| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1.RELATÓRIO
M…, casado, residente no Lugar de Sendim de Baixo, Castelo do Neiva, Viana do Castelo, interpôs recurso do despacho proferido em 2005/10/27, pelo Senhor juiz do TAF de Braga, que rejeitou liminarmente o processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, apresentado em 2005/10/26, contra o Município de Viana do Castelo e D… e esposa, processo esse alicerçado no seguinte quadro de facto:
- O requerente é dono e legítimo possuidor de uma habitação sita no lugar do Lagosteiro, Sendim de Baixo, Castelo do Neiva, Viana do Castelo, onde vive com os seus filhos, netos e sogra há mais de 6 anos;
- Quando construiu a habitação, não havia ruídos, nem perturbações de qualquer espécie, até há cerca de 2 anos a esta parte, altura em que os 2º s requeridos montaram uma oficina de carpintaria (há 4/5 anos atrás) num anexo e logradouro, e adquiriram máquinas industriais;
- Desde a aquisição dessa maquinaria (há cerca de 2 anos), o barulho por ela produzido, quando utilizada, o que acontece desde as 7h3O e para lá das 19h30, de Segunda a Sábado, é muito, o que perturba a tranquilidade e o sossego no local;
- Entre a sua habitação e a oficina onde as máquinas estão em funcionamento dista cerca de 30 metros em linha recta, sendo que a oficina não possui licença para laborar;
- A Câmara Municipal de Viana do Castelo deu início a um procedimento tendo em vista o encerramento da carpintaria.
Neste requerimento solicitou-se:
- A intimação do 1º requerido a encerrar de imediato, ainda que preventivamente, a carpintaria dos requeridos particulares;
- A notificação da entidade distribuidora de energia eléctrica para interromper de imediato o fornecimento para as máquinas instaladas na oficina;
- A intimação daqueles requeridos para não utilizarem o anexo do seu prédio e logradouro no exercício da actividade de carpintaria;
- A condenação solidária dos requeridos ao pagamento da quantia de € 5.000,00, bem como de uma indemnização diária de € 10,00 desde a citação até ao encerramento da oficina.
Em sede deste recurso formulou as seguintes conclusões nas respectivas alegações:
1. Os 2°s requeridos estão a exercer uma actividade industrial que carece de licença camarária;
2. Iniciaram essa actividade sem essa licença;
3. A actividade industrial dos 2°s requeridos afecta, diariamente e de há cerca de 2 anos, a integridade física, psíquica e a saúde em geral do requerente, através do ruído produzido pelas máquinas utilizadas no exercício daquela actividade.
4. A 1ª requerida, alertada para o exercício ilegal da actividade dos 2°s requeridos no local em que é exercida, logo determinou, em 18 de Dezembro de 2002, que estes procedessem de imediato ao encerramento dessa actividade;
5. Os 2°s requeridos não recorreram dessa decisão para o Tribunal Administrativo competente;
6. Desde 2002 até ao momento da instauração desta acção, a ora requerida não encerrou a oficina dos 2°s requeridos;
7. A actividade industrial dos 2°s requeridos é causa directa e necessária da violação da integridade física, psíquica e da saúde do requerente.
8. A omissão da 1ª requerida, ao não encerrar a oficina dos 2°s requeridos, como a lei obriga, é também causa directa e necessária dessa violação do direito à integridade física, psíquica e da saúde do requerente;
9. Face à agressão diária à saúde, à integridade física e psíquica do requerente, decorrente da actividade industrial desenvolvida pelos 2°s requeridos, e à omissão da ora requerida, há necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo;
10. O requerente não tem ao seu dispor outra acção que não a instaurada. A situação jurídica dos 2°s requeridos está definida no sentido de não ser legalizável a oficina de carpintaria no local.
11. Um procedimento cautelar (e as providências requeridas) depende de uma acção principal e o requerente só pode lançar mão desta acção de intimação como acção principal e por ser urgente a tutela requerida.
12. O Senhor juiz, ao indeferir liminarmente a acção, fez errada interpretação do art. 109º n.° 1 do CPTA, havendo vício de violação de lei;
13. Ao não dar seguimento à acção, o direito fundamental do requerente à sua integridade física, psíquica e saúde em geral está a ser violado diariamente com a actividade dos 2°s requeridos e a omissão da 1ª requerida, havendo violação do art. 25º n.° 1 da Constituição da República Portuguesa.
