| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Administrativo, do Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – RELATÓRIO: O MINISTÉRIO PÚBLICO, inconformado, interpôs recurso jurisdicional da decisão do TAF de Coimbra proferida em 24/01/2010 que julgou improcedente a acção administrativa especial por ele intentada contra o MUNICÍPIO DE MONTEMOR-O-VELHO, em que são contra-interessados C. … – Promoção Imobiliária, Lda, Banco I. …, S.A., AC. … e mulher MC. …, Banco B. …, SA, CC. … e mulher JC. …, Banco C. …, S.A., LR. … e mulher CF. …, Banco S. …, S.A., FC. … e mulher CP. …, Caixa G. …, S.A., NC. … e mulher AS. …, NP. … e MN. …, AB. … e IB. …, CB. … e mulher SP. …, PC. … e mulher CL. …, Caixa de C. …, CRL, com vista à impugnação [declaração de nulidade] do despacho proferido pelo Vereador da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho em 22 de Março de 2002 que, ao abrigo de competências delegadas, aprovou os projectos de especialidade relativos à construção de um edifício habitacional multifamiliar, com rés-do-chão e mais dois pisos, no lugar de Cantanhede, Montes de Cima, Pereira.* Formula o recorrente para o efeito, as seguintes CONCLUSÕES que aqui se reproduzem:
«1 – Nos presentes autos, em que está em causa a cércea dominante de Pereira, nos termos do artº 37º nº 2 do PDM de Montemor-o-Velho, e a definição, como estrada ou caminho, da rua com a qual confronta a construção em questão, entendeu-se que não existia uma uniformidade construtiva na vila em causa que permitisse definir a cércea dominante e que não haviam sido alegados factos que possibilitassem a classificação de tal rua como estrada municipal.
2 - Porém, atento o disposto no artº 90º, nº 1 do CPTA, incumbia ao julgador ordenar as diligências de prova consideradas necessárias ao apuramento da verdade e assim apurar qual a cércea dominante na vila de Pereira (já que se optou por essa via), não se ficando por afloramentos das construções dos últimos anos, ou pela aprovação de um licenciamento, sem se saber a representatividade destas na vila em questão, bem como esclarecer se a rua agora (não importando o outrora) tinha as características e era uma estrada municipal como alegado.
3 - Na resposta ao quesito 1 na sua primeira redacção os peritos especificavam que a cércea dominante no local, que depois esclareceram tratar-se da vila de Pereira, era de um ou dois pisos, o que acontecia também na rua em causa.
4 - A fundamentação da sentença alicerça-se nas respostas aos quesitos 6, 7 e 14, os quais nada esclarecem de significativo quanto à cércea, uma vez que não quantificam as construções aí referidas no conjunto urbano de Pereira, elemento adoptado para a referenciação da cércea, não possibilitando o conhecimento da média de frequência dos pisos das construções na vila em causa.
5 - A conclusão da não uniformidade construtiva resulta não de elementos quantificantes relativamente ao número de pisos na construção na vila em causa, mas de uma ausência de tais elementos para, com eles, se concluir que há uma tal variedade que impossibilita o estabelecimento de uma maior frequência construtiva, não possibilitando pois esta conclusão e incorrendo assim a sentença na nulidade do artº 668º, nº 1, c) do CPC, ou, pelo menos, julgando incorrectamente a situação pois a solução a que se chega não tem base de sustentação nos factos dados como provados.
6 - O Ac. citado na sentença retira a não uniformidade construtiva dessa quantificação, pois baseia-se, para essa conclusão, na planta e na informação dos serviços.
7 - Para aferir a cércea dominante não tem de atender-se a toda a área urbana de Pereira, pois logo o artº 37º, que no nº 2 estabelece que deverá manter-se a cércea dominante, estabelece a possibilidade de outras cérceas nos nº 7 e 8 a).
8 - A aludida cércea reporta-se a um conjunto, a uma área, que pode ser uma povoação se a sua dimensão for reduzida, mas terá de ser diferente quando nesta existem zonas distintas já consolidadas, com cérceas dominantes diferentes, importando aqui essencialmente um desenvolvimento harmonioso e equilibrado, para evitar uma maior degradação estética das povoações, como se deduz do Ac. do STA citado na sentença e se afirma no Ac. do STA de 11/3/2003, Rec. 04973, sendo no mesmo sentido, numa situação similar o Ac. do STA de 8/5/2007, Rec. 0168/07.
9 - Atenta a planta da área urbana de Pereira, junta pelos peritos com as suas respostas, verifica-se que a zona para onde foi licenciada a construção se distingue de outras na mencionada área, como sejam o Bairro do Tojal e os Montes da Torre, sendo um conjunto que se desenvolve ao longo da rua José Augusto Mendes dos Santos, com pequenos prolongamentos transversais e podendo assim qualificar-se como um conjunto edificado homogéneo para efeitos de caracterização da cércea dominante, devendo a cércea aferir-se pela dominante nesta rua, ou seja, pela resposta ao quesito 1 e 8.
10 - Nesta rua existe, na realidade, apenas uma construção com 3 pisos, já que duas têm o aproveitamento do sótão e a terceira, atento o nível do terreno, é uma cave enterrada, sendo pois a dominante a considerar, a de um ou dois pisos (neste sentido vai também o Ac. referido em último lugar).
11 - Das fotos juntas, da p.i. como doc.13 e da contestação da construtora como doc. 3, vê-se a notória discrepância entre a habitação multifamiliar licenciada e as circundantes habitações unifamiliares da referida rua de um ou dois pisos.
