| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
“2…, S.A.”, pessoa colectiva n.º …, matriculada na Conservatória do Registo Comercial de Mafra sob o n.º …, com sede no Alto do Matoutinho, n.º …, Malveira, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra – 2º Juízo, datada de 30/11/2004, que julgou procedente a excepção de caducidade do direito e absolveu da instância dos autos impugnação urgente/contencioso pré-contratual que havia deduzido nos termos dos arts. 100º e segs. do CPTA contra o “CONSELHO DE ADMINISTRAÇÃO DOS HOSPITAIS DA UNIVERSIDADE DE COIMBRA” e as contra-interessadas “A…, LDA.”, com sede na Estrada da Beira n.º …, Coimbra, “P…, LDA.”, com sede na Rua Fernando Namora, n.º …, Pedrouços, Maia, “S…, LDA.”, com sede na Rua Terras de Santa Maria, n.º …, R/c, Arrifana, “G… LDA.”, com sede na Av. dos Estados Unidos da América, n.º …, … D, Lisboa, e “S…, LDA.”, com sede na Rua Rodrigo da Fonseca, n.º …, R/c E, Lisboa.
Formula, nas respectivas alegações (cfr. fls. 112 e segs.), as seguintes conclusões que se reproduzem:
“(...)
a) A douta decisão recorrida não se pronunciou sobre questões que devia apreciar;
b) Com efeito, a Autora alegou que da decisão do Conselho de Administração dos HUC interpôs recurso hierárquico em 09/06/04, rejeitado por despacho de S. Excelência o Secretário de Estado da Saúde exarado em 04/10/2004, de que veio a ser notificada em 22/10/2004;
c) A referida matéria devia ter sido considerada provada por confissão e documentos e mostrava-se relevante para o conhecimento da alegada excepção dilatória de caducidade do direito de acção:
d) A acção de contencioso pré-contratual foi tempestivamente intentada;
e) A douta decisão recorrida é, assim nula, (artº 668º, nº 1 al. d) do C.P. Civil e artº 101º e nº 4 do artº 59º do CPTA), pelo que deve ser revogada e ordenar-se o prosseguimento da acção porque tempestiva e oportunamente apresentada, assim se fazendo Justiça. (…).”
O ente público R., ora recorrido, uma vez citado para os termos da causa e da presente instância de recurso apresentou contra-alegações (cfr., fls. 119 e segs.) nas quais conclui, em suma, pelo improvimento do recurso e manutenção da decisão recorrida.
As contra-interessadas nada vieram dizer ou requerer (cfr. fls. 111 e segs.).
O Ministério Público (MºPº) junto deste Tribunal quando notificado nos termos e para efeitos do disposto nos arts.146º e 147º ambos do CPTA veio apresentar parecer onde sustenta a improcedência do recurso (cfr. fls. 135 e 136).
As partes notificadas da posição do MºPº manifestada nos autos nada vieram requerer ou declarar para esse efeito.
Após cumprimento da determinação vertida no despacho de fls. 141 dos autos a Mm.ª Juiz “a quo” proferiu despacho sobre a arguida nulidade da decisão recorrida e sustentou a mesma nos termos constantes de fls. 147/148.
Sem vistos, dado o disposto no art. 36º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que, pese embora por um lado, o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (CPC) “ex vi” art. 140º do CPTA, temos, todavia, que, por outro lado, nos termos do art. 149º do CPTA o tribunal de recurso em sede de recurso de apelação não se limita a cassar a sentença recorrida, porquanto ainda que declare nula a sentença decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito”, pelo que os recursos jurisdicionais são “recursos de ‘reexame’ e não meros recurso de ‘revisão’” (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa (Lições)”, 6ª edição, págs. 420 e segs.).
As questões suscitadas pela recorrente resumem-se, em suma, em determinar se na situação vertente a decisão recorrida ao julgar procedente a excepção de caducidade do direito e absolver da instância os RR. enferma, por um lado, de nulidade por omissão de pronúncia [art. 668º, n.º 1, al. d) do CPC] e, por outro, de violação ou não os arts. 59º, n.º 4 e 101º ambos do CPTA [cfr. alegações e conclusões supra reproduzidas]. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Resulta da decisão recorrida, dos documentos insertos nos autos e, bem assim, do processo administrativo apenso, como assente a seguinte factualidade:
I) No Diário da República, III Série, n.º 242, de 18/10/2003 foi publicado o anúncio do concurso público n.º 190007/2003, dos Hospitais da Universidade de Coimbra tendo por objecto «Prestação de Serviços de vigilância nos HUC para o ano de 2004»;
II) Com data de 13/05/2004 foi elaborado o “Relatório Final” do referido concurso público pelo Júri do Concurso, do qual se extrai o seguinte:
“(…) Nestes termos, propõe-se: (…)
2 – A adjudicação da prestação dos Serviços de Vigilância objecto do Concurso Público n.º 190007/2003, à firma A…, Lda., pelo montante global anual de 702.816,00€ + IVA (…).” (cfr. PA apenso aos autos - separador n.º 52 cujo teor aqui se dá por reproduzido);
III) Sobre aquele relatório foi aposto, de forma manuscrita, o seguinte:
“Adjudique-se.