Pediu que se dê provimento ao recurso e, em consequência, que se revogue o despacho recorrido, ordenando-se o prosseguimento do processo.
A autoridade requerida contra-alegou conforme fls.100/106.
Neste TCAN, o EMMP, notificado nos termos e para os efeitos do art. 146º n.º 1 do CPTA, não emitiu qualquer parecer.
Sem vistos, atento o disposto no art. 36° nº s 1, al. d) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
Cumpre decidir.
2.DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO- QUESTÃO A APRECIAR
Se o despacho recorrido, que rejeitou in limine a intimação, por impropriedade do meio usado, fez (ou não) correcta interpretação do normativo previsto no CPTA - arts. 109º/111º.
3.FUNDAMENTOS
Da decisão posta em crise resulta, além do mais, o seguinte:”...cotejando os requisitos de prolacção de uma decisão pelo Tribunal quando requerida ao abrigo do artigo 109º, do CPTA, torna-se evidente que a pretensão do requerente não pode prosseguir.
Na verdade, e nestes autos, a causa de pedir do requerente assenta na alegação de a laboração da oficina, que invoca estar a funcionar ilegalmente, estar a ser causa perturbadora da sua saúde.
Ora, o pedido não tem cabimento no âmbito deste meio processual, porquanto a tutela judicial requerida não reveste contornos de urgência, nem ofende o núcleo essencial de um direito, liberdade e garantia, e como tal, não se está perante a necessidade de emissão célere de uma decisão de mérito sobre a pretensão apresentada.
Face ao alegado pelo requerente, a decisão a proferir, tendo em vista a garantia de tutela judicial efectiva, é certo, não pode assumir contornos de definitividade, antes reveste aptidão para passar, obrigatoriamente, por um outro meio processual, mediante o pedido de adopção de uma providência cautelar, a qual posteriormente dependerá da interposição de uma acção principal, que face ao que vem alegado (de que a lesão da sua integridade física já se manifesta, pelo menos desde há cerca de dois anos a esta parte) e face ao direito de que entende ser titular, será uma acção judicial, a definir por si no âmbito do que vem disposto no n.º 2 do artigo 2° do CPTA.
Ao contrário do que vem requerido pelo requerente, o meio processual adequado, entre outros viáveis, é o constante do artigo 131º do CPTA na medida em que se afigura como bastante o decretamento provisório de uma providência, a qual, face ao disposto no artigo 112º n.º 2 do CPTA, pode ser qualquer uma, adequada ao caso concreto, dado o carácter meramente exemplificativo que o CPTA lhes veio reconhecer.
Conforme vem alegado, a tranquilidade e o sossego do requerente por força do funcionamento das máquinas na dita oficina, deixou de existir há cerca de dois anos, sendo assim objectiva e manifesta a inexistência de qualquer urgência na prolacção de uma decisão, por não estar em causa a violação do núcleo de um direito fundamental, como é o direito à saúde (designadamente), que o requerente entende estar a ser violado e que não possa ser garantida por uma providência cautelar, em conformidade com o disposto no referido artigo 131º n°1 do CPTA.
Por impropriedade do meio processual utilizado pelo requerente para alcançar a tutela judicial requerida foi rejeitado liminarmente o seu requerimento.
DE DIREITO
No âmbito do actual CPTA, de particular monta, é todo o quadro normativo dirigido aos processos de intimação.
Estes constituem processos urgentes de imposição e compreendem dois tipos:
1- A intimação para a prestação de informações, consulta de processos ou passagem de certidões (instituída como um processo principal de âmbito alargado ao exercício do direito à informação procedimental e à informação extra-procedimental) – arts. 104º a 108º - (esta via processual surge inspirada na ideia de que os Administrados são sujeitos com Direitos, pretensões legitimantes, pelo que se torna imperiosa a tutela do direito à informação (fala-se mesmo em tutela da curiosidade, desde que, naturalmente, não contenda com o sigilo ou segurança do Estado)-; e
2- A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, que vem concretizar, no domínio do contencioso administrativo, a garantia consagrada no artigo 20°, n.° 5, da CRP, “para a defesa dos direitos, liberdades e garantias pessoais, a lei assegura aos cidadãos procedimentos judiciais caracterizados pela celeridade e prioridade, de modo a obter tutela efectiva e em tempo útil contra ameaças ou violações desses direitos” e que pode assumir particular acuidade em situações em que seja urgente a obtenção de uma pronúncia definitiva sobre o mérito da causa.
