| Decisão Texto Integral: | Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I Relatório
ICBAA, no âmbito da identificada Ação Administrativa Comum intentada contra o Estado Português peticionou:
“A) Serem os contratos de trabalho (...) declarados como contratos de duração indeterminada, com a antiguidade e a remuneração base legalmente fixadas;
B) Se condene o Réu a proceder à integração da Autora nos seus quadros e em postos de trabalho adequados;
C) Se condene o Réu ao pagamento das diferenças salariais das remunerações vencidas e vincendas;
D) Se condene o Réu no pagamento de indemnização pela não transposição da Diretiva 1990/70/CEE, respeitante ao Acordo Quadro CES, UNICE e CEEP, relativo a contratos de trabalho a termo no âmbito das relações jurídicas de emprego público dos docentes abrangidos pelo decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril.
E) Se condene o Réu ao pagamento de juros de mora, à taxa legal.”
Correspondentemente, veio o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto a julgar “verificada a cumulação ilegal dos pedidos formulados pela A. na presente ação e, em consequência, absolvo o R. de todos os pedidos, em conformidade com o previsto no art.º 4.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA.”
Inconformada com a Sentença proferida, veio a então Autora, aqui Recorrente/I… apresentar Recurso em 26/04/2017, no qual concluiu:
“a) O A. intentou a presente ação administrativa comum, sob a forma de processo comum contra o Réu Estado Português.
b) Na mesma ação, formulou, entre outros, o pedido de condenação do Réu na conversão dos contratos de trabalho de duração determinada celebrados entre A. e R. em termo indeterminado e pagamento de indemnização pela não transposição da Diretiva Comunitária 1999/7D/CEE;
c) O Réu não transpôs para a ordem jurídica interna tal Diretiva Comunitária;
d) E com isso, causou prejuízos ao A.
e) Todos os pedidos formulados pelo A. tiveram por base e fundamento a não transposição da referida Diretiva Comunitária;
f) O Tribunal a quo entendeu que a causa de pedir da presente ação assentou na não conversão dos contratos de trabalho em tempo indeterminado;
g) Ao fazê-lo e, salvo o devido respeito, fez errada interpretação da causa que fundamenta os pedidos e que advém da P.I.;
h) A douta sentença julgou procedente a exceção dilatória da ilegitimidade passiva e, consequentemente, absolveu o Réu da instância;
i) A douta sentença reconhece legitimidade passiva ao Réu para o "pedido indemnizatório", e reconhece legitimidade passiva ao Ministério da Educação e Ciência para a "conversão dos contratos de trabalho em tempo indeterminado";
j) O Ministério da Educação e Ciência não tem legitimidade passiva para a presente ação, por não possuir personalidade jurídica ou judiciária;
k) O Estado Português tem legitimidade passiva para a presente ação, atento o disposto nos artigos 10°, nºs 1 e 2, e 11°, nº 2, do CPTA.
I) A douta sentença recorrida, ao assim não entender, incorre em errada interpretação de lei, violando o preceituado no referidos artigos 10°, nºs 1 e 2, e 11°, nº 2, do CPTA, pelo que deverá ser revogada.
Nestes termos e nos mais de Direito, deverá ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença recorrida e substituída por outra que ordene o prosseguimento dos autos, com as demais consequências legais.
Assim decidindo V. Exªs, se cumprirá a lei e se fará inteira Justiça.”* O Estado Português, representado pelo Ministério Público, veio a apresentar as suas Contra-alegações de Recurso em 12 de junho de 2017, concluindo:
“1- Atento o teor das conclusões das doutas alegações de recurso, a Recorrente apenas indica que foi violado o disposto no artº 10º, nºs 1 e 2, do CPTA, não referindo existir violação do artº 4º do CPTA ou que, em suma, a cumulação de pedidos efetuada, contrariamente ao decidido na decisão recorrida, é legal;
2 – Assim, a decisão, objeto de recurso, transitou em julgado no que concerne à absolvição por verificação de cumulação ilegal de pedidos;
3 - O recurso a que ora se responde carece, por conseguinte, de qualquer utilidade ou sentido prático, tendo mero interesse académico a discussão sobre se o Réu é ou não parte legítima pelo que é manifestamente improfícuo ou de efeitos inúteis, devendo, em consequência, improceder;
4 – Caso se entenda que a Recorrente atacou a sentença recorrida quer quanto à cumulação ilegal de pedidos quer quanto à ilegitimidade do Réu Estado Português, atentos os concretos pedidos formulados pela A. na douta PI, verifica-se a existência de cumulação ilegal de pedidos, por ofensa ao artº 4º, nºs 1 e 2 do CPTA ;
5 – Considerando ainda os concretos pedidos formulados no petitório pela A. na douta PI, o Réu Estado é parte ilegítima, pois a ação devia ter sido deduzida contra o Ministério da Educação (e Ciência);
6 – Nesta conformidade, não se verificando qualquer dos vícios apontados pela Recorrente, resta-nos concluir que a pretensão desta deve soçobrar, negando-se, destarte, provimento ao recurso.
