| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
CA. … – residente na Quinta da C. …, Esgueira, Aveiro – vem interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Aveiro [TAF] – em 25.01.2011 – que absolveu o Estado Português do pedido que contra ele formulou – a sentença recorrida foi proferida no âmbito de acção administrativa comum, na forma ordinária, em que o ora recorrente demanda o Estado Português pedindo ao TAF que o condene no seguinte: 1) A pagar-lhe a quantia de 4.017,29€ de ajudas de custo que ele deveria ter recebido de trabalho prestado no período compreendido entre 01.09 e 31.12.95; 2) A pagar-lhe os respectivos juros de mora contados dos vencimentos até 31.12.2007, no montante de 3.224,91€; 3) A pagar-lhe quantia correspondente às ajudas de custo que ele deveria ter recebido relativamente ao trabalho prestado no período compreendido entre 01.01 e 31.10.96; 4) A pagar-lhe os respectivos juros de mora contados do vencimento dessas ajudas de custo até à data da liquidação do seu respectivo capital, às taxas legais; 5) A pagar-lhe juros de mora vincendos desde 01.01.2008, relativamente ao capital pedido no nº1, e da data da liquidação do capital em mora relativamente ao pedido em 3, em ambos os casos até integral e efectivo pagamento, sempre mediante aplicação das taxas legais.
Conclui assim as suas alegações:
1- Pelos fundamentos invocados na parte expositiva, os quais aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos da lei, deve: a) Alterar-se a redacção do facto B para a seguinte: O domicílio profissional do autor é na sede da Inspecção-Geral de Jogos sita em Lisboa; b) Devem acrescer ao elenco dos factos provados os seguintes: J) A remuneração global, porque sempre acrescida de ajudas de custo, tornava a função interessante, na perspectiva do autor e, por isso, decidiu abraçá-la, tomando posse; L) Quando, juntamente com os demais colegas, confrontado com o douto Acórdão do Tribunal de Contas, admitiu a possibilidade de se apresentar no local oficial do seu trabalho – a sede da IJG – foi ameaçado com processo disciplinar;
2- No período entre os meses de Setembro do ano 1995 a Outubro de 96, inclusive, o autor exerceu as funções de “inspector de jogos” sempre deslocado do seu domicílio profissional;
3- Aliás, pelo menos até 2007 os inspectores de jogos, ele incluído, sempre exerceram as suas funções permanentemente deslocados do respectivo domicílio profissional sito na sede da Inspecção-Geral de Jogos [IGJ], ou seja, em Lisboa;
4- E sempre auferiram uma verba, de montante significativo no cômputo geral de sua retribuição, como contrapartida por essa situação de “deslocados”;
5- Tal verba, apesar de designada de “ajudas de custo”, constituía, de facto, um complemente da retribuição;
6- Tanto assim que a IGJ “ultrapassou” a dificuldade formal levantada pelo Tribunal de Contas mantendo os inspectores na situação de permanentemente deslocados, apenas alterando o tempo de permanência em cada local de trabalho, assim lhes mantendo a integridade da sua retribuição;
7- Logo, a importância reclamada pelo autor deve ser-lhe paga a título de retribuição;
8- Mas ainda que de ajudas de custo se tratasse, e fossem referentes a período superior ao permitido por lei, estaríamos perante ilegalidade exclusiva do réu;
9- O réu, mesmo sabendo estar a cair em ilegalidade, forçou o autor, sob ameaça de procedimento disciplinar, a exercer funções nos termos em que ele as exerceu;
10- Por isso, se não pode “pagar” por a lei lho não permitir, então terá de o indemnizar pelos prejuízos que lhe causou ao forçá-lo a suportar os maiores encargos decorrentes da sua permanente deslocação;
11- Se tal não se entender, deverá então o réu restituir aquilo com que injustamente se locupletou;
12- Porque a restituição em espécie é, manifestamente, impossível, terá de ser cumprida mediante entrega do valor correspondente, ou seja, daquele que haveria de pagar a título de ajudas de custo ou de ressarcimento;
13- As causas motivadoras da improcedência ora sob análise não podem proceder, como se deixou fundamentado e aqui se dá por reproduzido;
14- O TAF, julgando nos termos em que o fez, violou: a) O disposto no nº1 do artigo 3º do DL nº353-A/89, negando ao autor direito a parte da remuneração que lhe é devida; b) Caso tivesse entendido não estarmos perante retribuição, mas sim de ajudas de custo, ao negar ao autor o direito a ser ressarcido pelos prejuízos que sofreu decorrentes da imposição pelo réu de prestação de serviço deslocado do seu domicílio profissional, com violação da lei, desrespeitou o disposto no artigo 798º do CC; c) Se tivesse entendido ser impossível a aplicação daquela disposição do CC, deveria ter-se socorrido do disposto nos artigos 473º e 479º do mesmo CC, o que não fez.