Este novo meio processual criado pelo CPTA – arts. 109º a 111º - é o resultado de um processo de maturação, legislativa e doutrinal, sobre o tema da protecção jurisdicional específica dos direitos fundamentais.
A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias tem por objecto a tutela dos direitos constantes do Título II da Parte I da CRP, bem como outros direitos fundamentais dispersos por outras secções da Lei Fundamental que revistam natureza análoga, nos termos do art. 17º da CRP.
A tutela aqui em causa visa prevenir, com especial celeridade, qualquer atentado, por parte dos poderes públicos, ao exercício útil destes direitos, seja por acção ou por omissão.
Efectivamente dispõe o n.º 1 do art. 109º do CPTA que “A intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adopção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no artigo 131º”.
E o art. 2º, nº 2, do CPTA, adianta que “A todo o direito ou interesse legalmente protegido corresponde a tutela adequada junto dos tribunais administrativos,....”.
Porém, a tutela aqui em causa (a contida no citado art. 109º), só será verdadeiramente adequada e verdadeiramente efectiva se for, igualmente, nos casos em que tal se exija, verdadeiramente célere.
Este é, pois, um meio decisivo no catálogo de meios que o legislador ordinário criou, através dos quais os cidadãos podem ver adequadamente protegidos os seus direitos, liberdades e garantias sempre que tenham sido objecto de lesão ou que se verifique ameaça de lesão.
E trata-se, antes de mais, de um processo principal, e não de um processo cautelar, em ordem a obter-se uma sentença de condenação que imponha à Administração a adopção de uma conduta, que tanto pode consistir num facere como num non facere, isto é, que tanto pode consistir numa conduta positiva, numa acção, como numa conduta negativa, numa abstenção.
Em certos casos, pode ser dirigido também contra um particular, designadamente um concessionário – n.º 2 do preceito - e pode mesmo ser usado, quando esteja em causa a prática de um acto administrativo de conteúdo estritamente vinculado, para a emissão de uma sentença constitutiva – n.º 3 do mesmo artigo.
Como resulta do n.º 1, este meio de tutela dirige-se à protecção de direitos, liberdades e garantias.
Assim, como requisitos fundamentais deste processo, temos, em primeiro lugar, que se torna necessário que esteja em causa o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia e que a conduta que o interessado pretende ver adoptada pela Administração seja apta a assegurar tal exercício.
Em segundo lugar, também se exige que a célere emissão da decisão de mérito que imponha determinada conduta à Administração se revele indispensável para assegurar, em tempo útil, a protecção do direito, liberdade e garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento provisório de uma providência cautelar, segundo o disposto no art. 131º.
O primeiro destes dois requisitos impõe que o recurso a este meio de tutela apenas se justifique se a célere decisão de mérito a emitir impondo uma conduta positiva ou negativa à Administração se revelar indispensável para a protecção do direito, liberdade ou garantia em tempo útil, isto é, por forma a que, não se recorrendo a este meio, a protecção do direito, liberdade ou garantia fique comprometida ou apenas possa ser obtida num tempo ou num momento em que perdeu para o interessado o efeito útil pretendido ou o seu pleno e útil exercício.
O segundo requisito inculca, manifestamente, uma ideia de subsidiariedade ou de excepcionalidade.
De facto, a chave da questão da admissibilidade da intimação é a sua subsidiariedade relativamente à modalidade de decretamento provisório de qualquer providência cautelar, prevista no art. 131º do CPTA.
A subsidiariedade a que se refere o nº 1 do artigo 109º está em estrita ligação com a indispensabilidade a que o mesmo n.º 1 também alude.