12 - Existe uma incorrecta interpretação do artº 37º nº 2 do PDM de Montemor-o-Velho, devendo a sentença ser revogada, uma vez que existe a violação do mencionado preceito do PDM.
13 - A tal não obsta a existência do licenciamento de um prédio com 3 pisos, de dois com o aproveitamento do sótão e de um com uma cave enterrada, ou mesmo de outros no global da área urbana, uma vez que não há igualdade na ilegalidade e porque a actuação da administração está sujeita ao princípio da legalidade (artº 266º, nº 2 CRP), como se afirma no Ac. do STA de 11/3/2003 antes aludido.
14 - Se a rua era outrora o caminho municipal 1097, como se deu como provado, haveria que apurar o que era agora, sendo que estava alegado que se tratava de uma estrada municipal, havendo uma contradição nos fundamentos, ou, pelo menos, um erro de conclusão, um erro de julgamento, pois não pode dizer-se o que é agora, como base no que se diz que é outrora.
15 - Atenta a ausência actual de classificação da via em causa em diploma legal (a classificação era de 1964 e a estrada teve uma evolução desde então) haveria que apurar se a mesma tem as características de caminho ou estrada municipal, com base, na falta de outros, dos elementos estabelecidos para tal pelo DL 34593 de 11/5/1945, apesar da sua revogação expressa.
16 - Nestes importa no essencial o tamanho da via, sendo o elemento diferenciador principal a possibilidade de se cruzarem veículos, ou a existência de alargamentos frequentes para tal, e o interesse local, ou de mais do que uma povoação ou concelho da via em questão.
17 - As fotos juntas e as fotos que ora se juntam demonstram a possibilidade de tal cruzamento na rua em questão e que a mesma não serve apenas a localidade de Montes de Cima, mais ainda Condeixa-a-Nova e Figueiró do Campo, no concelho de Soure.
18 - Foram violados os artºs 668º, nº 1 c) CPC e 37º nº 2 e 14º nº 2 do PDM de Montemor-o-Velho».
Termina pedindo:
“Deverá pois ser revogada a sentença recorrida, e substituída por outra que declare a nulidade do licenciamento em causa por violação destes dois últimos preceitos do PDM de Montemor-o-Velho, ou, caso assim não se entenda, que ordene a realização de diligências de prova com vista ao esclarecimento, com quantificação, da cércea dominante na área urbana de Pereira, bem como da classificação actual da rua José Augusto Mendes dos Santos, como estrada, ou como caminho municipal, atentos os elementos diferenciadores entre estes definidos pelo DL 34593 de 11/5/1945”.* O recorrido Município de Montemor-o-Velho contra-alegou no sentido da improcedência do recurso, rebatendo cada um dos argumentos apresentados pelo recorrente, mas não apresentou conclusões.* Igualmente a contra interessada Caixa G. …, SA contra alegou apresentando para o efeito as seguintes CONCLUSÕES:
1. «A nulidade dos actos que se encontram impugnados nos presente autos, resulta, alegadamente, da violação das condicionantes e parâmetros urbanísticos fixados na licença de loteamento.
2. A alegada desconformidade dos actos reconduz-se ao índice de ocupação do solo, sendo evidente que, à luz do princípio da proporcionalidade, tal discrepância não justificará a declaração de nulidade dos actos em causa.
3. Tais actos serão actos administrativos parciais na medida em que através deles, a administração aprecia uma série de condições exigidas por lei que ficam, assim, definitivamente decididas, tornando-se por isso, aquele acto, constitutivo de direitos e por tal razão vinculativos para a Câmara na deliberação final.
4. É nesta fase, e não na subsequente fase de apreciação dos projectos da especialidade, que podem surgir ofensas de direitos e interesses protegidos, pois, por um lado não é possível indeferir projectos de especialidades por razões ligadas a vícios do projecto de arquitectura, e por outro, o artº 20º nº 3 do referido DL nº 445/91 na redacção do DL 250/94, ao referir que “a deliberação de deferimento do pedido de licenciamento consubstancia a licença de construção e incorpora a aprovação de todos os projectos apresentados” significa tão só que, nesta aprovação final são assumidas e incorporadas as precedentes aprovações parcelares pela autoridade administrativa competente.
5. Assim, o acto administrativo de deferimento dos pedidos de autorização administrativa de obras de construção constante dos despachos do Sr. Vereador, cuja declaração de nulidade vem pedida com fundamento em violação do índice de ocupação do solo não é susceptível de impugnação jurisdicional autónoma posto que não traduz nenhuma função concretizadora, nem que seja parcial, do direito aplicável no domínio da concreta relação jurídica de licenciamento, sendo que também não é a ele que a matéria referente ao índice de ocupação pode ir buscar a fonte de efeitos jurídicos positivos sobre o interesse pretensivo do licenciamento.
6. Estando em causa questões atinentes à arquitectura do projecto a licenciar, o acto administrativo que, na economia dos autos, configura a estatuição autoritária de apreciação de forma completa e estável de todos os aspectos relativos à arquitectura do concreto projecto por parte da Câmara Municipal de Montemor-o-Novo, agindo esta no uso de poderes de autoridade e com efeitos jurídicos externos é a deliberação que aprovou o projecto de arquitectura.
7. Razão pela qual não poderia ser declarada a nulidade do despacho do Sr. Vereador da Câmara que deferiu o pedido de autorização administrativa de obras de construção, nem qualquer acto subsequente.
8. Consequentemente, a decisão recorrida fez uma inatacável apreciação e aplicação do direito ao declarar improcedente a acção e ao absolver a entidade demandada do pedido.