2004-05-25”
E duas assinaturas sobre o carimbo
“H.U.C.
Conselho de Administração” (cfr. PA apenso aos autos - separador n.º 52 cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IV) Com data de 25/05/2004 foi enviado ofício à aqui recorrente, remetido por correio registado com aviso de recepção e subscrito pelo Presidente do Júri, oficio esse que a mesma recebeu em 27/05/2004, do seguinte teor:
“(…)
«Assunto: Concurso Público nº 190007/2003.
“Prestação de Serviços de Vigilância nos HUC”
NOTIFICAÇÃO DE ADJUDICAÇÃO.
Nos termos do n.º 2 do art. 109º do Decreto-Lei 197/99, de 08 de Junho, notifica-se V. Exa. que por deliberação de 25.05.2004, do Conselho de Administração dos HUC, a prestação de serviços objecto do procedimento em epígrafe foi adjudicado à firma A…, Lda., cuja proposta ficou classificada em 1º lugar.
Mais se esclarece que a ordenação das propostas admitidas foi a seguinte: (…).
Nos termos do n.º 2, do art. 180º, do Decreto-Lei 197/99, de 08 de Junho, o prazo para a eventual interposição de recurso de hierárquico facultativo do acto de adjudicação é de 10 dias úteis a contar da presente notificação, estando o processo disponível para consulta no Serviço de Aprovisionamento (Armazém 99) durante o mesmo prazo. (…).” (cfr. doc. inserto a fls. 11 e 12 dos presentes autos e processo administrativo apenso aos autos – separador n.º 53 cujo teor aqui se dá por reproduzido);
V) A A., ora recorrente, no dia 31/05/2004, pediu a emissão de cópias certificadas de vários documentos constantes do procedimento consta do separador 54º do PA, pedido este que foi satisfeito em 07/06/2004 com a recepção da certidão peticionada (cfr. separador n.º 57 do PA apenso aos autos);
VI) Em 09/06/2004 a A. interpôs recurso hierárquico dirigido a S.ª Ex.ª o Sr. Ministro da Saúde - cfr. separador n.º 58 do processo administrativo apenso aos autos;
VII) Por despacho de 04/10/2004 de S.ª Ex.ª o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde foi rejeitado o recurso hierárquico interposto pela A. com fundamento no art. 173º, al. b) do CPA nos termos das informações e pareceres vertidos nos autos (cfr. separador n.º 62 do processo administrativo apenso aos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido);
VIII) A A. foi notificada daquele despacho através de carta datada de 20/10/2004 e recebida em 22/10/2004 (cfr. fls. 31 dos autos cautelares sob o n.º 616/04.6BECBR cujo teor aqui se dá por reproduzido);
IX) Em 10/11/2004 a A. interpôs os presentes autos de impugnação urgente/contencioso pré-contratual (arts. 100º e segs. CPTA) (cfr. fls. 01 dos autos “sub judice” cujo teor aqui se dá por reproduzido).«» 3.2. DE DIREITO
Considerada a factualidade supra fixada importa, agora, entrar na análise dos fundamentos do presente recurso jurisdicional. 3.2.1. A recorrente sustenta, por um lado, que a sentença lavrada nos autos enferma da nulidade prevista no art. 668º, n.º 1, al. d) do CPC porquanto não se teria pronunciado sobre questões que devia ter conhecido.
Estipula-se no art. 668º do CPC, sob a epígrafe de “Causas de nulidade da sentença”, que:
“1 - É nula a sentença:
a) Quando não contenha a assinatura do juiz;
b) Quando não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão;
c) Quando os fundamentos estejam em oposição com a decisão;
d) Quando o juiz deixe de pronunciar-se sobre questões que devesse apreciar ou conheça de questões de que não podia tomar conhecimento;
e) Quando condene em quantidade superior ou em objecto diverso do pedido. (...).”
As situações de nulidade da decisão encontram-se legalmente tipificadas no art. 668º, n.º 1 do CPC, cuja enumeração é taxativa (cfr., entre outros, Ac. do STJ de 25/11/2004 - Proc. n.º 04B3540 in: “www.dgsi.pt/jstj”), comportando causas de nulidade de dois tipos: uma causa de carácter formal [art. 668º, n.º 1, al. a) CPC] e várias causas respeitantes ao conteúdo da decisão [art. 668º, n.º 1, als. b) a e) CPC].