Assim, a possibilidade de utilização da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias não depende apenas da impossibilidade ou insuficiência do decretamento provisório de qualquer providência, antes tem também como pressuposto a inexistência de qualquer outro meio processual especial de defesa de direitos, liberdades e garantias determinados.
O julgador tem, por isso, que se convencer de que, em face das condições concretas de exercício do direito alegadamente ameaçado, a opção pela tutela sumária é inevitável. E tem também de estar convencido da indispensabilidade deste meio utilizado, ou seja, tem de ser feito um exercício de ponderação, traduzindo-se na absoluta necessidade da intimação para assegurar o exercício do direito em tempo útil e, implicitamente, no não sacrifício intolerável, nem de valores de interesse público, nem de direitos da mesma natureza de outras pessoas.
Este meio só deve, rectius, só pode ser utilizado quando o meio normal não possa ser utilizado, ou melhor, não se mostre adequado para a protecção do direito, liberdade ou garantia em tempo útil.
Meio normal que é a acção administrativa, seja ela especial, seja ela comum, precedida, eventualmente, da dedução de uma providência cautelar em ordem a regular, proteger ou salvaguardar, ainda que de forma provisória, o direito, liberdade ou garantia ameaçado até que a sentença no processo principal defina a situação de forma definitiva -cfr., neste sentido, Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, em “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2005, pág. 538 e segs., Isabel Celeste M. Fonseca, “Dos Novos Processos Urgentes (Função e Estrutura)”, Lex, 2003, Lisboa, pág. 76/77, e Carla Amado Gomes, Pretexto, contexto e texto da intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Inocêncio Galvão Teles, vol. V, Coimbra, 2003, pág. 563, e ainda desta Autora, “Intimação para que protecção de direitos, liberdades e garantias?”, anotação ao Ac. do STA de 18.11.2004, no pr. 978/04, Cadernos de Justiça Administrativa, 50, Março/Abril de 2005, pág. 40.
Como referem os autores citados, não basta a simples urgência, para que seja legítimo o uso deste meio de tutela. Urgência pode ser obtida igualmente através do recurso a um meio de tutela cautelar. À urgência requerida haverá de juntar-se este outro requisito da subsidiariedade; este meio de tutela apenas deve ser usado nos casos em que o recurso a um outro meio principal (acção administrativa especial ou comum), associado, porventura a uma providência cautelar, nomeadamente nos termos que resultam da norma do art. 131º do Código, preceito do qual resulta, de forma clara, que a tutela cautelar é adequada a proteger os direitos, liberdades e garantias, ainda que de forma provisória, e que pode, de resto, conduzir à emissão de uma pronúncia urgentíssima, no prazo de quarenta e oito horas - cfr. o n.º 3.
Haverá de ter-se em conta que a intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias, pela sua concreta configuração no âmbito dos processos urgentes previstos na nova lei de processo, especialmente por se caracterizar pela emissão de uma decisão de mérito, definitiva, sobre uma situação de lesão ou de ameaça de lesão de um direito, liberdade ou garantia, num lapso de tempo muito curto, não pode deixar de ser caracterizado como um meio contencioso verdadeiramente sumário e célere. Como se extrai do Acórdão do STA atrás referenciado, este meio destina-se à obtenção de “uma protecção rápida e contundente ao legítimo exercício de um direito, liberdade ou garantia, frente a qualquer tipo de ameaças, restrições, lesões ou violações, provenientes, designadamente, da actuação ou omissão da Administração”.
Obviamente que estas sumariedade e urgência não podem deixar de traduzir-se, de alguma maneira e em maior ou menor grau, no correspondente sacrifício de alguns valores, quiçá mesmo do cumprimento integral do contraditório das partes e à livre utilização de alguns meios de prova -Mário Aroso de Almeida/Carlos Alberto Fernandes Cadilha, ob. cit., pág. 539.
Também por isso se compreende e justifica o carácter subsidiário deste meio processual principal em relação a outros meios onde tais valores não são sacrificados ou, pelo menos, não são sujeitos a um tão grande sacrifício.