No entanto, Vossas Excelências, decidindo, farão, como habitualmente, Justiça!* Por Despacho de 15 de março de 2018 foi admitido o recurso interposto.* O Ministério Público junto deste Tribunal, foi notificado em 3 de abril de 2018.* Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II - Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, o facto de não ter sido adequadamente transposta para o ordenamento Nacional, a Diretiva Comunitária 1999/70/CEE.
III – Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo no que à factualidade concerne, referiu o seguinte:
“Por despacho proferido em 22/06/2016, foi a A. convidada a proceder à indicação prescrita no n.º 3 do art.º 4.º do ETAF, e/ou prestar esclarecimentos, uma vez que, para além da subsistência de outras causas de absolvição da instância, ainda ocorre ilegal cumulação de pedidos.
A A., notificada do despacho, respondeu em 06/09/2016, mantendo e reiterando o teor do seu articulado inicial, mormente a formulação dos pedidos e causa de pedir nos seu exatos termos.”
IV – Do Direito
No que ao direito concerne e no que aqui releva, discorreu-se em 1ª instância:
“Examinando os pedidos acabados de enunciar, é de assentar que a A. formula, em primeiro lugar, um pedido de reconhecimento de uma situação jurídica respeitante à sua carreira profissional e aos vínculos contratuais que se foram sucessivamente estabelecendo com o Ministério da Educação e Ciência.
Em segundo lugar, é de assentar que a A. formula, nas al.s B) e C) do seu petitório, pedidos de natureza condenatória que se traduzem na condenação na prática de atos jurídicos concretizadores e decorrentes da pretensão atinente ao reconhecimento de uma situação jurídica.
Finalmente, em terceiro lugar, concretamente, na al. D) do mesmo petitório final, a A. formula um pedido de condenação do R. no pagamento de uma indemnização pela não transposição de uma diretiva europeia.
Ora, escrutinados os pedidos constantes do petitório e concatenados os mesmos com a causa de pedir elencada no corpo do articulado, afigura-se ocorrer incompatibilidade entre os pedidos formulados nas al.s A), B) e C) do petitório final e o pedido constante da al. D) do mesmo petitório.
Com efeito, e atentando nos termos da causa de pedir espraiada pela A., e que suporta as pretensões indicadas, verifica-se que a A. pretende que este Tribunal reconheça que os sucessivos contratos celebrados entre si e o Ministério da Educação e Ciência suportam uma relação jurídico-laboral por tempo indeterminado, concretamente, um contrato de trabalho em funções públicas, por tempo indeterminado, com todas as consequências daí advenientes. De resto, apenas nesta perspetiva é possível enquadrar a tese da A. relativamente à existência de um vínculo laboral em funções públicas e por tempo indeterminado, em sede de pretensão de qualificação da sua situação jurídica de modo diverso.
Sendo assim, e no que concerne ao peticionado em A), B) e C), está em discussão o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica, nos termos do estabelecido no art.º 37.º, n.º 2, al. a) do CPTA, cuja procedência impõe, por si só, a prática de um conjunto de atos jurídico-administrativos que materializam e concretizam a situação jurídica da A., mormente, a integração nos quadros, a colocação da docente, o posicionamento remuneratório e os acertos referentes às diferenças salariais entre o que a A. efetivamente auferiu e o que deveria ter auferido se estivesse vinculada ao Ministério da Educação através de contrato de trabalho por tempo indeterminado.