Termina pedindo a revogação da sentença recorrida, bem como a procedência do pedido formulado na sua acção comum.
O Estado Português [EP] contra-alegou concluindo assim:
1- Não deve ser alterada a matéria de facto, nomeadamente a redacção da alínea B) como pretende o recorrente;
2- Os factos que o recorrente pretende ver aditados são irrelevantes para a boa decisão da causa;
3- O TAF não violou qualquer disposição legal, nomeadamente o disposto no nº1 do artigo 3º do DL 353-A/89;
4- Também não foi violado o disposto no artigo 798º do CC, porquanto não se verificam na acção os pressupostos da aplicação desse artigo;
5- Ainda com todo o respeito por opinião contrária, os artigos 473º e 479º do CC não são subsidiariamente aplicáveis a este caso, por não se verificarem os requisitos da aplicação do enriquecimento sem causa;
6- Deve, assim, confirmar-se a sentença recorrida.
Termina pedindo o não provimento do recurso jurisdicional.
O Ministério Público, que já intervém nesta acção representando o réu Estado Português, não se pronunciou [artigo 146º nº1 do CPTA].
De Facto
São os seguintes os factos considerados provados na sentença recorrida:
A) O autor tomou posse como Inspector de Jogos no dia 14.03.1990;
B) A sede da Inspecção-Geral de Jogos [IGJ] situa-se em Lisboa;
C) O exercício efectivo das funções de inspector de jogos implica:
a) Constante ausência daquela sede;
b) A permanência no mesmo local de trabalho por períodos muito pequenos, os quais, em regra, não excedem 10 meses, mas sempre fora da sede da IGJ;
c) Os locais onde o autor desenvolve o seu efectivo trabalho são todos quantos os sítios espalhados pelo território nacional, do Minho ao Algarve, passando pelas Regiões Autónomas, onde existem salas de jogo, nomeadamente casinos e salas de bingo;
D) O Tribunal de Contas proferiu em 05.09.1995 o Acórdão nº180/95 [junto a folhas 65 a 123 dos autos, cujo teor integral se dá aqui por reproduzido], no qual se conclui da seguinte forma: [Nota do Relator: dou aqui por reproduzido o excerto do acórdão que consta deste ponto da matéria de facto, a folhas 15 e 16 do suporte físico da sentença];
E) A partir da data da prolação deste Acórdão, a IGJ deixou de proceder ao pagamento das ajudas de custo nos termos em que até ali vinha procedendo;
F) A IGJ interpôs recurso daquele Acórdão para o Tribunal Constitucional, que foi admitido, e ao qual foi fixado efeito suspensivo [ver despacho de folha 23 dos autos] recurso que foi julgado deserto por despacho de 09.02.2000 [constante de folha 25 dos autos];
G) No período compreendido entre Setembro de 1995 e Outubro de 1996, inclusive, o autor continuou a exercer as suas funções nos locais que lhe foram sendo determinados, sempre deslocado da sede da IGJ;
H) Não obstante o Secretário de Estado do Turismo, em 23.04.2002, e o Ministro da Economia, em 14.06.2002, terem entendido, através dos respectivos despachos [juntos a folha 26 e a folha 126 dos autos, respectivamente] serem devidas aos Inspectores de Jogos as ajudas de custo em questão, relativas ao período entre Outubro de 1995 e Outubro de 1996, nunca vieram a ser pagas ao autor as ajudas de custo relativas àquele período, designadamente as vertidas nos respectivos mapas [juntos a folhas 29 a 35 dos autos];
I) O autor interpôs em 10.09.1998, juntamente com outros Inspectores de Jogos, no Tribunal Administrativo de Circulo do Porto, o Recurso Contencioso de Anulação [que veio a merecer o nº686/98] do acto da Directora da 9ª Delegação da Direcção Geral do Orçamento que procedeu à devolução à IGJ das folhas de pagamento de ajudas de custo respeitantes aos meses de Setembro a Dezembro de 1995, recurso que veio a ser rejeitado por despacho proferido em 27.02.2001 [folhas 203 e seguintes desses autos] com fundamento na falta de definitividade vertical do acto recorrido, decisão que foi mantida por Acórdão de 28.02.02 do Tribunal Central Administrativo [folhas 224 e seguintes daqueles autos], que transitou em julgado.