Note-se, todavia, que a qualificação como nulidade de sentença de ilegalidades integradoras de erro de julgamento não impede o Tribunal de proceder à qualificação jurídica correcta e apreciar, nessa base, os fundamentos do recurso (cfr. Acs. do STA de 17/03/1992 - Proc. n.º 26.955 in: Ap. DR de 30/9/94, págs. 215 e segs.; de 13/02/2002 - Proc. n.º 47.203, de 20/10/2004 - Proc. n.º 748/03 ambos in: «www.dgsi.pt/jsta»).
Ora salvo melhor entendimento temos que a nulidade suscitada não ocorre.
O tribunal deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras (cfr. arts. 660º, n.º 2 CPC e 95º CPTA), sendo que é relativamente e por relação com tais comandos legais que se terá de aferir a nulidade prevista na al. d) do n.º 1 do art. 668º do CPC (cfr. Ac. STJ de 25/09/2003 - Proc. n.º 03B659 in: “www.dgsi.pt/jstj”).
Trata-se, nas palavras do Prof. M. Teixeira de Sousa (in: “Estudos sobre o novo Processo Civil”, Lex, Lx 1997, págs. 220 e 221) do “(...) corolário do princípio da disponibilidade objectiva (art. 264º, n.º 1 e 664 2ª parte)” que “significa que o tribunal deve examinar toda a matéria de facto alegada pelas partes e analisar todos os pedidos formulados por elas, com excepção apenas das matérias ou pedidos que forem juridicamente irrelevantes ou cuja apreciação se tornar inútil pelo enquadramento jurídico escolhido ou pela resposta fornecida a outras questões.
“(...) Também a falta de apreciação de matéria de conhecimento oficioso constitui omissão de pronúncia.”
Questões para este efeito são “(...) todas as pretensões processuais formuladas pelas partes que requerem decisão do juiz, bem como os pressupostos processuais de ordem geral e os pressupostos específicos de qualquer acto (processual) especial, quando realmente debatidos entre as partes” (cfr. Prof. A. Varela, in: RLJ, Ano 122º, pág. 112) e não podem confundir-se “(...) as questões que os litigantes submetem à apreciação e decisão do tribunal com as razões (de facto ou de direito), os argumentos, os pressupostos em que a parte funda a sua posição na questão” (cfr. Prof. Alberto dos Reis, in: “Código Processo Civil Anotado”, vol. V, pág. 143).
Daí que as questões suscitadas pelas partes e que justificam a pronúncia do Tribunal terão de ser determinadas pelo binómio causa de pedir-pedido.
Como sustenta igualmente o Prof. M. Teixeira de Sousa (in: ob. cit., págs. 220 e 221) “(...) O tribunal não tem de se pronunciar sobre todas as considerações, razões ou argumentos apresentados pelas partes, desde que não deixe de apreciar os problemas fundamentais e necessários à decisão da causa. (...) Verifica-se, pelo contrário, uma omissão de pronúncia e a consequente nulidade [art. 668º, n.º 1, al. d) 1ª parte] se na sentença, contrariando o disposto no art. 659º, n.º 2, o tribunal não discriminar os factos que considera provados (...) ou se abstiver de apreciar a procedência da acção com fundamento numa das causas de pedir invocadas pelo autor. (...).
Se o autor alegar vários objectos concorrentes ou o réu invocar vários fundamentos de improcedência da acção, o tribunal não tem de apreciar todos esses objectos ou fundamentos se qualquer deles puder basear uma decisão favorável à parte que os invocou. (...)
Em contrapartida, o tribunal não pode proferir uma decisão desfavorável à parte sem apreciar todos os objectos e fundamentos por ela alegados, dado que a acção ou a excepção só pode ser julgada improcedente se nenhum dos objectos ou dos fundamentos puder proceder”.
A sentença é uma decisão jurisdicional proferida pelos tribunais no exercício da sua função jurisdicional que, no caso posto à sua apreciação, dirimem um conflito de interesses (públicos e/ou privados) no âmbito das relações jurídicas administrativas (cfr. arts. 01º e 04º ambos do ETAF).
A mesma conhece do pedido e da causa de pedir, ditando o direito para aquele caso concreto, pelo que a sentença pode estar viciada de duas causas que poderão obstar à eficácia ou validade da dicção do direito:
- Por um lado, pode ter errado no julgamento dos factos e do direito e então a consequência é a sua revogação;
- Por outro, como acto jurisdicional, pode ter atentado contra as regras próprias da sua elaboração e estruturação ou contra o conteúdo e limites do poder à sombra da qual é decretada e então torna-se passível de nulidade, nos termos do art. 668º do CPC.
