| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte: *
I. RELATÓRIO
F. (devidamente identificado nos autos) autor na ação administrativa comum que instaurou em 05/06/2015 no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto contra o CENTRO NACIONAL DE PENSÕES – INSTITUTO DE SEGURANÇA SOCIAL, IP (igualmente devidamente identificado nos autos) – na qual peticionou que fosse declarada a ilegalidade do ato administrativo que indeferiu a concessão da pensão provisória de invalidez e que seja o réu condenado a pagar-lhe uma indemnização pelo valor das pensões não pagas desde 05/05/1997 até 23/09/2002 acrescida de subsídio de férias e de Natal, tudo perfazendo o montante de 23.023,00€ – inconformado com o despacho-saneador de 28/11/2018 (fls. 189 SITAF) pelo qual a Mmª Juíza do Tribunal a quo, julgando verificada a exceção inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, nos termos do artigo 38º nº 2 do CPTA, absolveu o réu da instância, dela interpôs o presente recurso de apelação (fls. 204 SITAF), pugnando pela revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que venha a decidir do mérito da causa, decidindo-se pelo reconhecimento do direito do autor, formulando as seguintes conclusões, nos seguintes termos:
1º Em 16 de Janeiro de 1998, data da expedição da carta que conteria a decisão de indeferimento de atribuição de subsidio por doença, e bem assim nos anos que se seguiram, o estado de saúde do A era tão grave e limitativo que, estancar no tempo a possibilidade do A reagir contra aquele despacho era e é da maior crueldade imaginável. É na verdade denegar ao A a possibilidade de obter justiça.
2.º O legislador estabelece no artigo 38º CPTA a possibilidade de conhecimento a todo tempo de um acto ilegal que se tornou inimpugnável.
3.º Há eficácia duradoura de actos em relação aos quais já não é possível haver impugnação, podendo haver afastamento dos efeitos destes actos numa situação de injustiça ou ilegalidade grave
4.º Pretende-se por isso uma interpretação mais garantística da tutela plena e eficaz dos direitos dos sujeitos na relação jurídica administrativa necessitados de protecção e que por tal motivo é de acolher.
5.º Pretende-se que, o tribunal adopte os meios possíveis para garantir que quem necessita de protecção, neste caso o A a possa obter.
6.º Pelo que, devem os autos prosseguir para julgamento da pertinente matéria de facto, devendo por isso ser anulada a sentença recorrida.
7.º A falta de julgamento dos factos necessários à decisão da causa constitui nulidade de conhecimento oficioso, por semelhança com a nulidade prevista nos artigos 729.º e 730.º do Código de Processo Civil.
Não foram apresentadas contra-alegações (cfr. fls. 219 ss. SITAF).
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Remetidos os autos a este Tribunal Central Administrativo Norte em recurso, neste notificada, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 146º e 147º do CPTA, o Digno Magistrado do Ministério Público não emitiu Parecer (cfr. fls. 222 ss. SITAF).
* Com dispensa de vistos foram os autos submetidos à Conferência para julgamento.
* II. DA DELIMITAÇÃO DO OBJETO DOS RECURSOS/das questões a decidir
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC novo (Lei n.º 41/2013) ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA.
No caso, em face dos termos em que foram enunciadas pelo recorrente as conclusões de recurso, as questões essenciais a decidir são as de saber se o Tribunal a quo ao absolver o réu da instância com fundamento na verificação da exceção dilatória inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, nos termos do artigo 38º nº 2 do CPTA, incorreu em erro de julgamento, devendo a mesma ser revogada com prosseguimento dos autos para conhecimento do mérito da ação, ou se ocorre nulidade conducente à sua anulação.
* III. FUNDAMENTAÇÃO
A – De facto
O Tribunal a quo deu como provada a seguinte factualidade com relevância para a apreciação da questão, assim vertida ipsis verbis no despacho-saneador recorrido:
1) O A. sofreu um acidente de trabalho no dia 5 de maio de 1997 (documento n.º 1 junto com a petição inicial).
2) Foi-lhe atribuída uma pensão de invalidez pelo Centro Nacional de Pensões desde 24 de setembro de 2002 (documento n.º 2 junto com a petição inicial).
3) Entre 5 de maio de 1997 e 24 de setembro de 2002 o A. não recebeu qualquer prestação de apoio à doença (acordo).
4) Por ofício de o R. informou o A. de que não teria direito ao subsídio de doença (documento n.º 7 junto com a petição inicial).