Nada mais foi dado como pertinente e provado.
De Direito
I. Cumpre apreciar as questões suscitadas pelo recorrente, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável - ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º todos do CPC, aplicáveis ex vi artigo 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas por Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 10ª edição, páginas 447 e seguintes, e Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, página 850 e 851, nota 1.
II. O autor da acção administrativa comum pediu ao TAF que, e em resumo, condenasse o réu EP a pagar-lhe as ajudas de custo que deveria ter recebido relativas ao trabalho que prestou, como inspector de jogos, entre 01.09.1995 e 31.10.1996, acrescidas dos juros de mora legais. Adianta que essas ajudas, relativas ao período de 01.09.1995 a 31.12.1995, se encontram liquidadas pela IGJ na quantia de 4.017,29€ que ora reclama, enquanto as demais deverão ser ainda liquidadas.
Segundo defende, ser-lhe-ão devidas as peticionadas ajudas de custo porque exerceu as suas funções de inspector de jogos, durante os períodos visados, deslocado do seu local de trabalho, que será em Lisboa, sede da IGJ, caso assim não se entenda, porque o réu EP não cumpriu a contrapartida do pagamento de ajudas de custo, conforme ele sempre confiou que iria acontecer, desde a sua tomada de posse, ou porque o réu EP, ao receber o seu trabalho, deslocado de Lisboa, e sem o compensar dessa deslocação, enriqueceu injustamente à sua custa.
Constrói as suas teses, fundamentalmente, com base nos artigos 3º do DL nº353-A/89, de 16.10, 798º, 473º e 479º do Código Civil. Mas utiliza, ainda, ao longo da sua argumentação jurídica, outras variadas normas [artigos 3º, 4º e 5º, do DL nº427/89, de 07.12; 3º nº4, do DL nº24/84, de 16.01; 19º nº2, do DL nº184/88, de 25.05; 15º do DL nº36.889; e 23º nº1 do DL nº585/70, de 26.11].
O TAF de Aveiro, para onde entretanto transitou a acção comum inicialmente intentada no TAF de Viseu, após ter fixado o resultado do julgamento de facto, e ter enquadrado as teses do autor e do réu EP, proferiu julgamento de direito que culminou na total improcedência do pedido.
É desta sentença que discorda o autor. E, enquanto recorrente, imputa-lhe erros de julgamento de facto e de direito.
Ao conhecimento destes erros de julgamento se reduz, pois, o objecto deste recurso jurisdicional.
III. Dos erros de julgamento de facto.
No ponto B) do julgamento de facto, foi dado como provado, na sentença recorrida, que A sede da IGJ se situa em Lisboa.