Quer isto significar que, contrariamente ao que a A. parece entender, as pretensões formuladas nas alíneas A), B) e C) do petitório não se enxertam nem respeitam a uma relação contratual, não versando sobre o cumprimento de um contrato ou sobre a execução do mesmo, antes partem e explicam-se pela solicitação do reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva, que se funda em normas de natureza administrativa, concretamente, direitos diretamente derivados de instrumento de direito da União Europeia e diretamente aplicável à A.. Daí que, os factos constitutivos da causa de pedir relevante para apreciação das sobreditas pretensões radiquem na carreira docente da A., especialmente, tempo de serviço, locais de colocação, remuneração, etc..
Doutra banda, pretende a A., com o pedido formulado em D) do petitório final da petição inicial, a condenação do R. no pagamento de uma indemnização derivada da não transposição, ou da transposição incorreta da Diretiva n.º 1999/70/CE do Conselho. O que quer dizer que, em bom rigor, a pretensão da A. respeita a responsabilidade civil extracontratual decorrente da atuação omissiva do Estado-legislador. Seja como for, não só a factualidade imprescindível à fundação do direito à reparação por violação do direito europeu não se encontra alegada na petição inicial, como também a mesma, ainda que tivesse sido alegada, nada tem diretamente a ver com a pretensão de qualificação do vínculo existente entre a A. e o R. Estado como um contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado. Com efeito, a invocação da não transposição da citada Diretiva, ou a incorreta transposição da mesma, no contexto de uma demanda contra o Estado Português, apenas pode ter por fundamento um pedido de reparação de danos causados por tal omissão ou pela incorreta transposição, atuação esta que se enquadra no exercício da função legislativa do Estado e não na função administrativa- esta, a que está em causa nos pedidos elencados nas alíneas A), B) e C) do petitório final da petição inicial.
Quer isto significar, portanto, que enquanto os pedidos formulados nas al.s A), B) e C) do petitório se fundam no reconhecimento e concretização material de uma situação jurídica subjetiva, que envolve a formulação de juízos próprios da função administrativa, o pedido elencado na al. D) fundamenta-se no direito à reparação por violação do direito da União Europeia por banda do Estado-legislador.
É certo que a A. não logra realizar ou alcançar qualquer distinção em pretensões tão diferentes entre si, pela singela razão de que, como afirma no ponto 11 do requerimento que apresentou em 06/09/2016, “o ato ou facto jurídico-causa de pedir - em que a A. se baseia para formular todos os seus pedidos, assenta essencialmente na não transposição por parte do Réu da referida Diretiva Comunitária, com todas as consequências daí decorrentes, nomeadamente a não conversão dos contratos em questão por tempo indeterminado”.
Sucede que, contrariamente ao que é o entendimento da A, a causa de pedir dos diversos pedidos formulados não se resume à omissão da transposição da diretiva. A ser assim, tal omissão apenas poderia – eventualmente - fundar um pedido ressarcitório, mas já não o reconhecimento de qualquer direito que não o da mera indemnização. A densificação e demonstração da bondade jurídica das pretensões formuladas nas alíneas A), B) e C) do petitório carece da invocação de uma constelação fáctica bastante mais ampla e variada do que a mera invocação da existência de omissão de transposição de uma diretiva. De resto, nem sequer basta alegar a referida omissão para, sem mais, colher uma compensação pela invocada violação do Direito da União Europeia, pois que, mesmo no âmbito da reparação por violação do Direito da União continua a constituir encargo do requerente da reparação a invocação e demonstração da sobredita violação e da existência de culpa, carreando para tanto a necessária factualidade que consubstancia a causa de pedir, atinente à verificação da ilicitude/violação, da culpa, dos danos e respetiva quantificação e do nexo de causalidade. Ora, como é bom de perceber, a culpa, os danos e o nexo de causalidade, bem como a factualidade que esteia a verificação de tais requisitos, em nada interessa ao reconhecimento da situação jurídica pretendida pela A., e a que se referem os pedidos formulados nas alíneas A), B) e C) do petitório.
Do expendido dimana, portanto e claramente, a subsistência de causas de pedir diversas no que concerne, por um lado, aos pedidos formulados nas alíneas A), B) e C) do petitório e, por outro lado, ao pedido formulado na alínea D) do mesmo petitório.
