| Decisão Texto Integral: | EM NOME DO POVO
Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
O Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz veio interpor recurso jurisdicional do acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 03.06.2009, pelo qual foi julgada parcialmente procedente a acção administrativa especial intentada por MG(…)para declaração judicial de nulidade ou anulação da deliberação daquele Conselho, de 9 de Janeiro de 2007, que determinou a cessação da sua «comissão de serviço’ como Juiz de Paz, bem como da deliberação do requerido, tomada na reunião de 15 de Fevereiro de 2007 e que “ratifica’ a anterior deliberação, por violação de várias normas legais e constitucionais.
Invocou para tanto, em síntese, que o acórdão recorrido é nulo por extravasar o objecto do processo e, em todo o caso, incorreu em erro de julgamento da matéria de facto, ignorando factos relevantes, o que foi determinante para julgar parcialmente procedente a acção, quando a deveria ter julgado totalmente improcedente, pois que o acto devido no caso concreto era o de indeferir a pretensão da Autora.
A Recorrida contra-alegou defendendo a improcedência deste recurso.
A Autora, MG(...), apresentou também por seu turno recurso jurisdicional, contra o acórdão na parte em que julgou a acção improcedente.
Alegou, em síntese, que a decisão recorrida errou ao não julgar procedentes os vícios imputados aos actos impugnados, devendo a acção ser julgado totalmente procedente.
Terminou pedindo a fixação de efeito suspensivo ao seu recurso.
O Réu contra-alegou defendendo não se dever conhecer do objecto do recurso, por não ter sido imputado qualquer erro à decisão recorrida, limitando-se a Autora a renovar os vícios imputados aos actos impugnados no articulado inicial; em todo o caso, sustenta, este recurso não merece provimento.
O Ministério Público neste Tribunal não emitiu parecer. * Cumpre decidir já que nada a tal obsta.* São estas as conclusões das alegações do primeiro recurso e que definem o respectivo objecto:
I. A decisão judicial recorrida incorreu em erros de julgamento quanto à apreciação e valoração da matéria de facto, e, consequentemente, comprometeu a solução jurídica nela contida.
II. A douta decisão do TAF do Porto se encontra inquinada por erro de julgamento, porquanto ocorre, desde logo, uma contradição entre a decisão de facto proferida e a prova produzida nos presentes autos, o que redundou numa incorrecta apreciação da matéria de facto dada como provada.
III. O tribunal a quo sustentou a decisão de condenar o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz a emitir novo acto decisório sobre o pedido de renomeação da A. como Juiz de Paz formulado m 7/3/2007 no entendimento de que, tal como os juízes de paz que foram renomeados, também a A. apresentou um requerimento no sentido de ser renomeada.
IV. Afigura-se absolutamente crucial para a apreciação da legalidade da deliberação do R. que indefere o requerimento da A. de 7/3/2007 a apreciação do teor quer desse requerimento, quer, também, dos requerimentos dos restantes Juízes de Paz que foram renomeados.
V. O Tribunal a quo obnubilou por completo quer o conteúdo dos requerimentos nos quais aqueles Juízes de Paz solicitam ao Conselho a renovação das suas comissões de serviço, quer o conteúdo da deliberação emitida sobre tais requerimentos.
VI. O acórdão recorrido não considerou provado, como deveria, o alegado pelo R. nos artigos 58.º e 59.º da contestação e documentado através do doc. n.º 2 junto à oposição nos autos de procedimento cautelar, apensos à presente acção, ou seja, que todos os Juízes de Paz renomeados requereram a renovação da sua comissão de serviço/renomeação nos mesmos julgados de paz onde até aí exerciam funções.
VII. Por outro lado, o acórdão sob censura não teve em conta que, ao contrário do que sucedeu com os restantes Juízes de Paz, a A. não requereu a sua renomeação no Julgado de Paz do Porto mas sim a sua colocação noutro Julgado de Paz (Santa Maria da Feira, Trofa ou Poiares, por ordem de preferência).
VIII. Ao descurar as diferenças entre as pretensões formuladas no requerimento da A. de 7/3/2007 e as formuladas nos requerimentos apresentados pelos restantes Juízes de Paz, Tribunal a quo violou o disposto nos artigos 66.º, n.º 2, 67.º, n.º 1, alínea b) e 71, n.º 1 do CPTA, na medida em que procedeu a um errado enquadramento da pretensão da A. deduzida perante a Entidade Demandada, e que constitui o objecto do processo no que respeita ao pedido de condenação à prática do acto devido.
IX. A pretensão que a A. deduziu perante o Conselho não era, manifestamente, semelhante à que foi deduzida pelos outros Juízes de Paz que foram renomeados; logo, os motivos justificativos da adopção dos parâmetros decisórios que presidiram ao deferimento dos requerimentos para renovação da comissão de serviço/renomeação apresentados por outros Juízes de Paz não se verificavam no caso da A.
X. Todavia, o Tribunal a quo assim não entendeu, assimilando erroneamente a pretensão da A. à pretensão dos outros Juízes de Paz. Daí que o acórdão recorrido tenha perpetrado uma violação do artigo 71.º n.º 1 do CPTA, ao condenar o R. a decidir um requerimento como se a pretensão material naquele deduzida fosse a mesma que foi apresentada pelos outros Juízes de Paz.
XI. Resultando da pronúncia condenatória uma vinculação da Entidade Demandada a adoptar parâmetros decisórios manifestamente inaplicáveis ao requerimento que lhe foi dirigido, pois tais parâmetros são aplicáveis apenas aos requerimentos para renomeação no mesmo Julgado de Paz, a pronúncia condenatória extravasa manifestamente o objecto do processo, delimitado, como já se referiu, pela pretensão deduzida pelo particular perante a autoridade administrativa (cf. artigo 66.º n.º 2 do CPTA).
XII. O acórdão recorrido procede a uma verdadeira correcção da vontade manifestada pela A., obrigando o Conselho a ficcionar uma declaração de vontade no sentido da renovação da comissão de serviço/renomeação no Julgado de Paz do Porto.
XIII. Daí que o acórdão recorrido violou manifestamente o princípio do dispositivo, consagrado no artigo 3.º do CPC, bem como o disposto no n.º 1 do artigo 661.º do CPC.
XIV. Sendo por isso nulo nos termos da alínea e) do artigo 668.º do CPC.
XV. O acto cuja eliminação da ordem jurídica resulta directamente da pronúncia condenatória não padece de qualquer vício, fazendo uma correcta interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis.
XVI. A nomeação de funcionários em regime de comissão de serviço, e bem assim nos restantes regimes, assenta no pressuposto básico de que a autoridade administrativa tem determinadas necessidades que urge serem providas pela pessoa a nomear.
XVII. Concluindo a Entidade Demandada que nos Julgados de Paz para os quais a A. requereu a sua renomeação não havia lugares por preencher, estando os mesmos ocupados por outros Juízes de Paz, torna-se forçoso concluir, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 67.º, n.º 1, alínea b) o CPTA, que o acto devido era o de indeferir a pretensão da A.
XVIII. A inexistência de concurso aberto para efeitos de provimento de Juízes de Paz nos Julgados de Paz da Feira, Trofa e Vila Nova de Poiares, que serviu de fundamento ao indeferimento do requerimento da A. datado de 7/3/2007, prendeu-se com o reduzido movimento processual que estes apresentavam (cf. doc. 8 junto ao requerimento inicial nos autos de procedimento cautelar, apensos à presente acção).
XIX. Assim sendo, também a exiguidade dos processos e a racionalização dos custos tendo em conta os meios de que a Entidade Demandada dispõe sempre fariam com que o acto devido fosse aquele que veio a ser praticado.
XX. Resulta manifesta a inexistência do pressuposto constante do artigo 67.º, n.º 1, alínea b) para que o Tribunal a quo pudesse condenar a Entidade Demandada à prática do acto devido, precisamente porque o acto que foi praticado através da deliberação n.º 8/2007 do Conselho era, atento o teor do requerimento da A. datado de 7/3/2007, aquele que se mostrava devido, de acordo com todos os preceitos legais aplicáveis.
São estas as conclusões das alegações do segundo recurso e que definem o respectivo objecto
A) O douto acórdão proferido nos autos, do qual vem interposto o presente recurso, julgou a acção parcialmente procedente, por parcialmente provada.
B) A Recorrente não pode conceder que tenha improcedido o pedido de declaração de nulidade (ou de anulabilidade) da deliberação do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz de 9 de Janeiro de 2007 e da deliberação de 15 de Fevereiro de 2007 que ratifica aquela deliberação, e que determinou a cessação da sua “comissão de serviço” como Juiz de Paz, o qual tinha por fundamento os seguintes vícios: (i) violação do princípio constitucional dos tribunais e o da separação de poderes, (ii) inconstitucionalidade do artigo 25.º, n.º 1, da Lei n.º 78/2001, de 13.07, (iii) interpretação inconstitucional dos artigos 11.º do Decreto-Lei n.º 329/2001, de 20.12 (…), (iv) o poder de renomeação/não renomeação foi inconstitucionalmente atribuído pelo legislador a um órgão que não é de auto governo deste corpo de magistrados, (v) falta de fundamentação, (vi) violação do princípio da igualdade, (vii) violação do princípio da justiça, (viii) falta de audiência prévia e (ix) falta de quórum para a tomada da deliberação.
C) A Recorrente foi objecto de um tratamento a todos os títulos afrontoso e que atenta contra a dignidade das funções jurisdicionais que exerceu, na medida em que põe em causa os mais elementares princípios e garantias que caracterizam o Estado de Direito.
D) A Recorrente foi sumariamente despedida em absoluto contraste com o que sucedeu com os demais juízes de paz portugueses, que foram pacificamente mantidos em funções (até hoje!), nada lhe foi comunicado a priori, e também não lhe foi dada a posteriori a mais leve explicação para tão expedito tratamento – vendo-se a Recorrente de um dia para o outro «no olho da rua» sem quaisquer meios de subsistência (pois abandonara três anos antes a actividade de advogada que exercera até ao início destas funções).
E) Contrariamente ao entendimento perfilhado pelo douto acórdão, o (s) acto(s) impugnado(s) viola(m) o princípio da igualdade.
F) Admitindo que assiste à autoridade recorrida algum poder discricionário de «renomeação» dos juízes de paz finda cada «comissão de serviço», no uso desse poder discricionário está ela (recorrida) limitada pelo princípio da igualdade e demais princípios gerais da actividade administrativa, os quais constituem, como é sabido, um limite interno do poder discricionário.