A partir do articulado no artigo 2º da petição inicial, onde se diz que o local de trabalho do autor é em Lisboa, na sede da IGJ, e do articulado no artigo 1º da contestação, onde se alega que no acórdão nº180/95 de 21.09.1995, a 2ª Secção do Tribunal de Contas entendeu determinar o domicílio profissional por referência à localidade onde os senhores inspectores exercem as respectivas funções e não apenas e sempre pela sede da IGJ, o ora recorrente pretende que a redacção do referido ponto B) do julgamento de facto passe a ter a seguinte redacção: O domicílio profissional do autor é na sede da IGJ, sita em Lisboa.
Mas não tem qualquer razão.
Na altura em que tomou posse como inspector de jogos, em 1990, estipulava o artigo 2º do DL nº519-M/79, de 28.12, que se considerava residência oficial, para efeito de abono de ajudas de custo, a periferia da localidade onde o funcionário tinha o seu domicílio necessário [nº1], e que este domicílio necessário era determinado pelo local onde o funcionário tomou posse do cargo, se aí ficou a prestar serviço, por aquele onde exercer as respectivas funções, se for colocado noutro local, ou, não havendo local certo, por aquele onde se situe o centro da sua actividade funcional, desde que aí esteja colocado com carácter de permanência e ainda pelo estabelecido em lei especial [nº2].
Esta definição complexa de residência oficial só veio a ser alterada e clarificada em 1994, pelo DL nº248/94, de 07.10, que, substituindo a designação de residência oficial pela de domicílio profissional, procedeu à alteração da redacção do artigo 2º do DL nº519-M/79, de 28.12, para a seguinte: Considera-se domicílio profissional, para efeito de abono de ajudas de custo, a área delimitada pela periferia da localidade onde o funcionário ou agente tomou posse do cargo, se aí ficou a prestar serviço, ou aquela onde exercer as respectivas funções, se for colocado noutro local.
Resulta destas normas legais, pois, que a localização do domicílio profissional do recorrente, para nos limitarmos à designação actual, é uma questão de direito que compete ao tribunal apreciar e decidir, e não pura matéria de facto, sujeita ao princípio dispositivo e passível de confissão [ver artigos 490º, 552º a 567º, e 664º, do CPC na redacção do DL nº329-A/95, de 12.12, aqui aplicável].
Daí que se entenda que uma boa parte do aresto do Tribunal de Contas [AC nº nº180/95 de 21.09.1995] citado pelo réu EP tenha andado à volta deste assunto, ou seja, saber que local deveria ser considerado como domicílio profissional dos inspectores de jogos, nomeadamente para efeitos de abono de ajudas de custo.
Assim, ao levar ao ponto B) do provado apenas que A sede da IGJ se situa em Lisboa, o TAF procedeu de forma correcta e não incorreu no erro de julgamento de facto que lhe vem apontado.
Mas o recorrente entende, ainda, que a julgamento de facto do TAF padece de deficiência, na medida em que deveria ter dado como provado o conteúdo dos artigos 6º e 20º da petição inicial que não se mostram impugnados pelo réu EP.
Esse artigo 6º reza assim: Se, por um lado, as condições de trabalho eram gravosas, por outro lado, a remuneração global, porque sempre acrescida de ajudas de custo, tornava a função interessante, na perspectiva do autor e, por isso, decidiu abraçá-la, tomando posse!
E o artigo 20º diz o seguinte: Quando, juntamente com os demais colegas, confrontado com o douto acórdão do Tribunal de Contas, admitiu a possibilidade de se apresentar no local oficial do seu trabalho – a sede da IGJ – foi ameaçado com processo disciplinar.
A causa de pedir desta acção comum anda à volta da obrigação de pagar ajudas de custo ao ora recorrente, porque alegadamente integradora do seu direito à remuneração devida pelo exercício das funções de inspector de jogos [artigo 3º do DL nº353-A/89 de 16.10], do alegado incumprimento culposo desta obrigação por parte do réu EP [artigo 798º do CC], e, ainda, da obrigação de pagar os montantes devidos a título de ajudas de custo, se de outra forma não for, com base no instituto do enriquecimento sem causa [artigos 473º e 479º do CC].