Da análise da sentença recorrida e sem prejuízo da análise de fundo da mesma que constitui fundamento material do presente recurso jurisdicional, resulta que a Mm.ª Juiz “a quo”, em sede de pronúncia sobre a excepção de caducidade do direito de acção suscitada pelo ente público R., ora recorrido, na sua contestação (cfr. fls. 37 e segs. dos autos), conheceu da mesma e julgou-a procedente, tendo absolvido os RR. da instância, não se vislumbrando omissão de pronúncia.
Com efeito, o que importa é que o tribunal decida a questão posta, não se lhe impondo apreciar todos os fundamentos ou razões em que as partes se apoiam para sustentar a sua pretensão ou posição [cfr. neste sentido, Acs. do S.T.A. (Pleno) de 21/02/2002 - Proc. n.º 34.852, de 02/06/2004 - Proc. n.º 46.570 ambos in: «www.dgsi.pt/jsta» ].
Daí que na decisão em recurso e sem prejuízo da bondade substancial ou ausência desta, que não constitui fundamento de nulidade mas ao invés erro de julgamento de facto e/ou de direito com a consequente revogação, não se vislumbra que a Mm.ª Juiz “a quo” tenha deixado de conhecer de todas as questões que no caso deveria ter conhecido ou que tenha emitido pronúncia quanto a questões que não constituíssem objecto do dever de conhecer por parte do tribunal já que na sentença recorrida aquela Sr.ª Juiz se conteve dentro dos limites daquilo que constituía o seu dever de pronúncia.
Improcedente que se mostra a arguida esta nulidade importa entrar na análise dos demais fundamentos do presente recurso jurisdicional.
3.2.2. Invoca a recorrente como fundamento material de recurso que a decisão judicial recorrida violou o disposto nos arts. 59º, n.º 4 e 101º do CPTA já que a dedução da presente acção foi feita tempestivamente considerando a factualidade alegada e que se mostra apurada no autos.
Com o presente meio contencioso veio a dar-se continuidade ao regime especial que vigorava com o D.L. n.º 134/98, de 15/05, incorporando-se no CPTA aquele regime legal e assegurando-se assim a manutenção da adequada transposição para a ordem jurídica interna das Directivas do Conselho n.º 89/665/CEE de 21/12 (chamada “Directiva recursos”) (publicada no Jornal Oficial n.º L395 de 30/12/1989) e n.º 92/13/CEE de 25/02.
Note-se que com a primeira das citadas Directivas se teve em vista assegurar a abertura dos “contratos públicos” à concorrência comunitária através da implementação nos Estados-membros de meios de recurso rápidos e eficazes e de medidas provisórias destinadas a corrigir a ilegalidade e a impedir a produção de danos relativamente aos concorrentes afectados nos seus direitos e interesses (cfr., entre outros, Dr. Carlos A. Fernandes Cadilha em “Contratos Públicos: do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio, à Reforma de Contencioso Administrativo. Uma Análise da Jurisprudência” in: “Scientia Iuridica”, Jan./Abril 2002, Tomo LI, n.º 292, págs. 51 e segs.; Dr. Pedro Gonçalves em “Apreciação do Decreto-Lei n.º 134/98, de 15 de Maio …” in: “Lusíada - Revista de Ciência e Cultura”, n.º 1, 1998, págs. 53 e segs.).
Aliás a preocupação do legislador comunitário nesta sede revela-se logo nos próprios “considerandos” insertos na citada Directiva, pois, com efeito, constituem objectivos da mesma, como pode ler-se no seu preâmbulo, instituir mecanismos que garantam “(…) o respeito das disposições comunitárias, sobretudo numa fase em que as violações podem ainda ser corrigidas (…)”, no âmbito de matérias a que se reportam as Directivas 71/305/CEE do Conselho, de 26 de Julho de 1971, relativamente à coordenação dos processos de adjudicação de empreitadas de obras públicas e a Directiva 77/62/CEE, relativa à coordenação dos processos de celebração dos contratos de fornecimento, no direito público.
E mais adiante pode ler-se que “(…) dada a brevidade dos processos de adjudicação dos contratos de direito público, as instâncias de recurso competentes devem nomeadamente estar habilitadas a tomar medidas provisórias para suspender um processo dessa natureza ou a execução de decisões eventualmente tomadas pela entidade adjudicante (...)”, ou ainda que “(…) É necessário assegurar que, em todos os Estados-membros, procedimentos apropriados permitam a anulação das decisões ilegais e a indemnização das pessoas lesadas por uma violação (…)”.
Por outro lado, “(…) sempre que as empresas não interponham recurso, determinadas infracções apenas podem ser corrigidas mediante o accionamento de um mecanismo específico (…)”.
Afirma-se, ainda, no preâmbulo, que importa assegurar, “(…) sempre que considerar ter havido infracção clara e manifesta no decorrer de um processo de adjudicação de um contrato de direito público, a Comissão possa intervir junto das autoridades competentes do Estado-membro e da entidade adjudicante em questão a fim de que sejam tomadas medidas apropriadas com vista à correcção rápida de qualquer alegada violação (…).”