G) Não se pode seguir a posição constante do douto acórdão, segundo a qual seria necessária a impugnação dos actos de renomeação de todos os Juízes de Paz para poder aferir (e sancionar) a violação do princípio da igualdade pelo acto ora impugnado.
H) O que se pretende sindicar é se ao segundo acto, ao acto em crise – não aos outros, que não são questionados – presidiu alguma razão objectiva e relevante que justifique um tratamento desigual (desfavorável ou mais desfavorável) face ao tratamento (favorável, ou mais favorável) que outros cidadãos obtiveram, por via de outros actos (anteriores ou simultâneos).
I) A recorrente concorda com a decisão de renomeação dos demais colegas (desde logo porque tal renomeação em nade bule com a sua – dela recorrente – peticionada renomeação).
J) O que a recorrente pretende é apenas que lhe sejam aplicados os mesmos critérios que serviram de base à renomeação dos seus colegas.
K) Critérios estes que, implícita ou explicitamente, se prendem (com certeza) com o mérito profissional daqueles Juízes de Paz.
L) A análise comparativa pretendida se cinge apenas aos Juízes de Paz em igualdade de circunstâncias com a recorrente, isto é, aqueles Juízes de Paz, opositores, admitidos e seleccionados no âmbito de um determinado concurso, e renomeados três anos depois.
M) A recorrente não pode conceder que não tenha sido renomeado uma vez que (tal qual os seus colegas) reúne todos os requisitos para tal (apresentou tempestivamente o pedido de renomeação e mérito profissional da recorrente não foi em nada inferior aos demais Juízes de Paz).
N) A recorrida não pôs em causa o mérito profissional da recorrente, até porque a recorrente sempre cumpriu escrupulosamente com todos os seus deveres.
O) Compete à recorrida o dever de fundamentar devidamente a sua decisão, como o de aplicar critérios iguais a todos os juízes de paz que reunissem as mesmas condições, isto é, de cumprir a legalidade, no sentido de jurisdicidade.
P) A suposta fundamentação de uma decisão que lesa interesses não se pode bastar pela mera indicação de um normativo.
Q) Não se pode conceder que possa o acórdão de que se recorre separar a decisão da cessação da comissão de serviço da de renomeação da recorrente, pois as duas são incindíveis – ao fazer cessar a comissão de serviço está-se, ainda que implicitamente, a indeferir o pedido de renomeação.
R) Admitindo-se a possibilidade de que tal ocorra, isto é, a hipótese de poderem existir duas decisões autónomas, uma relativa à comissão de serviço e outra referente à renomeação, sem que tais decisões se influenciem, o acto de que ora se recorre padecerá então de vício (grosseiro) de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.
S) A decisão de cessação da comissão de serviço da recorrente só poderá, nesse caso, ter ocorrido em virtude de aquela não ter entregue o pedido de renomeação (o que é completamente falso). Veja-se que a todos os demais Juízes de Paz que apresentaram o pedido de renomeação não lhes foi cessada a comissão de serviço, pelo que também não deveria ter cessado a comissão de serviço da recorrente pois, tal qual está devidamente comprovado nos autos, a recorrente, em 12.01.2005, solicitou a sua renomeação como Juiz de Paz.
T) Não se pode pois admitir que a diligência da recorrente [por ter apresentado o dito pedido de renomeação com alguma antecedência (sempre em cumprimento do prazo que lhe tinha sido concedido)] a possa prejudicar.
W) Considera a decisão recorrida que não existe violação do dever de fundamentação uma vez que a Recorrente compreendeu as razões de facto e de direito que justificam o acto que fez cessar a sua comissão de serviço.
Z) A decisão que recaiu sobre o seu pedido de renovação da comissão de serviço foi, sem mais, uma decisão de cessação da comissão de serviço, não tendo sido, como é claro, deferido o seu pedido de renomeação, e não tendo sido também apresentada cabal fundamentação da decisão, uma vez que apenas foi invocado o normativo jurídico que alegadamente sustentaria, só por si, tal decisão. Segundo a doutrina italiana, e, mais recentemente, também a doutrina portuguesa, a fundamentação deve conter a «indicação da causa», a «justificação» e a «motivação».
Y) O acto impugnado limita-se a cumprir apenas uma destas três exigências, nomeadamente a da indicação das normas legais.
Z) Já quanto à «indicação da causa», o Recorrido limita-se a enunciar apenas um dos factos juridicamente relevantes, que é o decurso do tempo previsto para a «comissão de serviço», ignorando de todo o outro facto (no seu entender) relevante, que era (que é) o da apresentação (ou da não apresentação) antes do fim desse prazo do pedido de renomeação.
AA) E, enfim, quanto à componente da «motivação», a falta de fundamentação é total e manifesta.
AB) Tem que se concluir pela falta (ou, quanto muito insuficiência) da fundamentação do acto em causa nos presentes autos, uma vez que aquele não detém os elementos que permitam compreender porque é que o Recorrido decidiu num sentido (o da cessação da comissão de serviço) e não noutro (pela não cessação da comissão de serviço).
AC) O recorrente não concede a posição seguida pelo douto acórdão de que improcede a arguida violação do artigo 100.º do CPA que consagra o denominado direito de audiência prévia, com fundamento na ausência de tal direito em virtude da inexistência de instrução.
AD) Há sempre lugar a audiência dos interessados em duas situações, a saber: (i) em todos os casos em que, pela ambiguidade das normas aplicáveis ou pela existência de lacunas extra-legais (mesmo no âmbito de uma competência vinculada), a solução para o caso concreto possa ser mais do que uma, e (ii) no caso de a competência ser discricionária ou os normativos a aplicar conterem conceitos imprecisos (são as chamadas «lacunas intralegais»). Em qualquer destas hipóteses há, previsivelmente, mais do que uma solução possível para o caso concreto, devendo ser dada aos interessados a possibilidade de questionarem o mérito ou a legalidade da solução prefigurada pela Administração e de procurarem influenciar o conteúdo e sentido da decisão final.
AE) A Recorrente não tomou prévio conhecimento, antes da decisão final, do que o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz se propunha fazer e das razões por que o fazia, não lhe permitindo contrapor as suas razões de modo a ser possível influenciar a vontade da Administração, vendo-se, assim, ilegalmente impossibilitada de se pronunciar em sede da audiência dos interessados.
AF) Pelo que, a audiência da Recorrente, ao contrário do que erroneamente foi decidido, era efectivamente devida, em concordância, aliás, com a melhor doutrina jurídica.
AG) Por outro lado, não se subsumindo o caso em apreço em nenhuma das hipóteses de inexistência ou dispensa de audiência de interessados, o Recorrido estava obrigada a justificar a sua decisão instrutória de não realização da audiência dos interessados, o que também não ocorreu no caso em apreço.
AH) O Recorrido não só não fundamentou a sua decisão como não apresentou as razões para a não audição da Recorrente, sendo a mesma ilegal por desrespeito pelo direito de audiência prévia.
AI) A sentença de que se recorre decidiu também no sentido de considerar como não violado o princípio da separação de poderes e da independência dos tribunais.
AJ) A deliberação em causa nos autos assentou num artigo - artigo 25.º n.º 1 da Lei n.º 78/2001 de 13.07 - inconstitucional porque frontalmente violador do princípio da separação dos poderes, consagrado nos art. 2.º e art. 111.º da Constituição da República Portuguesa – CRP, concretamente por colidir com a independência dos tribunais consagrada no art. 203.º da CRP.
AK) Tratando-se os julgados de paz de verdadeiros tribunais (cfr. AC. da RP, de 21-02-2005) deverão os Juízes de Paz ser vistos como verdadeiros Juízes.
AL) Deve considerar-se nos termos do artigo 6.º da Lei n.º 21/85 de 30 de Julho, que o Juiz de Paz, como qualquer outro juiz é – só pode ser – nomeado vitaliciamente: o carácter vitalício da função, consagrado no artigo 6.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais (e que aqui se deverá aplicar, por analogia, em vez da inconstitucional disposição do artigo 25.º da Lei 78/2001 de 13.07) constitui, a par da regra da inamovibilidade, uma garantia institucional da independência dos juízes.
AM) Deve considerar-se igualmente inconstitucional a interpretação dos artigos 11.º do D.L. n.º 329/2001 de 20.12, 29.º da Lei n.º 78/2001, 6.º da Declaração n.º 125/2006, publicado em D.R., 2.ª série, n.º 165 de 28.08, alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo 7.º do DL n.º 427/89, de 07.12 e alínea a) do artigo 25.º da Lei n.º 51/2005 de 30.08, no sentido de que a R. foi nomeada por três anos, por violação da separação de poderes consagrado no art. 2.º e art. 111.º da CRP, e o do princípio constitucional da independência consagrado no art. 203.º da CRP.
AN) Para além do carácter vitalício da nomeação, a aplicação aos Juízes de Paz do regime da função pública (e logo que também seria aplicável a ideia de que os Juízes de Paz estaria nomeados em comissão de serviço, sem qualquer limite) resulta numa “funcionalização” da magistratura e subjugação do poder judicial.
AO) A interpretação dos artigos referidos é inconstitucional na medida em que, ao se considerar que o Juiz de Paz está nomeado em comissão de serviço, estão a ser violados os princípios da separação de poderes consagrado no art. 2.º e art. 111.º da CRP, e o do princípio constitucional da independência consagrado no art. 203.º da CRP, ainda mais quando a possibilidade de “renomeação” está dependente de uma decisão do «Conselho de Acompanhamento».
AP) Também deverá ser tida como inconstitucional, pela violação dos princípios constitucionais referidos, a deliberação n.º 19/2006 do ora Recorrido (cuja legitimidade, aliás, se questiona) que (alegadamente) também consagra o sentido de que o Juiz de Paz é nomeado por três anos.
AQ) Não pode considerar-se que esteja salvaguardada a independência dos Juízes de Paz quando a lei lhes determina um vínculo provisório e precário.
AR) A recorrente foi “despedida” em resultado do exercício de um poder de “renomeação/não renomeação” inconstitucionalmente atribuído pelo legislador a um órgão que não é de autogoverno deste corpo de magistrados – quando a CRP impõe a toda a magistratura órgãos de auto governo (cfr. artigos 218.º e 220.º da CRP).
AS) De acordo com o artigo 65.º da Lei n.º 78/2001, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz é um órgão que funciona junto da Assembleia da República, com mandato de Legislatura, e que é constituído por, para além do seu Presidente: um grupo de deputados, um funcionário público, um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses e, enfim, um (único!) representante do Conselho Superior da Magistratura.
