o Estado já não é citado o Ministério Público, em representação deste, como até agora sempre esteve consagrado, mas sim o Centro de Competências Jurídicas do Estado, designado por JurisAPP, que é um serviço central da administração direta do Estado, integrado na Presidência do Conselho de Ministros;
3 – Sob a sua aparência puramente procedimental e regulamentar — o que bastaria para a considerar deslocada num diploma sobre processo administrativo —, trata-se de uma norma revolucionária, sobretudo quando conjugada com o disposto na parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação igualmente conferida pela mesma Lei nº 118/2019;
4 – Com efeito, onde na anterior redação desta norma se previa ―(…) sem prejuízo da representação do Estado Pelo Ministério Público passou, com a referida alteração, a prever-se ―(…) sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, o que transformou numa exceção o que era uma regra, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, sendo que não se vislumbra qualquer possibilidade de o Ministério Público ser eliminado, ao menos potencialmente, da representação do Estado no domínio do contencioso administrativo sem que daí resulte uma flagrante ofensa da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP;
5 – Pelo que, esse conjunto normativo esvazia o essencial da função do Ministério Público nos tribunais administrativos, enquanto representante do Estado-Administração, mostrando-se desconforme ao parâmetro normativo consagrado na primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da CRP;
6 – A norma do artigo 219º, nº 1 da CRP configura um imperativo constitucional, a observar pelo legislador ordinário, que contém a regra da atribuição de competência ao Ministério Público para representar o Estado;
7 – Em 1 de Janeiro de 2020 entrou em vigor o novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei nº 68/2019, de 27 de Agosto — i.e, menos de um mês antes da publicação da Lei nº 118/2019, de 17 de Setembro, que contém as normas cuja inconstitucionalidade se invoca, que continuou a confiar a representação do Estado ao Ministério Público (artigo 4º, nº 1, al. b)) e a prever a existência de ―um departamento central de contencioso do Estado e interesses coletivos e difusos da Procuradoria-Geral da República‖, o qual passará a intervir também em matéria tributária e não apenas na cível e administrativa (artigo 61º, nº 1 e 2);
8 – A Lei nº 114/2019, de 12 de setembro, que procedeu à 12ª alteração no ETAF/2002, — i.e., menos de uma semana antes da edição da Lei nº 118/2019, a que pertencem as normas aqui questionadas —, não introduziu qualquer alteração ao disposto no artigo 51º;
9 – A representação do Estado em juízo foi sempre confiada, a nível constitucional e da lei ordinária, ao Ministério Público (com a única exceção da hipótese residual contemplada na parte final do nº 1 do artigo 24º do vigente CPC), estando essa representação, nas áreas cível, administrativa e até tributária, inequivocamente prevista em diplomas recentíssimos e de uma evidente centralidade na conformação dos nossos sistemas jurídico e judiciário;
10 – A norma do nº 1 do artigo 219º da CRP, que confia ao Ministério Público a representação judiciária do Estado-Administração (central), possui natureza auto-exequível, incondicionada, sem necessidade de densificação pela legislação ordinária, configurando-se como uma intencional e estrutural opção constitucional, em consonância com a tradição jurídica do país;
11 – Tanto o legislador constituinte originário como o derivado ponderaram os atributos do Ministério Público como magistratura dotada de ―autonomia (artigo 219º, nº 2 da CRP), com a sua atuação sempre vinculada a ―critérios de legalidade e objetividade (artigo 3º, nº 2 do EMP) e, em razão desses atributos, confiaram-lhe a tarefa representativa do Estado em juízo, justamente a título de representação e não como advogado, patrono ou mandatário judicial; sendo a representação do Estado nos tribunais por parte do Ministério Público é configurável como um verdadeiro princípio judiciário constitucional, com alcance material;
12 – Porém, em flagrante contradição sistémica e teleológica, a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, na redação conferida pelo artigo 6º da Lei nº 118/2019, vem reduzir a representação do Estado por parte do Ministério Público a uma pura eventualidade;
13 – A nova redação limita-se a acrescentar o substantivo ―possibilidade, mas desse modo transforma a regra da ―representação do Estado pelo Ministério Público em exceção, pois o possível tanto é o que pode ser como o que pode não ser vez alguma, não sendo inócuo que o conjunto de alterações legislativas no âmbito da jurisdição administrativa que ocorreram em 2019, de que faz parte aquele preceito, não tenha introduzido, paralelamente, o referido substantivo no artigo 51º do ETAF.
14 – Do confronto da fórmula usada no CPTA (parte final do nº 1 do artigo 11º ―sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público) com a acolhida no CPC (artigo 24º, nº 1: ―O Estado é representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio…), resulta segura a conclusão de que, no âmbito do primeiro diploma, a representação do Estado por parte do Ministério Público tem caráter eventual e subsidiário, ao passo que no segundo constitui a regra, só passível de afastamento por lei concreta;
15 – A nova redação do artigo 11º, nº 1, in fine, do CPTA torna meramente eventual e subsidiária a intervenção do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo, pelo que, mesmo numa apreciação isolada, dificilmente a norma se compatibilizaria com o princípio judiciário constitucional da representação do Estado nos tribunais através do Ministério Público, imposta pelo primeiro segmento do nº 1 do artigo 219º da CRP;
16 – A desarmonia dessa norma com a Lex Fundamentalis torna-se ainda mais clara quando se proceda à sua interpretação conjugadamente com a do nº 4 do artigo 25º, também aditado pela referida Lei nº 118/20, que estabelece que quando seja demandado o Estado a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado;
17 – No que se reporta ao Estado, a norma destrói a mais elementar lógica de constituição da instância processual administrativa, visto que, por um lado, o réu Estado-Administração é ―unicamente citado numa entidade que não possui poderes legais para a sua representação em juízo e, por outro, não é citado através do órgão que possui tais poderes, por força de disposição constitucional (e também legal);
18 – Por outro lado, nos termos do artigo 223º, nº 1 do CPC, subsidiariamente aplicável ao contencioso administrativo, a citação das pessoas coletivas — como é o caso indiscutível do Estado-Administração — realiza-se ―na pessoa dos seus legais representantes;
19 – O único representante do Estado em juízo, pelo menos enquanto o Estado não manifestar a vontade de pretender ser patrocinado de outro modo (pressuposta, por necessidade de raciocínio, a validade dessa declaração), o seu ―representante natural é o Ministério Público, em quem deve ser realizada a citação;
20 – O mecanismo implementado pelo nº 4 do artigo 25º, conjugado com a parte final do nº 1 do artigo 11º do CPTA, ambos na redação da Lei nº 118/2019, conduz em linha reta, de forma necessária, a uma presença subsidiária e minimalista do Ministério Público como representante do Estado no processo administrativo;
21 – Acresce que a norma do nº 4 do art.º 25º CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, vem atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado a competência para coordenar ―os termos da (…) intervenção em juízo do ―serviços a quem aquele entenda ―transmitir a citação, que, no caso dos autos (tal como noutros), não a transmitiu ao Ministério Público, estando sob sua decisão escolher quem vai representar o Estado;
22 – Só um construtivismo artificial e preordenado pode sustentar a legitimidade constitucional da opção do legislador ordinário, creditando-a na faculdade de a Assembleia da República definir a competência do Ministério Público (cfr. artigo 165º, nº 1, al. p) da CRP), pois é verdade elementar que a lei formal também deve obediência ao princípio da constitucionalidade;
23 – Apesar da sua falta de clareza e desarmonia com a arquitetura do sistema processual, resulta do preceito que o dito Centro pode, se e quando lhe aprouver, confiar a representação judiciária do Estado ao Ministério Público — tratado como mero ―serviço administrativo — e coordenar ―os termos da respetiva intervenção em juízo;
24 – Ou seja, o dito Centro passará a decidir, caso a caso, se o Ministério Público representa ou não o Estado, sem que haja qualquer indicação dos critérios que conformam tal decisão, sendo que o teor da norma constitucional constante do artigo 219º, nº 1 da CRP não permite a supressão do Ministério Público como representante do Estado (tal como sucedeu no caso concreto dos autos);
25 – Ao atribuir ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, um serviço central da administração direta do Estado, a competência para proferir decisões que delimitam a intervenção do Ministério Público enquanto representante do Estado, a norma jurídica resultante das disposições conjugadas dos artigos 11º, nº 1 e 25°, n° 4 do CPTA configura, dessa forma, uma inconstitucionalidade material, também por violação ao artigo 165°, n° 1, al. p) da CRP;
26 – A norma em causa prevê que, em vez do Estado, seja citado o referido Centro que transmitirá aos serviços competentes, e, se assim o entender (e quando o entender), a transmitirá ao Ministério Público. No entanto, o Ministério Público não é um serviço do Estado-Administração, mas sim um órgão constitucional da administração da justiça, pelo que o conhecimento da ação – a citação - quando seja demandado o Estado representado pelo Ministério Público não pode deixar de ter lugar no âmbito do contexto
jurisdicional;
27 – No que concerne aos ―termos da respetiva intervenção em juízo- a norma ínsita na parte final do novo nº 4 do artigo 25º do CPTA confere à JurisApp competência para coordenar os próprios ―termos da intervenção do Ministério Público quanto a aspetos relativos à técnica do processo;
28 – Desse modo, sai gravemente ofendido o princípio da autonomia (externa) do Ministério Público, consignado no nº 2 do artigo 219º da CRP, degradando-se esta magistratura à condição de mera serventuária subordinada da vontade da Administração;
29 – Em face do exposto, é forçoso concluir que as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, são materialmente inconstitucionais, por violação do disposto no artigo 219º da CRP, nº 1, primeira proposição (―Ao Ministério Público compete representar o Estado) e nº 2 (―O Ministério Público goza de (…) autonomia…), violando igualmente o conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP, pelo que são materialmente inconstitucionais, nos termos do artigo 277°, n° 1, da CRP;
30 – E, em consequência, verifica-se a nulidade emergente da falta de citação do Estado, por omissão completa do ato (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), uma vez que o Ministério Público não foi citado.
Nestes termos, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, consequentemente, deve o douto despacho recorrido ser revogado e substituído por outro que determine:
a) A recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação da Lei nº 118/2019, de 17.09, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do nº 1 do artigo 219º da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do nº 2 desta mesma disposição, bem como do conteúdo material dos princípios e normas constitucionais do artigo 165°, n° 1 da CRP;
b) E, em consequência, que:
- Seja declarada a nulidade da falta de citação do réu Estado (artigos 188, nº 1, al. a) e 187, al. a) do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1º do CPTA), com a consequente anulação de todo o processado posterior à Petição Inicial, e
- Seja determinada a citação do Estado no Ministério Público.”