Ademais, não se identifica entre os pedidos qualquer relação de prejudicialidade ou dependência, bem como a apreciação dos mesmos exige o exame de factos diversos e a aplicação de direito diverso.
Quer tanto significar, que não ocorrem as condições descritas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do art.º 4.º do CPTA, de que depende a admissibilidade da cumulação dos pedidos formulados pela A. Sendo assim, verifica-se existir ilegal cumulação de pedidos, por diferente e incompatível causa de pedir, em consonância com o que resulta do disposto no art.º 4.º, n.ºs 1 e 2 a contrario, e n.ºs 3 e 4 do CPTA.
Estando patenteada a existência de cumulação ilegal dos pedidos, importa analisar a posição assumida pela A. no exercício do respetivo direito ao contraditório no que concerne ao despacho proferido em 22/06/2016, especificamente, quanto ao convite realizado pelo Tribunal para proceder à indicação do pedido ou pedidos que pretende ver apreciados no processo.
Realmente, escrutinada a resposta oferecida pela A. em 06/09/2016, verifica-se que a mesma, não só não cumpre o disposto no art.º 4.º, n.º 3 do CPTA, como expressamente afirma pretender que a presente ação prossiga quanto a todos os pedidos formulados. Adicionalmente, verifica-se que a A- se limita a reiterar a posição espraiada na petição inicial, nada acrescentando ou esclarecendo, e nada requerendo, que possa conduzir a uma leitura diferente do seu articulado inicial.
Quer tanto dizer que, face à posição processual adotada pela A., não resta outra alternativa que não a de aplicar a cominação estabelecida no art.º 4.º, n.º 3 do CPTA e, em conformidade, absolver o R. de todos os pedidos.
Destarte, atento todo o exposto, julgo verificada a cumulação ilegal dos pedidos formulados pela A. na presente ação e, em consequência, absolvo o R. de todos os pedidos, em conformidade com o previsto no art.º 4.º, n.ºs 1 e 3 do CPTA.
Em jeito de reforço, e ainda que hipoteticamente fosse possível ultrapassar a cumulação ilegal de pedidos, sempre se impõe dizer que a presente ação estaria votada ao insucesso, desta feita, por ilegitimidade passiva.
Como se frisou e explicitou antecedentemente, estando em discussão o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica, nos termos do estabelecido no art.º 37.º, n.º 2, al. a) do CPTA, cuja procedência impõe, por si só, a prática de um conjunto de atos jurídico-administrativos que materializam e concretizam a situação jurídica da A., impera concluir que o R. Estado português não possui interesse em contradizer no que se refere ao peticionado nas al.s A), B) e C) do petitório. Realmente, os pedidos formulados pela A. nas indicadas alíneas só podem ter como destinatário único o Ministério da Educação e Ciência e não o R. Estado, uma vez que a relação jurídica agora em discussão somente foi estabelecida entre a A. e o dito Ministério. Aliás, não é despiciendo ressaltar, a este propósito, que estando em discussão um conjunto de pretensões que impõem o dever de praticar atos jurídicos ao Ministério da Educação e Ciência, a entidade demandada, pelo menos quanto aos mencionados pedidos, deveria ser o Ministério e não o R. Estado- em concordância com o estipulado no art.º 10.º, n.º 2 do CPTA. Refira-se, finalmente, que os efeitos jurídicos da diversa qualificação jurídica do vínculo laboral agora em discussão apenas se produzem na esfera jurídica do Ministério da Educação, pois que, no que concerne ao R. Estado Português, inexiste qualquer aptidão de produção de efeitos jurídicos na esfera deste.
Seja como for, o peticionado em A), B) e C) não pode ser configurado como pretensões respeitantes à interpretação, validade ou execução de contratos. Na verdade, o que está em causa é, precisamente, o reconhecimento de uma situação jurídica estatutária, e não somente a qualificação jurídica de um contrato de trabalho.
Ora, não corporizando os mencionados pedidos uma ação sobre contratos, nos moldes previstos nos art.ºs 37.º, n.º 2, al. h) do CPTA, é inequívoco que o R. Estado, para além de não ter interesse em contradizer (pois que este é pertença indubitável do Ministério da Educação), não pode ser demandado por via do que dispõe o art.º 11.º, n.º 2 do CPTA.