AT) À luz das pertinentes normas e princípios constitucionais, é inadmissível que um órgão com tal composição esteja investido em funções idênticas às dos autênticos organismos de autogoverno das magistraturas constitucionalmente previstos, os quais não apresentam (nunca poderiam apresentar) uma tal estrutura!
AU) Considerando-se que o vínculo dos Juízes de Paz é por tempo limitado, e que é possível ao Conselho de Acompanhamento «renomear» (livremente) os Juízes de Paz ao abrigo da disposição legal que limita temporalmente aquele vínculo, então deve considerar-se que tal disposição – o artigo 25.º n.º 1 da Lei n.º 78/2001 – viola o princípio da separação de poderes (consagrado nos art. 2.º e art. 111.º da Constituição da República Portuguesa - CRP) e da independência dos Juízes de Paz (consagrado no art. 203.º da CRP), inquinando de (insanável) nulidade o acto impugnado.
AW) Em sentido contrário ao douto aresto recorrido, o acórdão n.º 250/2209 do Tribunal Constitucional, datado de 18.05.2009, sustenta que: (i) a Constituição configura, expressamente, os julgados de paz como uma categoria de tribunais (no mesmo sentido ver o parecer da PGR de 21.04.2005) (ii) as decisões proferidas pelos julgados de paz têm o valor de sentença proferida por tribunal de 1.ª instância (cfr. artigo 61.º da Lei n.º 78/2001), (iii) os juízes de paz exercem funções jurisdicionais, não a título ocasional ou esporádico, mas a título permanente pelo período de tempo que dura o seu provimento, o que se consubstancia numa situação que justifica a restrição ao direito de acesso aos cargos públicos.
AX) Deste modo devem ser considerados inconstitucionais os artigos/interpretações dos artigos (e da deliberação), e nessa sequência, recusada a sua aplicação.
AY) Da mesma forma, a deliberação do R. adoptada na reunião n.º 48.º de 15 de Fevereiro de 2007 que “ratifica” a deliberação de 9 de Janeiro de 2007 (a ser considerada admissível a ratificação), é inválida, uma vez que incorpora as ilegalidades do acto ratificado.
AZ) Apenas se concordando com a possibilidade de, atentas as suas peculiaridades, poderem constituir os juízes de paz uma magistratura à parte, com uma carreira própria e distinta – desde que respeitadas as garantias institucionais da inamovibilidade e do carácter vitalício da função.
BA) De facto, sendo a lei ordinária omissa nesse aspecto (relativamente ao que acontece com os juízes de paz uma vez findo o prazo legal de três anos da sua nomeação), mesmo na hipótese de se admitir a legitimidade de um tal período probatório, bastava à Administração nada fazer para que, fazendo actuar a ordem jurídica, se concretizassem os imperativos da CRP nesta matéria, pois o vínculo provisório dos três anos se converteria em vínculo definitivo.
BB) A ideia de que no caso existe uma nomeação em comissão de serviço que cessa pelo seu termo de acordo a alínea a) do n.º 1 do artigo 25.º da Lei n.º 51/2005, de 30 de Agosto, resulta tão só de uma interpretação que o recorrido faz dos preceitos da Lei n.º 78/2001 de 13.07.
BC) Sem prejuízo do entendimento sobre a inconstitucionalidade dos preceitos – ou seja, concedendo, ainda que por mero dever de ofício, que o recorrido deveria/poderia aplicar os preceitos da Lei n.º 78/2001 de 13.07 –, esses preceitos não determinam que a recorrente esteja (tivesse sido) nomeada em comissão de serviço, e, muito menos, que essa comissão de serviço cessa (cessaria) pelo decurso do prazo, obrigando à apresentação de um pedido de renomeação por mais três anos (para uma nova «comissão de serviço»!).
BD) O recorrido optou por aplicar no caso um regime especial (nomeação em comissão de serviço), que se adequa apenas a funções que por definição não são permanentes, mas este regime, que é excepcional, nunca deveria ser no caso o aplicável, dado que tem o condão de acentuar a precaridade de funções que devem ser (pelo menos tendencialmente) permanentes.
BE) Nesta sequência, se se considerasse como constitucionalmente admissível a remissão feita pelo artigo 29.º da Lei n.º 78/2001 de 13.07 ao regime da Função Pública, devia-se então recorrer aos artigos 5.º e 6.º do Decreto-Lei n.º 427/89 de 7 de Dezembro e, consequentemente, considerar-se que a recorrente estava nomeada por tempo indeterminado.
BF) Assim – ainda e sempre nesta hipótese académica –, quando a lei n.º 78/2001, de 13.07, consagra o período de três anos, deve-se entender que ela se refere ao (a um) período probatório de duração superior a um ano (admissível nos termos do artigo 44.º do Decreto-Lei n.º 427/89 de 7 de Dezembro), durante o qual a nomeação é provisória, período esse findo o qual a nomeação se converte em definitiva.
BG) Nos termos do artigo 165.º n.º 1 alínea p) da CRP, é da reserva relativa de competência da Assembleia da República a “ organização e competência dos tribunais e do Ministério Público e estatuto dos respectivos magistrados, bem como das entidades não jurisdicionais de composição de conflitos.”
BH) Ora, o D.L. 329/01 de 20/12, que determina, como já vimos, no seu artigo 11.º um aspecto relativo ao estatuto dos Juízes de Paz – o regime referente ao exercício das suas funções – foi aprovado pelo Governo, sem autorização da Assembleia da República.
BI) Assim arguiu-se desde já, e para todos os efeitos, a inconstitucionalidade orgânica do D.L. 329/01 de 20/12.
BJ) Ainda que se admitisse, mais uma vez por mero dever de ofício, que a recorrente estava nomeada em comissão de serviço, deve entender-se que no caso nunca seria aplicável o regime mais gravoso do ponto de vista da precariedade e da provisoriedade das funções, da nomeação do pessoal dirigente e equiparado.
BK) Deste modo, mais uma vez, deve considerar-se que no caso se impunha, findos os três anos de nomeação da recorrente (aqui entendido como período probatório), uma conversão automática do vínculo provisório em definitivo, sem necessidade de existência de prévio pedido nesse sentido.
BL) Com efeito, considerando o artigo 7.º do D.L. 427/89 de 7 de Dezembro, a regra no regime da Função Pública e mesmo nas outras situações de comissão de serviço, que não a da alínea a), existe uma conversão automática do vínculo provisório em definitivo, findo o período probatório.
BM) Segundo as regras da comissão de serviço tem de existir uma fundamentação, atinente ao mérito das funções, para a própria cessação de comissão de serviço.
BN) Verifica-se ainda no caso a falta de quórum para a tomada de deliberação do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz de 9 de Janeiro de 2007, o que gera por si só a respectiva nulidade.
BO) Ora, de acordo com a acta n.º 47º de 9 de Janeiro de 2007, da reunião na qual foi tomada a deliberação que determinou a cessação da “comissão de serviço” da ora Recorrente, apenas estavam presentes quatro dos 10 elementos que constituem o órgão.
BP) Nesta medida não existia quórum de reunião, ou seja, o número mínimo de membros legalmente exigido para que um órgão colegial possa deliberar validamente, pelo que a sua falta implica a nulidade da decisão tomada pelo órgão (v. artigo 133.º, n.º 2, alínea g), do CPA).
BQ) Só por lei é que será possível consignar um “quórum” diferente do prescrito no n.º 1, não sendo de admitir a sua alteração por via regulamentar, não se pode por isso considerar o determinado na Declaração n.º 125/2006, publicado na II Série do Diário da República de 28 de Agosto de 2006, uma vez que esta não assume a natureza de lei.
BR) Razão pela qual a deliberação do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz de 9 de Janeiro de 2007 é nula e de nenhum efeito por falta de quórum de reunião.
BS) A deliberação impugnada foi ratificada por deliberação do recorrido tomada na reunião n.º 48.º de 15 de Fevereiro de 2007, no entanto, a mesma não é admissível uma vez que de acordo com o artigo 137.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA) “Não são susceptíveis de ratificação, reforma e conversão os actos nulos ou inexistente.”
BT) Apesar de o âmbito do presente recurso se cingir à parte improcedente do acórdão sendo, no entendimento da recorrente, exequível a parte corresponde à pretensão procedente, caso assim não se entenda, e caso não transite em julgado a condenação à prática de novo acto, vem a recorrente solicitar a atribuição de efeito meramente devolutivo ao presente recurso.
BU) A suspensão dos efeitos do acórdão provoca à recorrida prejuízos de difícil reparação.
BW) Prejuízos esses derivados da manutenção de uma situação de clamorosa ilegalidade para além do período em que duraria o exercício de funções pela recorrente, caso tivesse sido deferido o seu pedido de renomeação, isto é, para além do triénio 2007/2010.
BX) Acresce que a decisão de que se recorre tem consequências ao nível da capacidade financeira da recorrente, pondo mesmo em causa a sua sobrevivência.
BY) Ora, com a interposição de recurso jurisdicional de uma decisão que lhe foi parcialmente favorável e com a consequente dilação temporal de uma decisão judicial definitiva, coloca-se em risco a possível reparação dos danos causados pelo acto que se impugna.* I – A matéria de facto.
O Réu insurge-se quanto ao julgamento da matéria de facto, por entender, desde logo, que deveria ter ficado provado, por estar documentado, que os Juízes de Paz renomeados requereram a renomeação para os mesmos Julgados de Paz, o que não consta do elenco dos factos provados.
E tem, formalmente, razão neste ponto.
Embora de todo o contexto da matéria de facto provada e dos documentos para os quais remete a decisão se extraia este facto, melhor fica o mesmo explicitado no elenco de factos provados, tal como resulta dos documentos juntos a fls. 276 e seguintes a oposição à providência cautelar apensa.
Invoca ainda neste capítulo o Réu que a Autora, ao contrário dos restantes Juízes de Paz, não requereu a sua nomeação no Julgado de Paz do Porto onde estava colocada mas noutros Julgados de Paz (Santa Maria da Feira, Trofa ou Poiares).
Nesta parte carece de razão.
No acórdão deu-se como provado o teor dos dois requerimentos apresentados pela Autora que estão documentados e não foram contraditados nem postos em causa pelo ora Recorrente:
O teor do requerimento de 12.01.2005, provado pelo documento 4 junto com a própria contestação e que consta do ponto 5 da matéria de facto dada como provada.
E o teor do requerimento de 07.03.2007, documentado a fls. 112 dos autos de processo cautelar, como consta do ponto 10 da matéria dada como provada, onde se referem, precisamente aqueles três Julgados de Paz.
Nesta parte nenhuma censura há a fazer à decisão recorrida.