Factualidade pertinente para o julgamento da acção será toda aquela que se mostre relevante para a decisão da causa, segundo as várias soluções plausíveis da questão de direito, que deva considerar-se controvertida [artigo 511º nº1 do CPC].
Ora, verdade é que ponderado o objecto da acção, medido pelo pedido e causa de pedir, não cremos que a perspectiva subjectiva que é invocada pelo autor no artigo 6º da petição inicial, como tendo sido importante para se determinar pelas funções de inspector de jogos, e a reacção colectiva, com ameaça de processo disciplinar, que refere no artigo 20º da mesma peça processual, possam ter qualquer tipo de relevância no julgamento de direito, e isto dentro das várias soluções plausíveis da causa.
Assim, ao não incluir tal matéria no resultado do julgamento de facto, o TAF não incorreu no erro de julgamento, por deficiência, que lhe é apontado pelo recorrente.
IV. Dos erros de julgamento de direito.
A este respeito, o TAF, após ter referido as teses em confronto, ter apontado as normas legais pertinentes para decidir a causa, e ter invocado como elemento preponderante para o efeito o conteúdo do aresto proferido pelo Tribunal de Contas [AC nº nº180/95 de 21.09.1995] citado por ambas as partes, ponderou e decidiu assim:
[…]
Não está aqui em causa a legalidade da actuação da Administração no que respeita ao não pagamento daquelas ajudas de custo, legalidade que aliás o autor não contesta nem suscita. E na verdade, como é sabido, a Administração encontra-se sujeita, na sua actuação, ao princípio da legalidade. E, no caso, como é consentâneo, não havia lei ou regulamento que legitimasse processamento e pagamento das ajudas de custo aos inspectores de jogos nos termos em que o mesmo vinha sendo feito até à prolação do identificado acórdão do Tribunal de Contas de 21.09.1995. O autor mantém todavia a sua insistência em obter as quantias que considera serem-lhe devidas a título de ajudas de custo relativas ao período compreendido entre 1 de Setembro e 31 de Dezembro de 1995. E funda tal pedido num dever de indemnização do réu EP, em igual quantia, sustentando que se não pode cumprir, por falta de lei, com aquilo a que se comprometeu na relação de trabalho estabelecida com o autor, o réu EP o terá de indemnizar pelos prejuízos que lhe causou; que o incumprimento integrado na relação jurídica de emprego estabelecida com o autor só pode ser imputado ao réu, pois só ele podia, e devia, acautelar os mecanismos legais necessários à sua plena viabilidade; que o réu, ao abrigo daquela relação jurídica de emprego, impôs ao autor um maior custo, necessário ao cumprimento das inerentes tarefas; que se não lhe pode pagar esse maior custo pela via das respectivas ajudas, terá de o indemnizar por igual montante, por força do incumprimento em que caiu, invocando para o efeito o artigo 798º do CC.
Não procede, porém, tal pedido. É que, como bem sustenta o réu EP na contestação, as ajudas de custo não constituem nenhuma contrapartida pela prestação de trabalho, mas visam apenas ressarcir o funcionário do acréscimo de custos que suporte em consequência das suas deslocações. O que ademais resulta do regime jurídico do abono de ajudas de custo e transporte ao pessoal da Administração Pública, quando deslocado em serviço público em território nacional, fixado no DL nº519-M/1979, de 28.12, à data em vigor, e posteriormente substituído pelo DL nº106/1998, de 24.04. Por outro lado, não colhe a argumentação do autor no sentido de concluir, como por ele é propugnado, que a Portaria a que alude o nº2 do artigo 19º da Lei Orgânica da Inspecção-Geral de Jogos, então em vigor [a aprovada pelo DL nº184/88, de 25.05] e que nunca chegou a ser aprovada e publicada, viesse a incluir regras especiais para a atribuição de ajudas de custos por deslocações em serviço aos inspectores-gerais de jogo [e que assim derrogassem as regras gerais contidas no diploma então em vigor - DL nº519-M/79, de 28.12. Aliás o que a norma do nº2 do artigo 19º do DL nº184/88, de 25.05, apenas estatuía era o seguinte “As competências de cada uma das categorias que constituem o quadro de pessoal do serviço de inspecção, bem como as regras a que deve obedecer a prestação do serviço externo, serão definidas em portaria do membro do Governo responsável pelo sector do comércio e turismo”. Ora, dali não é de fazer decorrer, como propugna o autor, que necessariamente fosse regulamentada em tal Portaria as pretendidas ajudas de custo em termos especiais e diferenciadores dos termos em que as mesmas se encontravam definidas para a generalidade dos servidores públicos, nem muito menos é de concluir que o fossem nos exactos termos propugnados pelo autor, e que correspondem aos termos em que vinham a ser processadas e pagas aos inspectores de jogos até à prolação do identificado Acórdão do Tribunal de Contas. Não se pode assim, manifestamente concluir que a dita Portaria concederia, caso tivesse sido publicada, o direito às ajudas de custo nos termos pretendidos pelo autor.