9. Razão pela qual deverá ser integralmente mantida».* Os autos foram submetidos à Conferência para julgamento, depois de colhidos os respectivos vistos.*
2.FUNDAMENTOS
2.1.MATÉRIA DE FACTO Da decisão recorrida resultam assentes os seguintes factos, que aqui se dão por integralmente reproduzidos:
1. «Com data de 06.10.2000 foi entregue na Câmara Municipal de Montemor-o-Velho o requerimento escrito, subscrito por FS. …, de onde se extrai o seguinte:
“FS. …, casado, residente no Bairro do Tojal, na Freguesia de Pereira, concelho de Montemor-o-Velho, contribuinte fiscal nº …, vem na qualidade de proprietário de um Prédio Rústico situado em Cantanhede, Montes de Cima, na Freguesia de Pereira e Concelho de Montemor-o-Velho, descrito na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Velho sob o nº 00918 dc Pereira e inscrito na Matriz com o n° 1269, com a área registada de 3880.00 m2 e onde pretende construir um Bloco Habitacional, conforme projecto de arquitectura que junta, requer a V. Exª, nos termos do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro e com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei nº 250/94 de 15 de Outubro, a aprovação do mesmo, e a emissão da licença de construção pelo prazo de um ano.”
2. O projecto apresentado prevê a construção de um edifício com três pisos acima do nível da rua: rés-do-chão e mais dois pisos.
3. O custo total estimado da obra, no momento da apresentação do projecto de arquitectura era de 68.785.750$00 (341.101.87 €).
4. Com data de 13.10.2000 foi emitido pelo Arquitecto AP. …, do Departamento de Estudos e Planeamento - Divisão de Obras Particulares, da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, o Parecer nº 778/00 no processo 321/00, do qual se extrai, do ponto 5-conclusão, o seguinte:
“Face ao exposto, e em resultado das disposições da legislação citada em 4, poder-se-á aprovar o projecto de arquitectura com as seguintes condicionantes:
a) as apontadas nas alíneas a), b,), c) e d) do ponto n° 4, desta informação.”
5. Com data de 23.10.2000 foi aposto naquele Parecer nº 778/00 no processo 321/00, o Despacho sob a forma de carimbo, com o seguinte teor:
“DEFERIDO.
Com as condicionantes apontadas pelos Serviços.
O Vereador com competências delegadas”
6. Com data de 19.03.2002 foi emitido pelo Engenheiro Civil AA. …, do Departamento de Estudos e Planeamento - Divisão de Obras Particulares, da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho, a Informação Final nº 96/2002, no processo 321/00, do qual se extrai, o seguinte:
“Promovidas as consultas – no âmbito dos projectos de especialidades – de acordo com o art. 19º do DL. nº 445/91, de 20-11, com as alterações introduzidas pelo DL nº 250/94, de 15-10, propõe-se o deferimento do presente pedido de licenciamento com as condições a observar na execução da obra, conforme dispõe o nº 4 do art. 20º do citado diploma, que são as seguintes...”.
7. Com data de 22.03.2002 foi aposto naquela Informação Final nº 96/2002 no processo 321/00, o Despacho sob a forma de carimbo, com o seguinte teor:
“DEFERIDO.
Com as condicionantes apontadas pelos Serviços.
O Vereador com competências delegadas”
8. Com data de 15.04.2003 foi emitido o Alvará de Licença de Construção nº 60/2003, em nome de FS. …, do qual se extrai o seguinte:
“A construção foi aprovada por despacho de 22.03.2002, está abrangida por plano municipal de ordenamento do território e apresenta as seguintes características:
Ÿ Área de construção: 106.80 m2
Ÿ Volume de construção: 4172.40 m2
Ÿ Número de pisos (acima da soleira): três
Ÿ Número de fogos: nove
Ÿ Cércea: 9.6 m da cota de soleira ao beiral do telhado;
Ÿ 11.53 m da cota de soleira ao cume da cobertura;
Ÿ Acabamento exterior: pintura de cor branca
Ÿ Caixilharia em alumínio: Porta: Aro - verde
Folha – branca
Janela: Aro – verde
Folha - branca
Ÿ Sistema vedação de luz: estores em PVC de cor branca
Ÿ Cobertura: telha cerâmica vermelha
Ÿ Uso a que se destina a edificação: habitação e garagens”
9. Em 29.01.2004 a sociedade comercial C. … - Promoção Imobiliária, Lda dirigiu ao Presidente da Câmara Municipal de Montemor-o-Velho requerimento escrito do qual se extrai o seguinte:
“Requer a Vª Exª:
O averbamento do proc. 321/00 em nome de FS. … para o nome da firma, uma vez que são os actuais proprietários conforme se comprova pela certidão de registo predial em anexo”.
10. O requerimento supra foi deferido em 30.01.2004.
11. Pela inscrição G-4, foi registada a aquisição do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Velho sob o nº 00918/050793, a favor de “C. … - Promoção Imobiliária, Lda”.
12. Pela inscrição C-3, foi registada a hipoteca do prédio descrito na Conservatória do Registo Predial de Montemor-o-Velho sob o nº 00918/050793, a favor do “Banco I. …, S.A.”.
13. O edifício em causa foi constituído em propriedade horizontal, com as fracções A, B, C, D, E, F, G, H, I.
14. A fracção A foi adquirida por AC. … e mulher MC. …o, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor do Banco B. …, S.A..
15. A fracção B foi adquirida pelos interessados particulares CC. … e mulher JC. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor do Banco C. …, S.A..