Quanto ao restante que a propósito da matéria de facto o Réu invoca, trata-se apenas de interpretação dos factos, análise e enquadramento jurídico dos mesmos, o que não cabe fazer nesta sede.
Devemos assim dar por assente a seguinte matéria de facto relevante, alinhada na decisão recorrida, com os esclarecimentos acima referidos:
1) Por aviso publicado na 2ª Série do Diário da República de (…) de Setembro de 2001 – aviso nº 11(…)-A/2001, foi aberto concurso para Juiz de Paz –documento n.º 1 junto aos autos de procedimento cautelar, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
2) Por deliberação nº1(…)/2004, publicada na II Série do Diário da República de (…) de Janeiro, foi a Autora, em conjunto com outros candidatos, nomeada Juiz de Paz e colocada no Julgado de Paz do Porto –documento n.º 2 junto aos autos de procedimento cautelar, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
3) A Autora iniciou funções em 15 de Abril de 2004 no Julgado de Paz do Porto – documento n.º1 junto com a contestação que aqui se dá por integralmente reproduzido.
4) Através de ofício nº 44(…), de 16/11/2004, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de paz comunicou à Autora o seguinte: “Assunto: Nomeação como Juiz de Paz À cautela, comunico a V.Ex.º que, no actual quadro normativo (cuja alteração, aliás, se espera), V.Ex.a deverá, até 90 dias antes de se perfazer o prazo de 3 anos contados da publicação, em Diário da República, da inicial nomeação de V.Ex.a como Juiz de Paz, requerer, por escrito, a renomeação, a este Conselho, naturalmente se, então, nisso, tiver interesse e pressupondo que, nessa altura, está no exercício de tais funções” – documento n.º 3 junto com a contestação que aqui se dá por integralmente reproduzido.
5) Através de carta datada de 12/1/2005 a Autora comunicou o seguinte: “ venho por este meio comunicar a V, Exa que pretendo ser renomeada, pois nisso tenho interesse e pressuponho que nessa altura estarei no exercício de funções de juiz de paz…” – documento n.º 4 junto com a contestação que aqui se dá por integralmente reproduzido.
6) Nessa carta, em 17/1/2005, foi exarado o seguinte despacho: “Para o respectivo processo individual para oportuna apreciação”.
7) Em reunião do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz realizada em 9 de Janeiro de 2007, o Conselho deliberou “(…) Quanto à Sr.ª Dr.ª MG(…), Juíza de Paz no Porto, o Conselho ponderou que, agora, não está em causa qualquer interrupção do prazo de nomeação anteriormente feita. Este é de 3 anos nos termos expressos do artº 25°, nº. ° 1 da Lei nº 78/2001, de 13.07. Por outro lado, este sentido confere com o alcance do princípio reflectido no artº 11° do DL nº 329/2001, de 20/12, conjugado com o artº 29° da Lei nº 78/2001 e artº 6 da Declaração nº 125/2006, publicado em D.R., 2ª série, nº 165 de 28.08 (Regulamento do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz), com o disposto nas alíneas a) e b) do nº 1 do artº 7º do DL nº 427/89, de 07.12 e alínea a) do artº 25° da Lei nº 51/2005, de 30.08. Acresce, designadamente, o sentido da deliberação deste Conselho nº19/2006. Este Conselho delibera: …, atento o disposto no artº 25° da Lei nº 78/2001, de 13.07, … comunicar a Sr.ª Juíza de Paz do julgado de Paz do Porto, Dr.ª ª MG(...), que cessará a comissão de serviço como Juiz de Paz no fim do triénio para que foi nomeada, ou seja, em. 15 de Abril de 2007” – cfr. doc 8 junto aos autos de procedimento cautelar que aqui se dá por integralmente reproduzidos.
8) Por ofício registado com A.R. datado de 17/1/2007, foi a Autora notificada da referida decisão – documento nº6 junto aos autos de procedimento cautelar.
9) Em reunião de 15 de Fevereiro de 2007 foi deliberada a ratificação da deliberação nº 3/2007 de 9/1/2007 – acta nº 47 – documento de fls. 93 a 95 que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
10) Em 7/3/2007 a Autora dirigiu ao Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz um que é do seguinte teor: “ (…) completando-se no próximo dia 15 de Abril de 2007,…o período de três anos de exercício das suas funções de juíza de paz no Julgado de Paz do Porto, atento o disposto no artº 25º da Lei nº 78/2001. de 13/7, vem … e ao abrigo do Regulamento para a Nomeação de Juízes de paz (aprovado pela Declaração do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz de 13 de Novembro de 2001), requerer (…) a sua colocação num dos seguintes Julgados de Paz, e por esta ordem de preferências: 1. Julgado de Paz de Santa Mana da Feira; 2. Julgado de Paz da Trofa; 3. Julgado de Paz de Vila Nova de Poiares.” –fls. 112 dos autos de processo cautelar, que aqui se dá por integralmente reproduzido.
11) Por deliberação nº8/2007, de 8 de Março, notificada à A. por ofício datado de 13/3/2007, “o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz ponderou o requerimento da Ex.ma Sr.ª Dr.ª MG(...), de 7 de Março de 2007, através do qual pediu a colocação como Juíza de Paz, em Santa Maria da Feira ou Trofa ou Poiares. Após debate, o Conselho concluiu que, sem necessidade de outros considerandos, atento o Regulamento de Nomeações de Juízes de Paz (nº 131/2006, publicado no Diário da República, 2ª série, de 14 de Julho de 2006), tal requerimento carece de justificação normativa porque o Conselho não abriu concurso para o efeito em causa, que teria de ser abrangente de todos os Juízes de Paz. Como assim, o Conselho delibera indeferir o referido requerimento, do que deverá ser dado conhecimento à Requerente”- documento 11, de fls. 114 e 115 dos autos de processo cautelar que aqui se dão por reproduzidas.
12) Por deliberação nº3(…)/2007, de 15 de Janeiro de 2007, do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz, publicada no DR 2ª série de (…)/2/2007, na qual se refere que “atento o disposto no art.º 25º da Lei nº 78/2001, de 13 de Julho, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz nomeia juízes de paz …conforme requereram”, tendo sido nomeados nessa deliberação como Juízes de Paz, para os julgados de Paz onde se encontravam a exercer funções, alguns juízes que constam da lista de nomeados na deliberação nº1(…)/2004 - documento nº 14, junta aos autos de processo cautelar, a fls. 118, que aqui se dá por reproduzido.
II – O enquadramento jurídico.
1. O primeiro recurso, do Réu.
1.1. A nulidade decorrente do excesso de pronúncia.
Defende o Réu que o Tribunal a quo extravasou na decisão recorrida o objecto do processo, procedendo a uma correcção da vontade manifestada pelo Autora no procedimento administrativo e obrigando o Conselho a ficcionar uma declaração de vontade que não existiu, violando assim o princípio do dispositivo o que se traduz também numa nulidade por excesso de pronúncia, nos termos do disposto nos artigos 66º, n.º2, e 71º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e nos artigos 661º, n.º1, e 668º, alínea e) do Código de Processo Civil.
Mas claramente não tem razão.
A Autora deduziu no procedimento Administrativo o pedido de renomeação para os Julgados de Paz, como resulta do facto dado como provado sob o n.º 5, decorrente do documento junto pelo próprio Réu, como n.º4 à sua contestação.
Através de carta datada de 12.01.2005 a Autora comunicou ao Réu o seguinte: “ venho por este meio comunicar a V, Exa que pretendo ser renomeada, pois nisso tenho interesse e pressuponho que nessa altura estarei no exercício de funções de juiz de paz…” .
E por carta de 07.03.2007 a Autora dirigiu ao Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz um requerimento com o seguinte teor: “ (…) completando-se no próximo dia 15 de Abril de 2007,…o período de três anos de exercício das suas funções de juíza de paz no Julgado de Paz do Porto, atento o disposto no artº 25º da Lei nº 78/2001, de 13/7, vem … e ao abrigo do Regulamento para a Nomeação de Juízes de paz (aprovado pela Declaração do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz de 13 de Novembro de 2001), requerer (…) a sua colocação num dos seguintes Julgados de Paz, e por esta ordem de preferências: 1. Julgado de Paz de Santa Mana da Feira; 2. Julgado de Paz da Trofa; 3. Julgado de Paz de Vila Nova de Poiares” – facto provado sob o n.º10 e resulta do documento de fls. 112.
Pedido que reiterou no presente processo:
“…deve o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz ser condenado a “renomear” a autora, mantendo-se a mesma no Julgado de Paz do Porto ou noutro Julgado de Paz.”
E o acórdão recorrido decidiu:
“Nestes termos, julgamos a presente acção parcialmente procedente, por parcialmente provada e, em consequência, condena-se o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz a, no prazo de 30 dias, emitir novo acto decisório sobre o pedido de renomeação da A. como juiz de paz formulado em 7/3/2007, nos termos supra referidos.”
O que se mantém integralmente no âmbito do que foi pedido quer no procedimento administrativo quer no presente processo.
Entendemos que o Tribunal errou ao considerar como relevante o requerimento de 7.2.2007 e não o requerimento de 12.01.2005, como melhor explicaremos de seguida.
O que não se pode dizer, de todo, é que o Tribunal a quo ficcionou qualquer declaração de vontade da Autora no procedimento administrativo ou no presente processo ou que extravasou o objecto do presente processo.
Termos em que se julga improcedente esta arguição de nulidade.
1.2. O erro de julgamento; o acto devido.
Entende o Réu que acto devido no caso concreto é precisamente o que foi praticado, de indeferimento do requerimento datado de 07.03.2007, dado não haver vagas para Juízes de Paz nos Julgados de Paz da Feira, Trofa e Vila Nova de Poiares, face ao reduzido movimento processual que estes apresentavam e aos meios de que o Réu dispõe.
Pelo que, conclui, o acórdão recorrido violou, por erro de aplicação ao caso concreto, o disposto no artigo 67.º, n.º 1, alínea b), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Mais uma vez sem razão.
A Recorrente parte do equívoco de que o requerimento aqui em causa é o requerimento de 07.03.2007.
Mas a Autora não fez apenas este requerimento.
Fez, e em primeiro lugar, o requerimento de 12.01.2005:
“ venho por este meio comunicar a V, Exa que pretendo ser renomeada, pois nisso tenho interesse e pressuponho que nessa altura estarei no exercício de funções de juiz de paz…” .
Este requerimento tem, no contexto de não referir outro Julgado de Paz, o sentido possível de a Autora pretender a sua renomeação para o mesmo julgado de Paz onde se encontrava a exercer funções, o do Porto.