5) O A. não impugnou tal ato (art.º 23º da petição inicial).
** B – De direito
1. Da decisão recorrida
O Tribunal a quo, julgando verificada, em sede de despacho-saneador, a exceção inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, nos termos do artigo 38º nº 2 do CPTA, absolveu o réu da instância.
Decisão que tendo por base a factualidade que ali foi considerada, assentou na seguinte fundamentação, que se passa a transcrever:
«Nos termos do art.º 38º, n.º 2 do CPTA, “sem prejuízo do disposto no número anterior, a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável”.
“A possibilidade da invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um ato administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma ação administrativa comum só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma ação de impugnação. Para tanto, é necessário que exista uma norma ou princípio de direito substantivo que permita retirar da ilegalidade do ato uma outra consequência que não seja a da reconstituição da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado, e, portanto, da remoção dos efeitos diretamente decorrentes do ato ilegal (M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2.º edição revista, 2007, Almedina, pág 226 e 227).
Ora, com a procedência da presente ação o A. obteria o efeito que resultaria da anulação do ato administrativo que lhe negou o subsídio e doença, cumulado com a condenação à prática do ato de deferimento desta prestação social.
Não o tendo feito não pode pretender agora que seja apreciada a legalidade de atos inimpugnáveis.
Como bem se evidencia em acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte de 15 de julho de 2016 (processo n.º 00059/15.6BEBRG, publicado em www.dgsi.pt), “a ação administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de um ato administrativo inimpugnável bem como da condenação na prática de ato devido em sua substituição, o que sucede nos autos quanto aos pedidos de reconhecimento ao Recorrente do direito a subsídio de desemprego com fundamento na ilegalidade do ato que o indeferiu, já consolidado na ordem jurídica, e do pagamento da correspondente quantia – artigo 38.º, n.º 2, do CPTA.”
Assim sendo, verifica-se, in casu, exceção dilatória inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, determinante da absolvição da instância, nos termos dos art.ºs 38º, n.º 2 do CPTA e 576º, n.º 2 do CPC.».
2. Da tese da recorrente
O recorrente pugna pela não verificação da identificada exceção dilatória, com revogação da decisão recorrida e sua substituição por outra que venha a decidir do mérito da causa, decidindo-se pelo reconhecimento do direito do autor. Sustenta para o efeito, nos termos que expõe nas suas alegações de recurso e reconduz às respetivas conclusões, que em 16/01/1998, data da expedição da carta que conteria a decisão de indeferimento de atribuição de subsídio por doença, e bem assim nos anos que se seguiram, o seu estado de saúde era tão grave e limitativo que, estancar no tempo a sua possibilidade de reagir contra aquele despacho era e é da maior crueldade imaginável e denegados da possibilidade de obter justiça; que o legislador estabelece no artigo 38º do CPTA a possibilidade de conhecimento a todo tempo de um ato ilegal que se tornou inimpugnável; que há eficácia duradoura de atos em relação aos quais já não é possível haver impugnação, podendo haver afastamento dos efeitos destes atos numa situação de injustiça ou ilegalidade grave e que, por isso, deve fazer-se uma interpretação mais garantística da tutela plena e eficaz dos direitos dos sujeitos na relação jurídica administrativa necessitados de proteção, que por tal motivo é de acolher, pretendendo-se que o tribunal adote os meios possíveis para garantir que quem necessita de proteção, neste caso o autor, a possa obter: que, assim, devem os autos prosseguir para julgamento da pertinente matéria de facto, devendo por isso ser anulada a sentença recorrida; que a falta de julgamento dos factos necessários à decisão da causa constitui nulidade de conhecimento oficioso, por semelhança com a nulidade prevista nos artigos 729º e 730º do Código de Processo Civil.
3. Da análise e apreciação do recurso
3.1 Cumpre primeiramente começar por contextualizar que a ação foi instaurada em 05/06/2015 (cfr. fls. 1 SITAF), por conseguinte, no âmbito da vigência do CPTA na versão anterior à revisão operada pelo DL. n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, que lhe é a aplicável (cfr. artigo 15º nºs 1 e 2).
Pelo que todas as referências feitas aos normativos daquele Código devem considerar-se feitas para os seus normativos na versão anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015.