O Recurso veio a ser admitido por Despacho de 5 de fevereiro de 2021

Em 3 de maio de 2021 veio o Ministério da Coesão Territorial apresentar as suas Contra-alegações de Recurso:

“1.ª Na presente ação – intentada contra o Estado Português e o Ministério da Coesão Territorial – o Ministério Público foi notificado da citação por parte do Centro de Competências Jurídicas do Estado (JurisAPP), ao abrigo do disposto no artigo 25.º, n.º 4, parte final, do CPTA, e ainda nos termos do artigo 85.º, n.º 1, do mesmo código;
2.ª Está, portanto, em juízo depois de devidamente notificado e em representação do Estado Português;
3.ª Apesar disso mesmo, o Ministério Público veio, por um lado, alegar a inconstitucionalidade material das normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, segmento final, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na versão resultante da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, cuja desaplicação, com efeitos circunscritos ao caso concreto, requereu por alegada violação do parâmetro constante do artigo 219º, nº1, primeira parte, e nº2, da Constituição; e , por outro, arguir a nulidade por não ter sido diretamente citado, facto que seria, no seu entendimento, determinante da anulação do processado posterior à petição, por força dos artigos 187.º, alínea a) e 188.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Civil (CPC);
4.ª Contudo, em termos substantivos, os argumentos que o Ministério Público elenca não logram demonstrar qualquer desconformidade dos artigos 11º, nº1, e 25º, nº4, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, com o parâmetro constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição;
5.ª Não só porque improcede o entendimento de que o n.º 1 do artigo 219.º não admitiria exceções a introduzir pelo legislador à representação dos interesses do Estado pelo Ministério Público e que não haveria outras normas legais a admitir a representação do Estado por outras entidades, mas também porque a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos está muito longe de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
6.ª Isto significa, dito por outras palavras, que a norma constante do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição – nos termos da qual “Ao Ministério Público compete representar o Estado” – é uma norma-princípio e não uma norma-regra, ao contrário do que quer fazer crer o Ministério Público e como é o caso da maioria das normas constitucionais;
7.ª Ou seja, não se trata de uma norma de tudo-ou-nada, que não admite quaisquer exceções e que comina com invalidade qualquer solução que com ela seja incompatível;
8.ª Assim, ao contrário do que é pretendido pelo Ministério Público, o artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, contém uma norma-princípio – o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público – que deve ser harmonizada em concreto com outros bens e princípios constitucionalmente protegidos por parte do legislador ordinário;
9.ª De resto, a tese do Ministério Público incorre em manifesto erro na aplicação do direito por várias razões, a saber:
(i) É objeto de exceções legais relevantes na própria ordem constitucional portuguesa;
(ii) Não se esgota no campo do contencioso administrativo;
(iii) Revela disfunções complexas na representação dos interesses do Estado;
(iv) É problemática do ponto de vista da responsabilização política do Governo pelos seus atos; e
(v) Não tem, há muito, arrimo no direito comparado europeu.
10.ª Em primeiro lugar (i), o legislador foi, com o tempo e atentas as necessidades de defesa de interesses do Estado-administração protagonizados pelo Governo, criando exceções relevantes à representação do Estado por parte do Ministério Público;
11.ª A redação atual do artigo 219.º, n.º 1, da Constituição, que confere à lei ordinária a faculdade de definir os interesses que o Ministério Público pode ou deve defender no âmbito do Estado-administração, ou fora dele, encontra-se em maior consonância com a jurisprudência constitucional, mormente com o Parecer da Comissão Constitucional n.º 8/82 que, de uma forma lapidar, clarificou que o Ministério Público não monopoliza a representação em juízo do Estado-administração, podendo a lei conferir também essa representação a outros órgãos ou entidades;
12.ª Atente-se no seguinte passo do referido parecer, com sublinhados nossos:
“O que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.
Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio.
Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades.”
13.ª Isto mesmo foi reconhecido já na Assembleia Constituinte. Como premonitoriamente afirmou o Deputado Constituinte Luís Catarino, “O Estado terá necessariamente múltiplas e cada vez mais variadas e importantes tarefas a cumprir; terá de intervir cada vez mais extensa e intensivamente nos vários setores da atividade social; terá cada vez maior necessidade de garantir a sua representação e a sua intervenção nas mais variadas zonas; terá ele, por isso, também na sua vida jurídica, a necessidade de assegurar a sua intervenção e a sua representação”;
14.ª E o facto é que sucessivos atos legislativos atribuíram a outras entidades a representação de interesses públicos inerentes ao Estado-administração:
(a) Nos termos do artigo 15.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário e do artigo 53.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, há muito que a Fazenda Pública tem os seus próprios representantes, cingindo-se a legitimidade do Ministério Público em processo tributário à “[…]defesa da legalidade, [na] promoção do interesse público e representação dos ausentes, incertos e incapazes” (artigo 14.º, n.º 1, do Código de Procedimento e Processo Tributário);
(b) Desde as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos que, no seguimento do seu artigo 11.º, que o Estado, enquanto entidade pública, não está, como anteriormente, exclusivamente representado pelo Ministério Público nas ações de responsabilidade civil ou sobre contratos;
(c) O artigo 24.º do Código de Processo Civil também criou desvios à regra geral de representação do Estado pelo Ministério Público; e
(d) Por fim, em sede de representação do Estado em juízo perante tribunais arbitrais, entendeu a própria Procuradoria-Geral da República não ter o Ministério Público competências legais para tal efeito.
15.ª Daí que, como concluiu o Tribunal Central Administrativo – Norte no seu Acórdão de 3 de julho de 2020, no Proc. n.º 902/19.0BEPNF-S1, “é aceite, sem reservas, a conformidade constitucional com o inciso «ao Ministério Público compete representar o Estado» constante da primeira parte do n.º 1 do artigo 219.º da CRP, quanto às demais opções legais em que a representação do Estado, e a defesa dos interesses patrimoniais deste, não são feitas pelo Ministério Público, mas pelas entidades ou órgãos integrados na administração direta ou indireta do Estado (tenham ou não personalidade jurídica), quando nos termos da lei processual aplicável lhes é reconhecida personalidade e capacidade judiciária. O que significa que restam apenas em discussão as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o Estado seja demandado nos Tribunais Administrativos. E não se vê em como possam estas considerar-se núcleo essencial das funções do Ministério Público referidas no n.º 1 do artigo 219.º da CRP”.
16.ª Em segundo lugar (ii), a concretização da norma constitucional em causa não se esgota no âmbito do contencioso administrativo – aliás, o seu texto não refere sequer o contencioso administrativo especificamente, mas faz apenas referência à representação do Estado em geral, devendo aferir-se o seu respeito ou a sua violação de uma perspetiva global;
17.ª Sendo assim, mesmo com a configuração que resulta da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, o Ministério Público continua a representar o Estado:
(i) Em contencioso administrativo, nos termos abaixo descritos;
(ii) Em processo civil, nos casos previstos no artigo 24.º do Código de Processo Civil;
(iii) Em processo do trabalho, em exclusivo, nos termos do artigo 6.º do Código de Processo do Trabalho.