16. A fracção C foi adquirida pelos interessados particulares LR. … e mulher CF. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor do Banco S. …, S.A..
17. A fracção D foi adquirida pelos interessados particulares FC. … e mulher CP. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor da Caixa G. …, S.A..
18. A fracção E foi adquirida por NC. … e mulher AS. .., que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor da Caixa G. …., SA.
19. A fracção F foi adquirida pelos interessados particulares NP. … e MN. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor da Caixa G. …, SA.
20. A fracção G foi adquirida pelos interessados particulares AB. … e IB. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor da Caixa G. …., SA.
21. A fracção H foi adquirida pelos interessados CG. … e mulher SP. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor do Banco C. …, S.A..
22. A fracção I foi adquirida pelos interessados PC. … e mulher CL. …, que, para o efeito, constituíram uma hipoteca a favor da Caixa de C. …, CRL.
23. O prédio para onde deferido o pedido de licenciamento, referido em 1), situa-se no perímetro urbano da vila de Pereira.
24. O prédio supra referido confronta com a Rua José Augusto Mendes dos Santos, outrora designada por caminho municipal nº 1097.
25. O edifício licenciado mede da cota da soleira até ao nível do terraço 9,90 metros e até ao topo da platibunda 11,50 metros.
26. Do edifício licenciado até à plataforma da Rua mencionada em 24) vai uma distância de 7,10 metros.
27. A maioria das habitações na Rua José Augusto Mendes dos Santos, têm um ou dois pisos, havendo quatro habitações com três pisos.
28. Na povoação de Pereira existem construções licenciadas com um, dois e três pisos.
29. Os edifícios que têm sido construídos em Pereira nos últimos cinco anos têm, na maior parte dos casos, dois e três pisos.
30. Nos licenciamentos imediatamente anteriores e posteriores à entrada em vigor do Plano Director Municipal de Montemor-o-Velho, publicado no Diário da República, Iª Série – B, de 09.10.1998, a Câmara Municipal tem vindo a autorizar para a zona em causa edifícios com cérceas de nove e doze metros.
31. Foi recentemente aprovado um loteamento para a Quinta de S. Luís em Pereira onde os lotes destinados a habitação têm como limite três pisos acima da cota da soleira, encontrando-se pelo menos um edifício em construção.
32. Na rua onde se localiza o edifício licenciado existe um edifício propriedade de Adérito Rodrigues Paixão com uma cércea de 12,50 metros.
33. Alguns dos edifícios existentes na rua onde se localiza o edifício licenciado são casas muito velhas em avançado estado de degradação ou ruína, servindo uma ou outra de armazém agrícola e estábulo».*
2.2 - O DIREITO: O recurso jurisdicional interposto pelo recorrente será apreciado à luz dos parâmetros estabelecidos nos artºs 660º, nº 2, 664º, 684º, nº 3 e 4, e 690º todos do C.P.C. aplicáveis, ex vi, do artº 140º do CPTA e, ainda, artº 149º do mesmo diploma legal, uma vez que, o Tribunal de recurso, em sede de apelação, não se limita a analisar a decisão judicial recorrida, dado que, ainda que a declare nula, decide “sempre o objecto da causa, conhecendo de facto e de direito” - cfr. o comentário a este propósito efectuado in “Justiça Administrativa”, Lições, pág. 459 e segs”, do Prof. Vieira de Andrade.* QUESTÕES A DECIDIR:
Em causa neste recurso jurisdicional está o despacho do Vereador da CMMV que aprovou os projectos de especialidade relativos à construção de um edifício multifamiliar, com rés-do-chão e mais dois pisos, no lugar de Cantanhede, Montes de Cima, Pereira, em relação ao qual o recorrente lhe imputa violação do Regulamento do PDM de Montemor-o-Velho, por desrespeito da cércea dominante, quanto ao número de pisos [artº 37º, nº 2] e, ainda, que não existe entre o prédio e a estrada municipal uma faixa non aedificandi de 8 metros, medidos a partir da plataforma da estrada [artº 14º, nº 2].
A decisão recorrida entendeu que não se verificam as imputadas violações do Reg. do PDM de Montemor-o-Velho, assim julgando a acção improcedente.
Vejamos:
I – DA VIOLAÇÃO DO Nº 2, DO ARTº 37º DO Reg. do PDM de Montemor-o-Velho:
O artigo 37º, nº 2 do Regulamento do PDM de Montemo-o-Velho [ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 118/98 e publicado em anexo a esta no Diário da república – I Série-B de 09.10.1998] estabelece que “nas áreas urbanas de Montemor-o-Velho, Carapinheira, Tentúgal, Arazede e Pereira o índice de construção máximo será 1,20 e o número de pisos não poderá exceder três acima do nível da rua, mantendo a cércea dominante.”
E tendo por base esta disposição normativa e a matéria de facto dada como assente, a decisão recorrida julgou improcedente esta alegada ilegalidade, utilizando, para o efeito, o seguinte discurso argumentativo:
«…No caso em apreço e em relação ao número de pisos, o edifício em causa tem três pisos acima do nível da rua (rés-do-chão e mais dois pisos) -factos 2) e 8).
Importa, portanto, verificar se no local em que o edifício foi implementado seria de permitir a sua construção com os três pisos mencionados.
Como decorre do normativo supra transcrito, para as áreas urbanas de Pereira o PDM de Montemor-o-Velho prevê que o número de pisos não pode exceder três, devendo respeitar-se a cércea dominante.
Ficou provado que o prédio para onde foi deferido o pedido de licenciamento se situa no perímetro urbano da vila de Pereira, confrontando com a Rua José Mendes dos Santos – factos 23) e 24) –, pelo que tal normativo lhe é aplicável.