Em consagração destas orientações atente-se ao que resulta nomeadamente dos arts. 01º, 02º e 03º do texto legal da aludida Directiva.
Para esse efeito dispõe o art. 01º que:
“1. Os Estados–membros tomarão as medidas necessárias para garantir que, no que se refere aos processos de adjudicação de contratos de direito público abrangidos pelo âmbito de aplicação das Directivas 71/305/CEE e 77/62/CEE, as decisões tomadas pelas entidades adjudicantes possam ser objecto de recursos eficazes e, sobretudo, tão rápidos quanto possível, nas condições previstas nos artigos seguintes e, nomeadamente, no nº 7 do artigo 2º, com base em que essas decisões tenham violado o direito comunitário em matéria de contratos de direito público ou as normas nacionais que transpõem esse direito”.
No art. 02º prevê-se que:
“1. Os Estados-Membros velarão por que as medidas tomadas para os efeitos dos recurso referidos no artigo 1º prevejam os poderes que permitam:
a) Tomar o mais rapidamente possível, através de um processo de urgência, medidas provisórias destinadas a corrigir a alegada violação ou a impedir que sejam causados outros danos aos interesses em causa, incluindo medidas destinadas a suspender ou a fazer suspender o processo de adjudicação do contrato de direito público em causa ou a execução de qualquer decisão tomada pelas entidades adjudicantes;
b) Anular ou fazer anular as decisões ilegais, incluindo suprimir as especificações técnicas, económicas ou financeiras discriminatórias que constem dos documentos do processo de adjudicação em causa;
c) Conceder indemnizações às pessoas lesadas por uma violação. (...).”
Por fim, estipula-se no art. 03º que:
“1. A Comissão pode invocar o processo previsto no presente artigo sempre que, antes da celebração de um contrato, considerar que houve infracção clara e manifesta das disposições comunitárias em matéria de contratos de direito público no decorrer de um processo de adjudicação de contrato abrangido pelo campo de aplicação das Directivas 71/305/CEE e 77/62/CEE.
2. A Comissão notificará ao Estado-membro e à entidade adjudicante em questão as razões pelas quais considera ter sido cometida uma infracção clara e manifesta e solicitará a sua correcção.
3. Nos vinte e um dias que se seguem à recepção da notificação referida no nº 2, o Estado-membro em questão comunicará à Comissão:
a) A confirmação de que a infracção foi corrigida; ou
b) Uma conclusão fundamentada, explicando as razões por que não foi efectuada qualquer correcção; ou
c) Uma notificação indicando que o processo de adjudicação do contrato em causa foi suspenso seja por iniciativa da entidade adjudicante, seja no âmbito do exercício dos poderes previstos no nº 1, alínea a), do artigo 2º; (...)”.
Temos, pois que a garantia de maior transparência e não discriminação dos particulares, na fase pré-contratual dos concursos públicos abrangidos pela directiva, aparece desta forma indissociável da necessidade de instituição de mecanismos contenciosos que permitam aos concorrentes reagir, de forma célere e eficaz, contra actos que, se não forem atempadamente impugnados e resolvidos pelas instâncias judiciais, acabam por não ter qualquer relevância prática ou utilidade.
A razão de ser da preocupação do regime decorrente dos arts. 100º e segs. do CPTA, na senda da Directiva em que se apoia, é, por conseguinte, essencialmente a garantia e protecção dos concorrentes preteridos, pondo à sua disposição meios de defesa eficientes.
Trata-se de um meio destinado a defender os direitos e interesses legalmente protegidos de eventuais lesados com o procedimento de formação dos contratos ali elencados.
Tal como sustenta a este propósito o Prof. J. C. Vieira de Andrade “(…) a previsão de um processo autónomo e urgente resulta da necessidade de assegurar simultaneamente duas ordens de interesses, públicos privados: por um lado, promover neste domínio a transparência e a concorrência, através de uma protecção adequada aos interesses dos candidatos à celebração de contratos com as entidades públicas; por outro lado, garantir a estabilidade dos contratos da Administração depois de celebrados, dando protecção adequada aos interesses públicos substanciais em causa e aos interesses dos contratantes. (…)” (in: ob. cit., págs. 249 e 250).
Importa, pois, face a tal qualificação jurídica apurar se regime decorrente dos arts. 100º e segs. é aplicável ou não ao procedimento administrativo em questão.
Está em causa nos autos um procedimento administrativo que se prende com concurso público lançado pela autoridade requerida para «Prestação de Serviços de vigilância nos HUC para o ano de 2004».