3.2 O CPTA na sua versão original (anterior às alterações que lhe foram introduzidas pelo DL. n.º 214-G/2015), assumia uma matriz essencialmente dualista das formas de processo, estabelecendo duas formas de processos principais não urgentes, a ação administrativa comum e a ação administrativa especial (vide, a este propósito, Sérvulo Correia, “Unidade ou pluralidade de meios processuais principais no contencioso administrativo”, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº 22, pág. 23 ss.; Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Almedina, Coimbra, 2003, pág. 88 ss.; Mário Aroso de Almeida, in O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in A Justiça Administrativa (Lições), Almedina, 2004, pág. 172 segs., e ainda Pedro Gonçalves, “A Acção Administrativa Comum” in, Stvdia Ivridica - Boletim da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra Administrativa, 86, Colloquia – 15, pág. 127 segs).
Com efeito, de harmonia com o disposto no artigo 35º, nºs 1 e 2 do CPTA (versão original) eram estabelecidas essas duas formas de processos principais não urgentes: a Ação Administrativa Comum (nas formas ordinária, sumária ou sumaríssima), prevista no Título II do Código e a Ação Administrativa Especial, prevista no Título III do Código.
3.3 De acordo com o disposto no artigo 37º nº 1 do CPTA seguiam a forma da ação administrativa comum “…os processos que tenham por objeto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste código nem em legislação avulsa sejam objeto de regulação especial”.
E o nº 2 daquele artigo 37º do CPTA (versão original) estabelecia, enumerando-as, as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa comum, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Reconhecimento de situações jurídicas subjetivas diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo;
b) Reconhecimento de qualidades ou do preenchimento de condições;
c) Condenação à adoção ou abstenção de comportamentos, designadamente a condenação da Administração à não emissão de um ato administrativo, quando seja provável a emissão de um ato lesivo;
d) Condenação da Administração à adoção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos ou interesses violados;
e) Condenação da Administração ao cumprimento de deveres de prestar que diretamente decorram de normas jurídico-administrativas e não envolvam a emissão de um ato administrativo impugnável, ou que tenham sido constituídos por atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo, e que podem ter por objeto o pagamento de uma quantia, a entrega de uma coisa ou a prestação de um facto;
f) Responsabilidade civil das pessoas coletivas, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, incluindo ações de regresso;
g) Condenação ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público;
h) Interpretação, validade ou execução de contratos;
i) Enriquecimento sem causa;
j) Relações jurídicas entre entidades administrativas.”
3.4 Por sua vez, de harmonia com o disposto no artigo 46º nº 1 do CPTA (versão original) seguiam a forma da ação administrativa especial “…os processos cujo objeto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”.
Prevendo o nº 2 deste artigo 46º as pretensões que deveriam obedecer à forma de ação administrativa especial, nelas se abarcando, as seguintes:
“a) Anulação de um ato administrativo ou declaração da sua nulidade ou inexistência jurídica;
b) Condenação à prática de um ato administrativo legalmente devido;
c) Declaração da ilegalidade de uma norma emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo;
d) Declaração da ilegalidade da não emanação de uma norma que devesse ter sido emitida ao abrigo de disposições de direito administrativo.”
3.5 À luz destas disposições, e na esteira do entendido pela Doutrina, a distinção entre os campos de aplicação destas duas formas processuais devia fazer-se da seguinte forma: se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou uma norma administrativa, ou se visava a prática de um ato administrativo devido ou a edição de uma norma ilegalmente omitida, a forma processual própria era a da ação administrativa especial; se a pretensão do particular apresentava qualquer outra configuração, o processo seguiria, em princípio, a via da ação administrativa comum.
Era entendimento da Doutrina mais referenciada nesta matéria, designadamente, por Mário Aroso de Almeida, in “O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2004, pág. 78 ss.; José Carlos Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa (Lições)”, Almedina, 2004, pág. 172 segs.; Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Almedina, Coimbra, 2005, que nem todas as pronúncias emitidas por órgãos da Administração devem ser qualificadas como atos administrativos para efeitos do CPTA; que nem todas as pretensões que os particulares apresentam à Administração se dirigem à emissão de atos administrativos contra cuja recusa se justifique o ónus de reagir pela via da ação administrativa especial; que a Administração só tem o poder de praticar atos administrativos quando tal configure a expressão normal de um poder de definição jurídica, formalmente inscrito nas competências do órgão ou, pelo menos, no âmbito das atribuições da entidade a que o órgão pertence; que quando se pretende o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas, diretamente atribuídas por lei e, concomitantemente, a condenação da Administração ao cumprimento dos deveres de prestar, pondo cobro a afirmações ilegítimas por parte da Administração, o meio processual adequado é o do recurso à ação administrativa comum.