Ficou ainda provado que a maioria das habitações na Rua José Augusto Mendes dos Santos tem um ou dois pisos, havendo quatro habitações com três pisos, um dos quais com uma cércea de 12,50 metros – factos 27) e 32).
A questão controversa quanto a este ponto reside na interpretação a dar-se ao conceito de “cércea dominante” para efeitos do artigo 37º, nº 2 do Regulamento de PDM de Montemor-o-Velho, já que o mesmo não contém qualquer definição do mesmo.
Desde já pode adiantar-se que se trata de um conceito indeterminado, cujo conteúdo deve encontrar-se atendendo aos princípios interpretativos legais consagrados no artigo 9º do CC, não havendo aqui qualquer discricionariedade da entidade administrativa competente pelo licenciamento, mas antes um poder vinculado, já que não se atribui à entidade administrativa competente um poder de escolha entre alternativas Cfr., neste sentido, Acórdãos do STA de 20.11.2002, Processo nº 0433/02 e de 14.07.2010, Processo nº 0321/10, o que não ocorre in casu.
Sendo um conceito indeterminado a entidade administrativa não o deve preencher com recurso a uma mera compreensão do sentido literal da expressão, não sendo admissível que não tenha em conta a unidade sistemática em que a norma se insere, as circunstância e condições (artigo 9º, nº 1 do CC), até porque o sentido literal de dominante não é unívoco já que pode prestar-se a diversas interpretações: tanto pode transmitir uma ideia de superioridade (a cércea mais alta no local), como a ideia de uniformidade (a cércea mais comum).
No caso concreto, impõe-se perguntar se para o preenchimento do conceito de “cércea dominante” se deve atender ao conjunto dos edifícios que compõem a malha urbana (sentido estrito – rua ou quarteirão) onde o edifício a licenciar vai ser construído ou se se deve atender ao conjunto de edifícios que compõe todo a aglomerado urbano (sentido lato - povoação) ou antes se se atenderá à cércea do edifício ou dos edifícios mais elevados.
De notar que subjacente aos diversos instrumentos de gestão urbanística e às regras e princípios urbanísticos (“respeito intransigente dos interesses públicos urbanísticos e ambientais”, como é referido no Preâmbulo do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro) estão interesses públicos relativos – no que à resolução da questão controvertida interessa – à harmonização urbanística das diversas malhas urbanas, resultando as restrições impostas ao ius aedificandi dos particulares de um esforço em manter a estética global das povoações ou aglomerados urbanos.
No licenciamento de um novo edifício deve, por isso, atender-se à sua adequada inserção no ambiente urbano pré-edificado, ou seja, deve procurar-se conservar as características morfológicas, mais ou menos homogéneas, ou a traça urbana típica do local onde o edifício a licenciar vai ser construído, de modo a que possa concluir-se que o edifício licenciado se irá inserir e enquadrar na malha urbana, sendo de evitar as desconformidades com o tecido urbano pré-existente.
Foi tendo em conta este quadro de interesses que o legislador ordinário, por um lado, e as entidades administrativas autárquicas, por outro, têm vindo a definir normas urbanísticas diversas conducentes a assegurar o interesse público subjacente ao licenciamento de construções particulares.
Relativamente a este contexto consagrou-se no artigo 121º do Regime Geral das Edificações Urbanas, aprovado pelo Decreto-Lei nº 38 382 de 07.08.1951 “as construções em zonas urbanas ou rurais, seja qual for a sua natureza e o fim a que se destinem, deverão ser delineadas, executadas e mantidas de forma que contribuam para dignificação e valorização estética do conjunto em que venham a integrar-se. Não poderão erigir-se quaisquer construções susceptíveis de comprometerem, pela localização, aparência ou proporções, o aspecto das povoações ou dos conjuntos arquitectónicos, edifícios e locais de reconhecido interesse histórico ou artístico ou de prejudicar a beleza das paisagens”, norma que passou para o artigo 63º, nº 1, al. d) do Decreto-Lei nº 445/91, de 20 de Novembro, onde se afirma que o pedido de licenciamento é indeferido se a obra for “susceptível de manifestamente afectar a estética das povoações, a sua adequada inserção no ambiente urbano ou a beleza das paisagens, designadamente em resultado da desconformidade com as cérceas dominantes, a volumetria das edificações e outras prescrições expressamente previstas em regulamento”, mantendo-se no artigo 24º, nº 3 do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro.
E é neste ponto que se insere o artigo 37º, nº 2 do Regulamento do PDM de Montemor-o-Velho, o qual não poderá ser lido fora do contexto e circunstâncias específicas que este tipo de regulamentação visa regular.
Atendendo às considerações tecidas, é de concluir que a expressão “cércea dominante” deve ser entendida, em princípio e na falta de indicação em contrário, como aquela que garante um conjunto urbanístico mais uniforme. Pretende-se com tal regulamentação salvaguardar a uniformidade e harmonia estéticas da povoação, concebida no seu conjunto, como se retira do nºs 2 do artigo 37 do PDM. Na verdade aí vem referida a cércea dominante tendo em atenção as povoações, para o que aos autos interessa, de Pereira, e não uma determinada Rua ou quarteirão. Deve assim analisar-se o impacto do edifício a licenciar na harmonia estética da povoação de Pereira.