Com os referidos meios impugnatórios ao abrigo do qual a aqui ora recorrente veio deduzir a presente impugnação urgente na vertente de contencioso pré-contratual visou-se possibilitar e assegurar aos interessados no âmbito da celebração de contratos de empreitada e de concessão de obras públicas, de prestação de serviços e de fornecimento de bens, uma forma de impugnação urgente contra actos administrativos praticados no âmbito de tais procedimentos de formação de contratos e possibilitar-lhes o requerimento de medidas cautelares adequadas em sede de formação dos mencionados contratos.
Na verdade, através deste meio pode ser realizada a impugnação de todos os actos administrativos relativos à formação dos referidos contratos (v.g., decisões de escolha do procedimento, de admissão de proposta, de adjudicação ou relativas à minuta), bem como actos equiparados de entidades privadas [cfr. art. 100º, n.º 3 CPTA e 4º, n.º 1, al. e) do ETAF].
Trata-se do meio de impugnação adequado para a impugnação directa de “documentos contratuais” normativos (programa do concurso, caderno de encargos ou qualquer outro documento conformador do procedimento pré-contratual) designadamente com fundamento na ilegalidade das especificações técnicas, económicas ou financeiras, sendo que caso seja, entretanto, celebrado o contrato o objecto do processo pode ser ampliado à impugnação do próprio contrato (cfr. arts. 102º, n.º 4 e 63º, n.º 2 do CPTA).
No art. 100º do CPTA faz-se uma enumeração taxativa quanto aos tipos de contratos cujos actos relativos à sua formação gozam ou estão sujeitos obrigatoriamente ao regime de impugnação urgente em referência, pelo que só quanto aos mesmos tal procedimento especial em sede de contencioso administrativo é aplicável, não sendo passível de ser alargado na sua aplicação por via analógica, subsidiária ou por interpretação extensiva [cfr. neste sentido, no âmbito do anterior regime Acs. do S.T.A. de 01/07/1999 - Proc. n.º 44.249, de 18/08/1999 - Proc. n.º 45.334, de 18/08/1999 - Proc. n.º 45.344, de 17/11/1999 - Proc. n.º 45.506, de 15/02/2000 - Proc. n.º 45.849, de 24/05/2000 - Proc. n.º 46.083, de 08/06/2000 - Proc. n.º 46.138, de 29/11/2001 - Proc. n.º 48.079-A, de 16/04/2002 - Proc. n.º 278/02, de 09/05/2002 - Proc. n.º 47.243, de 16/05/2002 - Proc. n.º 48.104, de 19/02/2003 (Pleno) - Proc. n.º 47.330-A, de 19/02/2003 - Proc. n.º 48.104, de 23/07/2003 - Proc. n.º 1067/03 todos in: «www.dgsi.pt/jsta»; já no âmbito do actual regime vide Ac. do TCA do Norte de 14/04/2005 - Proc. n.º 1214/04.0BEVIS in: «www.dgsi.pt/jtcn»].
Frise-se que, tal como se passava no anterior regime legal, o regime vigente consagrado nos arts. 100º e segs. do CPTA é um regime imperativo não podendo os particulares optar entre ele e o regime geral previsto nos arts. 46º e segs. do CPTA (vide art. 46º, n.º 3 do CPTA) [cfr. neste sentido, no âmbito já do actual regime legal - Ac. do STA n.º 01/2005, de 24/11/2004 - Proc. n.º 903/2004 in: DR I-A, n.º 8, de 12/01/2005 e in: «www.dgsi.pt/jsta»; Ac. do TCA Norte de 14/04/2005 - Proc. n.º 1214/04.0BEVIS in: «www.dgsi.pt/jtcn»; bem como Prof. M. Aroso de Almeida ao que se infere das suas lições, in: ob. cit., pág. 265; e no âmbito do anterior regime legal - entre muitos outros Acs. do STA de 20/12/2000 - Proc. n.º 46.692, de 09/01/2002 - Proc. n.º 48.252, de 16/04/2002 - Proc. n.º 278/02, de 30/04/2002 (Pleno) - Proc. n.º 47.032, de 01/04/2003 - Proc. n.º 483/03, de 14/10/2003 - Proc. n.º 535/03, de 06/11/2003 - Proc. n.º 1.611/03, de 30/11/2004 - Proc. n.º 1143/04 todos, igualmente, in: «www.dgsi.pt/jsta»].
Revertendo ao caso em presença temos que, considerando o ora exposto, o acto administrativo em questão e a factualidade supra fixada, estamos perante procedimento administrativo de concurso público relativo a formação de contrato de fornecimento de serviços e como tal o mesmo é enquadrável na previsão do art. 100º do CPTA e estará sujeito ao regime imperativo de impugnação de actos administrativos alegadamente ilegais vertido na secção II, capítulo I, Título IV (Impugnação Urgente - Contencioso pré-contratual).
No caso “sub judice” coloca-se a questão de saber se a dedução da presente impugnação urgente o foi tempestivamente, como sustenta a recorrente, fazendo apelo do regime decorrente do art. 59º, n.º 4 do CPTA.