Ainda que não se entendesse que este requerimento se dirigia, em exclusivo, à colocação no mesmo julgado de Paz, é absolutamente incontornável que pelo menos incluía, entre outras hipóteses de colocação, essa colocação, no Julgado de Paz do Porto, pois não afastava expressa ou implicitamente essa possibilidade.
E mostra-se tempestivo dado que foi apresentado com uma antecedência superior ao período mínimo de 90 dias fixado no ofício nº 44(…), de 16.11.2004, do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz, para o efeito – facto provado sob o n.º 4 e documento n.º 3 junto com a contestação.
Refere o Réu na conclusão IV das suas alegações que se afigura “absolutamente crucial para a apreciação da legalidade da deliberação do R. que indefere o requerimento da A. de 7/3/2007 a apreciação do teor quer desse requerimento, quer, também, dos requerimentos dos restantes Juízes de Paz que foram renomeados.”
A deliberação que indeferiu este requerimento foi a deliberação de nº8/2007, de 8 de Março, notificada à Autora por ofício datado de 13.03.2007 – facto provado sob o n.º 11.
Esta célere decisão, ao invés de ser absolutamente crucial, não constitui sequer objecto do presente processo impugnatório que visa as deliberações de 09.01.2007 e de 15.02.2007, deliberações que, obviamente, não podiam ter em conta, por lhe serem anteriores, o requerimento de 07.03.2007.
Pelo que este segundo requerimento longe de ter um interesse crucial, apenas tem um interesse secundário e instrumental para a análise do presente litígio.
Primordial interesse tem o requerimento de 12.01.2005 que foi implicitamente indeferido pelas deliberações aqui impugnadas.
E pretendendo a Autora, por este requerimento, a renomeação para o mesmo julgado de Paz (pelo menos, entre outras hipóteses), não existia o obstáculo aqui apresentado pelo Réu, de inexistência de vagas, para a sua renomeação.
Assim o Tribunal a quo errou, não por não ter mantido os actos de indeferimento, aqui impugnados, mas por ter ficado aquém do que deveria ter sido a definição do acto devido, a renomeação da Autora para o mesmo Julgado de Paz, o do Porto.
Como melhor veremos a propósito de recurso da Autora.
Improcede pois, também este vício imputado pelo Réu à decisão recorrida.
Do que se concluiu improceder na totalidade o recurso interposto pelo Réu (dado que a alteração ou esclarecimento da matéria de facto acaba por não ter reflexo determinante na decisão do pleito).
2. O segundo recurso, da Autora.
2.1. O efeito fixado ao recurso; o efeito suspensivo.
A Autora veio requerer a fixação de efeito meramente devolutivo ao recurso alegando que a suspensão dos efeitos do acórdão provoca à recorrida prejuízos de difícil reparação, prejuízos esses “derivados da manutenção de uma situação de clamorosa ilegalidade para além do período em que duraria o exercício de funções pela recorrente, caso tivesse sido deferido o seu pedido de renomeação, isto é, para além do triénio 2007/2010.”
A Autora parte no entanto do pressuposto, errado, de que a decisão recorrida condenou o Réu a deferir o seu pedido de renomeação.
Sucede que a decisão recorrida condenou o Réu a praticar novo acto sobre o requerimento deduzido em 07.03.2007, acto esse que pode ser de deferimento ou de indeferimento e que, ao que tudo indica pela posição do Réu no presente processo, seria de indeferimento.
A atribuição de efeito devolutivo ao recurso não iria, por isso, evitar qualquer prejuízo à Autora.
Termos em que se impõe manter o efeito suspensivo fixado ao recurso, nos termos do disposto no n.º1 do artigo 143º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
2.2. O conhecimento do objecto do recurso.
O Réu veio invocar que a Autora não imputa ao acórdão recorrido no seu recurso qualquer vício concreto, seja quanto à matéria de facto que deu como provada, seja quanto aos preceitos legais que aplicou, limitando-se, tão-só, a reproduzir, nas suas alegações de recurso jurisdicional, a argumentação desenvolvida na petição sobre os alegados vícios das deliberações impugnadas, acrescentando novos argumentos para justificar a afirmação desses mesmos vícios. Cita depois jurisprudência que vai no sentido de esta circunstância obstar ao conhecimento do objecto deste recurso.
Mas sem razão.
A falta de imputação de vícios autónomos à decisão recorrida apenas pode dar lugar ao convite ao aperfeiçoamento e não ao puro e simples não conhecimento o objecto do recurso ou à sua rejeição, face ao disposto no n.º4 do artigo 146º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
Sucede que no caso nem sequer se justificava o convite ao aperfeiçoamento.
A Autora imputa autonomamente erros de julgamento ao acórdão recorrido, em particular nas alíneas E), G), Q), AW) e AC) das suas alegações.
Invoca, naturalmente, que o acórdão recorrido errou ao considerar não verificados os vícios imputados no articulado inicial às deliberações impugnadas.
Mas não se vê no caso concreto de que outro modo poderia atacar a decisão recorrida se não alude a qualquer erro no julgamento da matéria de facto e, quanto ao enquadramento jurídico, efectivamente discorda na medida em que o acórdão em apreço julga não verificados os vícios que invocou.
Entender que neste caso não estão satisfeitos os requisitos legais para apresentação formal do recurso traduzir-se-ia numa verdadeira denegação de justiça, por impedir o recurso por meras razões formais, inultrapassáveis.
Termos em que se decide não existir este – ou outro – obstáculo ao conhecimento de mérito do recurso interposto pela Autora.
2.3. A violação do princípio da igualdade e da justiça.
Defende neste ponto a Autora que as deliberações impugnadas violam os princípios da justiça e igualdade e que o acórdão recorrido errou ao decidir o contrário.
E com razão, logo nesta parte.
Como se refere no sumário do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 27-09-2007, processo n.º 02275/07:
“1.Para que haja violação do princípio constitucional da igualdade, 13º CRP, no domínio da desigualdade de tratamento, cumpre que:
a. exista uma igualdade de situações e pressupostos relevante sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
b. tais situações e pressupostos tenham sido tratados de forma desigual sob o ponto de vista jurídico-constitucional;
c. exista para a desigualdade de tratamento de situações e pressupostos de facto iguais uma razão material suficiente;
d. exista uma regulação concreta arbitrária, violadora do artº 13º nº 1 CRP (injustificadamente discriminatória).
O princípio da igualdade confunde-se com o princípio da legalidade quando se trate actos praticados no exercício de poderes estritamente vinculados: tratar de forma igual é aplicar estritamente a lei a todos os casos que nela se enquadrem.
Este princípio assume relevo autónomo, por isso, no domínio dos actos praticados no exercício de poderes discricionários.
Significa este princípio para a Administração no exercício destes poderes, os discricionários, está “obrigada a proceder de modo igual em relação a pessoas colocadas em igual situação, correspondendo a essa obrigação um direito subjectivo de cada cidadão de lhe exigir o mesmo comportamento que adoptou para casos iguais anteriores” (M. Esteves de Oliveira, Direito Administrativo, Coimbra, edição de 1980, página 324).
Como esclarece Diogo Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, volume II, 8ª reimpressão da edição de 2001, Almedina, página 125, uma “medida é discriminatória e é, por conseguinte, proibida pelo princípio da igualdade, se estabelece uma identidade ou uma diferenciação de tratamento para a qual, à luz do objectivo que com ela se visa prosseguir, não existe justificação material bastante.”
No caso concreto a Autora deduziu em tempo o pedido de renomeação para o mesmo Julgado de Paz, do Porto (em exclusivo ou entre outros), pelo seu requerimento de 12.01.2005.
Quanto a este requerimento não foi proferida decisão expressa mas as deliberações aqui impugnadas, a primeira, de 09.01.2007, a declarar cessada a comissão de serviço da Autora, e a segunda, de 15.02.2007, a ratificar a primeira, traduzem inequivocamente o indeferimento desse requerimento.
Declarar cessada a comissão de serviço é exactamente o mesmo, no contexto, que não renomear.
Ao contrário do decidido para outros juízes que viram deferidos idênticos requerimentos, de renomeação para os Julgados de Paz em que se encontravam a exercer funções.
Não existindo o obstáculo da inexistência de vagas porque se tratava de manter o lugar, também não foi sequer invocado qualquer outro fundamento objectivo para tratar a Autora de forma diferenciada, em seu prejuízo.
Isto sendo certo que cabia neste caso ao Réu o ónus da invocação e prova da existência de motivo objectivo para o tratamento diferenciado que foi dado à Autora.
Como nos diz Mário Aroso de Almeida, nos Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 20, p. 48-49:
“… há que distinguir, nesta matéria, consoante o acto impugnado é um acto de conteúdo positivo, que exprime uma posição da Administração cujos fundamentos a ela cumpre demonstrar pela positiva ou, pelo contrário, é um acto de conteúdo negativo, que se limita a refutar uma pretensão que tinha sido apresentada pelo particular.
Pois consoante se trate de um ou de outro caso, assim se diferenciam as posições em que as partes se encontram colocadas no quadro da relação subjacente ao recurso.
Comecemos, pois, pela hipótese, estruturalmente mais simples, do recurso de impugnação de um acto de conteúdo positivo. É neste domínio que as partes figuram no recurso em posições invertidas em relação àquelas que lhes pertencem no quadro da relação jurídica substantiva.
(…)
Ora, esta diferença de natureza substantiva deve, a nosso ver, projectar-se no plano da definição das regras de decisão com base nas quais o tribunal deve decidir nas situações em que nenhuma conclusão clara tiver resultado de toda a prova reunida em favor de qualquer das partes.
a) Assim, se o recorrente alegar o não preenchimento dos pressupostos do acto, deve recair sobre a Administração o risco da falta de prova da respectiva verificação.”
No mesmo sentido se pronunciou Vieira de Andrade, em “A Justiça Administrativa”, p. 271.
E, citando esta doutrina, chegou-se à mesma conclusão nos Acórdãos deste Tribunal Central Administrativo Norte de 07.12.2004, no recurso 00105/04, de 13.01.2011, Processo n.º 02258/05.0BEPRT, e de 01.04.2011, processo n.º 461/08.0BEPRT.
Verifica-se, pois desde logo este vício, de violação do princípio da igualdade, determinante da anulação das deliberações impugnadas – artigos 5º e 135º do Código de Procedimento Administrativo e artigo 13º da Constituição da República Portuguesa.
E com a violação deste princípio verifica-se do mesmo modo, porque lhe é indissociável, o princípio da justiça.