Sendo que como diziam Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, Almedina 2004, página 260, a propósito da alínea a) do nº 2 do artigo 37º do CPTA (versão original), que permite a utilização da ação administrativa comum quando o processo vise o reconhecimento de situações jurídicas subjetivas “diretamente decorrentes de normas jurídico-administrativas ou de atos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo”, «(…) para que se possa afirmar que uma situação jurídica decorre diretamente de uma norma administrativa – conceito que vai aqui referido à matéria sobre que versa a norma, abrangendo, por isso, além dos regulamentos, as leis, os atos normativos de direito internacional ou comunitário e as próprias normas da Constituição – parece ser necessário que se verifiquem pelo menos dois requisitos (semifundíveis), a saber:
- O primeiro (de carácter positivo) é que a situação que se pretende ver reconhecida ou “acertada” se encontre definida na norma em causa, mesmo que de forma genérica, com um mínimo de clareza ou precisão, não carecendo a sua efetivação de qualquer juízo valorativo próprio do exercício da função administrativa;
- O segundo (de carácter negativo) é que o reconhecimento da situação em causa não se encontre sujeito a decisão (pronúncia) administrativa prévia.
Sabe-se, na verdade, que em muitos casos a lei substantiva faz depender o reconhecimento de situações administrativas de um pedido (requerimento) do interessado dirigido à Administração, a qual, por isso, nesses casos só pode ser acionada judicialmente depois de instada ou “provocada” a pronunciar-se sobre a pretensão em causa (ver, sobre esta matéria, Vieira de Andrade, A Justiça…., cit., p. 100 e ss.).
Quando suceda assim, o interessado deve aguardar pela decisão administrativa ou pelo decurso do prazo fixado para a sua emissão) e, em caso de insucesso, de falta de pronúncia ou de recusa do reconhecimento, propor uma ação administrativa especial de condenação à prática do ato devido, não a ação administrativa comum deste artº. 37º.”
E no que respeita à alínea b) do mesmo nº 2 do artigo 37º (versão original), norma que permitia a utilização da ação administrativa comum quando o processo visasse o “reconhecimento de qualidades ou o preenchimento de condições” diziam na mesma esteira aqueles anotadores que se tratava “do reconhecimento de qualidade ou do preenchimento de condições a obter, como as da alínea a), em ações de simples apreciação, não condenatória, subsumíveis no quadro da ação comum – salvo quando se trate de qualidades ou condições cujo reconhecimento esteja sujeito à exigência de decisão administrativa prévia, de um ato administrativo, porque aí, para reagir contra esse ato ou contra a sua omissão, há lugar à ação administrativa especial.”
3.6 Por outro lado o artigo 38º nº 2 do CPTA (versão original) não permitia que a ação administrativa comum fosse utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação de ato impugnável. O que também vale, por identidade de razão, quando o efeito pretendido é o que resultaria da condenação na prática do ato administrativo devido.
Vide a este propósito, a título ilustrativo, os Acórdãos do TCA Sul de 12/11/2009, Procº 04765/09; de 29/01/2009, Procº 02720/07; de 23/10/2014, Proc. nº 04375/08; de 05/05/2016, Proc. nº 12958/16, disponíveis in www.dgsi.pt/jtca e os acórdãos deste TCA Norte de 08/04/2011, Proc. n.º 01070/09.1BEBRG; de 22/05/2015, Proc. n.º 00938/13.5BEAVR; de 21/04/2016, Proc. n.º 00432/15.0BEVIS; de 15/07/2016, Proc. nº 00059/15.BEBRG; de 14/07/2017, Proc. nº 00290/15.4BEBRG; de 03/05/2019, Proc. nº 0278/12.0BEPRT ou de 09/04/2021, Proc. nº 0637/15.3BEPRT, disponíveis in www.dgsi.pt/jtcn.
3.7 Temos, assim, que, neste quadro normativo, se a pretensão do particular se dirigia contra um ato administrativo de efeitos positivos ou se visava a prática de um ato administrativo devido a forma processual própria era a da ação administrativa especial e só apresentando a pretensão do particular qualquer outra configuração, nos termos previstos no artigo 37º nº 2 do CPTA (versão original), e supra explicitados o processo seguiria a via da ação administrativa comum.