Em derradeiro lugar, saliente-se que, se é certo que a A. indica no cabeçalho da sua petição inicial o Estado Português- Ministério da Educação e Ciência como a entidade demandada, também é certo que a convocação da intervenção do Digno Magistrado do Ministério Público e a formulação do petitório no singular apontam claramente para o facto da A. pretender demandar apenas o R. Estado Português. De resto, diga-se que apenas este foi citado, apenas este contestou, e a A. nada disse ou requereu quanto a tal.
Aliás, nem no requerimento que apresentou em 06/09/2016 a A. entendeu reverter tal situação, nomeadamente, esclarecendo que também pretendeu demandar o Ministério da Educação. Pelo contrário.
O que quer dizer que, para todos os efeitos, a presente ação apenas se encontra proposta contra o R. Estado Português, isto é, nos moldes previstos no art.º 10.º, n.º 1 e não nos moldes previstos no art.º 10.º, n.º 2 do CPTA.
Pelo que, sempre ocorreria ilegitimidade passiva do R. Estado Português quanto aos pedidos formulados nas al.s A), B) e C) do petitório, devendo o mesmo ser absolvido da instância em virtude do preceituado nos art.ºs 11.º, n.º 2 e 10.º, n.º 2 do CPTA (na versão aplicável), e art.ºs 577º, al. e), 576º, n.ºs 1 e 2 e 278º, n.º 1, al. d) do CPC.
Atento o cenário hipotético, apenas restaria para apreciar e julgar o peticionado pela A. na alínea D) do seu petitório final da petição inicial. Ora, realçando que a A. expõe e fundamenta a sua pretensão ressarcitória nos pontos 70 a 75 da sua petição inicial, demitindo-se de invocar e substanciar os pressupostos de que depende a reparação por violação do direito da União, não pode deixar de se concluir que a pretensão indemnizatória da A. estaria votada ao fracasso.
Considerando e ponderando o supra exposto, encontra-se prejudicado, por redundância e inutilidade, a apreciação da ilegitimidade parcial invocada pelo R. e a ineptidão por inadmissibilidade de pedidos genéricos.”
Vejamos:
A Sentença proferida no Tribunal a quo julgou improcedente a ação em apreciação, em resultado da entendida cumulação ilegal de pedidos, mais tendo decidido que, mesmo que assim não fosse, sempre se teria de concluir pela ilegitimidade passiva do Réu Estado Português, representado pelo Ministério Público.
Com efeito, resulta do artº 4º do CPTA, relativo à «Cumulação de Pedidos» que:
«1 - É permitida a cumulação de pedidos sempre que:
a) A causa de pedir seja a mesma e única ou os pedidos estejam entre si numa relação de prejudicialidade ou de dependência, nomeadamente por se inscreverem no âmbito da mesma relação jurídica material;
b) Sendo diferente a causa de pedir, a procedência dos pedidos principais dependa essencialmente da apreciação dos mesmos factos ou da interpretação e aplicação dos mesmos princípios ou regras de direito.
2 - É, designadamente, possível cumular:
a) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de condenação da Administração ao restabelecimento da situação que existiria se o ato não tivesse sido praticado;
b) O pedido de declaração da ilegalidade de uma norma com qualquer dos pedidos mencionados na alínea anterior;
c) O pedido de condenação da Administração à prática de um ato administrativo legalmente devido com qualquer dos pedidos mencionados na alínea a);
d) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de anulação ou declaração de nulidade de contrato cuja validade dependa desse ato;
e) O pedido de anulação ou declaração de nulidade ou inexistência de um ato administrativo com o pedido de reconhecimento de uma situação jurídica subjetiva;
f) O pedido de condenação da Administração à reparação de danos causados com qualquer dos pedidos mencionados nas alíneas anteriores;
g) Qualquer pedido relacionado com questões de interpretação, validade ou execução de contratos com a impugnação de atos administrativos praticados no âmbito da relação contratual.
3 - Havendo cumulação sem que entre os pedidos exista a conexão exigida no n.º 1, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de 10 dias, indicarem o pedido que pretendem ver apreciado no processo, sob cominação de, não o fazendo, haver absolvição da instância quanto a todos os pedidos.