Na verdade se o legislador pretendesse confinar a cércea dominante a uma determinada Rua ou quarteirão tê-lo-ia referido expressamente como por exemplo se concretizou no Regulamento do PDM da Trofa, onde se define “cércea dominante” como “a cércea referenciada pelos edifícios recentemente construídos no mesmo arruamento e pertencentes ao mesmo quarteirão” (artigo 2º, nº 1, al. k)).
No mesmo sentido interpretativo já se pronunciou o STA ao afirmar que “II - na falta de precisão do conceito pelo legislador, por cércea dominante deve entender-se a cércea que apresenta maior frequência num conjunto edificado homogéneo, isto é aquela que corresponde à cércea dos edifícios que somem maior extensão de fachadas nesse conjunto, e por quarteirão o conjunto de edifícios implantados numa área urbana, delimitada por arruamentos.”
III - Se na zona onde se insere a construção da recorrida particular o número de pisos das construções existentes oscila entre os 1 e os 5 pisos, não sendo, por isso, possível concluir por uma uniformidade construtiva que nos indique qual a cércea “que apresenta maior frequência num conjunto edificado”, inexiste referência quanto à cércea predominante naquela área da cidade, pelo que o licenciamento que autorizou a construção de cinco pisos não viola a primeira parte da alínea a), do n.º 1, do artigo 13, do RNPCR.
No caso sub iudice foi licenciado um edifício com três pisos e que mede da cota da soleira até ao nível do terraço 9,90 metros e até ao topo da platibunda 11,50 metros, sendo certo que o edifício se insere numa zona (arruamento), onde a maioria das habitações tem um a dois pisos, havendo quatro com três pisos.
Encontra-se ainda provado que na povoação de Pereira existem construções licenciadas com um, dois e três pisos (n.º 28 dos factos assentes) e os edifícios que têm sido construídos, nos últimos cinco anos tem na maior parte dos casos dois e três pisos (n.º 29 dos factos assentes). Foi ainda recentemente construído um loteamento com três pisos.
Atendendo ao supra exposto quanto à interpretação a dar-se ao conceito de “cércea dominante”, impõe-se concluir que o edifício não viola o artigo 37º, nº 2, do diploma regulamentar referido.
Na verdade, na vila de Pereira, e é neste contexto que teremos de analisar o conceito de cércea dominante, como já concluímos, verifica-se que existem construções licenciadas de um, dois e três pisos, e até os edifícios que têm sido construídos mais recentemente são de dois e três pisos. Foi mesmo construído um loteamento com três pisos. Por seu lado, mesmo na Rua onde se encontra edificado o prédio em causa nos autos, existem quatro edifícios com três pisos. Ou seja, na vila de Pereira não existe uma uniformidade construtiva que nos indique qual a cércea que representa maior frequência num conjunto edificado homogéneo, como se refere no douto Acórdão citado. Existe sim uma multiplicidade de situações, com várias construções que têm um, dois e três pisos.
Não havendo uma uniformidade construtiva, não se pode concluir que o licenciamento de um edifício com três pisos na Vila de Pereira viole o PDM. O que se encontra interdito é a construção com mais de três pisos, e o prédio em questão não ultrapassa este limite. Por seu lado concluir-se pela nulidade do licenciamento em questão era chegar à conclusão de que todos os licenciamentos das construções existentes na referida vila com três pisos, e agora até há muitas construções com três pisos, tinham de ser consideradas nulas, o que seria inaceitável.
Assim, impõe-se concluir que o acto impugnado não contraria o estabelecido no artigo 37º, nº 2 do Regulamento do PDM de Montemor-o-Velho».
E é contra o assim decidido que o recorrente se insurge, começando, desde logo por alegar que o juiz a quo deveria ter feito uso do disposto no nº 1, do artº 90º do CPTA ordenando diligências de prova com vista ao esclarecimento da cércea dominante na Vila de Pereira, o mesmo se passando com a classificação da rua, no sentido de apurar se é caminho ou estrada.
Mas, sem razão neste segmento de recurso, uma vez que nestes autos foram feitas as diligências de prova consideradas necessárias para o apuramento da verdade: foi elaborado despacho saneador com base instrutória, a qual foi depois sujeita a prova testemunhal [cfr. a fundamentação das respostas aos artºs da BI] e pericial [cfr. o relatório pericial junto aos autos e respectivos esclarecimentos, na sequência da reclamação apresentada].
Ou seja, oficiosamente, o tribunal a quo entendeu e bem que estava na posse de todos os elementos possíveis para poder decidir em consciência, nada mais lhe sendo exigido fazer.
Ao invés, se o recorrente entendia que havia necessidade de produzir qualquer outra prova, poderia e deveria tê-lo feito em sede própria e não vir agora chamar à colação o disposto no nº 1 do artº 90º do CPTA.
Aliás, [e porque o recorrente também se refere a este assunto], dir-se-à que a alteração a que se procedeu em sede de audiência de julgamento do artº 1º da base instrutória, foi efectuada ao abrigo do disposto no artº 650º do CPC, sem que tivesse havido qualquer reacção negativa por parte do recorrente que se encontrava presente.
Saliente-se mesmo que a pretensão do recorrente, nesta parte, iria contra o princípio do dispositivo, pois que, era às partes que competia, nos respectivos articulados, alegar factos que permitissem perspectivar todas as soluções jurídicas plausíveis e, não agora, perante a decisão final, que não vai ao encontro da sua tese, querer que se abrisse uma nova fase de prova suplementar, tendo por base factos nunca (nem agora mesmo) alegados.* De seguida, alega o recorrente que a noção de cércea dominante se terá de analisar por referência a Rua [local] e não a toda vila de Pereira como fez a decisão recorrida, imputando-lhe, inclusivé, a nulidade por contradição entre os fundamentos e a decisão [al. c), do nº 1 do artº 668º do CPC].