Resulta do texto legal do citado normativo, cuja epígrafe é “Início dos prazos de impugnação”, que:
“1 - O prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o acto administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação, ainda que o acto tenha sido objecto de publicação obrigatória.
2 - O disposto no número anterior não impede a impugnação, se a execução do acto for desencadeada sem que a notificação tenha tido lugar.
3 - O prazo para a impugnação por quaisquer outros interessados dos actos que não tenham de ser obrigatoriamente publicados começa a correr a partir do seguinte facto que primeiro se verifique:
a) Notificação;
b) Publicação;
c) Conhecimento do acto ou da sua execução.
4 - A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do acto administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respectivo prazo legal.
5 - A suspensão do prazo prevista no número anterior não impede o interessado de proceder à impugnação contenciosa do acto na pendência da impugnação administrativa, bem como de requerer a adopção de providências cautelares.
6 - (…).
7 - (…).
8 - (…).”
Ora o n.º 4 do art. 59º do CPTA constitui um dispositivo legal inovador face ao que eram as regras em matéria de contencioso administrativo, implicando mesmo uma revogação tácita do art. 164º do CPA (cfr. Prof. Mário Aroso de Almeida in: ob. cit., págs. 170 e 171; Dr. Esteves de Oliveira e outro in: “Código de Processo dos Tribunais Administrativos e Estatutos dos Tribunais Administrativos e Fiscais Anotados”, vol. I, pág. 378, nota II).
Resulta da conjugação dos n.ºs 4 e 5 do aludido dispositivo legal que a utilização de meios de impugnação administrativa (reclamação ou recursos hierárquicos nos termos do CPA e de legislação especial extravagante) suspende o prazo de impugnação judicial do acto, mas não impede o interessado de proceder à sua impugnação judicial em simultâneo ou na pendência daquela impugnação administrativa.
Tal regime legal releva de manifesto interesse quando a impugnação administrativa seja facultativa, visto que a haver impugnação administrativa necessária, esta, em regra, suspende a própria eficácia do acto pelo que não se coloca a questão de suspensão do prazo de impugnação judicial (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: ob. cit., pág. 223; Dr. Esteves de Oliveira e outro in: ob. cit., vol. I, pág. 391, nota VI).
Afirma, ainda, o Prof. Mário Aroso de Almeida (in: ob. cit., pág. 171) referindo-se ao n.º 4 do art. 59º do CPTA “(…) este preceito não estabelece que a utilização de qualquer meio de impugnação administrativa suspende os efeitos do acto impugnado, mas apenas que ela suspende o prazo de impugnação contenciosa. Por este motivo se garante ao interessado, no n.º 5, a faculdade de, a todo o momento, prescindir desse efeito suspensivo e proceder à impugnação contenciosa do acto na própria pendência da impugnação administrativa, assim como se lhe assegura a possibilidade de lançar mão da tutela cautelar, designadamente para o efeito de obter do tribunal administrativo a suspensão da eficácia do acto, que não resultou da sua impugnação administrativa. (…).” (sublinhados nossos).
Na mesma linha de entendimento sustenta o Prof. J. C. Vieira de Andrade (in: ob. cit., pág. 224) que “(…) a impugnação administrativa facultativa não suspende a eficácia do acto, pelo que o particular terá todo o interesse em pedir a suspensão administrativa da execução ou em solicitar ao tribunal uma providência cautelar adequada, mesmo que não utilize imediatamente a faculdade de propositura da acção na pendência da impugnação. (…).”
Refira-se, por outro lado, tal como é defendido pelo Dr. Esteves de Oliveira (in: ob. cit., pág. 392, nota VIII), que “(…) suspensão do prazo de impugnação judicial por efeito de uma impugnação administrativa só se verifica quando esta constitua uma verdadeira impugnação, quando constitua a Administração no dever legal de a decidir.
Assim, uma impugnação tutelar que não esteja prevista legalmente (art. 177º do CPA), ou uma reclamação apresentada na sequência do indeferimento de um recurso hierárquico ou e reclamação anterior (art. 161º/2 do CPA), por exemplo, não suspendem a contagem do prazo para a impugnação contenciosa, porque se trata de meios meramente “graciosos”, sobre que a Administração não tem o dever de decidir (que é diferente do dever de proceder).
Por outro lado, é preciso que a impugnação administrativa tenha sido tempestivamente deduzida para que se produza o efeito suspensivo do prazo de impugnação contenciosa – embora a sua rejeição com outros fundamentos (quaisquer uns, parece) já não prejudique a produção de tal efeito. (…).”