Deve ainda dizer-se, de qualquer forma, que não colhe a invocação da aplicação do disposto no artigo 798º do CC, feita pelo autor na sua petição inicial, e no qual funda o pedido de condenação do réu no pagamento da quantia correspondente às ajudas de custo, a título de indemnização fundada em responsabilidade civil. Com efeito, e como é sabido, tal normativo situa-se no âmbito da responsabilidade civil contratual, a que se aplica, não tendo tal natureza [a de relação contratual] à data, a relação jurídica de emprego público a que então se encontrava vinculado e sujeito o autor por efeito da sua nomeação e posse como Inspector de Jogos ocorrida em 14.03.1990. Nem tão pouco é de acolher, pelas mesmas razões [e até pelas já anteriormente expostas supra], a nova invocação de que socorreu o autor no seu articulado réplica, do disposto no artigo 474º do CC. É que como já se referiu supra não é de considerar ocorrer aqui uma relação sinalagmática entre o exercício de funções pelo autor, nos termos em que as veio efectuando, e lhe foram determinadas, e o invocado direito às ajudas de custos nos termos em que vinham a ser processadas e pagas pela IGJ até à prolação do acórdão de 21-09-95 do Tribunal de Contas. Não se podendo dizer que tenha sido posto em causa qualquer equilíbrio entre prestações que se imponha seja reposto, mormente através do mecanismo previsto no artigo 474º do CC.
Improcede, pois, por tudo o exposto, o pedido formulado pelo autor na presente acção, não sendo de condenar o réu no pagamento das quantias pedidas, correspondentes ao valor das ajudas de custo relativas ao período compreendido entre 1 de Setembro e 31 de Dezembro de 1995 e 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1996, que considera serem-lhe devidas, acrescidas dos respectivos juros de mora.
[…]
Cremos que este julgamento de direito está fundamentalmente correcto, e por isso deverá ser mantido.
Note-se que a primeira grande questão colocada nesta acção já se encontra resolvida pelo referido acórdão do Tribunal de Contas [AC nº180/95 de 21.09.1995], que, como já foi dito, e bem, pelo Tribunal Central Administrativo Sul [AC TCAS de 29.04.2004, Rº01053/98], foi proferido sobre matéria sujeita a jurisdição do Tribunal de Contas e é de cumprimento obrigatório para a Inspecção Geral de Jogos – ver normas conjugadas dos artigos 1º nº1, 2º alínea a), 8º alínea d) e 5º nº1 da Lei nº86/89 de 08.09 [Lei do Tribunal de Contas então em vigor, hoje em dia revogada pela Lei nº98/97 de 26.08].
Neste acórdão foram tratadas, além do mais, duas questões de grande importância para o desfecho desta acção: - a de saber qual a residência oficial [na linguagem do DL nº519-M/79 de 28.12], ou o domicílio profissional [na linguagem do DL nº248/94 de 07.10], dos inspectores de jogos; - e a de saber como se compatibiliza o instituto das ajudas de custo com a solução a que chegou relativamente a essa primeira questão.