3.8 Por outro lado, o conhecimento incidental da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado, admitido na ação administrativa comum pelo artigo 38º nº 1 do CPTA (versão original), apenas poderia ocorrer se com a pretensão nela deduzida se visassem obter efeitos jurídicos diversos, ou não coincidentes, dos que derivariam da instauração da ação administrativa especial de impugnação, nos termos do nº 2 do mesmo artigo.
3.9 Com efeito das disposições conjugadas dos nºs 1 e 2 do artigo 38º do CPTA (versão original) resultava ser permitida a apreciação incidental da ilegalidade de um ato administrativo no âmbito de uma ação administrativa comum, mas proibido que este tipo de ação pudesse ser utilizada para obter o efeito típico resultante da anulação de um ato administrativo entretanto já inimpugnável pelo decurso do tempo, isto é, que pudesse essa ação ser usada para tornear a falta de oportuna impugnação desse ato, com eventual ofensa do caso decidido e resolvido administrativo.
3.10 Tudo isto não deixou de ser considerado pela Mmª Juíza a quo mostrando-se correto o julgamento feito na decisão recorrida, a qual fez uma correta aplicação e interpretação do quadro normativo aplicável, bem como uma correta e adequada subsunção dos factos, ao considerar que a possibilidade da invocação, pelo interessado, da ilegalidade de um ato administrativo relativamente ao qual já tenham decorrido os prazos de impugnação, no âmbito de uma ação administrativa comum só pode dirigir-se a obter efeitos jurídicos não coincidentes com os que resultariam da propositura de uma ação de impugnação, e que no caso com a procedência da ação o autor obteria o efeito que resultaria da anulação do ato administrativo que lhe negou o subsídio e doença, cumulado com a condenação à prática do ato de deferimento desta prestação social.
3.11 Não colhem, pois, os argumentos invocados pelo recorrente no recurso. Não sendo de configurar a existência de qualquer situação impeditiva da oportuna e tempestiva impugnação do ato que definiu a sua situação jurídica, que o probatório (relativamente ao qual não foi imputado qualquer erro de julgamento) não verte nem os elementos patenteados nos autos permitem concluir, nem é de acolher a ideia, a que alude, de que pudesse reagir a todo o tempo quanto a tal ato se não lhe assaca qualquer causa de nulidade (invocável a todo o tempo).
3.12 Deve, pois, ser confirmada a decisão do Tribunal a quo que julgou verificada a exceção inominada decorrente da inadmissibilidade legal do uso da ação administrativa comum, nos termos do artigo 38º nº 2 do CPTA.
3.13 O que implica, como bem decidiu o Tribunal a quo, a absolvição do réu da instância em sede de despacho-saneador. Significando que o processo não devia prosseguir os seus termos, mormente para instrução e prova, com vista ao julgamento dos factos necessários à decisão do mérito da causa.
3.14 Pelo que não pode dizer-se, que o Tribunal a quo tenha incorrido em qualquer nulidade, seja processual (cfr. artigo 195º do CPC novo), por omissão de ato processual que se impusesse ter praticado, seja nulidade decisória (cfr. artigo 615º do CPC novo), já que nada omitiu no que tange à apreciação e decisão que se impunha em sede de despacho-saneador sobre a aventada exceção dilatória, e face a ela, o processo não haveria que prosseguir. Não havendo, tão pouco, que convocar o disposto nos artigos 729º e 730 do CPC, a que o recorrente alude, cujo campo de aplicação se insere no âmbito da oposição à execução civil e seus fundamentos.
3.15 Aqui chegados, e sem necessidades de maior desenvolvimento, resta concluir pelo não provimento do recurso, confirmando-se a decisão recorrida.
O que se decide. *
IV. DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal em negar provimento ao recurso, confirmando-se a decisão recorrida. * Custas pelo recorrente, sem prejuízo do respetivo apoio judiciário de que demonstre beneficiar – artigo 527º nºs 1 e 2 do CPC novo (aprovado pela Lei nº 41/2013) e artigos 7º e 12º nº 2 do RCP (artigo 8º da Lei nº 7/2012, de 13 de fevereiro) e 189º nº 2 do CPTA.* Notifique. * D.N.* Porto, 18 de junho de 2021
M. Helena Canelas (relatora)
Isabel Costa (1ª adjunta)
Rogério Martins (2º adjunto) |