“Não é … aconselhável abusar dos processos urgentes, em que a celeridade é necessariamente obtida através do sacrifício, em maior ou menor grau, de outros valores, que, quando ponderosas razões de urgência não o exijam, não devem ser sacrificados” - alerta o Prof. Mário Aroso, em “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 2ª ed., Almedina, pág. 269-. E adianta “Afigura-se, pois justificado atribuir prioridade aos processos não urgentes, devidamente complementados por um sistema eficaz de atribuição de providências cautelares, efectivamente apto a evitar a constituição de situações irreversíveis ou a emergência de danos de difícil reparação. E reservar os processos urgentes para as situações de verdadeira urgência na obtenção de uma decisão sobre o mérito da causa, que são aquelas para as quais, na verdade, não seja suficiente a utilização de um processo não urgente, ainda que complementado pelo decretamento, mesmo que provisório, de providências cautelares”.
Ora, na hipótese vertente, o que se deixou consignado em termos doutrinais, não permite outra conclusão que não seja a de que bem andou o tribunal recorrido ao concluir pela impropriedade do meio utilizado pelo peticionário, aqui recorrente.
De facto, é o próprio recorrente quem alega que a situação trazida ao processo já perdura há cerca de dois anos.
Então, como justificar que só ao fim deste lapso de tempo surja a necessidade de obtenção de uma decisão de mérito urgente através do recurso ao processo de intimação para protecção de direitos, liberdades e garantias?
E, como concluir, apenas ao fim de dois anos, que o recurso a este meio de tutela se revela indispensável para garantir, em tempo útil, o exercício dos direitos invocados?
Em suma, afigura-se que não se verificam, no caso concreto, os pressupostos apontados e exigidos pelo preceito sub judice (art. 109º, n.º 1) que legitimem o recurso a esta figura processual, isto é:
- A necessidade de emissão urgente de uma decisão de fundo do processo que seja indispensável para protecção de um direito, liberdade ou garantia;
- Que não seja possível ou suficiente o decretamento provisório de uma providência cautelar, no âmbito de uma acção administrativa normal, seja comum ou especial.
Nestes termos, a sentença posta em crise e que assim julgou, não merece censura, razão pela qual se manterá na ordem jurídica.
4.DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.
Sem custas – art. 73º-C, n.º 2, al. c), do CCJ.
Notifique e D.N.
Porto, 2006/01/26
Maria Fernanda Antunes Aparício Duarte Brandão
Maria Isabel São Pedro Soeiro
Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia (vencido, conforme declaração em anexo)
Voto vencido:
Votei vencido porque teria dado provimento ao recurso jurisdicional interposto por M… por entender que no novo regime do CPTA incumbe ao juiz, antes de mais, providenciar para que os processos judiciais venham a permitir uma decisão de mérito.
Conforme o que já deixamos escrito, enquanto relator, no Acórdão proferido no Recurso n.° 1l02/04.OBEBRG se o Juiz verificar que os pedidos formulados na petição inicial não se coadunam com a forma de processo escolhida pelo interessado, quer essa forma de processo seja definida como urgente ou não urgente pelo CPTA, deve, ao abrigo do disposto nos arts. 2°, 7° e 8° do CPTA, convidar o requerente Autor a prestar os esclarecimentos necessários de modo a conformar-se a forma do processo aos pedidos para que, a final, venha a ser proferida decisão que conheça de mérito. Tal convite pode, e deve se necessário, ser formulado no âmbito do despacho a que alude o art. 110°, n.° 1 do CPTA.
Ao não ter sido formulado qualquer convite para a correcção da forma de processo está-se a dificultar e a negar ao Autor o direito de acesso à justiça por uma razão de ordem formal que contende de forma directa e imediata com o princípio da tutela jurisdicional efectiva que encontra acolhimento, entre outros, no art. 88° do CPTA. É que, tendo o legislador pretendido dar a muitos dos preceitos deste novo CPTA uma intenção pedagógica com vista à obtenção de uma decisão de mérito, não se justifica agora, como anteriormente acontecia, o indeferimento liminar de uma pretensão por o seu Autor ter referido que pretendia lançar mão de determinado meio processual, quando na realidade o juiz chega à conclusão que o meio processual deve ser outro e isso apenas implique um ligeiro ajustamento na petição inicial; tal erro ou vício da petição inicial deve ser corrigido, se não “ex officio”, pelo menos a convite feito nesse mesmo sentido ao Autor. |