18.ª Em terceiro lugar (iii), o modelo português assente na regra geral da representação do Estado pelo Ministério Público evidencia disfunções complexas na representação dos interesses do Estado – disfunções essas que determinam que o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público seja ponderado com os princípios da unidade de ação e da eficiência administrativas;
19.ª Como refere a doutrina, por vezes é difícil assumir num dado processo a dupla natureza de protagonista de “uma intervenção imparcial para a promoção da legalidade” e o “patrocínio judiciário público da Administração estadual”;
20.ª Desde logo, porque estão em causa duas perspetivas bem diferentes: o Ministério Público, enquanto responsável pela defesa da legalidade democrática, desempenha funções estritamente objetivistas, mas enquanto exerce a função de representação do Estado, exerce funções essencialmente subjetivistas;
21.ª E, estando em causa a sustentação de um ato ou de uma norma administrativa oriunda de um membro do Governo, este e o Ministério Público podem legitimamente divergir sobre a questão da sua legalidade ou podem pretender convocar argumentos e estratégias processuais muito diversas no tocante à sustentação dessa legalidade;
22.ª Basta pensar em casos em relação aos quais os órgãos competentes do Estado detenham margem de livre decisão administrativa, exercendo um conjunto de valorações próprias da função administrativa, ou em situações em que o Ministério Público, como titular da ação pública, pondera demandar o próprio Estado – caso em que, por absurdo, teria de atuar, por um lado, como autor, e por outro como representante do réu;
23.ª Pelo que facilmente se vê que o interesse público tal como é perspetivado e defendido em cada caso pelo Estado – e cuja prossecução também tem proteção constitucional não só no princípio da separação de poderes, mas também como um dos princípios constitucionais da atividade administrativa no n.º 2 do artigo 266.º da Constituição – nem sempre coincide com uma perspetiva de estrita legalidade;
24.ª Ora, em geral, mas em especial nestes últimos casos, o Governo não pode, na defesa da licitude da sua atuação ficar, necessariamente, amarrado ou dependente da “dupla personalidade” do Ministério Público ou do seu argumentário;
25.ª Em quarto lugar (iv), e na sequência do ponto anterior, entender que o Ministério Público representa sempre e necessariamente o Estado no quadro de uma autonomia que impede as entidades constitucionalmente competentes de fazer valer o interesse público tal como é por si perspetivado significa uma potencial aniquilação do esquema constitucional de responsabilização política;
26.ª Atente-se que o princípio da responsabilidade política do Governo, com assento nos artigos 190.º e 191.º da Constituição, carece de ser ponderado com o princípio da representação do Estado pelo Ministério Público;
27.ª Efetivamente, a autonomia de qualquer órgão de soberania – entre os quais se conta o Governo – não se pode esgotar na decisão de prática ou não adoção de um qualquer ato jurídico, devendo incluir também a sua defesa contenciosa, caso os mesmos sejam objeto de contestação judicial;
28.ª Sob pena de o Governo não mais poder ser responsabilizado pelo exercício das suas competências pela Assembleia da República, pelo Presidente da República e pelo povo se as opções estratégicas de defesa da posição do Estado forem necessariamente de um órgão a quem é constitucionalmente atribuída autonomia;
29.ª Em quinto lugar (v), o próprio Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional dá nota de que, em 1982, a representação do Estado pelo Ministério Publico em juízo ocorria, para além de Portugal, essencialmente em Estados da América Latina, como a Colômbia, a Venezuela e a Guatemala;
30.ª Daí que o modelo tradicional português seja uma exceção, que a doutrina e jurisprudência não configuram como “natural, própria, especifica ou típica” do Ministério Público e que pode inclusivamente ser tida como algo obsoleta, no universo comparado da representação do Estado em tribunal, tal como esta é garantida pelos restantes Estados europeus e até por Estados de expressão portuguesa como o Brasil, onde opera a nível federal a Advocacia Geral da União
31.ª Por outro lado, a norma do novo n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos é insuscetível de implicar um completo esvaziamento das competências constitucionais reconhecidas ao Ministério Público para assegurar a representação do Estado em Tribunal;
32.ª A escassa jurisprudência constitucional vertida no domínio da representação do Estado pelo Ministério Público tem uma aceção minimalista do núcleo dessas competências, o que é demonstrado pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, de acordo com o qual:
(i) No que respeita ao preceito constitucional relativo à representação do Estado pelo Ministério Público, “[…] o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo. Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio”;
(ii) “Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado, em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades”;
(iii) “A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
(iv) “Pode, por isso, muito bem aceitar-se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução.
Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”.
33.ª Impõe-se, assim, confrontar diretamente o teor do n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos com o n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, na linha interpretativa esboçada pela justiça constitucional portuguesa;
34.ª Em primeiro lugar (i), e na generalidade, regista-se que o essencial da redação do preceito foi introduzido pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, cuja inconstitucionalidade não foi anteriormente contestada pelo Ministério Público: a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, manteve intocada essa redação, tendo apenas acrescentado o termo “possibilidade”;
35.ª Em segundo lugar (ii), o aditamento do vocábulo “possibilidade” ao n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos pela sobredita Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, não mais fez do que positivar ou “fotografar” normativamente uma realidade não só jurídica mas também existencial, dando uma maior clareza aos termos e ao âmbito da representação do Estado em juízo pelo Ministério Público, como uma regra geral sujeita a exceções, ditadas pela conveniência dos órgãos soberanos do mesmo Estado;
36.ªPor outras palavras, a junção do termo “possibilidade” (“sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público”) pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, e que é agora sindicada pelo Ministério Público, nada mais fez do que concretizar no Código de Processo nos Tribunais Administrativos algo que já estava consagrado, pelo menos desde 2015;
37.ªEm terceiro lugar (iii), partindo da interpretação da jurisprudência constitucional sobre os termos da representação do Estado pelo Ministério Público – que exclui, assertivamente, um monopólio dessa representação e da qual a nova redação do n.º 1 do artigo 219.º se aproximou, reforçando o papel do legislador na definição dos interesses que a nível estadual ou extra-estadual o Ministério Público pode representar em juízo – conclui-se, que o sobredito n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nem priva “totalmente” o Ministério Público das competências de representação do Estado, nem as comete “por inteiro” a outras entidades;
38.ª Antes pelo contrário: declarando que nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, o preceito admite que o Estado administração, possa “fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico”;
39.ª Trata-se de uma faculdade e não de uma imposição (clarificada pelo uso da expressão “podendo”) e que será solucionada, a nível do Governo, caso a caso, em razão na natureza dos processos e das particularidades da defesa do interesse público, tal como esta é perspetivada pelos órgãos que o compõem;