Por fim, importa ter ainda presente que a lei no normativo em referência fala em “suspensão” e não “interrupção” do prazo judicial pelo que, uma vez decidida a impugnação administrativa e da mesma sido notificado o recorrente ou decorrido o prazo para aquela decisão, o prazo judicial de impugnação contenciosa retomará o seu curso não havendo contagem dum novo prazo judicial mas sim daquele que estava em curso e que foi entretanto suspenso (cfr. Prof. J. C. Vieira de Andrade in: ob. cit., pág. 224).
Encerrados alguns considerandos em torno do normativo em questão importa, assim, saber e decidir se o mesmo tem relevância e aplicação numa situação como a vertente.
Temos, para nós, que o art. 59º, n.º 4 se trata de dispositivo legal aplicável ao processo de impugnação urgente previsto nos arts. 100º e segs. do CPTA e como tal terá de ser considerado e compatibilizado com o regime previsto no art. 101º do mesmo código (cfr. neste sentido, Dr. Esteves de Oliveira e outro in: ob. cit., págs. 391 e 392, nota VII).
Nessa medida, a não consideração da realidade factual decorrente da data da entrega da certidão solicitada para efeitos de vir a interpor recurso hierárquico, da data da interposição por parte da A. do recurso hierárquico para S.ª Ex.ª o Sr. Ministro da Saúde do acto do Conselho de Administração do R. e da data da notificação da decisão de indeferimento daquele recurso hierárquico [cfr. n.ºs III), IV), V), VI), VII), VIII) e IX)], bem como o não enquadramento daquela situação factual à luz dos arts. 58º, 59º, n.º 4, 60º, n.º 3 e 101º do CPTA, implicam efectivamente um erro de julgamento por parte da decisão recorrida, porquanto a impugnação deduzida pela A. se nos afigura deduzida tempestivamente.
É certo que na situação vertente não poderemos falar dum recurso hierárquico facultativo, pois, os Hospitais da Universidade de Coimbra (HUC), enquanto instituto público integrado na espécie dos estabelecimentos públicos, constituem um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira, fazendo parte da administração indirecta do Estado, pelo que das decisões dos seus órgãos de topo tomadas neste âmbito, como era o caso, não está previsto nenhum recurso tutelar para o Ministro da tutela (Ministro da Saúde) (cfr., entre outros, Acs. do STA de 16/12/1997 - Proc. n.º 40.649, de 02/06/1999 - Proc. n.º 41212 in: «www.dgsi.pt/jsta») sendo que esse recurso só existe nos casos expressamente previstos na lei (cfr. art. 177º, n.º 2 do CPA). Refira-se, aliás, que idêntico entendimento foi sufragado pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde na decisão do recurso hierárquico interposto pela aqui A..
Nessa medida e face aos considerandos anteriormente tecidos em sede de enquadramento da previsão normativa do art. 59º, n.º 4 do CPTA não estaríamos, no caso “sub judice”, perante uma situação ali prevista ou que ali tivesse cabimento.
Todavia, ocorre que, no caso concreto, a A. foi induzida em erro pelo próprio R. aquando a notificação da decisão do CA que procedeu à adjudicação do concurso público na medida em que na parte final da notificação se refere que “(…) Nos termos do n.º 2, do art. 180º, do Decreto-Lei 197/99, de 08 de Junho, o prazo para a eventual interposição de recurso de hierárquico facultativo do acto de adjudicação é de 10 dias úteis a contar da presente notificação, estando o processo disponível para consulta no Serviço de Aprovisionamento (Armazém 99) durante o mesmo prazo. (…).”
Ora de tal acto de notificação erróneo desenvolvido pelo R. no âmbito do procedimento concursal em análise não pode a A. ser afectada ou prejudicada na tutela dos seus direitos e interesses quando a mesma, fazendo fé nesse acto de notificação, desenvolveu e estruturou a sua impugnação administrativa e contenciosa à sua luz e cumpriu os prazos legalmente previstos para esse efeito.
Procede, pois, a argumentação material da recorrente desenvolvida o recurso jurisdicional “sub judice”, porquanto a decisão judicial recorrida viola também o disposto nos arts. 59º, n.º 4 e 101º do CPTA. * 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso e, em consequência, revoga-se a decisão recorrida, ordenando-se a remessa do processo ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra - 2º Juízo para aí prosseguir os seus termos, se a tal qualquer outra causa não obstar.
Custas a cargo do R., aqui recorrido, com redução a metade da taxa de justiça [cfr. arts. 73º-A, n.º 1, 73º-E, als. a) e d), 18º, n.º 2 todos do CCJ e 189º do CPTA].
Após trânsito em julgado restituam-se aos ilustres mandatários das partes os suportes informáticos gentilmente disponibilizados.
Notifique-se. D.N. * Porto, 2005/05/19
Ass. Carlos L. Medeiros de Carvalho
Ass. Maria Isabel S. P. Soeiro
Ass. Jorge Miguel B. de Aragão Seia |