2.4. O vício de forma, por falta de fundamentação - art.ºs 124° e 125° do CP.A.).
Invoca a Autora que se deve concluir pela falta (ou, quanto muito insuficiência) da fundamentação dos actos aqui em causa, dado que não contêm os elementos que permitam compreender porque é que o Réu decidiu num sentido (o da cessação da comissão de serviço) e não noutro (pela não cessação da comissão de serviço).
Mais uma vez com razão.
Impõe o art.º 268º, nº2, da Constituição da República Portuguesa, que os actos administrativos dotados de eficácia externa devem ser expressamente fundamentados quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos dos cidadãos.
Tal exigência de fundamentação dos actos administrativos lesivos dos interesses dos administrados - que deve ser expressa, clara e coerente – surge actualmente consignada, na lei ordinária, nos art.ºs 124º e 125º do Código de Procedimento Administrativo, onde se equipara a deficiente, obscura e insuficiente fundamentação à falta de fundamentação.
Com esta exigência visou o legislador, por um lado, permitir aos destinatários dos actos administrativos uma perfeita compreensão dos mesmos, com vista a optar em plena consciência entre o seu acatamento ou a impugnação, e, por outro lado, garantir a realização, por parte das autoridades administrativas, de um exame profundo e imparcial das matérias sujeitas à sua apreciação, salvaguardando assim o respeito pelos princípios da legalidade, justiça e imparcialidade.
Na interpretação dos aludidos preceitos formou-se o entendimento uniforme na Jurisprudência de que os actos administrativos, para se encontrarem devidamente fundamentados, devem apresentar-se como silogismos lógicos de modo a que da sua leitura ou dos elementos para que remetem seja possível, a um cidadão diligente e cumpridor da lei, colocado na situação do destinatário concreto, reconstituir o itinerário cognoscitivo e valorativo percorrido pela entidade que decide.
É também entendimento pacífico o de que uma decisão pode remeter para o teor de informações e pareceres anteriores sem que daí resulte falta ou insuficiência de fundamentação desde que os elementos para que se remete sejam eles próprios fundamentados, claros e coerentes e a remissão seja em si mesma também inequívoca.
Ver, por todos, os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 6.2.1986, de 23.7.1987 e de 31.5.1994, nos Acórdãos Doutrinais n.ºs 294, p. 708, 314, p. 247 e 394, página 1118; na doutrina, Vieira de Andrade, in “O Dever de Fundamentação Expressa dos Actos Administrativos”, páginas 136 e seguintes, Costa Mesquita, “Invalidade do Acto Administrativo”, in “Contencioso Administrativo”, Livraria Cruz, 1986, página 46, e Rui Machete, in “Estudos de Direito Público e Ciência Política”, página 380.
Assim como é pacífico o entendimento de que a exigência de fundamentação varia de caso para caso, consoante a natureza e o tipo de acto – ver, por todos, o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 05.05.2010, no processo 01081/09.
Estando em causa, na prática do acto, o exercício de poderes discricionários, maior deve ser a exigência de fundamentação (neste sentido, ver os acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13.4.2000, recurso 31.173, e de 01.06.2004, processo n.º 0228/04).
Ora, como o próprio Réu reconhece, no ponto 11 das suas contra-alegações, se a Autora tivesse feito o pedido de renomeação para o Julgado de Paz do Porto, como os demais juízes, “a Autoridade requerida teria o dever legal de decidir e fundamentaria a sua decisão”.
Sucede que a Autora fez mesmo esse pedido – e fê-lo em tempo - conforme consta do ponto 5 da matéria de facto provada e que resulta do documento junto como n.º 4 pelo próprio Réu com a sua contestação, através de requerimento de 12.01.2005.
E o Réu limitou-se, apesar deste requerimento apresentado em tempo e (também) para o mesmo Julgado de Paz, a declarar cessada a comissão de serviço da Autora, o mesmo é dizer a indeferir o requerimento, indicando apenas as normas ao abrigo das quais exercia este poder discricionário.
Sendo este poder discricionário e não arbitrário, o Réu deveria explicar quais as razões que o levaram a tomar a decisão que tomou e, em particular, qual o motivo objectivo para o indeferimento, neste caso, face ao deferimento em casos idênticos.
Não tendo adiantado nos actos impugnados a razão para o indeferimento mas apenas as normas em que o mesmo se apoiou, é manifesta a deficiência da fundamentação dos actos impugnados.
A deficiência de fundamentação equivale à falta de fundamentação pelo que se verifica também este vício invalidante, a determinar, também por esta via, a anulação dos actos impugnados, ao contrário do decidido – artigos 125, n.º2, 135º, ambos do Código de Procedimento Administrativo.
2.5. A falta de audiência prévia.
A Autora insurge-se contra a posição assumida no acórdão recorrido de que improcede a arguida violação do artigo 100.º do Código de Procedimento Administrativo.
Também aqui com razão.
A audiência dos interessados é uma formalidade que a Administração, salvo os casos excepcionais previstos na lei, não pode omitir, sob pena de as decisões que vier a tomar ficarem afectadas na sua validade - 267º, nº4, da Constituição da República Portuguesa, art.ºs 8º, 100º e 103º, n.º3, do Código de Procedimento Administrativo.
Determina o artigo 100º, n.º1, do Código de Procedimento Administrativo, sob a epígrafe “Audiência dos interessados”:
“1 - Concluída a instrução, e salvo o disposto no artigo 103º, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta.”
Por seu turno dispõe o artigo 103º, do mesmo diploma, sob a epígrafe “Inexistência e dispensa de audiência dos interessados”:
“1 - Não há lugar a audiência dos interessados:
a) Quando a decisão seja urgente;
b) Quando seja razoavelmente de prever que a diligência possa comprometer a execução ou a utilidade da decisão;
c) Quando o número de interessados a ouvir seja de tal forma elevado que a audiência se torne impraticável, devendo nesse caso proceder-se a consulta pública, quando possível, pela forma mais adequada.
2 - O órgão instrutor pode dispensar a audiência dos interessados nos seguintes casos:
a) Se os interessados já se tiverem pronunciado no procedimento sobre as questões que importem à decisão e sobre as provas produzidas;
b) Se os elementos constantes do procedimento conduzirem a uma decisão favorável aos interessados.”
Esta formalidade deve ser cumprida sempre que haja um qualquer acto de instrução e imediatamente antes da decisão final (ver o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 19.3.2002, recurso 045/03).
Mas a circunstância de não ter havido – quando devia ter havido – instrução não afasta a obrigação de ouvir o interessado.
Estando a Administração obrigada a proceder a diligências instrutórias para apurar se estão ou não verificados ou pressupostos da decisão que pretende tomar, não exigir, no caso de incumprimento desta primeira obrigação legal, que cumpra a outra, de ouvir o interessado, seria escancarar as portas para o desrespeito de ambas as exigências legais: bastava não cumprir a primeira.
Preterindo-se assim exigências basilares na conduta da Administração: o respeito pela legalidade, a descoberta da verdade, pressuposto imprescindível para a realização da justiça, e o direito de o visado ser ouvido previamente sobre uma decisão que o afecta, ou seja, a sua participação no procedimento – artigos 3º 6º e 8º do Código de Procedimento Administrativo.
E alargando o leque de situações em que a inexistência ou dispensa de audiência pode ter lugar à hipótese de ter sido preterida, contra a lei, a instrução, em clara oposição ao disposto no artigo 103º do Código de Procedimento Administrativo, e contra os princípios basilares do procedimento administrativo.
A expressão “concluída a instrução” apenas pode ter, portanto, o sentido de pressupor que esta foi realizada quando deveria ter sido, e refere-se ao momento em que a mesma deve ter lugar.
O momento é o que imediatamente antecede a decisão pois só na presença de todos os elementos que serviram de base ao projecto de decisão o interessado se pode pronunciar, cabalmente, sobre o mesmo.
Entendimento que cabe perfeitamente no texto da lei e constitui a solução mais acertada – artigo 9º, n.ºs 2 e 3, do Código Civil.
No caso concreto as deliberações impugnadas traduzem-se, substancialmente, no indeferimento do pedido de renomeação feito pela Autora, pelo que são actos administrativos lesivos.
Actos que deveriam ter sido precedidos do apuramento e fixação de factos que permitissem concluir pela justificação do tratamento diferenciado, pela negativa, que foi dado à Autora, ou seja, de instrução.
Pelo que devia ter tido lugar a audiência prévia.
E não foi sequer invocada qualquer situação, legal, de inexistência ou de dispensa desta diligência.
Ainda que houvesse motivo justificativo para a preterição da audiência prévia, esse motivo deveria ter sido indicado, sob pena de invalidade do acto final, a decisão de indeferimento e da que a ratificou.
Como sustentam M. Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonçalves e J. Pacheco Amorim, no Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, Almedina, p. 463): “E, portanto, a decisão final do procedimento administrativo em que os interessados não foram ouvidos, por se ter considerado, sem a necessária fundamentação, não haver legalmente lugar à audiência, é uma decisão invalidável, por vício de procedimento”.
Pelo que se conclui padecerem os actos impugnados de outro vício determinante da respectiva anulação, ao contrário do decidido.
2.6. Violação do princípio constitucional da separação de poderes; a inconstitucionalidade do poder de renomeação/não renomeação atribuído pelo legislador a um órgão que não é de auto governo deste corpo de magistrados – o artigo 65.º da Lei n.º 78/2001, de 13.07; os artigos 2º, 111º, 218º e 220º da Constituição da República Portuguesa.
Defende a Autora a este propósito, no essencial, que: de acordo com o artigo 65.º da Lei n.º 78/2001, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz é um órgão que funciona junto da Assembleia da República, com mandato de Legislatura, e que é constituído por, para além do seu Presidente: um grupo de deputados, um funcionário público, um representante da Associação Nacional de Municípios Portugueses e, enfim, um (único) representante do Conselho Superior da Magistratura; à luz das pertinentes normas e princípios constitucionais, é inadmissível que um órgão com tal composição esteja investido em funções idênticas às dos autênticos organismos de autogoverno das magistraturas constitucionalmente previstos, os quais não apresentam (nunca poderiam apresentar) uma tal estrutura.
Vejamos.
Os tribunais administrativos não estão vocacionados e, por isso, não podem apreciar a constitucionalidade das normas em abstracto, pois essa tarefa foi confiada pela Constituição, ao Tribunal Constitucional – artigos 1º, n.º1, e 4º, n.º2, alínea a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, artigos 36º, n.º1, e 47º, n.º1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e artigos2º, 209º, 212º, n.º 3, 223º, 268º, n.º4, e 277º e seguintes da Constituição da República Portuguesa.