Mas, sem razão, quer no segmento do erro de julgamento, quer no da nulidade.
Na verdade, se da prova produzida nos autos e do Reg. do PDM de Montemor-o-Velho, resultasse com clareza a noção de cércea dominante [quer em termos de espaço a considerar, quer em termos de “frequência” do número de pisos] cremos que estes autos não teriam sido sequer intentados, pelo que, não estaríamos, neste momento a analisar tal questão.
Mas, como assim não sucedeu, há que procurar a subsunção dos factos apurados e integrá-los no direito aplicável, sendo que a única certeza que resulta do Reg. do PDM é que as construções não podem ter mais de 3 pisos.
Vejamos, então, deixando de lado considerandos doutrinais e jurisprudenciais acerca desta questão, por já enunciados na decisão recorrida, se dispomos de elementos que nos permitam concluir como faz o recorrente de que a cércea dominante não pode ser aferida por toda a área urbana da vila de Pereira, mas sim pela rua/local/zona onde se situa o prédio construído, cientes, porém, que estamos a lidar com um conceito indeterminado….manter a cércea dominante [que não corresponde com rigor ao nº de pisos].
Ora, resulta da prova produzida, designadamente do relatório pericial, que é visível a existência de construções com um, dois e três pisos e isto quer na rua em que se encontra a construção, quer na vila de Pereira [considerada no seu todo, dada a sua pequena dimensão], sendo as construções mais recentes de 3 pisos (Quinta de S. Luís, onde se prevêem 110 lotes, onde a cércea dominante é de 3 pisos - cfr. relatório pericial).
Assim, e voltando ao artº 37º do Reg. do PDM temos que no nº 1 se refere: O PDM define os índices de construção para cada uma das zonas delimitadas na planta de ordenamento, tendo em conta a dinâmica de transformação do uso do solo, actual e previsional, as prioridades estratégicas e a estrutura fundiária.
E, de seguida no nº 2: Nas áreas urbanas de Montemor-o-Velho, Carapinheira, Tentúgal, Arazede e Pereira, o índice de construção máximo será de 1,20 e o número de pisos não pode exceder 3 acima do nível da rua, mantendo a cércea dominante.
Cremos, pois, ser correcta a interpretação defendida na decisão recorrida, no sentido de que a “cércea dominante” se reporta efectivamente à área urbana de Pereira e não à cércea dominante no local de construção, até porque, como bem defende o recorrido Município de Montemor-o-Velho, nas contra alegações apresentadas, só …«com a elevação das cérceas para alturas correspondentes a 3 pisos, se conseguirão obter índices urbanísticos rondando o 1,20, preconizado no PDM. Se analisarmos atentamente a questão…constatar-se-á que num edifício com 1 piso, é completamente impossível, obtermos o índice máximo previsto, o que refira-se é um direito exigível por qualquer cidadão, proprietário. Um edifício com 2 pisos, não conseguirá atingir o índice de 1,20, porquanto o uso e restrições do solo, impõe regras legais de utilização como afastamentos, aberturas de vãos, servidões de vistas, etc. que impedem tal aproveitamento».
E se tivermos em conta que o vocábulo usado foi “dominante” e não “predominante” teremos de concluir que o legislador quis com aquela expressão afirmar aquele que domina em altura, sendo que esta altura tem de ser vista e analisada num contexto urbano que ultrapassa uma simples rua ou travessa [não esquecendo nunca que estamos a falar de uma pequena povoação com um pequeno núcleo de aglomerado populacional].
Logo, é nosso entendimento que o conceito de cércea dominante aqui utilizado visa estabelecer como limite à edificação, a altura do prédio mais alto [e daí se referir os três pisos], da localidade, medido a partir de uma linha recta, desde a soleira até ao beirado ou platibanda, e não estabelecer, sem mais, a tipologia média da construção existente.
Com efeito, cremos ser esta a interpretação mais conforme com o nº 2, do artº 37º do Reg. do PDM de Montemor-o-Velho, assim se respeitando a altura dos edifícios, o índice de construção que é de 1.2 e o número máximo de pisos (3), bem como, permitindo a toda a vila de Pereira um crescimento harmonioso.
E mesmo em relação ao arruamento onde se situa a construção em causa, verificamos que o mesmo possui construções com 1, 2 e 3 pisos [cfr. matéria assente], sendo que só as construções mais antigas possuem um piso; e, apesar de, na sua maioria possuírem dois pisos, verifica-se que muitas delas possuem aproveitamento de sótão; quanto às aprovadas já depois da entrada em vigor deste PDM, têm 3 pisos [na rua onde se encontra edificado o prédio em causa nos autos existem 4 edifícios com três pisos – cfr. relatório pericial junto aos autos.
Por outro lado, o local em causa encontra-se em espaço urbano e localiza-se, como já referimos, no pequeno perímetro urbano da povoação, mas com muitos edifícios em estado de degradação, sendo que nestas situações concretas, circunscrever a cércea dominante a uma determinada rua, não garante a estética das povoações e a inserção no ambiente urbano, nem tão pouco a beleza das paisagens que se visam salvaguardar.
Aliás, também não se pode ignorar a dinâmica construtiva que vem sendo possibilitada pela CMMV e que continua a prevalecer.