40.ª A intervenção do Ministério Público não é, de modo algum, arredada como o demonstra a fórmula “sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado
pelo Ministério Público”;
41.ªOra, em boa verdade, esse caráter pontualmente subsidiário da intervenção do Ministério Público é expressamente admitido pelo Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, que o admite na medida em que considera que o atual artigo 219.º da Constituição “não imporá […] que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público”;
42.ªPor outras palavras: sempre que o Governo não incumba outrem do seu patrocínio judiciário, aplica-se a regra de que é representado pelo Ministério Público;
43.ª Por conseguinte, o n.º 1 do artigo 11.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos em nada ofende o disposto no n.º 1 do artigo 219.º da Constituição;
44.ª Em todo o caso, no presente processo o Estado Português é representado pelo Ministério Público, motivo pelo qual a parte do artigo 11.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos “que dispõe que o Estado não tem de ser representado pelo Ministério Público nos processos que corram nos tribunais administrativos” não foi efetivamente aplicada no caso concreto;
45.ª Desta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é irrelevante para o presente caso;
46.ªA outro tempo, o artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos – ao determinar que o Centro de Competências Jurídicas do Estado seja citado quando seja demandado o Estado ou vários ministérios na mesma ação – é plenamente conforme com a Constituição;
47.ªSendo que apenas a norma constante do último segmento do preceito deve, por natureza, ser considerada inaplicável ao Ministério Público – ainda que essa norma seja irrelevante no presente processo, porque não foi aplicada e consiste, assim, numa interpretação meramente hipotética, irrelevante para efeitos de fiscalização incidental da constitucionalidade ao abrigo do artigo 204.º da Constituição;
48.ªDe outra parte, o Ministério Público considera inconstitucional, por violação do n.º 1 do artigo 219.º da Constituição, o segmento normativo do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na redação dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que determina que quando “seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes”;
49.ªIsto, porque não faria sentido que, em ações relativamente às quais o Estado seja demandado e cuja representação o artigo 219.º da Constituição comete ao Ministério Público, a citação não fosse dirigida ao Ministério Público, mas “unicamente” ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, sendo que o ato legislativo relativo à sua organização e funcionamento (n.º 1 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º 149/2017, de 6 de dezembro), não lhe atribuiria a competência genérica para representar o mesmo Estado em juízo;
50.ªProcurando precisar o sentido da norma sindicada, cumpre tecer as considerações que se seguem;
51.ªEm primeiro lugar (i), o segmento do preceito que se encontra em análise não atribui diretamente poderes funcionais ao Centro de Competências Jurídicas do Estado para assegurar a representação do Estado, como alega o Ministério Público, mas antes para operar como órgão responsável pela receção e encaminhamento de citações judiciais sempre que seja demandado o Estado ou mais de um ministério;
52.ªO que o preceito determina, no que respeita à receção de citações e canal de remessa de processos, é apenas a necessidade de os tribunais, em sede de contencioso administrativo e nos dois casos que nele se encontram previstos, dirigirem a citação, unicamente, ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que as encaminhará aos órgãos e entidades competentes para assumirem essa representação;
53.ªO referido Centro funcionará, apenas, como uma espécie de estrutura estadual de receção e encaminhamento de processos, em representação do Estado, função processual de natureza instrumental que lhe pode ser pacificamente atribuída por lei, como é o caso do n.º 4.º do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos;
54.ªTrata-se de uma escolha compreensível na medida em que, encontrando-se muito frequentemente nas referidas demandas envolvidos ministérios, resulta ser essencial que seja o Governo a ter uma perceção de conjunto da ratio dessas demandas e a definir uma estratégia processual para certas categorias de ações que de algum modo o envolvem;
55.ª De resto, constituindo a representação do Estado pelo Ministério Público um caso de representação legal, bem se compreende que assim seja;
56.ªEm segundo lugar (ii), conclui-se no sentido de que o facto de o Centro de Competências Jurídicas do Estado constituir o destinatário das citações relativas a processos do contencioso administrativo em que o mesmo Estado seja demandado em nada afetará a competência constitucional genérica do Ministério Público de representação do Estado em juízo;
57.ªIsto porque o regime procedimental de citação e encaminhamento processual deve ser, naturalmente, distinguido do poder funcional de representação do Estado, constante do n.º 1 do artigo 11.º;
58.ª Em terceiro lugar (iii), o artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da Constituição reserva a matéria da competência do Ministério Público para lei da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado;
59.ª Ora, não se alcança – nem com a mais caridosa das interpretações – a que propósito consta o referido artigo fundamento da inconstitucionalidade do recurso em causa;
60.ª É que as alterações ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos em que se incluem as duas normas desaplicadas foram aprovadas por lei parlamentar – pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, como se referiu –, e não por qualquer outro tipo de ato jurídico-público;
61.ª Em quarto lugar (iv) e em e em conclusão do que se disse antes, de facto, nunca seria de aplicar ao caso em análise o disposto nos artigos 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do Código de Processo Civil, pois, como resulta do processado, in casu, não se verifica qualquer omissão do ato de citação;
62.ª Pelo que se pode asseverar que a norma sindicada que consta do n.º 4 do artigo 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não viola as competências do Ministério Público na representação do Estado em juízo, não havendo, assim, qualquer inconstitucionalidade por suposta violação do artigo 219.º da Constituição;
63.ªAinda assim, deve proceder-se a uma interpretação em conformidade com a Constituição do referido preceito, nos termos da qual a “coordenação” da “intervenção em juízo” aí referida apenas se aplica, como é natural, aos serviços jurídicos dos diversos ministérios, com os quais o Centro se encontra articulado, nomeadamente através da Rede de Serviços Jurídicos da Administração Pública;
64.ªEm qualquer caso, no que a este segmento do artigo 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos concerne, a questão não é suscetível de ser aplicada no caso concreto – na medida em que o Centro de Competências Jurídicas do Estado não coordenou, de forma alguma, a atividade do Ministério Público, nem o Ministério Público alega que isso tenha ocorrido;
65.ªDesta forma, não competindo aos tribunais controlar, de forma incidental, interpretações meramente hipotéticas de normas jurídicas em sentidos que não sejam efetivamente aplicados em concreto ao abrigo do artigo 204.º da Constituição, a mesma é, também aqui, irrelevante para o presente caso.
Nestes termos, deve o despacho recorrido ser mantido e o presente recurso jurisdicional julgado totalmente improcedente por:
a) As normas ínsitas nos artigos 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos não padecerem de qualquer desconformidade com o artigo 219º, nºs 1 e 2, da Constituição, devendo por isso ser aplicadas em concreto, e, por conseguinte,
b) Inexistir qualquer nulidade processual por o Ministério Público não ter sido diretamente citado, devendo por isso, também por esta razão, manter-se todo o processado posterior à petição inicial.”

Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

II - Questões a apreciar

Importa apreciar e decidir as questões colocadas pelo Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se pugna pela legitimidade passiva do Ministério Público em representação do Estado Português e pela correspondente nulidade decorrente da falta da sua citação.

III - Do Despacho Recorrido
No que aqui releva, consta do Recorrido Despacho:
“(…)
Compulsados os autos, verificamos que não ocorreu qualquer falta de citação nos termos previstos no art.º 188.º, n.º 1, do CPC, na medida em que o ato de citação:
 não foi completamente omitido [cfr. alínea a)];
 não houve erro de identidade do citado [cfr. alínea b)];
 não foi indevidamente empregue a citação edital [cfr. alínea c)];
 não foi efetuada depois do falecimento do citando ou da extinção deste, tratando-se de pessoa coletiva ou sociedade [cfr. alínea d)];
 não se demonstra que o destinatário da citação pessoal não chegou a ter conhecimento do ato, por facto que não lhe seja imputável [cfr. alínea e)].
Com efeito, nos presentes autos foi demandado o Estado Português e não o Ministério Público enquanto parte e, nos termos do art.º 24.º, n.º 5, do CPTA, foi expedido ofício de citação de 29/07/2020 para o Centro de Competências Jurídicas do Estado, encontrando-se formalmente realizado o ato de citação.
Na verdade, a questão que se coloca é a de saber se o facto de a redação conferida ao art.º 25.º, n.º 4, do CPTA pela Lei n.º 188/2019, de 17/09, não prever a representação do Estado exclusivamente por parte do Ministério Público – prevendo-se, ao invés, a realização da citação no Centro de Competências Jurídicas do Estado – conduz à falta de citação. Do que ali se trata é de uma questão de representação do Estado Português, consubstanciada numa opção legislativa, sendo que, para o que releva apreciar, importa tão-só analisar se se verifica ou não a falta da citação. No entanto, como se viu, foi expedido ofício de citação do Estado Português, enquanto parte demandada nos presentes autos, na figura do Centro de Competências Jurídicas do Estado, conforme prevê o art.º 25.º, n.º 4, do CPTA, não se verificando, por isso, a falta de citação do Réu Estado Português.
Assim, indefere-se o requerido quanto à alegada nulidade por falta de citação do Réu
Estado Português.

Mais invoca o Ministério Público, incidentalmente, agindo em nome próprio e como representante judiciário do Estado, a inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP e no n.º 2 desta mesma disposição. Vejamos.
(…)
Cremos, todavia, que não ocorre a alegada inconstitucionalidade.
Em primeiro lugar, porque o art.º 219.º da CRP atribui, de facto, ao Ministério Público as funções de (i) representação do Estado, (ii) defesa dos interesses que a lei determinar, (iii) participação na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, (iv) exercício da ação penal orientada pelo princípio da legalidade e (v) defesa da legalidade democrática.
Contudo, ao contrário do defendido, mantêm-se os poderes do Ministério Público enquanto representante do Estado no contencioso administrativo.
Com efeito, mantendo-se as previsões estatutárias dos poderes do Ministério Público em matéria de representação do Estado, designadamente a alínea b) do n.º 1 do art.º 4.º do novo Estatuto do Ministério Público, aprovado pela Lei n.º 68/2019, de 27/08, cuja vigência se iniciou em 01/01/2020, e o art.º 51.º, n.º 1, do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/02 – que continuam a determinar que, em regra, a representação do Estado é assegurada pelo Ministério Público –, e, bem assim, o próprio Decreto-Lei n.º 149/2017, de 06/12, que aprova a orgânica do Centro de Competências Jurídicas do Estado – do qual (nomeadamente do seu art.º 2.º) não resulta, para este Centro, qualquer atribuição no sentido de representação do Estado em juízo, mas apenas de membros do Governo ou do próprio Conselho de Ministros –, não se vislumbra em que medida tenham sido “esvaziadas” as suas funções de representação do Estado previstas no art.º 219.º da CRP. Como, aliás, sucede no caso dos autos, em que o Ministério Público veio contestar, como representante em juízo do Estado.
(…)
Em segundo lugar, porque, tal como consta do Parecer n.º 8/82 da Comissão Constitucional, relativamente ao preceito constitucional da representação do Estado pelo Ministério Público, “(…) o que, aqui, pois, está em causa é, tão-somente, a previsão de um representante permanente do Estado. De alguém que, sempre que necessário, assegure a defesa dos seus direitos, em juízo.
Essa representação não foi, contudo, pensada em termos de monopólio;
(ii) - Neste domínio, se, por falta de conceitos capazes de exprimir com exatidão a realidade, se quiser lançar mão da ideia de uma reserva de competência, o máximo que, então, esta expressão significará é o seguinte: o legislador não pode privar, totalmente, o Ministério Público das funções de representação do Estado em juízo, cometendo-as, por inteiro, a outras entidades;
(iii) - A representação do Estado pelo Ministério Público terá que constituir sempre a regra. O que, decerto, se não imporá já é que a representação do Estado por outras entidades tenha que ser, sempre, uma representação concorrencial ou subsidiária da do Ministério Público;
(iv) - Pode, por isso, muito bem aceitar‐se que, em certos domínios, essa função de representação do Estado seja atribuída, em exclusivo, a entidades diferentes […]. Será, assim, uma representação de substituição. Questão é que existam razões que, seriamente, aconselhem uma tal solução. Razões que podem arrancar do propósito de se conseguir uma maior eficácia na defesa dos interesses do Estado”.
Afigura-se, pois, que, neste contexto, as funções de representação do Estado por parte do Ministério Público, previstas no art.º 219.º da CRP, não impõem um qualquer “monopólio”, o que, aliás, é corroborado pela dualidade de representação do Estado
(Ministério Público/Ministérios - cfr. art.º 10.º, n.os 2 e 7, do CPTA), já existente antes da alteração levada a cabo pela Lei n.º 118/2019, de 17/09.
Por fim, ponderadas as regras hermenêuticas previstas no art.º 9.º do Código Civil, afigura-se-nos que, na nova redação do art.º 11.º, n.º 1, do CPTA, o legislador pretendeu, de facto, estabelecer que, nas ações “puras” de responsabilidade civil extracontratual e contratual do Estado, este pudesse fazer-se representar quer pelo Ministério Público, quer por mandatário judicial próprio (vide, para o efeito, Ricardo Pedro e António Mendes Oliveira, in Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Anotação à Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, Almedina, 2019, p. 32), sendo que tal configura uma opção política que não cabe aqui apreciar.
É, portanto, neste sentido que se entende o recurso à expressão “possibilidade”, constante da nova redação do art.º 11.º, n.º 1, do CPTA, ou seja, como a escolha do tipo de representação do Estado, seja pelo Ministério Público, seja por mandatário judicial próprio, e não como o “esvaziar” das funções que constitucionalmente estão atribuídas ao Ministério Público, o que, de resto, não se verifica.
Aliás, refira-se que também o art.º 25.º, n.º 4, do CPTA, quando prevê que “a citação
é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo”, não “esvazia” as funções constitucionalmente atribuídas ao Ministério Público enquanto representante do Estado. Do que se trata é apenas da opção da organização/escolha do tipo de representação do Estado (seja pelo Ministério Público, seja por mandatário judicial próprio), daí que também não se verifique a alegada inconstitucionalidade, por violação do n.º 2 do art.º 219.º da CRP (princípio da autonomia do Ministério Público).
(…)
De facto, a mera circunstância de a citação ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado não afeta, como se disse, a representação do Estado pelo Ministério Público; trata-se de uma questão instrumental, de escolha do destinatário da citação, e nada mais. Aliás, o art.º 25.º do CPTA, até à mais recente alteração, nem sequer definia em quem devia ser feita a citação do Estado, retirando-se apenas do sentido normativo que deveria ser no seu representante, ou seja, o Ministério Público junto do tribunal em que o processo decorre. É que o Ministério Público não é um representante orgânico da pessoa coletiva Estado, mas apenas o seu representante em juízo, o que invalida o argumento de “representação natural”.
Ou seja, mesmo que de modo incorretamente expresso, o legislador do CPTA quis dizer o mesmo que diz no art.º 24.º do CPC, isto é, que pode ser admitida a representação do Estado pelo Ministério Público, como forma de abrir a possibilidade de a representação ocorrer por outra entidade, assim o venha a definir lei especial (porque o CPTA nada diz sobre o assunto).
E a “coordenação” por parte do Centro de Competência Jurídicas não representa qualquer atribuição de poder funcional a este último, mas apenas a definição da entidade à qual o Ministério Público se deve dirigir na preparação da representação do Estado (o que se mostrará relevante nos casos em que, nomeadamente, são necessários vários elementos de departamentos ministeriais distintos).
Nos termos e com os fundamentos expostos, concluímos que não ocorre a alegada “inconstitucionalidade material do conjunto formado pelas normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), na redação conferida pela Lei n.º 118/2019, por violação do disposto na primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da Constituição e no n.º 2 desta mesma disposição”, razão pela qual se indefere a requerida recusa de aplicação das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, de 17/09.