Os tribunais administrativos apenas podem apreciar a constitucionalidade das normas de forma mediata, ou seja, na apreciação da validade de actos administrativos (ou omissão de actos) que pressuponham a aplicação de normas cuja conformidade com a Constituição sejam questionadas, face aos dispositivos legais acabados de apontar.
Por outro lado, os tribunais não podem praticar actos inúteis, incluindo, naturalmente, decisões finais – artigo 137º do Código Civil, ex vi do artigo 1º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.
No caso concreto a apreciação da constitucionalidade das normas que regulam a constituição Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz nenhuma utilidade teria para o caso concreto.
Na verdade declarando a inconstitucionalidade destas normas, o resultado prático seria algo inviável ou até incompatível com o pedido deduzido pela Autora, de ser renomeada pelo Réu para o Julgado de Paz do Porto ou outro.
A não ser o Réu a renomear a Autora não se vê como alcançar, também no respeito pela Constituição e assegurando a intervenção nos presentes autos de um outro órgão criado ou declarado com competência ad hoc, como se poderia alcançar aquele desiderato pretendido pela Autora, de ser renomeada.
Dado não ter, por isto, qualquer utilidade ou interesse concreto, a análise da constitucionalidade das normas que regulam a constituição do constituição Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz, não se conhece desta questão e, consequentemente, da invocada violação do princípio constitucional da separação de poderes.
2.7. A violação do princípio da independência dos juízes e dos tribunais; a violação do princípio da separação dos poderes; a garantia de inamovibilidade dos juízes; o artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 329/2001 de 20.12, o artigo 25.º da Lei n.º 78/2001, a alínea a) do artigo 25.º da Lei n.º 51/2005, de 30.08, e a deliberação do Réu n.º 19/2006, no confronto com os artigos 2.º, 111.º e 203º da Constituição da República Portuguesa.
Invoca a Autora nesta parte que as normas da legislação ordinária, invocadas nos actos impugnados, tal como a deliberação n.º 19/2006, quando consagram o entendimento de que o Juiz de Paz é nomeado por três anos, violam os princípios e as normas constitucionais referidos em epígrafe, da independência dos juízes e dos tribunais e da separação dos poderes, dada a incompatibilidade destes com o vínculo precário e provisório para os Juízes de Paz.
Também aqui assiste, no essencial, razão, embora por fundamentos algo diversos dos que invoca.
Comecemos por analisar as normas da legislação ordinária em causa:
O artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 329/2001 de 20.12, sob a epígrafe “Provimento dos juízes de paz”, dispõe:
“Os juízes de paz exercem as suas funções em regime de comissão de serviço, por um ano, susceptível de renovação por igual período, até três anos, considerando-se o tempo de serviço, para todos os efeitos, como prestado no lugar de origem quando sejam funcionários públicos”.
Por seu turno, determina o n.º1 do artigo 25.º da Lei 78/2001, de 13.07, sob a epígrafe “Provimento e nomeação”, no seu n.º1:
“Os juízes de paz são providos por período de três anos”
Sobre os julgados de paz foi já produzida profunda mas contraditória reflexão que importa aqui também transcrever, quiçá a mais significativa:
No acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 21.02.2005, processo n.º 0457289, sustentou-se:
“Os Julgados de paz podem ser considerados como uma nova categoria de tribunais destinados essencialmente a causas de menor valor e grau de dificuldade, exclusivo a acções declarativas, mas concebidos a permitir a participação cívica dos interessados, estimulando a justa composição dos litígios, sendo que os seus procedimentos estão concebidos e orientados por princípios de simplicidade, adequação, informalidade, oralidade e absoluta economia processual – artigos 1º, 2º e 6º do DL n.º 78/2001”.
No acórdão do Tribunal Constitucional,n.º 250/2009, no processo n.º 389/09, publicado no Diário da República, 2.ª série – n.º 218, de 10 de Novembro de 2009, foi adoptado o seguinte entendimento:
“Ao enunciar as categorias de tribunais, o artigo 209.º da CRP, depois de referir, no seu n.º 1, as consubstanciadas pelo Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e segunda instância, o Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais e o Tribunal de Contas, dispõe, no n.º 2, que “podem existir [...]julgados de paz”.
Expressamente, pois, a Constituição configura os julgados de paz como uma categoria de tribunais.
O facto de a sua efectiva existência ser facultativa, a circunstância de a Constituição remeter para o legislador constitucionalmente competente [cf. artigos 164.º, alínea m), e 165.º, n.º 1, alínea p)], a decisão concreta sobre a criação, de resto facultativa, dos tribunais que correspondam à categoria constitucionalmente prevista, em nada belisca a sua previsão constitucional como integrante de uma das diversas categorias de tribunais, pelos quais a função jurisdicional se encontra organizacionalmente repartida.
Ora, no seu artigo 202.º, n.ºs 1 e 2, ao caracterizar a função jurisdicional, através da explicitação dos “princípios gerais” (epígrafe do capítulo em que o preceito se insere), a Constituição define, em congruência com o estatuído no seu artigo 110.º, n.º 1, em que tipifica quais são os órgãos de soberania, os tribunais como “os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo”, mais dizendo que “na administração da justiça incumbe aos tribunais assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”
Destes preceitos constitucionais, conjugadamente interpretados, resulta, pois, que os julgados de paz administram justiça em nome do povo e asseguram a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, cumprindo assim, em face da sua fisionomia e do correlativo desiderato constitucional, uma indubitável função jurisdicional, o que conduz a integrar esses tribunais no seio da ordem e da orgânica jurisdicional”.
E aludindo em concreto aos Juízes de Paz:
“É certo que os juízes de paz não estão abrangidos pelo estatuto constitucional dos juízes previsto nos artigos 215.º e segs. da Constituição, enformado segundo um “corpo único” e “regendo -se por um só estatuto”, até porque são providos por um período de três anos e são nomeados pelo conselho de acompanhamento da criação e instalação dos juízes de paz, referido no artigo 65.º da Lei n.º 78/2001, que sobre os mesmos exerce o poder disciplinar (artigo 25.º da Lei n.º 78/2001).
Mas, exercendo eles funções jurisdicionais, não a título meramente ocasional ou esporádico, mas a título permanente pelo período de tempo que dura o seu provimento (sendo que, embora de três anos, nada impede a renovação do provimento), desvela -se aqui uma situação que justifica, nos termos do artigo 50.º, n.º 3, numa restrição, assim, expressamente autorizada ao direito de acesso aos cargos públicos (aqui, electivos), consagrado no n.º 1 do artigo 50.º, ambos os preceitos da CRP, o estabelecimento, pelo legislador ordinário, das inelegibilidades necessárias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a “isenção e a independência do exercício dos respectivos cargos” e o exercício totalmente incondicionado do direito de voto.
E este aspecto, atento o núcleo funcional das funções exercidas e o respectivo enquadramento institucional nos termos em que a Constituição o recorta, autoriza — recte, impõe — ao legislador ordinário a adopção de critérios que permitam o exercício do poder jurisdicional nas condições exigidas pelo genoma iuris que materialmente o compõe, tendo–se definitivamente por certo que as necessárias “garantias de independência operam em todas as hipóteses do exercício do poder jurisdicional”.
Para Cardona Ferreira, “O direito fundamental à Justiça - Um novo paradigma de Justiça?”, na página cibernética da European Association of Judges for Mediation (http://www.gemme.eu ):
“Conforme o art.º 209º da C.R.P., os Julgados de Paz e os Tribunais Arbitrais (quer em arbitragem necessária, quer em arbitragem voluntária) são Tribunais, embora diferentes de quaisquer outros e, ao agirem, fazem-no instituídos ou co-instituídos ou recepcionados pelo Estado, no âmbito da Soberania.”
Adiantando depois:
Os Julgados de Paz portugueses são Tribunais estatais constituídos como ordenamento próprio, face às suas especificidades mormente à originalidade de criação protocolada com Autarquias locais, às regras procedimentais, ao corpo próprio de Juízes, à organização institucional.
Para, finalmente concluir:
“Julgados de Paz, como Tribunais Arbitrais, são constitucionalmente Tribunais”.
E
“Como tenho reflectido e é uma vertente essencial, o qualificativo de “alternativos”, quanto aos Julgados de Paz e aos Tribunais Arbitrais não está no carácter – jurisdicional – que lhes assiste. Está nas especificidades que os caracterizam.”
Mas segue-se daqui que têm o mesmo estatuto, designadamente, em termos de garantias de inamovibilidade, que os juízes dos tribunais judiciais, já nomeados a título definitivo?
Entendemos que não. Não logo a partir do momento em que são nomeados como tal.
Como refere Cardona Ferreira em “O direito fundamental à Justiça - Um novo paradigma de Justiça?”, acima referido:
“Não pode haver qualquer desarmonia entre sistemas ou meios comuns e incomuns de Justiça, porque ou a Justiça justifica uns e outros ou os que não tivessem o suporte da Justiça não teriam justificação. A Justiça impõe, assim, a convivência e a harmonização.”
Não se compreende, aliás, que aos juízes de paz apenas sejam definidos impedimento, suspeições e incompatibilidades - artigos 21º e 27º da Lei 78/2001, de 13.07 – e não sejam reconhecidas garantias.
A harmonização possível dos estatutos juízes dos tribunais judiciais e dos julgados de paz, consegue-se em nosso entender, numa interpretação que não se afasta do teor literal das normas acima citadas preenchendo as lacunas - que efectivamente existem – de acordo com os ditames constitucionais.
Fazendo um paralelismo, possível, entre os três períodos de um ano que dura a comissão de serviço dos juízes de paz – artigo 11.º do Decreto-Lei n.º 329/2001, de 20.12, e n.º1 do artigo 25.º da Lei 78/2001, de 13.07 - e os três períodos, também sensivelmente de um ano, que dura a formação dos magistrados judiciais –artigo 35º, n.ºs 1 e 2, e artigo 70º da Lei 2/2008, de 14.01.
Nesta fase o juiz de paz não goza da garantia de inamovibilidade que goza o magistrado dos tribunais judiciais quando se encontra provido a título definitivo, mas também não pode ser declarada cessada a comissão de forma automática ou por declaração infundada do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz.
No final de cada um destes períodos de um ano o Conselho pode pôr termo à comissão de serviço se o juiz não revelar aptidão ou adequação para o exercício de funções e apenas com esse fundamento - artigos 46º, n.º1, 54º, n.º 5, e 71º, n.º5, todos da Lei 2/2008, por aplicação extensiva ou integração analógica.
Por decisão fundamentada que exponha as razões de facto para tal juízo, como qualquer acto administrativo –artigo 125º do Código de Procedimento Administrativo.