Após análise detalhada das pertinentes normas legais, afirma o aresto do Tribunal de Contas que os inspectores da IGJ, mesmo que tomem posse na sede de Inspecção-Geral, não ficam aí a prestar serviço, mas antes vão exercer as respectivas funções, na dependência hierárquica de um coordenador também local, nos Serviços de Inspecção às zonas de jogo [nos casinos] ou nos Serviços de Inspecção das salas de jogo do bingo [como a própria IGJ os apelida] em que cada escala anual os colocar.
Este local é, sem dúvida, um local certo, no caso dos casinos. No caso dos bingos, mesmo que o local do exercício das funções não possa considerar-se certo, uma vez que os Inspectores podem fiscalizar várias salas, a verdade é que tais salas estão agregadas numa determinada área cuja sede é o centro da sua actividade funcional.
E conclui quanto a esta questão: Assim, não havendo lei especial, nos termos da citada redacção do nº2 do artigo 2º do DL nº519-M/79, o domicílio necessário destes Inspectores da IGJ é determinado, não pela sede da IGJ, já que aí não ficam a prestar serviço, mas pelo local onde exercem as respectivas funções [casino] ou pela sede da área respectiva, onde têm o centro da sua actividade funcional [bingos], no caso de não terem sala certa para o exercício das suas funções.
Esclarece o acórdão que esta interpretação é válida, ainda com mais clareza e contundência, para a nova redacção dada ao artigo 2º do DL nº519-M/79, de 28.12, pelo DL nº248/94, de 07.10, e recomenda que a IGJ altere o seu procedimento quanto ao pagamento das ajudas de custo.
Diz-se ainda no acórdão, quanto à enunciada compatibilização, que Ao serem investidos nas suas funções, estes Inspectores da IGJ sabem que as irão exercer nos Serviços de Inspecção externos e não em Lisboa. Por isso, têm de organizar a sua vida particular em conformidade com a sua colocação e não a pensar na sede da Inspecção onde, em regra, não têm expectativas de exercer funções.
A retribuição dos Senhores Inspectores, tal como foi estabelecida pelo DL nº184/88, já previa as especificidades do trabalho a desenvolver – artigo 29º - que pode ser nocturno [nº2 alínea a)] extraordinário ou em dias de descanso semanal, complementar e feriados [nº2 alínea c)]. E incluía ainda uma gratificação de 20% da respectiva retribuição, a processar enquanto não fosse publicado o regime geral de gratificações da função inspectiva”, ou seja, um suplemento atribuído em função das particularidades específicas do trabalho de inspecção [artigo 31º].
[…]
Assim, o recurso permanente ao pagamento de ajudas de custo, desde o dia 1 de Janeiro até ao dia 31 de Dezembro de cada ano, apenas com excepção das férias ou de situações muito pontuais, constitui subversão total do regime deste tipo de suplemento e um factor de distorção em relação a outros funcionários.
[…]
Foi com base neste entendimento e nesta recomendação, que a IGJ deixou de pagar ajudas de custo aos seus inspectores de jogos nos termos em que o vinha fazendo.
Deste modo, tem razão o TAF quando diz que a Administração, estando sujeita na sua actuação ao princípio da legalidade, não poderia, pois, deixar de cumprir o decidido pelo Tribunal de Contas.
Não está em causa, como pretende o nosso recorrente, o direito à remuneração devida [3º do DL nº353-A/89 de 16.10] pelo exercício das funções de inspector de jogos, uma vez que foi imposto o não pagamento de ajudas de custo precisamente por se ter entendido que elas não são devidas, além do mais, por não haver, verdadeiramente, deslocação do domicílio profissional, com o correspondente direito a abono de despesas, e por se ter entendido que já era atribuído aos inspectores de jogos um suplemento remuneratório em função das particularidades específicas do trabalho de inspecção.
Face a este entendimento, que foi tido e imposto como devida interpretação da lei, não pode colher o apelo feito pelo recorrente ao artigo 798º do CC, no qual, no âmbito da responsabilidade contratual, se responsabiliza o devedor que falta culposamente ao cumprimento da obrigação pelo prejuízo que causa ao credor.
O pagamento ou não de ajudas de custo - destinadas a compensar despesas anormais feitas com deslocações, temporárias, para fora do local normal de trabalho – não brota, no nosso caso, de cláusula contratual negociada entre as partes [artigo 405º do CC], desde logo porque estamos fora desse âmbito contratual, mas brota da boa ou má interpretação e aplicação da lei. É tudo uma questão legal, e não contratual.
Por isso mesmo se escreve na parte final do aresto do Tribunal de Contas, a respeito do pagamento de ajudas de custo que vinha a ser realizado pela IGJ, que tais pagamentos resultam de uma incorrecta, mas já muito antiga, interpretação dos preceitos legais aplicáveis, a qual, não podendo ser valorada como grosseira, exclui o dolo. E tendo havido mera culpa, e verificando-se um conjunto de circunstâncias atendíveis, tais como a verificação da ilicitude desde longa data, sem censura das entidades de controlo interno […] determina-se que a jurisprudência agora formulada deva ser atendida apenas para futuro. […]
Assim, a falta de pagamento das ajudas de custo reclamadas pelo recorrente não se traduz, de modo algum, em incumprimento culposo do réu EP, mas antes no cumprimento da sua obrigação de cumprir a lei, de observar o princípio da legalidade [artigo 3º CPA], estrutural em todo o Estado de Direito [artigo 2º da CRP].
Mostra-se descabida, por fim, a reivindicação dos montantes de ajudas de custo ao abrigo do instituto do enriquecimento sem causa [ver os artigos 473º a 482º do CC].
A obrigação de restituir baseada no enriquecimento sem causa pressupõe a verificação cumulativa de três requisitos: - que haja um enriquecimento, traduzido na obtenção de uma vantagem patrimonial, que pode ser um aumento do activo, uma diminuição do passivo, ou uma poupança de despesas; - que tal enriquecimento careça de causa justificativa, ou seja, que tenha sido indevidamente recebido; - e que o enriquecimento tenha sido obtido à custa de quem requer a restituição [sobre o tema ver os clássicos Pires de Lima e Antunes Varela, Código Civil Anotado, in volume I, 4ª edição, da Coimbra Editora, em anotação ao artigo 473º; Vaz serra, RLJ, Ano 102º, páginas 377 a 379, e Ano 114º, páginas 23 e 24].
Ora, no presente caso, não se vislumbra qualquer enriquecimento indevido do réu EP, que se limita a receber a prestação de funções por parte do recorrente, com fundamento no vínculo público que os une, e a retribuí-lo nos termos considerados legais.
O que sobressai, no fundo, como alimento base desta lide, é a discordância do recorrente com o montante retributivo resultante da supressão do pagamento de ajudas de custo, considerado ilegal. Mas esta questão de saber se a remuneração estabelecida na lei é justa e adequada é matéria que compete ao legislador, em exclusivo.
Mostra-se forçado, e juridicamente errado a nosso ver, recorrer à responsabilidade civil contratual pelo incumprimento culposo, e ao regime do enriquecimento sem causa, na mira de tentar obter ajudas de custo já consideradas ilegais por uma decisão judicial que tem de ser obedecida por todas as entidades públicas e privadas.
Na medida em que assim decidiu, a sentença do TAF não merece a censura que lhe é dirigida pelo ora recorrente, pois não incorre nos erros de julgamento de direito que ele lhe aponta.
Deve, portanto, ser negado provimento ao recurso jurisdicional.DECISÃO Nestes termos, acordam em conferência, os Juízes deste Tribunal Central, negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida.
Custas pelo recorrente, com taxa de justiça reduzida a metade – artigos 446º do CPC, 189º do CPTA, 18º nº2, e 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
D.N.
Porto, 12.10.2012
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Fernanda Brandão
Ass. João Beato Oliveira Sousa |