Assim, e concluindo, procedendo a uma interpretação conforme à CRP, à luz dos considerandos vindos de expender, o sentido que melhor resulta da conjugação da interpretação dos art.os 11.º, n.º 1, e 25.º, n.º 4, do CPTA é o seguinte:
i. apesar de a parte final do n.º 1 do art.º 11.º do CPTA se referir agora à possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público, a verdade é que apenas a este incumbe tal representação, atendendo a que não existe norma que lhe retire essa função, subsistindo ainda outros preceitos normativos conexos que continuam a cometer essa tarefa ao Ministério Público em sentido positivo;
ii. da primeira parte do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA apenas resulta que a citação feita ao Estado deve ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, cabendo-lhe assegurar a sua transmissão aos serviços competentes, v.g., ao Procurador da República junto do TAF onde corre o processo, ou em obediência à respetiva lei orgânica do Ministério Público;
iii. a coordenação mencionada na última parte do mesmo n.º 4 não confere ao Centro de Competências Jurídicas do Estado qualquer espécie de poder funcional sobre o Ministério Público, cabendo-lhe apenas cooperar com este último nos termos solicitados, designadamente recolhendo as informações e os elementos necessários junto dos diversos gabinetes ministeriais e preparando, de acordo com o solicitado e se tal suceder, os termos da defesa a apresentar pelo Estado.
Em face do que se conclui que não ocorre qualquer inconstitucionalidade, dado que o sentido das normas em causa não afeta a representação do Estado pelo Ministério Público, conforme exposto, com igual prejuízo, naturalmente, para a requerida declaração de nulidade por falta de citação.

Ante todo o exposto, decide-se:
 indeferir o pedido de recusa de aplicação, neste processo, das normas constantes do segmento final do n.º 1 do art.º 11.º e do n.º 4 do art.º 25.º do CPTA, na redação da Lei n.º 118/2019, por inconstitucionalidade material emergente da violação do parâmetro constante da primeira proposição do n.º 1 do art.º 219.º da CRP e do n.º 2 desta mesma disposição;
 indeferir o pedido de declaração de nulidade por falta de citação do R. Estado Português [art.os 187.º, alínea a), e 188.º, n.º 1, alínea a), do CPC, subsidiariamente aplicáveis], anulando-se o processado posterior à petição e decretando-se a citação do R. Estado no Ministério Público.”

IV – Do Direito
Importa agora analisar e decidir o suscitado.

Refira-se que a presente questão já foi tratada no sentido que aqui se acompanhará, designadamente, nos acórdãos deste TCAN nº 902/19.2BEPNF-S1, de 03-07-2020, e nº 1240/19.4BEPNF-S1, de 18-09-2020, e do TCAS nº 92/20.6BELSB-S1, de 02.07.2020 e nº 221/20.0BELSB-S1, de 21-01-2021.

A questão essencial que vem colocada, e que tem vindo recorrentemente a ser colocada pelo Ministério Público, é a de saber se as normas constantes do segmento final do nº 1 do artigo 11º e do nº 4 do artigo 25º do CPTA, na redação introduzida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, deverão ser desaplicadas, por materialmente inconstitucionais, em termos que ao invés da citação ter sido dirigida ao CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO devia ter sido dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO por ser este quem deve representar na ação o demandado ESTADO PORTUGUÊS.

A dúvida surge na decorrência das alterações introduzidas ao CPTA pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, designadamente com a nova versão dada aos artigos 11º e 25º do CPTA que determinou diferenças na representação do ESTADO nos processos nos Tribunais Administrativos.

A aferição da eventual inconstitucionalidade daquelas normas por violação do artigo 219º nºs 1 e 2 da CRP, que foi suscitada na arguição da nulidade por falta de citação do réu ESTADO PORTUGUÊS, relevará apenas se se concluir pela invocada inconstitucionalidade das indicadas normas, cuja aplicação seria assim recusada (cfr. artigo 204º da CRP).

Apreciemos os normativos em presença:
Dispõe o seguinte o artigo 219º da CRP:
“Artigo 219º
Funções e Estatuto
1. Ao Ministério Público compete representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a ação penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática.
2. O Ministério Público goza de estatuto próprio e de autonomia, nos termos da lei. (…)”

Referia-se no artigo 11º do CPTA na sua versão original (Lei nº 15/2002, de 22 de fevereiro), o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos processos da competência dos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de advogado.
2 - Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
3 - Para o efeito do disposto no número anterior, e sem prejuízo do disposto nos dois números seguintes, o poder de designar o representante em juízo da pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, do ministério compete ao auditor jurídico ou ao responsável máximo pelos serviços jurídicos da pessoa coletiva ou do ministério.
4 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de uma entidade administrativa independente, ou outra que não se encontre integrada numa estrutura hierárquica, a designação do representante em juízo pode ser feita por essa entidade.
5 - Nos processos em que esteja em causa a atuação ou omissão de um órgão subordinado a poderes hierárquicos, a designação do representante em juízo pode ser feita por esse órgão, mas a existência do processo é imediatamente comunicada ao ministro ou ao órgão superior da pessoa coletiva.”