Se não houver um juízo fundado de inaptidão para o exercício de funções o juiz de paz deve ser provido a título definitivo decorrido o período de 3 anos, nos termos do disposto no artigo 6.º do Estatuto dos Magistrados Judiciais, aprovado pela Lei n.º 21/85 de 30 de Julho, por aplicação analógica ou extensiva.
A existência ou não de volume processual que justifique o lugar deve reflectir-se sobre a definição de lugares postos a concurso e não sobre a situação jurídica de cada juiz.
Só assim se reconhece o direito à estabilidade e segurança no exercício de funções, contrapartida dos impedimentos a que está sujeito.
E só deste modo se garante efectivamente a independência destes juízes como de qualquer juiz.
Um juiz a prazo é um juiz vulnerável, pela própria natureza das coisas, a realidade da condição humana.
Por isso, não oferece garantias de dependência, sendo fácil de perceber a susceptibilidade de ser facilmente condicionado, de forma directa ou indirecta, velada ou não, pelo órgão que tem poder de renomear ou não, o Réu, com evidente e quase exclusiva natureza política – artigo 65º da Lei 78/2001, de 13 de Julho.
Terá ao menos de existir, por isso, essa exigência da prática de um acto fundado – expressamente fundamentado - na inaptidão para o exercício do cargo, na base da cessação da comissão de serviço do juiz de paz.
Acto susceptível de controlo jurisdicional.
Do que se concluiu que os actos impugnados - determinando a cessação automática da comissão de serviço da Autora no termo dos 3 anos - padece do vício de violação de lei, por errada interpretação e aplicação ao caso concreto, das normas e princípios acabados de analisar, em especial do princípio da independência dos tribunais e dos juízes.
Também aqui ao contrário do decidido pelo Tribunal a quo.
2.7 A errada aplicação da legislação reguladora da Função Pública;o artigo 7.º do D.L. 427/89 de 7 de Dezembro, os artigos 25º e 29º, da Lei n.º 78/2001; o artigo 2.º, n.º 1, e artigo 21º, n.º 8 da Lei n.º 2/2004, com a redacção dada pela Lei n.º 55/2005; a funcionalização dos juízes de paz.
Face ao que ficou dito, conclui-se neste capítulo que aos juízes de paz são inaplicáveis as normas aplicadas pelos actos impugnados ou outras, relativas à função pública, em particular aos cargos dirigentes, das quais resulte uma solução diversa da que se verifica para os magistrados judiciais.
Só com base em inaptidão pode cessar em cada período de um ano a comissão de serviço e findos esses três anos se não houver uma decisão de declarar o juiz inapto par ao exercício de funções, a nomeação torna-se definitiva.
Esta é a única interpretação possível das normas aplicáveis, por aplicação directa, extensiva ou analógica, aos juízes de paz, acima referidas, como único estatuto compatível com a independência necessária ao exercício de funções de juiz, constitucionalmente consagrado.
Termos em que, considerando aplicável aos juízes de paz o estatuto da função pública, com a possibilidade de cessação automática da comissão findos os 3 anos de serviço, as deliberações impugnadas violaram efectivamente as normas que devem ser aplicadas aos juízes de paz, as normas reguladoras do estatuto dos magistrados judiciais, em fase de formação, única solução uniformizadora do tratamento estatutário de todos juízes, categoria na qual se inserem os juízes de paz.
Assim como seria desconforme à Constituição, e uma clara funcionalização destes juízes, como prejuízo para a sua independência, a possibilidade, defendida aqui pelo Réu, de sucessivas renomeações por 3 anos, aplicando ao caso o regime dos cargos dirigentes da função pública.
2.8. A falta de quórum para a tomada da deliberação.
A Autora invoca que a decisão recorrida incorreu em erro ao não considerar violado o disposto no n.º 1 do artigo 22.º do Código de Procedimento Administrativo, nas deliberações impugnadas, por falta de quórum.
Mas sem razão nesta parte.
Como defende o Réu, o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz elaborou, como cabia no âmbito do seu poder de auto-administração (análogo ao do Conselho Superior da Magistratura), o Regulamento do Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz, através da Declaração n.º 125/2006, publicado no Diário da República, 2.ª série, Parte B, de 28.08.2006, p. 16580.
E estabelece o artigo 3.º desta Declaração:
“1 - O Conselho reunirá em comissão executiva e em pleno.
2 - A comissão executiva é constituída:
Pelo presidente;
Pelas personalidades indicadas pelo Ministério da Justiça, pelo Conselho Superior da Magistratura e pela Associação Nacional de Municípios Portugueses.
3 - O pleno é constituído por todos os membros do Conselho.
4 - Os quóruns da comissão executiva e do pleno são, respectivamente, de três e de cinco dos respectivos membros.
5 - De qualquer deliberação da comissão executiva pode reclamar-se para o pleno.
Por seu turno regula o artigo 6.º:
1 - A comissão executiva tem competência para deliberar sobre todas as questões da competência do Conselho, sem prejuízo da possibilidade de submeter, ao pleno, os assuntos que considerar mais relevantes; ao qual deve ser dado conhecimento do que for sendo deliberado pela comissão executiva, através de oportuna remessa das respectivas actas e de relato sempre que o pleno reúna.
2 - O pleno pode alterar, oficiosamente, qualquer deliberação da comissão executiva.
3 - De cada reunião é elaborada uma acta, aprovada na sessão seguinte, e assinada pelo presidente e pelo funcionário que secretariar.
Prevê-se, assim a possibilidade de duas formações para as reuniões: a Comissão Executiva e o Pleno.
No caso concreto verifica-se que a Comissão Executiva tomou a primeira das deliberações impugnadas, com o quórum suficiente, a maioria do número legal dos seus membros com direito a voto, face ao disposto no n.º 1 do artigo 22.º do Código de Procedimento Administrativo, dado que apenas é composta por quatro membros.
E não se verifica – nem foi alegada – incompetência para a prática deste acto.
E depois, pela segunda deliberação, o Pleno, também com o quórum suficiente, manteve, por ratificação, a decisão da Comissão.
Pelo que se concluiu não se verificar este vício imputados às deliberações impugnadas e, logo, não existir qualquer erro de julgamento nesta parte.
2.9. O acto devido.
A Autora no seu articulado inicial, formulou o seguinte pedido:
“…deve o Conselho de Acompanhamento dos Julgados de Paz ser condenado a “renomear” a autora, mantendo-se a mesma no Julgado de Paz do Porto ou noutro Julgado de Paz.”
Cabe agora apreciar este pedido.
Determina o artigo 71.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sob a epígrafe “Poderes de pronúncia do tribunal”:
“1 - Ainda que o requerimento apresentado não tenha obtido resposta ou a sua apreciação tenha sido recusada, o tribunal não se limita a devolver a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nulo ou inexistente o eventual acto de indeferimento, mas pronuncia-se sobre a pretensão material do interessado, impondo a prática do acto devido.
2 - Quando a emissão do acto pretendido envolva a formulação de valorações próprias do exercício da função administrativa e a apreciação do caso concreto não permita identificar apenas uma solução como legalmente possível, o tribunal não pode determinar o conteúdo do acto a praticar, mas deve explicitar as vinculações a observar pela Administração na emissão do acto devido.”
O Tribunal a quo erradamente considerou o pedido feito pela Autora de colocação em outros Tribunais de Paz que não o do Porto, onde estava colocada.
E também, incorrendo em erro, deixou margem de decisão ao Réu, no âmbito de exercício dos seus poderes discricionários.
Não tendo sido declaradas abertas vagas para outros julgados de Paz o Réu não poderia decidir noutro sentido que não fosse o de indeferir o pedido que corresponderia, em termos materiais, à transferência da Autora, a seu pedido.
Sucede que primeiro a Autora pediu, e foi este o pedido indeferido pelos actos impugnados, a sua renomeação (também, ao menos) para o mesmo julgado de Paz, o do Porto.
Como vimos, a sua renomeação poderia, nos termos da lei, ser indeferida, declarando o Réu cessada a comissão de serviço da Autora.
Mas, como vimos também, apenas o poderia fazer com fundamento na inaptidão para o exercício do cargo.
Ora dos autos não resulta, sequer minimamente indiciado, que a Autora não tenha aptidão para o exercício do cargo.
O Réu apenas declarou cessada a comissão de serviço da Autora apenas no pressuposto, errado, de que esta não tinha pedido a sua renomeação para o Julgado de Paz do Porto.
O que traduz um acto de autovinculação, no sentido de Réu considerar a Autora apta para o desempenho das funções de juiz de paz, pois, em momento algum, pôs em causa essa aptidão.
Como sustenta Mário Aroso de Almeida, Sobre a autoridade do caso julgado das sentenças de anulação de actos administrativos”, Coimbra, 1994, página 166, a propósito da execução do julgado anulatório, “…o controlo da conformidade do acto renovatório com a sentença há-de supor a fiscalização das razões pelas quais os fundamentos ulteriormente invocados não foram tidos em conta da primeira vez, e as considerações que justificaram que eles viessem mais tarde a sê-lo. Neste domínio, o acertamento contido na sentença, reduzindo o âmbito originário da discricionariedade, pode ter o alcance de conduzir a Administração, no caso concreto, a uma posição de estrita vinculação”.
Neste caso, não havendo – não tendo sido indicado – o único motivo legal para obstar à nomeação a título definitivo da Autora como juiz de paz – a sua inaptidão para o exercício do cargo -, forçoso se torna concluir que o Réu se encontra neste momento estritamente vinculado a fazê-lo.
Daí que proceda o pedido de renomeação da Autora como juiz de paz, a título definitivo, no Julgado de Paz do Porto.
Com efeitos reportados a 16.04.2007, data em que devia ter sido renomeada.* Pelo exposto, os juízes da Secção Administrativa do Tribunal Central Administrativo Norte, acordam em:
A) Negar total provimento ao recurso interposto pelo Réu.
B) Conceder parcial provimento ao recurso interposto pela Autora e, em consequência:
1. Revoga-se o acórdão Recorrido;
2. Anulam-se as deliberações impugnadas nos termos supra expostos.
3. Julga-se improcedente o pedido de declaração de nulidade das deliberações impugnadas, por falta de quórum.
4. Condena-se o Réu a renomear a Autora para o Julgado de Paz do Porto, com efeitos reportados a 16.04.2007 e a título definitivo.
Custas por Autora e Réu na proporção de 1/10 e 9/10, respectivamente, fixando-se a taxa de justiça em 4 e 10 unidades de conta, já reduzida a metade, em ambas as instâncias. * Porto, 7 de Março de 2013
Ass.: Rogério Martins
Ass.: João Beato
Ass.: Antero Salvador |