Com efeito, embora se trate de uma povoação pequena, não deixa de ser uma vila do concelho de Montemor-o-Velho e, se ainda aí existem muitas construções de 1 e 2 pisos, resulta das fotografias juntas aos autos que se trata de casas antigas que pouco a pouco darão lugar a novas, que por esse facto não podem condicionar definitivamente uma tipologia de construção, já ultrapassada, sendo que a compatibilização do índice de construção previsto no Reg. do PDM (1,2) só é possível se às construções futuras for possibilitada a edificação com 3 pisos.
Aliás, refira-se, ainda que analisada toda a matéria, seguindo a óptica defendida pelo recorrente, na vila de Pereira, nenhuma construção seria possível com 3 pisos e até se imporia que se desencadeassem os mecanismos legais com vista à demolição das construções erigidas após a entrada em vigor do presente Reg. do PDM, pois que, todas o violariam.
Por ultimo, refira-se apenas que, contrariamente ao alegado pelo recorrente, não é verdade que a conclusão da não uniformidade construtiva resulte não de elementos quantificantes relativamente ao nº de pisos na construção na vila de Pereira, mas da ausência de tais elementos, uma vez que, o relatório pericial e a matéria de facto dada como assente demonstram precisamente o contrário, ou seja, permitem perceber que se trata de um aglomerado populacional que apesar de ser maioritariamente composto de casas de rés do chão e 1º andar, tem vindo a crescer e a consentir na construção de casas com 3 pisos, como aliás é normal e comum em zonas mais rurais que, pouco a pouco vão acompanhando todo um desenvolvimento social e urbanístico [desde que o centro histórico não esteja em causa].
E, deste modo, inexistem os apontados erro de julgamento e nulidade imputados à decisão recorrida, neste segmento de recurso.* II – DA VIOLAÇÃO DO Nº 2, DO ARTº 14º DO Reg. do PDM de Montemor-o-Velho:
Dispõe o número 2, do artigo 14º do Regulamento do PDM de Montemor-o-Velho que “Nas estradas e caminhos municipais não abrangidos pelo nº 1 definem-se faixas non aedificandi para habitação com 8m e 6m, respectivamente, medidas a partir da plataforma”, assim se exigindo uma faixa non aedificandi de 8 metros nas situações em que a habitação confine com uma estrada municipal, sendo que tal faixa será de 6 metros se a habitação foi servida por caminho municipal.
E a este respeito, efectivamente, como alega o recorrente, o que está em causa é a classificação daquela rua como caminho municipal ou como estrada municipal [sendo que a alegada contradição existente entre as respostas dadas aos artº 2º e 3º da BI é meramente aparente, pois é perfeitamente perceptível que em ambos os artºs se está a falar da mesma rua, da mesma realidade, para além da fundamentação das respostas esclarecer qualquer ambiguidade que pudesse existir quanto a esta matéria].
Mas, diga-se, também aqui não vislumbramos a existência de qualquer erro de julgamento por parte da decisão recorrida, que concluiu, com base na matéria assente [e só a esta nos podemos socorrer e não a matéria que nunca foi alegada por quem tinha o ónus de o fazer] que o edifício licenciado confina com um caminho municipal [outrora designado nº 1097] e actualmente Rua José Augusto Mendes dos Santos.
Com efeito, deixando de parte o trocadilho de palavras [e só ele, mais uma vez, pode levar à alegação da nulidade de sentença por contradição entre os fundamentos e a decisão, bem como, igualmente, à invocação do disposto no nº 1 do artº 90º do CPTA, quando é certo que ao julgador a quo não se lhe deparou nenhuma dúvida ou obscuridade que impusesse a realização de qualquer outra prova a produzir, valendo aqui tudo o que supra se deixou consignado quanto à cércea a este respeito] verificamos que, o que efectivamente resulta provado é que o prédio para onde foi deferido o pedido de licenciamento confina com a Rua José Augusto Mendes dos Santos, que em tempos foi designada por caminho municipal nº 1097 – facto 24) –, ficando ainda provado que do edifício licenciado até à plataforma da Rua José Augusto Mendes dos Santos existe uma faixa com 7,10 metros.
Inexiste nos autos qualquer prova documental que demonstre que a Rua José Augusto Mendes dos Santos, seja uma estrada municipal, nem aliás as testemunhas ouvidas em sede de audiência de julgamento o disseram.
Acresce que, a pretensão do recorrente em fazer agora prova da largura da rua para daí se concluir que se trata de uma estrada municipal, se mostra desprovida de fundamento legal, pois, a prova carreada para os autos não se apresenta obscura ou contraditória e não conduz à solução preconizada pelo recorrente.
Por outro lado, existem estradas municipais que podem não ter a largura de uma qualquer rua e, ruas com uma largura de muitos metros que, nem por isso, deixam de ser ruas, sem nunca poderem ser catalogadas/classificadas como estradas municipais.
O certo é que a rua em causa nunca foi formalmente identificada como estrada municipal.
Assim, é correcta a conclusão extraída na decisão recorrida quando refere que o edifício em causa confina com um caminho municipal, outrora designado por caminho municipal nº 1097 e, actualmente, Rua José Augusto Mendes dos Santos, pelo que existindo uma faixa com 7,10 metros entre o edifício e a plataforma da rua, deve considerar-se satisfeita a servidão non aedificandi imposta, já que a mesma constitui um limite mínimo (6 metros).*
3 - DECISÃO: Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso jurisdicional.
Sem custas atenta a isenção subjectiva do recorrente.
Notifique.
DN.* Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pela relatora (cfr. artº 138º, nº 5 do CPC “ex vi” artº 1º, do CPTA).* Porto, 29 de Junho de 2012
Ass. Maria do Céu Neves
Ass. Ana Paula Portela
Ass. Fernanda Brandão |