Com a revisão operada ao CPTA pelo DL. nº 214-G/2015, de 2 de outubro os nºs 1 e 2 daquele artigo 11º foram alterados e aditado ainda um novo nº 6, os quais passaram a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público.
2 - No caso de o patrocínio recair em licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, a referida atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte.
(…).
6 - Os agentes de execução desempenham as suas funções nas execuções que sejam da competência dos tribunais administrativos.”

A Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, que veio mais recentemente, modificar os regimes processuais no âmbito da jurisdição administrativa e tributária, procedeu a diversas alterações legislativas, alterando a redação do nº 1 do artigo 11º do CPTA, a qual passou a dispor o seguinte:
“Artigo 11º
Patrocínio judiciário e representação em juízo
1 - Nos tribunais administrativos é obrigatória a constituição de mandatário, nos termos previstos no Código do Processo Civil, podendo as entidades públicas fazer-se patrocinar em todos os processos por advogado, solicitador ou licenciado em direito ou em solicitadoria com funções de apoio jurídico, sem prejuízo da possibilidade de representação do Estado pelo Ministério Público.
(…)”

Também o artigo 25º do CPTA foi modificado.
Na versão original do CPTA (Lei nº 4-A/2003, de 19 de fevereiro) lia-se o seguinte:
“Artigo 25º
Citações e notificações
Sem prejuízo do que, neste Código, especificamente se estabelece a propósito da citação dos contrainteressados quando estes sejam em número superior a 20, é aplicável o disposto na lei processual civil em matéria de citações e notificações.”

Com a revisão operada pelo DL. nº 214-G/2015 passou a dispor-se do seguinte modo:
“Artigo 25º
Citações e notificações
1 - Salvo disposição em contrário, as citações editais são realizadas mediante a publicação de anúncio em página informática de acesso público, nos termos a definir em portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
2 - Em todas as formas de processo, todos os articulados e requerimentos autónomos e demais documentos apresentados após a notificação ao autor da contestação do demandado são notificados pelo mandatário judicial do apresentante ao mandatário judicial da contraparte nos termos da lei processual civil.
3 - A notificação determinada no número anterior pode realizar-se por meios eletrónicos, nos termos de portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.”

Com a Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, foram modificados os nºs 3 e 4º do Artº 25º nos seguintes termos:
“(…)
3 - A notificação determinada no número anterior realiza-se por via eletrónica, nos termos a definir por portaria do membro do Governo responsável pela área da justiça.
4 - Quando seja demandado o Estado, ou na mesma ação sejam demandados diversos ministérios, a citação é dirigida unicamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, que assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo.”

Na atual versão dos artigos 11º e 25º do CPTA resulta que a representação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada, fica agora apenas garantida a possibilidade da representação em juízo poder ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.

Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público», tendo passado a citação a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa.

A questão está, pois, em saber se os referidos normativos, na sua atual redação, atentam a Constituição nos termos invocados pelo Ministério Público.

O que importa verificar é se ocorreu a invocada falta de citação do Estado, por a citação ter sido dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado nos termos atualmente previstos no artigo 25º nº 4 do CPTA.

O que releva aqui e agora é saber se a opção do legislador infraconstitucional, ao fazer operar a citação da pessoa coletiva Estado, quando este seja demandado no âmbito dos processos nos tribunais administrativos, através do Centro de Competências Jurídicas do Estado, fere ou não o artigo 219º nº 1 da CRP, sabendo-se que a citação é o ato pelo qual se dá conhecimento ao réu de que foi proposta contra ele determinada ação e se chama ao processo para se defender (cfr. artigo 219º nº 1 do CPC, ex vi do artigo 1º do CPTA).

Entendemos que não, como genericamente tem vindo a ser entendido em ambos os Tribunais Centrais Administrativos.

A questão da intervenção do Ministério Público nos Tribunais Administrativos e a sua representação do Estado, há muito que tem vindo a ser debatida.

Vieira de Andrade, chegou a defender o fim do patrocínio do Estado pelo Ministério Público, em especial nas ações de responsabilidade, in, “Reforma do Contencioso Administrativo – O debate universitário (trabalhos preparatórios), Vol. I, Coimbra Editora, 2003, pág. 70, e in, “A Justiça Administrativa (Lições)”, 5ª Edição, Almedina, 2004, pág. 267.

No mesmo sentido, associando-se à critica de continuar a atribuir-se ao MINISTÉRIO PÚBLICO a representação do ESTADO, Pedro Gonçalves, in, “A ação administrativa comum” – “A Reforma da Justiça Administrativa”, STVDIA IVRIDICA nº 86, Boletim da Faculdade De Direito da Universidade de Coimbra, Coimbra Editora, Dezembro 2005, pág. 167 (n. 90). Veja-se, ainda, Maria Isabel F. Costa, in, “O Ministério Público no contencioso administrativo Memória e "Razão de Ser"", Revista do Ministério Público, Ano 28, Abr Jun 2007,pág. 28, destacando ser função nuclear do MINISTÉRIO PÚBLICO a defesa da legalidade democrática, com expressão na ação penal e na ação pública do contencioso administrativo.

Em qualquer caso, a reforma do contencioso administrativo operada em 2002-2004, manteve a regra da representação do ESTADO pelo Ministério Público nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade civil, o que foi agora alterado pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, noa termos aqui em discussão.

O que está predominantemente em causa é saber se ocorreu nulidade em decorrência da ausência de citação do Ministério Público na presente Ação, e se pelo facto da citação ter sido direcionada para o CENTRO DE COMPETÊNCIAS JURÍDICAS DO ESTADO, se deverá ser recusada essa metodologia por se mostrar a mesma inconstitucional, declarando-se a nulidade de todo o processado e determinando-se a citação do ESTADO através do MINISTÉRIO PÚBLICO.

Refere o artigo 188º nº 1 alínea b) do CPC, que há falta de citação “…quando tenha havido erro de identidade do citado”.

Decorre da própria Constituição, designadamente dos seus artigos 3º nº3, 5º nº 3, 18º nº 1, 22º, 27º nº 5, 38º nº 2, 41º nº 4, 204º nº 1 alínea b) e nº 2, 269º nºs 1 e 2, 271º nºs 1 e 4 ou 276º nº 4, a qualificação do Estado como Pessoa Coletiva, sendo particularmente significativas, neste conspecto, as disposições onde lhe atribuem direitos ou deveres e às outras pessoas coletivas públicas – vide, a este respeito, Diogo Freitas do Amaral, in, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. I, II edição, Almedina, pág. 213 ss.

Na versão anterior do CPTA o chamamento do ESTADO à ação sobre contrato ou relativa a responsabilidade civil que contra ele tivesse sido instaurada fazia-se através da citação dirigida ao MINISTÉRIO PÚBLICO, que era quem atuava na ação em sua representação legal.

Como refere Alexandra Leitão, in, “A Representação do Estado pelo Ministério Público nos Tribunais Administrativos”, JULGAR, nº 20, 2013, pág. 13 ss. tratava-se aí de uma representação legal e não propriamente, como representação orgânica, como vinha sendo entendido em alguma doutrina “(…) enquanto a representação orgânica decorre da própria natureza das coisas é, por assim dizer, lógica e ontológica, a representação legal decorre de uma opção do legislador. Por outras palavras: seria possível optar-se por não cometer ao Ministério Público a representação em juízo do Estado, mas seria impossível determinar que a pessoa coletiva deixasse de ser representada por um ou mais dos seus órgãos, pela simples razão que as pessoas coletivas são entidades imateriais que carecem sempre de um ou mais órgão(s) e do(s) seu(s) titular(es) para manifestar a sua vontade. Este é o cerne da distinção entre representação orgânica e legal.”

A opção de proceder a uma única citação, no caso ao Centro de Competências Jurídicas do Estado quando numa mesma ação sejam demandados diversos ministérios, não deixa de ser uma opção política e legislativa, a qual, só por si não põe em causa a Autonomia e legitimidade do Ministério Público, mormente como no caso em presença, em que este acabou por intervir no Processo.

Admite-se que o sistema legalmente estatuído, não é intuitivo nem linear, o que não significa que tal se revele inconstitucional.

De facto o sistema estabelecido é suscetível de se mostrar articulável com o Estatuto do MINISTÉRIO PÚBLICO (à data aprovado pela Lei nº 47/86 e atualmente aprovado pela Lei n.º 68/2019), onde se pode ler relativamente à intervenção principal do MINISTÉRIO PÚBLICO quando representa o ESTADO, as REGIÕES AUTÓNOMAS ou as AUTARQUIAS LOCAIS, que “…em caso de representação de região autónoma, de autarquia local ou, nos casos em que a lei especialmente o permita, do Estado, a intervenção principal cessa quando for constituído mandatário próprio” (cfr. artigo 5º nº 1 alíneas a) e b) e nºs do Estatuto antigo e artigo 9º do Estatuto novo), prevendo-se desde logo a existência de departamentos de contencioso do ESTADO enquanto órgão de coordenação e de representação em juízo em matéria cível, administrativa e tributária (cfr. artigo 51º do Estatuto antigo e 61º do Estatuto novo) aos quais compete (cfr. artigo 52º nº 1 do Estatuto antigo e 61º nº 1 do Estatuto novo) a “…representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais, em casos de especial complexidade ou de valor patrimonial particularmente relevante, mediante decisão do Procurador-Geral da República (alínea a)); “…organizar a representação do Estado em juízo, na defesa dos seus interesses patrimoniais” (alínea b)); “…assegurar a defesa dos interesses coletivos e difusos” (alínea c)); “…preparar, examinar e acompanhar formas de composição extrajudicial de conflitos em que o Estado seja interessado” (alínea d)), e ainda “…apoiar os magistrados do Ministério Público na representação do Estado em juízo” (nº 2).

É certo que, no que concerne às ações cíveis, o CPC dispõe no seu artigo 24º, a respeito da representação do ESTADO que este é “…representado pelo Ministério Público, sem prejuízo dos casos em que a lei especialmente permita o patrocínio por mandatário judicial próprio, cessando a intervenção principal do Ministério Público logo que este esteja constituído” (nº 1), ressalvando-se que “…se a causa tiver por objeto bens ou direitos do Estado, mas que estejam na administração ou fruição de entidades autónomas, podem estas constituir advogado que intervenha no processo juntamente com o Ministério Público, para o que são citadas quando o Estado seja réu; havendo divergência entre o Ministério Público e o advogado, prevalece a orientação daquele”.

Em qualquer caso, é incontornável que a parte final do nº 4 do artigo 25º do atual CPTA, relativamente ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, afirma que este “assegura a sua transmissão aos serviços competentes e coordena os termos da respetiva intervenção em juízo” o que poderia condicionar a atuação do MINISTÉRIO PÚBLICO, nos termos do artigo 219º nº 2 da CRP e do respetivo Estatuto, em relação aos demais órgãos do poder central, regional e local (cfr. artigo 2º do Estatuto antigo e 3º do Estatuto novo).

Com efeito, nos termos Estatuto aprovado pela Lei nº 47/86, não só era contemplada a interligação entre a atuação judicial do MINISTÉRIO PÚBLICO em representação do ESTADO e os demais serviços do Estado, cuja atuação estivesse implicada, como se previa que ao Ministro da Justiça competia transmitir, ainda que por intermédio do Procurador-Geral da República, instruções de ordem específica nas ações cíveis e nos procedimentos tendentes à composição extrajudicial de conflitos em que o Estado fosse interessado ou autorizar o Ministério Público, ouvido o departamento governamental de tutela, a confessar, transigir ou desistir nas ações cíveis em que o Estado fosse parte (cfr. artigo 80º alíneas a) e b) do Estatuto antigo).

Por outro lado, não se alcança que as ações relativas a contratos e a responsabilidade civil extracontratual em que o ESTADO seja demandado nos Tribunais Administrativos, possa considerar-se como integrando o núcleo essencial das funções do MINISTÉRIO PÚBLICO, à luz no nº 1 do artigo 219º da CRP.

Independentemente de estar ou não a matéria em causa, regulada nos artigos 11º e 24º do CPTA na versão introduzida pela Lei nº 118/2019, de 17 de setembro, no âmbito da reserva relativa da assembleia da república nos termos do artigo 165º nº 1 da CRP, o que é facto é que essa competência legislativa foi observada.

Como se sumariou no acórdão deste TCAN de 03/07/2020, no Proc. nº 00902/19.2BEPNF-S1:
«I – Na atual versão dos dispositivos dos artigos 11º nº 1 e 25º nº 4 do CPTA, dada pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro, resulta que a prestação do ESTADO nas ações em que este seja parte demandada (por a ele lhe pertencer a legitimidade passiva nos termos do artigo 10º do CPTA) fica agora apenas garantida a possibilidade da sua representação em juízo ser assegurada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e não já, como acontecia anteriormente, que essa representação a si lhe pertença.
II - Simultaneamente, a citação do ESTADO deixou de se operar «na pessoa do magistrado do Ministério Público» na usual fórmula utilizada, e passou a ser dirigida ao Centro de Competências Jurídicas do Estado, serviço central da administração direta do Estado, dotado de autonomia administrativa, que se integra na Presidência do Conselho de Ministros e está sujeito ao poder de direção do Primeiro-Ministro ou do membro do Governo em quem aquele o delegar (cuja orgânica foi aprovada pelo DL. nº 149/2017, de 6 de dezembro, e posteriormente alterada pelo DL. nº 91/2019, de 5 de julho).
III – A representação orgânica da pessoa coletiva ESTADO nos tribunais administrativos, em defesa dos seus interesses patrimoniais, que são os que estão em causa nas ações sobre contratos e relativas à responsabilidade, não está constitucionalmente acometida ao MINISTÉRIO PÚBLICO.»,

Em concreto, encontrando-se o Ministério Público presente nos presentes autos, nos quais apresentou Contestação em 09/11/2020, a finalidade que pretende alcançar com a impugnação do despacho recorrido foi, por natureza, alcançada.

Por outro lado, e como sumariado no Acórdão do TCAS nº 92/20.6BELSB-S1 de 02-07-2020 “O Ministério Público tem outros meios para suscitar a inconstitucionalidade de normas que, in casu, não prejudicaram a sua intervenção nos autos em apreço, nem se prendem com o objeto do litígio do seu representado em juízo, designadamente, o mecanismo de fiscalização abstrata, no art. 281.º, n.º 2, alínea e), da CRP, através do Procurador-Geral da República.”

Aqui chegados, tem, pois, que concluir-se, dever ser negado provimento ao recurso e manter-se, com a antecedente fundamentação, a decisão de 1ª Instância.

* * *

Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, negar provimento ao Recurso, confirmando-se o Despacho Recorrido.

Sem Custas

Porto, 18 de junho de 2021

Frederico de Frias Macedo Branco
Nuno Coutinho
Ricardo de Oliveira e Sousa