4- No caso de absolvição da instância por cumulação ilegal de pedidos, podem ser apresentadas novas petições no prazo de 30 dias a contar do trânsito em julgado, considerando-se estas apresentadas na data de entrada da primeira, para efeitos de tempestividade da sua apresentação.»
Como sublinha o Ministério Público, o pedido formulado pela Autora na alínea «A» do petitório, consubstancia-se num pedido de reconhecimento de uma situação jurídica respeitante à sua «carreira profissional e a vínculos contratuais que se foram sucessivamente estabelecendo com o Ministério da Educação e Ciência» (v. artº 37º, nº2, al. a), do CPTA).
Já no que respeita às alíneas «B» e «C» do peticionado, consubstanciam-se os mesmos na condenação à prática de atos jurídicos que pressupõem o reconhecimento de uma situação jurídica, e que determinarão a integração da Autora nos quadros de pessoal com o consequente pagamento das diferenças salariais das remunerações vencidas e vincendas.
Como resulta da decisão recorrido, os referidos pedidos resultarão e pressuporão o reconhecimento de uma situação jurídica de natureza administrativa, resultante da aplicação de um instrumento normativo comunitário, que lhe será diretamente aplicável.
A procedência do peticionado nas alíneas referidas resultaria do preenchimento dos pressupostos aplicáveis, como seja o tempo de serviço e a remuneração.
Assim, a viabilização de tais pedidos sempre determinaria a prática de um conjunto de atos jurídico-administrativos que teriam de ser materializados pelo Ministério, como seja, nomeadamente, a integração nos quadros e a fixação do seu posicionamento remuneratório.
Já na alínea «D» do petitório é formulado pedido de condenação do Estado ao pagamento de indemnização pela não transposição adequada da Diretiva 1990/70/CEE, no que concerne aos contratos de trabalho a termo no âmbito das relações jurídicas de emprego público dos docentes abrangidos pelo decreto-Lei n.º 139-A/90, de 28 de Abril.
Este pedido consubstancia-se no âmbito da Responsabilidade civil extracontratual do Estado por omissão, no exercício da função político-legislativa (Cfr. artº 15º do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado, aprovado pela Lei 67/2007, de 31.12.2007).
Como se afirmou na decisão recorrida, «(...) enquanto os pedidos formulados nas al.s A), B) e C) do petitório se fundam no reconhecimento e concretização material de uma situação jurídica subjetiva, que envolve a formulação de juízos próprios da função administrativa, o pedido elencado na al. D) fundamenta-se no direito à reparação por violação do direito da União Europeia por banda do Estado-legislador.»
Independentemente da questão da relação de prejudicialidade ou dependência do conjunto dos pedidos, há sempre uma questão incontornável e que se consubstancia na ilegitimidade passiva do Estado enquanto tal, relativamente aos três primeiros pedidos, pois que a eventual procedência do peticionado sempre pressuporia a intervenção do Ministério da Educação.
Na realidade, resulta do art. 10.º do CPTA, relativo à «legitimidade passiva» que:
«1 - Cada ação deve ser proposta contra a outra parte na relação material controvertida e, quando for caso disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos do autor.
2 - Quando a ação tenha por objeto a ação ou omissão de uma entidade pública, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, o ministério a cujos órgãos seja imputável o ato jurídico impugnado ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos.
3-(...)
4 - O disposto nos dois números anteriores não obsta a que se considere regularmente proposta a ação quando na petição tenha sido indicado como parte demandada o órgão que praticou o ato impugnado ou perante o qual tinha sido formulada a pretensão do interessado, considerando-se, nesse caso, a ação proposta contra a pessoa coletiva de direito público ou, no caso do Estado, contra o ministério a que o órgão pertence. (…)»
Já o artº 11º , nº2, do CPTA refere que «Sem prejuízo da representação do Estado pelo Ministério Público nos processos que tenham por objeto relações contratuais e de responsabilidade, as pessoas coletivas de direito público ou os ministérios podem ser representados em juízo por licenciado em Direito com funções de apoio jurídico, expressamente designado para o efeito, cuja atuação no âmbito do processo fica vinculada à observância dos mesmos deveres deontológicos, designadamente de sigilo, que obrigam o mandatário da outra parte. »
Resulta do art. 30º do CPC que o «réu é parte legítima quando tem interesse direto em contradizer» (n.º 1), exprimindo-se este «pelo prejuízo que dessa procedência advenha» (n.º 2) e na «falta de indicação da lei em contrário, são considerados titulares do interesse relevante para o efeito da legitimidade os sujeitos da relação controvertida, tal como é configurada pelo autor» (n.º 3).
Resulta pois do já citado e transcrito artº 10º, nº1 do CPTA que terá legitimidade passiva quem não sendo titular da relação material controvertida, tenha interesse em contradizer por ter «interesses contrapostos» ou por apenas «mero interesse destinado a evitar o prejuízo que poderá advir da procedência da ação».
Em concreto, e no que respeita aos três primeiros pedidos (alíneas «A» a «C»), e tal como a Ação se mostra configurada, não se vislumbra que o Estado enquanto tal tivesse interesse em contradizer a Ação, tanto mais que, fosse a mesma julgada procedente, não teria meios nem condições para dar cumprimento ao que viesse a ser determinado.
Efetivamente foram órgãos dependentes do Ministério da Educação, por ação ou omissão, os responsáveis diretos pela prática dos atos postos em causa.
Assim, e no que concerne aos referidos pedidos, a legitimidade passiva sempre caberia ao Ministério da Educação, enquanto única entidade, se fosse caso disso, capaz de reconhecer os direitos reclamados e dar cumprimento aos mesmos.
Como resulta, entre muitos outros, dos Acórdãos deste TCAN de 22.02.2007, Proc. 02242/04.0BEPRT, de 24.05.2007, Proc. 00184/05.1BEPRT e de 21.02.2008, Proc. 00639/06.0BEBRG-A, “Só nas ações de contratos ou nas ações de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado, sendo que em todas as outras em que incumbe a um qualquer órgão da Administração a prática ou desenvolvimento de atividade que se prenda com direitos dos particulares a legitimidade passiva pertence, no caso, ao Ministério respetivo.”
Assim, é manifesto que só nas ações de contratos ou nas ações de responsabilidade “pura” é que a legitimidade passiva pertence ao Estado. Em todas as outras, em que incumbe a um qualquer órgão da administração a prática de um ato administrativo que contende com os direitos dos particulares, como no caso dos autos, a legitimidade passiva pertence ao Ministério respetivo.
Como resulta do sumariado no Acórdão do TCAS nº 09283/12 de 10/01/2013 a ação tem de ser «intentada contra a entidade a quem incumbe o reconhecimento do direito que o autor pretende fazer valer, sendo esta detentora de legitimidade passiva para ser demandada (...).”
A falta de legitimidade do Ministério Público, em representação do Estado relativamente aos pedidos «A» a «C» não determina, ao contrário do decidido, que a Ação não deva prosseguir relativamente ao pedido «D» do petitório.
Efetivamente a argumentação expendida em 1ª instância a este respeito mostra-se incongruente e insuficiente.
Aí se afirma singelamente que “Atento o cenário hipotético, apenas restaria para apreciar e julgar o peticionado pela A. na alínea D) do seu petitório final da petição inicial.
Ora, realçando que a A. expõe e fundamenta a sua pretensão ressarcitória nos pontos 70 a 75 da sua petição inicial, demitindo-se de invocar e substanciar os pressupostos de que depende a reparação por violação do direito da União, não pode deixar de se concluir que a pretensão indemnizatória da A. estaria votada ao fracasso.
Efetivamente, sem que se analise o suscitado não pode o tribunal afirmar conclusivamente que “a pretensão indemnizatória da A. estaria votada ao fracasso”, sendo que o Estado relativamente a esse pedido mostra deter legitimidade passiva.
Em face do que precede, ainda que com base em argumentação divergente, decidir-se-á que deverá improceder o recurso relativamente aos pedidos «A» a «C» e proceder relativamente ao pedido «D».* * * Deste modo, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Norte, conceder parcial provimento ao Recurso:
a) Negando provimento relativamente aos pedidos «A» a «C»;
b) Concedendo provimento relativamente ao pedido «D», devendo os autos baixar à 1ª instância para apreciação do mesmo, atenta a eventual necessidade de ser fixada a correspondente factualidade provada e não provada, se a tal nada mais obstar.
Custas pela Recorrente em 3/4
Porto, 25 de janeiro de 2019
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco
Ass. Nuno Coutinho
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa |
