O objecto do recurso é delimitado pelas seguintes conclusões da respectiva alegação(1):

“1ª Quanto ao julgamento da matéria de facto, atento o disposto no artigo 607º, nº4, do novo Código de Processo Civil (NCPC), conclui-se que o Tribunal a quo, verdadeiramente, não analisou criticamente as provas juntas aos autos pela ora Recorrente, nem cumpriu o dever de tomar em consideração os factos provados por todos os documentos juntos aos autos pela Recorrente, sustentando a sua decisão sobre a factualidade assente apenas na prova junta pela entidade demandada.

2ª Ora, é certo que é uma prerrogativa do Tribunal aferir sobre a necessidade de produção ou não da prova testemunhal, no âmbito da acção administrativa especial, mas o que agora se percebe é que todos os meios de prova apresentados pela Autora foram claramente desconsiderados aos olhos do Tribunal, apenas valorizando os indicados pela entidade demandada numa clara violação do princípio da igualdade substancial das partes – artigo 4º do NCPC. Prova disso, aliás, é que em momento algum da decisão proferida se refere ao valor probatório dos recibos de quitação, Attestation, Carta de pago juntos aos autos pela Autora como documentos de prova dos pagamentos efectuados, ignorando a sua existência, não fazendo qualquer referência aos mesmos. Do que resulta, neste ponto nulidade do Acórdão quanto à decisão da matéria de facto, por deficiente fundamentação da decisão da matéria de facto, nos termos do artigo 615º, nº1, alínea b) do NCPC.

3ª Resulta expressamente das condições do contrato que a aceitação dos documentos comprovativos configura o acto administrativo de elegibilidade das despesas apresentadas e comprovadas. Esta aceitação/elegibilidade é conditio sine qua non do pagamento das parcelas correspondentes, nos termos contratuais. O acto impugnado ao determinar a inelegibilidade de todos os investimentos aprovados e realizados é violadora dos preceitos comunitários e nacionais aplicáveis, pelo que, padece de violação de lei. É ainda violador do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito (art. 140º, n.º1. alínea b) do CPA; e se assim não se entender, todo o procedimento da administração (IFAP) é manifestamente violador do princípio da boa fé, na vertente prevista no art. 6º-A, n.º2, alínea a) também do CPA.

4ª Para todos os efeitos legais os recibos são documentos de quitação, como resulta aliás do disposto no art. 787º do Código Civil, com o valor probatório decorrente do n.º 2 do art. 376º do mesmo Código. Acresce que o ponto 1.1 da Regra n.º 1 Despesas efectivamente pagas, do Anexo Regras de Elegibilidade, do Reg. (CE), n.º 1685/2000 (acima referenciado): Os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do n.º1, terceiro parágrafo, do art. 32º do Regulamento (CE), n.º 1260/99 (acima referenciado), (seguidamente designado «regulamento geral»), serão pagamentos em dinheiro, salvo excepções (…).O Acórdão recorrido ao decidir confirmando a decisão administrativa impugnada violou todos estes normativos legais, comunitários aplicáveis.

5ª A estatuição nas várias normas comunitárias supra referenciadas ao longo das presentes alegações, de que a justificação/elegibilidade das despesas pode /deve ser feita pelas facturas pagas, recibos ou documentos contabilísticos equivalentes, vincula o IFAP; nesta medida, ao não considerar como justificativos dos pagamentos os recibos apresentados e supra referenciados, o IFAP viola de forma grosseira as normas comunitárias que prevalecem, perante qualquer norma contratual ou regulamentar ou sobre qualquer interpretação dos serviços de tal entidade administrativa.

6ª O Acórdão recorrido viola o disposto nos Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, p. JOCE, L 193, de 29/7/2000, Anexo Regras de Elegibilidade, Regra, n.º 1, no qual se descrevem como despesas efetivamente pagas (Ponto 2) os documentos comprovativos das despesas: “Em regra geral os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados, por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” Dispõe o Regulamento (CE) n.º 438/2001, da Comissão, de 2 de Março de 2001, p. no JOCE, L 63, de 3 de Março de 2001, art. 9º, n.º 2, alínea b): “A declaração de despesas inclui exclusivamente despesas que ocorreram efectivamente no período de elegibilidade estabelecido na decisão sob a forma de despesas dos beneficiários finais (…) que possam ser justificadas por facturas e respectivos recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” Dispõe, ainda, o Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999, p. no JOCE, L 161, de 26 de Junho de 1999, §3º do n.º 1 do art. 2º: “Os pagamentos intermédios ou de saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificadas por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.”

Ora, um recibo de quitação, uma “carta de Pago” ou uma “Attestation”, são documentos equivalentes para este efeito. Porém o Acórdão recorrido ignorou os documentos juntos aos autos pela ora Recorrente, e nenhuma consideração tece sobre o seu valor probatório.

7ª O que deve relevar para efeitos da elegibilidade é a existência dos recibos dos documentos de quitação, meio geral de prova aceite e que, segundo as instruções emanadas pelo próprio IFADAP, em 2001, era a exigência adequada à aprovação e pagamento da ajuda, nunca tendo especificado o meio de pagamento ou excluído qualquer possibilidade de pagamento em numerário. De resto, cabia à entidade nacional de intervenção (IFADAP /IFAP, IP) definir o que era documentação obrigatória a entregar pelos agricultores na fase de análise e aprovação dos contratos e pagamento das ajudas. Ora, se nessa fase bastavam as facturas e os recibos, sendo que em nenhum caso a entidade exigiu a exibição de qualquer outra documentação, não pode vir em sede de fiscalização do projecto, mais de 8 anos, muito além do prazo de fiscalização previsto no Regulamento Comunitário, exigir outros documentos de prova para além dos que definira no início do procedimento. Tal comportamento viola os princípios da transparência, boa-fé, na vertente da protecção da confiança que deve estar subjacente à relação jurídica administrativa, bem assim como o princípio da colaboração da administração com os particulares.

8ª A autora realizou as obras, adquiriu os equipamentos, em suma, deu integral cumprimento ao projecto apresentado, aprovado e financiado, tal como resulta do Relatório técnico elaborado pelo IFAP em 31.12.2003, facto dado como provado nos autos. Apesar do processo ter sido considerado, pelo então IFADAP, como concluído administrativamente, entre Março de 2002 e Maio de 2003, e posteriormente, verificado tecnicamente, como tendo sido executado, em 31.12.2003, com toda a documentação comprovativa das despesas apresentadas e aceites e os pagamentos das ajudas efectivados, só em Junho de 2010 e após um longo processo o IFAP veio declarar a inelegibilidade de todas as despesas financiadas pelo Programa AGRO. Pelo que constitui manifesto abuso de direito exigir, tantos anos depois, documentos que, face às instruções, por si emanadas aos beneficiários das ajudas, não eram impostas, como condições de elegibilidade, contratualização e pagamento das ajudas pretendidas.

9ª Por isso, as ajudas foram pagas mediante a apresentação de toda a documentação apresentada pela autora, em conformidade com o que lhe foi exigido, ao tempo (em 2003), pela entidade demandada; tudo o que se propôs realizar no projecto foi realizado, sendo que conseguiu ainda uma área maior de implantação das novas estufas por ter negociado a retoma das antigas com o fornecedor, o que em nada põe em causa a concretização do projecto financiado, pelo contrário até permitiu a maximização dos proveitos a esperar com a implantação das estufas; acresce que a empresa nunca se furtou a dar aos serviços do IFADAP toda a informação pretendida sobre o assunto; e, por fim, não houve locupletamento injusto da autora, a qual não só realizou o projecto financiado como ainda conseguiu maximizar o seu investimento. Mais uma vez, o Acórdão recorrido ignorou os documentos juntos pela Autora, ora Recorrente, quer em sede de audiência prévia, os quais constam do PA, quer juntos às Alegações apresentadas em primeira instância. Mais uma vez não se vislumbra qualquer referência a estes documentos na decisão recorrida.

10ª O Acórdão recorrido apenas fundamenta a sua decisão de direito por recurso a jurisprudência interna a qual, diga-se, não se ajusta ao caso dos presentes autos. Na verdade, constata-se da análise do Acórdão recorrido que todo o seu conteúdo está inquinado por uma manifesta superficialidade de análise das questões em apreciação. Prossegue um entendimento formalista e punitivo obsoleto e inaceitável à luz dos mais elementares princípios da equidade, da justiça, da proporcionalidade e da confiança, fundamentais num Estado de direito. Alega, ainda, a aplicação do artigo 11º do DL 163-A/2000, de 27 de Julho, no qual se baseia para considerar como admissível a rescisão unilateral do contrato, sem tão pouco distinguir o normativo previsto no nº1 do previsto no nº2 do referido artigo 11º, sendo manifesto que subjacente ao referido normativo está um juízo de proporcionalidade sobre as circunstâncias concretas consubstanciadoras de incumprimento total (nº1) ou parcial (nº2) o que faz toda a diferença, pois que, no nº1 se determina a possibilidade de rescisão e no nº 2 a mera modificação. O Tribunal a quo faz referência à aplicação deste normativo sem tecer qualquer ponderação justificativa ou fundamentadora que possa convencer sobre a adequação de tão “bárbara” decisão de devolução integral de todo o montante de ajudas recebidas no âmbito de um projecto que foi realizado, executado de forma regular (facto provado nos autos) e pagos os fornecedores, conforme os documentos de prova juntos aos autos;

11ª Na verdade, a Jurisprudência comunitária, de longa data, é clara no que toca à interpretação das normas contidas em Regulamentos comunitários, nomeadamente, as referentes ao conceito de “ajuda indevida”, cuja aplicação tem de respeitar o princípio da proporcionalidade, considerando que a exigência da devolução integral da ajuda, nos casos de atrasos no pagamento aos fornecedores, nunca poderia conduzir à sanção da devolução integral da ajuda recebida;

12ª Mas também a doutrina e Jurisprudência nacionais se têm vindo a afastar de uma visão tão formalista e desadequada. Pelo que, não só a decisão impugnada é ilegal, por vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de direito e de facto e por violação dos princípios a prossecução de interesse público e da proporcionalidade, como o Acórdão recorrido incorreu em manifesto erro de julgamento;

13ª A decisão contida no Acórdão recorrido é manifestamente desproporcional e injusta, além do manifesto pendor sancionatório, punitivo que o próprio Tribunal a quo atribui à decisão proferida sem qualquer preocupação fundamentadora por referência aos princípios jurídico-administrativos aplicáveis. Nestes termos, entendemos que o Acórdão recorrido não fez a correta aplicação do direito, nacional, nem comunitário, aplicável ao caso concreto. Na verdade, a decisão impugnada é manifestamente ilegal e devia ter sido anulada pelo Tribunal a quo, por violação das normas comunitárias aplicáveis, bem assim como do regime geral das obrigações e dos meios probatórios em geral aceites à luz das disposições nacionais e, ainda por violação dos princípios da boa fé, da justiça e da proporcionalidade, consagrados nos artigos 5º a 12º do CPA, não considerar como elegíveis despesas pagas em numerário, em dinheiro;

14ª Para efeitos de eventual reenvio prejudicial ao TJUE acresce tudo o que fica exposto no ponto III destas alegações, porquanto o procedimento da entidade demandada ofende a ordem jurídica comunitária e, como se constata pela Jurisprudência supra citada, os objectivos do direito comunitário no âmbito desta intervenção em concreto foram plenamente realizados e garantidos, o que impede a condenação na devolução integral de todo o montante de financiamento do projecto realizado.

Termos em que, com o douto suprimento, se Requer que o presente recurso seja considerado procedente, revogando-se o Acórdão recorrido, por manifesto erro de julgamento, e, em consequência, seja anulada a decisão impugnada nos termos e com os fundamentos supra expostos, como é de inteira JUSTIÇA.

Mais se requer, caso se entenda necessário, nos termos do art. 267º do TFUE, que a instância seja suspensa e se proceda ao reenvio prejudicial do processo ao TJUE para que se pronuncie sobre as seguintes questões:

1ª Se, à luz do disposto na Regra nº1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28 de Julho, o pagamento em dinheiro é aceite como modalidade de pagamento ao abrigo da regulamentação comunitária aplicável? Qual a correcta interpretação a dar a este normativo e quais os meios de pagamento adequados?

2ª Se, à luz da mesma norma (regra 1 anexa ao Regulamento (CE) n.º 1685/2000, de 28 e Julho, da Comissão), bem assim como do disposto no §3º do n.º 1 do art. 2º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999, os pagamentos efectuados, com correspondente recibo ou declaração de quitação emitido pelos fornecedores, é suficiente para efeitos de elegibilidade das despesas apresentadas?

3ª Se, à luz dos poderes e dos prazos para fiscalização previstos na Regulamentação comunitária aplicável ao Programa Agro, nomeadamente, os Regulamentos (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 27 de Julho, Regulamento (CE) n.º 438/2001, da Comissão, de 2 de Março de 2001, Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999e Regulamento (CE) do Conselho, nº 2988/95 de 18 de Dezembro, poderia o organismo de intervenção de um Estado membro, sete anos depois de aprovar administrativamente os contratos, fiscalizar e pagar as ajudas após a conferência dos documentos comprovativos que exigiu aos agricultores beneficiários, tendo pago os respectivos montantes, vir sete anos depois reabrir o processo com uma nova fiscalização e exigir a um beneficiário a devolução integral dessas mesmas ajudas, com o fundamento de terem verificado que alguns pagamentos a fornecedores ocorreram após o prazo legal previsto no regulamento ou que os documentos não eram os adequados?”.

O Recorrido contra-alegou, em termos que se dão por reproduzidos, e, tendo formulado conclusões, aqui se vertem:

“A. Vem o presente recurso interposto de acórdão de 27 de Março de 2014, no entendimento que este padece de erro de facto e de direito, requerendo ainda o envio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia.

B. Salvo melhor opinião, o acórdão recorrido não merece qualquer censura, pois a decisão final impugnada nos autos, radica na ação de controlo de 1.º nível efetuada ao abrigo do artigo 10.º do Reg. (CE) n.º 438/2001, da Comissão, do qual resultou o Relatório de Controlo 4/2005, de 13-10 e respetivas diligências complementares, onde se constatou que pela recorrente não foram cumpridas obrigações legais e contatuais de índole financeiro-contabilístico face à constatação da não elegibilidade de algumas despesas por si apresentadas a co-pagamento, designadamente:

 A fatura n.° 80, emitida a 07/07/2001 pelo fornecedor “AJLM” pelo valor de € 3.740,98 (sem IVA), foi apresentada para pedido de pagamento a 19/09/2001, mas apenas liquidada a 31/01/2003.

 As faturas n° 108084, n° 108085 e n° 108086, todas emitidas a 03/09/2001 pelo fornecedor “FB, S.A.”, pelo valor, respetivamente, de € 26.088,60, € 5.519,42 e € 28.835,73, foram pagas através de cheques por cheques na sua totalidade emitidos durante o ano de 2002, ou seja, após a apresentação das despesas em pedido de pagamento que ocorreu a 19/09/2001.

 As faturas n° 202040 (de 19/02/2002, por € 7.180,35), n° 202041 de (19/02/2002, por € 22.584,26) e n° 202161 (de 28/02/2002, por € 29.033,92) apresentadas no pedido de pagamento de 28/03/2002, apenas foi efetivamente liquidado o montante de € 7.500,00, em data posterior à apresentação dos comprovativos no âmbito do pedido de pagamento correspondente.

 A fatura n° 17-2002, emitida a 31/01/2002 pelo fornecedor “IF, S.L.” no valor de € 66.709,91, foi paga através dum cheque emitido a 08/04/2002, data posterior ao pedido de pagamento correspondente, a 28/0312002.

 As faturas n° 1-2003, n° 2-2003, n° 3-2003, n° 4-2003 e n° 5-2003, todas emitidas a 02/01/2003 pelo fornecedor “IF, S.L.”, respetivamente pelo valor de € 11.650,42, € 68.834,00, € 2.214,00, € 8.030,65 e € 74.820,00, verificou-se que uma parte da despesa total relativa a estas faturas, no valor de € 133.800,00, foi paga em data posterior à apresentação do pedido de pagamento (que aconteceu em 21/01/2003).

C. O cumprimento de um projeto apresentado no âmbito do Programa AGRO, exige entre outras formalidades, que a recorrente, enquanto beneficiária só pudesse apresentar a pagamento despesas efetivamente realizadas.

D. A razão das ajudas pagas no âmbito do Programa Agro é reembolsar as despesas efetivamente realizadas e não financiar ab initio a execução de um projeto.

E. Ora, como ficou demonstrado, em sede de controlo, verificou-se um conjunto de irregularidades infra identificadas, que consubstanciam a violação da Regra da Elegibilidade n.º 1 relativa à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais que se refere aos documentos comprovativos das despesas, do Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 28-07, com última redação dada pelo Regulamento (CE) n.º 448-A/2004 da Comissão, de 10-03, relativo às regras de execução do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, da Conselho, que dispõe no ponto 2.1 relativo aos documentos comprovativos das despesas, que «regras geral, os pagamentos executados pelas beneficiários, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respetivas faturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».

F. O não cumprimento da regra elegibilidade por parte da recorrente implica um incumprimento das regras contratuais estabelecidas entre recorrente e entidade recorrida.

G. As regras de elegibilidade estabelecidas nos termos da regulamentação comunitária supra citada estipulam que a despesa apenas é elegível quando efetivamente foi paga em data anterior ao pedido de pagamento, sendo a demonstração do efetivo pagamento antes de apresentar o respetivo pedido de pagamento da despesa é condição sine qua non para a elegibilidade das despesas. [Neste sentido citam-se entre os. AC. TCAN, de 13-01-2011, Proc. 01450/06.4BEVIS; AC. TCAN, de 14-09-2012, Proc. 33/10.9BEMDL].

H. A recorrente não conseguiu demonstrar, não obstante terem-lhe sido concedidas várias oportunidades para tal, que as irregularidades que lhe são imputadas não são verdadeiras.

I. Face ao supra exposto, não são se verifica, qualquer erro nos pressupostos de facto ou de direito no ato administrativo impugnado, pelo que o Tribunal ao julgar improcedente, por não provada a ação administrativa especial, no entendimento que “… os pagamentos e as despesas não se presumem feitas, é necessária a sua demonstração contabilística e a demonstração de que nelas se incorreu, seja por factura efectivamente paga ou documento equivalente, não bastando referir que tal se “Conclui/presume” do facto de estar o projecto executado e inexistir cobranças judiciais movidas pelos fornecedores como refere a Autora”, faz uma correta interpretação dos factos e aplicação do direito, não merecendo censura o acórdão.

J. Inexiste o vício de revogação de ato constitutivo de direitos, conforme invocado pela recorrente, desde logo, porque a natureza das ajudas comunitárias pagas pela entidade recorrida, impede que o ato que aprova o projeto de candidatura ou mesmo o ato de pagamento de uma ajuda, sejam atos constitutivos de direitos, pois, é jurisprudência assente e sufragada o Principio da Repetição do Indevido prevalece sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança face à primazia do Direito Comunitário, ou seja, a obrigação legal e vinculada da entidade recorrida de recuperar os montantes que a posteriori se apuraram como tendo sido indevidamente atribuídos (Neste sentido vide Ac. TCAN, de 14-19-2012, Proc. 33/10.9BEMDL e Acs. do STA, para fixação de jurisprudência, de e 06/10/2005 e de 29/03/2007, proferidos no âmbito do Rec. n.º 2037/02 e do Rec. n.º 0661/05).

K. Não deverá ser concedido provimento ao pedido de reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça, pois, salvo melhor entendimento, na esteira do que têm vindo a ser as várias decisões dos Tribunais de 1.ª Instância e de 2.ª Instância no que a esta matéria respeita, não parece que as questões suscitadas exijam uma interpretação que não possa ser dada pelo Douto Tribunal, pois as mesmas já têm resposta na legislação aplicável, bem como na jurisprudência dos Tribunais superiores.

Nestes termos e nos demais de direito, deve ser negado provimento ao presente recurso e manter-se a Douta sentença, assim se fazendo a costumada JUSTIÇA!”.

O Ministério Público, ao abrigo do disposto no artº 146º, nº 1, do CPTA e em termos que se dão por reproduzidos, não se pronunciou.

As questões suscitadas(2) e a decidir(3), se a tal nada obstar, resumem-se em determinar se a decisão recorrida foi proferida com violação do princípio da igualdade substancial das partes, artigo 4º do CPC, padecendo de nulidade por deficiente fundamentação da decisão da matéria de facto, nos termos do artigo 615º, nº 1, alínea b), do CPC; e se ocorreu erro de julgamento com violação do disposto nos Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, Anexo Regras de Elegibilidade, Regra nº 1, violação ainda do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito [artigo 140º, nº 1, alínea b), do CPA] e dos princípios da boa-fé, da justiça, da protecção da confiança e da proporcionalidade.

Cumpre decidir.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 – OS FACTOS ASSENTES NA DECISÃO RECORRIDA

Na sentença sob recurso ficou assente o seguinte quadro factual:

1. Em 05.12.2000, a Autora apresentou junto do IFAP “Declaração do Conteúdo Processual – Medida 1 / Modernização, Reconversão e Diversificação de Explorações”, no âmbito do Programa Operacional Agricultura e Desenvolvimento Rural “AGRO”, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais – Cfr. fls. 1 a 93 do processo administrativo.

2. Em 19.07.2001, foi assinado “Contrato de atribuição de ajuda ao abrigo do programa AGRO – Medida 1: Modernização, Reconversão e Diversificação das Explorações Agrícolas”, entre IFAP e a A., cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido para os devidos efeitos legais e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…) 2. Cláusulas Especificas

Cláusula 1ª

O presente contrato respeita ao projecto apresentado pelo Beneficiário no âmbito da Medida 1 do Programa AGRO, projecto que recebeu no IFAP o n.º 2000110016318 e que aqui se dá por reproduzido.

(…)

Cláusula 3ª

Para execução do projecto o Beneficiário recorre, na parte excedente à ajuda, Às seguintes fontes de financiamento:

- Capital próprio no montante de 45304593 (…)

Cláusula 4ª

Tendo em vista a execução do referido projecto são concedidas ao Beneficiário as seguintes ajudas:

- Incentivo financeiro ao investimento, sob a forma de subsídio não reembolsável, no montante de 38257715 (…)

Cláusula 5ª

As ajudas concedidas são ajustáveis em função do efectivo custo final do investimento elegível, por forma a manter-se a taxa de comparticipação global atribuída na decisão de aprovação.

(…)

Cláusula 7ª

O crédito das ajudas é realizado conforme os casos seguintes:

- O incentivo financeiro não reembolsável, de acordo com o seguinte plano previsional:

PARCELAS	DATA	VALOR
1ª 2ª 3ª 4ª	17-07-2001 15-09-2001 14-11-2001	18257715 (dezoito milhões duzentos e cinquenta e sete mil e setecentos e quinze) 10000000 (dez milhões) 10000000 (dez milhões)

(...)

3. CONDIÇÕES GERAIS

(…)

B. PAGAMENTO DAS AJUDAS E DOCUMENTOS COMPROVATIVOS

B.1. O pagamento do incentivo não reembolsável, segundo o correspondente plano previsional constante da cláusula 7ª, depende da apresentação e aceitação pelo IFADAP dos seguintes documentos comprovativos da aplicação dos fundos:

B.1.1. No caso de primeira ou de única parcela, dos documentos comprovativos referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado;

B.1.2. No caso da segunda parcela e seguintes, dos documentos comprovativos da aplicação da parcela imediatamente anterior;

B.1.3. No caso da última parcela, após apresentação dos documentos comprovativos da aplicação das parcelas anteriores e da parte restante do autofinanciamento (e crédito bancário caso exista).

B.2. O pagamento de incentivo não reembolsável rege-se, ainda, pelo seguinte:

B.2.1. Os documentos comprovativos necessários ao crédito de cada parcela devem ser apresentados até 20 dias úteis antes da data prevista para esse crédito;

B.2.2. Tratando-se de parcela única ou da última parcela todos os demais documentos comprovativos da aplicação da totalidade do valor do investimento aprovado devem ser apresentados até 60 dias após o crédito em conta daquelas parcelas;

B.2.3. A falta de cumprimento dos prazos anteriormente estabelecidos determina a modificação ou rescisão unilateral do contrato, salvo se o Beneficiário apresentar justificação do atraso e esta for considerada atendível;

B.2.4. Sendo considerada atendível, a falta de cumprimento dos referidos prazos determina automaticamente, quando for o caso, a dilação das datas previstas para o crédito em conta da parcela em causa e das subsequentes, pelo período concedido pelo IFADAP;

B.2.5. As despesas realizadas pelo Beneficiário em execução de contrato de leasing devem ser comprovados perante o IFADAP nos dez dias imediatos aos respectivos vencimentos;

(…)

C.OBRIGAÇÕES DO BENEFICIÁRIO

Constituem, designadamente, obrigações do Beneficiário:

C.1.Aplicar integralmente a ajuda nos fins para que foi concedida;

C.2. Assegurar os demais recursos financeiros necessários, cumprindo pontualmente as obrigações para o efeito contraídas junto de terceiros, de forma a não perturbar a cabal realização dos objectivos previstos;

C.3. Manter integralmente os requisitos de concessão da ajuda objecto deste contrato;

C.4. Cumprir pontualmente a execução do projecto;

C.5. Com referencia a empréstimos contraídos, informar o IFADAP, no prazo máximo de cinco dias, de todas as alterações verificadas no plano de utilização, no reembolso ou no pagamento dos juros dos empréstimos contraídos;

C.6. Aplicar nos fins do projecto os bens adquiridos e não os alienar, locar ou por qualquer outra forma onerar sem prévia autorização do IFADAP;

C.7. Manter integralmente as condições que determinam o cálculo do montante das ajudas;

C.8. Publicitar, quando seja devido, o co- financiamento do projecto no local da sua realização, a partir da celebração deste contrato;

C.9. Ter situação contributiva regularizada perante a Segurança Social e Administração Fiscal.

D. INFORMAÇÃO E FISCALIZAÇÃO

D.1. O IFADAP e as demais competentes entidades nacionais e comunitárias podem, a todo o tempo e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projecto, a efectiva aplicação das ajudas e a manutenção pelo Beneficiário dos requisitos da sua concessão;

(…)

E. RESCISÃO E MODIFICAÇÃO DO CONTRATO

E.1. No caso de incumprimento pelo Beneficiário de qualquer das suas obrigações ou da inexistência ou desaparecimento, que lhe seja imputável, de qualquer dos requisitos da concessão da ajuda, o IFADAP pode rescindir unilateralmente o contrato;

E.2. Pode o IFADAP, no caso de incumprimento, proceder apenas à modificação unilateral do contrato, nomeadamente quanto ao montante das ajudas, desde que tal se justifique face às condições concretamente verificadas na execução do projecto ou à falta ou insuficiência de documentos comprovativos.

F. CONSEQUENCIAS DA RESCISÃO OU MODIFICAÇÃO

F.1. No caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o Beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar este Instituto das importâncias já recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição; (…)”.– cfr. fls. 117 a 120 do processo administrativo;

3. Com data de 13.05.2003 foi remetido à A. o oficio com a referência 2495/03-81.100, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…)

Relativamente ao projecto de investimento acima mencionado e após a análise dos comprovativos que nos foram presentes, informámos que de acordo com a Cláusula 7ª do contrato será creditada a 3ª Parcela (parte) do subsídio, no montante de €49.879,78 previsto no contrato.

Mais de informa, que após esta liquidação considerámos o processo CONCLUÍDO ADMINISTRATIVAMENTE. (…)”.– cfr. fls. 212 do processo administrativo;

4. Com data de 13.10.2003, foi remetido à A. o ofício com a referência nº 37300/729/03, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…)

No âmbito de uma acção de verificação, que se encontra em curso, sobre o projecto acima identificado, e na sequência de visita efectuada à exploração de V.Exa. constata-se que se verificam as seguintes divergências:

- A área de estufas “R...” comprovada (3836 m2) é superior à existente na exploração e construída no âmbito do projecto (cerca de 2700 m2);

- A superfície de manta térmica “Aluminet” comprovada (6600 m2), é superior à existente na exploração (cerca 5700m2)

Para além disso, refira-se que se encontra ultrapassado o prazo limite de dois anos, para a execução material de todos os investimentos afectos ao projecto.

Solicita-se que no prazo de 15 (dez) dias úteis a contar da recepção desta carta e para a morada abaixo indicada, nos esclareçam do que, sobre o assunto, tiverem por conveniente. (…)”.– cfr. fls. 231 do processo administrativo

5. Em 31.10.2003, por carta dirigida à Direcção de Inspecção e Controlo, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, a A. respondeu ao ofício mencionado no ponto que antecede – Cfr. fls, 234 a 239 do processo administrativo.

6. Em 31.12.2003, foi elaborado o Relatório nº 406/2003, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte: “(…) Face ao acima exposto, e que a exploração se encontra em bom funcionamento, como se referiu no relatório de visita, somos de parecer que o projecto deve ser considerado em situação regular.”.– cfr. fls. 240 e 241 do processo administrativo;

7. Em 09.01.2004, sobre o relatório mencionado no ponto anterior recaíram os seguintes despachos: “ o processo deverá ser objecto de análise contabilística” – Cfr. 241 do processo administrativo.

8. Com data não apurada foi remetido à Autora o ofício com referencia nº 37300/0046/04, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:

““(…)

No âmbito de uma acção de verificação, que se encontra em curso sobre o projecto em epígrafe e dadas as atribuições deste Instituto, (…) comunica-se que irá ser realizada visita à contabilidade em data a agendar, pelo que deverá ter na data da referida visita disponível os seguintes elementos:

1 .Os originais dos documentos da contabilidade a partir do ano de 2000 até ao corrente ano e os respectivos mapas e registos emitidas pela contabilidade;

2. As declarações anuais de IRC dos anos de 2000, 2001 e 2002;

3. As declarações do IVA referentes a estes anos e a Declaração de Inicio de Actividade – Regime de IVA;

4. A cópia frente e verso dos cheques emitidos referentes ao projecto. No caso de existência de depósitos para pagamento dos documentos referentes ao projecto a cópia do talão de depósito e no caso de o mesmo remeter para cheques, a cópia do respectivo cheque. O mesmo no que se refere às transferências bancárias;

5. Os extractos bancários referentes aos anos de 2000, 2001, 2002 e 2003 e a identificação dos movimentos;

6. A prova da origem dos capitais próprios mencionados no contrato de concessão de ajudas. (…)”.– cfr. fls. 248 do processo administrativo;

9. Por carta registada, com aviso de recepção, datada de 17.01.2006, foi remetido à Autora o oficio nº 88-UI-Porto/2006, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, além do mais, o seguinte:

“(…) Na sequência de uma acção de controlo do Programa AGRO, (…), foi analisada a Vossa contabilidade e a dos Vossos fornecedores tendo-se verificado o seguinte:

- inexistência de operação na aquisição de uma estufa, já que a mesma foi adquirida em 06-04-2000, vendida ao fornecedor e, 30-08-2001 e novamente adquirida aquele em 07-09-2001, permitindo assim colocá-la no período exigível do projecto. Considerou-se elegível o montante de 47.834,72€ (s/ IVA);

- existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras no montante de 129.461,14€ (s/IVA);

- inexistência de prova de pagamento de documentos de despesa no total de 207.622,92€ (s/ IVA).

Nesta conformidade, nos termos e para os efeitos do disposto nos artigos 100º e 101º do Código de Procedimento Administrativo, ficam Vs. Exas. notificados da intenção de rescindir o já citado contrato, de acordo com a Cláusula D.1 das “condições gerais” desse mesmo contrato, podendo ainda informar por escrito o que se lhe oferecer, no prazo máximo de 10 dias úteis, (…)”. – cfr. fls. 257 e 258 do processo administrativo;

10. A A. no exercício do direito de audiência prévia, respondeu ao ofício nº 88-UI-Porto/2006, por carta registada com aviso de recepção, de 31.10.2006, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e do qual consta – Cfr. fls. 259 e 262 do processo administrativo.

11. Por carta registada com aviso de recepção, recepcionada em 21.06.2010, foi remetido à A. o oficio 006671/2010, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido e do qual consta, alem do mais, o seguinte:

“(…) Finda a fase de instrução no procedimento administrativo relativo ao assunto supra identificado (…)cumpre tomar a decisão final, o que se faz, nos termos e com os fundamentos seguintes:

(…)

4. Assim, considerando que tomou já conhecimento de todos os factos que importam à tomada de decisão e se pronunciou sobre os mesmos, (…) encontram-se reunidos os requisitos para a rescisão unilateral do contrato, implicando o reembolso da quantia de €190.828,68, considerada como indevidamente recebida, acrescida de juros contabilizados à taxa legal em vigor, desde que as ajudas foram colocadas à sua disposição até à data de elaboração do presente ofício, perfazendo o capital e juros em dívida o montante total de € 256.083,13, o que aqui se determina.

5. Pelo exposto e para efeitos de reposição voluntária da quantia em dívida supra, no montante de € 256.083,13 (€190.828,68 de capital e €65.254,45 de juros), fica notificado de que a mesma poderá ser efectuada por meio de cheque ou vale postal a entregar na Tesouraria deste Instituto (…)”.– cfr. fls. 476 a 482 do processo administrativo e doc. 1 junto com a PI;

12. Da decisão referida no ponto anterior consta ainda, no que a estes autos importa, como fundamento da decisão, o seguinte:

“(…)

1.De acordo com as conclusões da acção de controlo de 1º nível, realizada ao abrigo do artigo 10º do Regulamento (CE) nº 438/2001, da Comissão, de 2 de Março, apuraram-se situações de incumprimento da legislação aplicável à Medida 1 do Programa AGRO.

2. Com efeito, e tal como já esclarecido no supra citado oficio, verificaram-se várias situações irregulares, que a seguir se descrevem:

a) considerou-se a inexistência da operação de aquisição de uma estufa, comprovada através da factura nº 139, emitida em 07/09/2001 pelo fornecedor “R... – Fábrica e Comércio de Estruturas Metálicas, Lda” pelo valor de € 47.834,72 (sem IVA). De facto, constatou-se que a estufa foi adquirida a 06/04/2000, posteriormente vendida ao fornecedor a 30/08/2001, tendo finalmente sido emitida a já mencionada factura nº 139 a 07.09.2001, ou seja, já no período ilegível para a despesa ser considerada no âmbito do projecto. Assim, considerou-se que a aquisição da estufa ocorreu, de facto, a 06.04.2000, pelo que a despesa é considerada inelegível, por incumprimento do ponto 3 do artigo 14º do Regulamento aprovado pela Portaria nº 533-B/2000, de 1 de Agosto, que determina que “a execução dos projectos de investimento só pode ter inicio após a apresentação da candidatura” (que, neste caso, ocorreu a 05/12/2000).

b) no que diz respeito à factura nº 80, emitida a 07/07/2001 pelo fornecedor “AJLM” pelo valor de 3.740,98 (Sem IVA), a despesa foi apresentada para pedido de pagamento a 19/09/2001, mas apenas liquidada a 31/01/2003. Assim, tendo em conta que o efectivo pagamento da despesa ocorreu em data anterior ao pedido de pagamento correspondente, o montante foi considerado inelegível, por incumprimento do disposto na regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, de 28 de Julho, da Comissão, cuja ultima redacção é dada pelo Regulamento (CE) nº 448/2000, de 10 de Março, da Comissão.

c) relativamente às facturas nº 108084 e nº 108085, todas emitidas a 03/09/2001 pelo fornecedor “FB, S.A.”, pelo valor, respectivamente, de € 26.088,60, € 5.519,42 e € 28.835,73, foram pagas através de cheques por cheques na sua totalidade emitidos durante o ano de 2002, ou seja, após a apresentação das despesas em pedido de pagamento (que ocorreu a 19/09/2001), contrariando o estabelecido na regra citada no ponto anterior;

d) quanto às facturas nº 202040 (de 19/02/2002, por € 7.180,35), nº 20241 ( de 19/02/2001, por € 22.548,26) e nº 202161 ( de € 28/02/2002, por € 29.033,92), emitidas pelo mesmo fornecedor mencionado na alínea anterior, apresentadas para pedido de pagamento a 28/03/2002, apenas foi efectivamente liquidado o montante de € 7.500,00, através de dois cheques de igual valor ( € 3.750,00 cada), emitidas a 12/09/2002. Assim, foi considerada inelegível a totalidade do valor das facturas, uma vez que não há evidencia do pagamento de € 51.298,53 e os € 7.500,00 foram efectivamente pagos em data posterior <à apresentação dos comprovativos âmbito do pedido de pagamento correspondente, incumprindo também a regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000;

e) não foi considerada elegível a despesa associada à factura nº 140, emitida em 07/09/2001 pelo fornecedor “R... – Fábrica e Comércio de Estruturas Metálicas, Lda”, pelo valor de € 6.484,37 (Sem IVA), por não existir evidência do seu pagamento, contrariando, desta forma, o disposto na regra supra citada;

f) relativamente à factura nº 17-2002, emitida a 31/10/2002, pelo fornecedor “IF, S.L.” no valor de € 66.709,91, parte da despesa foi paga através dum cheque emitido a 08/04/2002, data posterior ao pedido de pagamento correspondente, a 28/03/2002. €Assim, considerou-se inelegível o montante de € 2.480,00, por incumprimento da regra nº 1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000;

g) no que diz respeito às facturas nº 1-2003, nº 2-2003, nº 4-2003 e nº 5-2003, todas emitidas a 02.01.2003 pelo fornecedor “IF,l S.L”, respectivamente pelo valor de € 11.650,42, € 68.834,00, € 2.214,00, e € 8.030,65 e € 74.820,00 verificou-se que uma parte da despesa total relativa a estas facturas, no valor de € 133.800,00, foi paga em data posterior à apresentação do pedido de pagamento (que aconteceu em 21/10/2003), pelo que aquele valor foi considerado inelegível, por contrariar o disposto na regra citada nos pontos anteriores.

3. Em resposta ao referido ofício, através de carta enviada a 02/02/2006, vêm contestar os factos apurados e comunicados no ofício já referido. Concretamente:

a) relativamente à irregularidade na aquisição da estufa, confirmam a existência de um estufa adquirida em momento anterior à apresentação do projecto, mas alegam que “foi desmontada em Agosto de 2001 e substituída pela actual”, acrescentando ainda que “tinha especificidades técnicas diferentes da actual existente”, pelo que “se procedeu à sua devolução e aquisição de uma inteiramente nova”. No entanto, apesar de garantirem que podem “provar documental e testemunhalmente” a aquisição da estufa no âmbito do projecto, não apresentaram qualquer documento que comprove essa afirmação, pelo que se mantêm os fundamentos expressos na comunicação anterior;

b) quanto à existência de várias despesas efectivamente pagas após os pedidos de pagamento correspondentes, justificam essas irregularidades com o facto dos gerentes dessa Sociedade serem “pessoas incultas e com pouco ou nenhum rigor contabilístico”. Acrescenta ainda que os equipamentos eram pagos antes ou no momento do seu despacho para Portugal com recurso a meios financeiros da empresa ou dos seus sócios”, no entanto não juntaram qualquer comprovativo que possa atestar esta alegação, pelo que se consideram as inelegibilidades já descritas;

c) no que diz respeito à ausência de evidencia de pagamento de algumas despesas, alegam que “a prática seguida e considerada como suficiente pelos próprios técnicos do IFADAP, bastava o recibo como prova do pagamento dos bens e serviços abrangidos pelo projecto, não sendo necessária a exibição do cheque ou da transferência bancária”. No entanto, como disposto na cláusula D.1. das Condições Gerais do contrato de atribuição de ajudas, o IFAP e as demais entidades competentes podem, “(…) a todo o momento e pela forma que tiverem por conveniente, fiscalizar a execução do projecto, a efectiva aplicação das ajudas e a manutenção pelo beneficiário dos requisitos da sua concessão”. Concomitantemente, na clausula D.2 d referido contrato, determina-se que “o Beneficiário fica obrigado a prestar de imediato todas as informações que forem julgadas necessárias ou oportunas (…)”, pelo que as alegadas não são susceptíveis de alterar os fundamentos das inelegibilidades em causa.

Argumentam ainda que “se os equipamentos existem e se existem recibos”, não havendo acções judiciais a exigir o seu pagamento (por parte dos fornecedores) os mesmos foram pagos”. No entanto, conforme já referido, os beneficiários estão obrigados a prestar todas as informações solicitadas, nomeadamente comprovar o efectivo pagamento das despesas e a data em que ocorreram….”

Impõe-se, dada a sua relevância para a apreciação do presente recurso jurisdicional, aditar a seguinte matéria de facto que resulta documentalmente provada — artigo 712º do CPC61 e 662º do CPC2013:

13. No dia 19-09-2001, a Autora apresentou nos serviços do IFADAP – Direcção Regional de EDM o modelo de remessa de documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação dos fundos, no montante de 13.606.772 PTE, nos termos constantes dos documentos juntos a fls. 154 a 170 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido;

14. No dia 28-03-2002, a Autora apresentou nos serviços do IFADAP – Direcção Regional de EDM o modelo de remessa de documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação dos fundos, no montante de 64.290,74 €, nos termos constantes dos documentos juntos a fls. 171 a 180 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido;

15. No dia 21-01-2003, a Autora apresentou nos serviços do IFADAP – Direcção Regional de EDM o modelo de remessa de documentos comprovativos da execução física e correspondente aplicação dos fundos, no montante de 80.484,42 €, nos termos constantes dos documentos juntos a fls. 183 a 203 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido, integrando os seguintes documentos, designadamente:

1. Facturas emitidas pelo fornecedor IF,, S.L.:

1. nº F-0000001-2003, de 02-01-2003, no valor de 11.650,42€;

2. nº F-0000002-2003, de 02-01-2003, no valor de 68.834,00€;

3. F-0000003-2003, de 02-01-2003, no valor de 2.214,00€;

4. F-0000004-2003, de 02-01-2003, no valor de 8.030,65€;

5. F-0000005-2003, de 02-01-2003, no valor de 74.820,00;

2. “Cartas de pago” emitidas pelo mesmo fornecedor, todas com data de 02-01-2003, relativas a cada uma das supra identificadas facturas, cujos teores se dão por reproduzidos;

16. Com data de 13 de Dezembro de 2005, a Unidade de Auditoria e Sistemas de Informação propôs a rescisão do contrato e a audiência prévia do beneficiário, com os fundamentos que constam do parecer junto a fls. 249 a 253, cujo teor se dá por reproduzido, designadamente: “1. Dá-se aqui por reproduzido o relatório de controlo nº 051/2004 e respectiva adenda, elaborados pela DIC/SCDI do IFADAP, no âmbito de uma acção de controlo de 1º nível realizada ao abrigo do artigo 10º do Regulamento (CE) nº 438/2001, da Comissão, de 2 de Março e relativa ao plano anual de controlo de 2003. 2. Da análise do relatório de controlo, o projecto foi considerado em situação irregular, conforme Despacho de Controlo nº 107/2005 de 11-02-2005.

(…) No 3º pedido de pagamento entregue em 21-01-2003 foram apresentadas as facturas nº 1 (11.650,42 €), nº 2 (68.834,00 €), nº 3 (2.214,00 €), nº 4 (8.030,65 €) e nº 5 (74.820,00 €) todas emitidas em 02-01-2003, e respectivos recibos também daquela data.

Estes documentos de despesa, pela análise aos elementos obtidos do beneficiário, estão também liquidados, contudo apenas em Junho de 2004 ficaram totalmente pagos. Os pagamentos efectuados foram por conta e através de cheques e de entregas em numerário referidos nos registos contabilísticos do fornecedor

Pese embora aqueles documentos entregues na 3ª remessa de comprovativos estarem liquidados à data do relatório de controlo e 1ª adenda, não estavam integralmente pagos no momento de apresentação do pedido a co-financiamento.

Assim, apenas se podem considerar elegíveis os pagamentos efectuados até à data da apresentação do pedido de pagamento (21-01-2003), ou seja, 6.000,00 € em numerário (entregas efectuadas em 07-01-2003 e 09-01-2003, de acordo com o extracto contabilístico do fornecedor) e um cheque no valor de 25.749,07 €, emitido em 03-01-2003. O restante valor em dívida 133.800,00 € é inelegível por ter sido pago após aquela data, logo violando a regra de elegibilidade nº 1 do Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão.

(…) Como as despesas consideradas elegíveis, no total de 75% do investimento elegível realizado, correspondem ao investimento primordial para a prossecução dos objectivos do projecto, propõe-se a rescisão do contrato de atribuição de ajudas com a respectiva devolução de subsídio acrescido de juros legal e contratualmente previstos. (…)”;

17. Com data de 31-10-2005, foi elaborada a 2ª adenda ao Relatório de Controlo de 1º Nível nº 51/2004 QCA III, Projecto nº 2000.11.001631.8, Beneficiário — Mx..., Promoção e Comercialização de Plantas, Importação e Exportação, Ldª, inserido a fls. 376 a 427 do processo administrativo, cujo teor se dá por reproduzido, dele constando, designadamente:

“No Relatório de Controlo de 1º Nível, nº 051/2004, elaborado na sequência da acção de controlo efectuada ao projecto 2000.11.001631.8 e face ao resultado da análise sobre a realização financeira, resumida na (l3) Adenda, elaborada na sequência das diligencias complementares junto da beneficiária, entretanto realizadas, conclui-se que o montante de investimento deveria ser reduzido nos seguintes valores e pelas razões, também em seguida enunciadas:

1. Pagamentos após recebimento das ajudas financeiras: 129.461,14€ (sem NA), levando à correspondente devolução de ajudas de 53.936,56 €.

2. Sem prova de pagamento: 207.622,92 € (sem IVA), levando à correspondente devolução de ajudas de 95.324,74 €.

3. Inexistência de aquisição de equipamento (estufas): 47.834,72 € (sem IVA), levando à correspondente devolução de ajudas de 23.917,36 €.

A irregularidade apurada ascenda a cerca de 90 % do montante do projecto. Nessa situação, foi proposta, no RC 051/2004, de 28.07.2004, e mantida na mencionada primeira Adenda, de 17.08.2004, a rescisão do contrato, com devolução da totalidade das ajudas, 190.828,68 €.

No seguimento das conclusões acima descritas, e de acordo com as orientações constantes no ponto 5 do Despacho nº 107/2005 de 11/0212005 do Sr. Gestor da POAGRO, por forma a confirmar as situações relatadas, foram enviadas cartas de novas diligências complementares aos seguintes fornecedores: R..., Lda; AJLM; JARC; FB,, SA e IF, SL. (prova documental nº 1 da Adenda).

Apenas os fornecedores JARC e IF, SL, responderam ao pedido de informações/elementos.

2 – Análise das respostas dos fornecedores às diligências complementares efectuadas

(…)

Em resumo:

A factura nº 17, no montante de 66.709,91 €, encontra-se totalmente liquidada. Foi liquidada por cheques da beneficiária no montante de 40.278,55 €, por um cheque pertencente a uma conta de um sócio da beneficiária, no montante de 7.481,97 € e por pagamentos em numerário no valor de 18.949,40 €.

As facturas nos 1,2,3,4 e 5, que totalizam 165.549,07 €, encontram-se registadas como integralmente liquidadas nos extractos contabilísticos disponibilizados, apesar de o último pagamento referente a estes documentos apresentar data de Junho de 2004. Pelos registos contabilísticos efectuados pelo fornecedor, até Maio de 2003, constata-se que existem pagamentos, suportados por cheques ou operações efectuadas sobre cheques, no montante de 58.189,07 €, e pagamentos em numerário no valor de 67.712,43 €. O valor restante das facturas, 39.649,57 €, encontra-se registado como pagamentos efectuados após Maio de 2003, ou seja, após o recebimento da última parcela das ajudas do projecto.

Assim, em nossa opinião, as informações do fornecedor FI, SL, acrescentam, elementos, relativamente à realização financeira do projecto susceptíveis de motivarem a alteração da proposta de rescisão, expressa no Relatório de Controlo nº 051/2004, de que este documento constitui a 2ª Adenda. (…)”.

II.2 - DO MÉRITO DO RECURSO

Vertidos os termos da causa e a posição das partes, passamos a apreciar as elencadas questões a decidir.

II.2.1. Súmula do quadro jurídico comunitário pertinente.

Nos termos do artigo 159.° do Tratado que instituiu a Comunidade Europeia (TCE), esta apoiará a realização dos objectivos da coesão económica e social, incluindo o desenvolvimento das zonas rurais, pela acção por si desenvolvida através dos fundos com finalidade estrutural [Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, Secção «Orientação»; Fundo Social Europeu; Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (a seguir «fundos estruturais» ou «fundos»)].

Nos termos do artigo 161.° do TCE, o Conselho definirá, nomeadamente, as missões, os objectivos prioritários e a organização dos fundos estruturais e as regras gerais que lhes serão aplicáveis.

Com base nesta última disposição, o Conselho adoptou o Regulamento (CE) n.° 1260/1999, de 21 de Junho de 1999, que estabelece disposições gerais sobre os Fundos estruturais (JO L 161, p. 1) (a seguir «regulamento geral»), o qual regula os objectivos, a organização, o funcionamento e a execução dos fundos estruturais, bem como as funções e os poderes da Comissão e dos Estados‑Membros nesta matéria.

Disposições relativas à elegibilidade das despesas para a participação dos fundos

O artigo 30.° do regulamento geral precisa as condições de «[e]legibilidade» das despesas para a participação financeira dos fundos. Nos termos do seu n.° 3, as «regras nacionais relevantes são aplicáveis às despesas elegíveis salvo se, em caso de necessidade, a Comissão estabelecer regras de elegibilidade das despesas, nos termos do n.° 2 do artigo 53.°».

Em aplicação do artigo 30.°, n.° 3, e do artigo 53.°, n.° 2, do regulamento geral, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 1685/2000, de 28 de Julho de 2000, relativo às regras de execução do regulamento geral no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co‑financiadas pelos Fundos estruturais (JO L 193, p. 39). Este regulamento entrou em vigor em 5 de Agosto de 2000. Foi posteriormente alterado, com efeitos a partir da sua data de entrada em vigor, em relação às disposições pertinentes no presente litígio, pelo Regulamento (CE) n.° 1145/2003 da Comissão, de 27 de Junho de 2003 (JO L 160, p. 48). De seguida, a Comissão adoptou o Regulamento (CE) n.° 448/2004, de 10 de Março de 2004 (JO L 72, p. 66), que revoga o Regulamento n.° 1145/2003 e altera o anexo do Regulamento n.° 1685/2000, substituindo‑o pelo texto que consta do anexo do regulamento de alteração (a seguir «anexo do Regulamento n.° 448/2004»). O Regulamento n.° 448/2004 entrou em vigor em 11 de Março de 2004. Em conformidade com o seu artigo 3.°, aplica‑se, retroactivamente, a partir de 5 de Julho de 2003, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 1145/2003, salvo no que respeita, nomeadamente, aos pontos 1.3, 2.1, 2.2 e 2.3 da regra n.° 1 do seu anexo, que se aplicam a partir de 5 de Agosto de 2000, data da entrada em vigor do Regulamento n.° 1685/2000.

A regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004, consagrada às «despesas efectivamente pagas», especifica o que se deve entender por «pagamentos executados pelos beneficiários finais». Nos termos do ponto 1.2 dessa regra:

«No caso dos regimes de auxílio abrangidos pelo artigo 87.° do Tratado e dos auxílios concedidos por organismos designados pelos Estados‑Membros, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os auxílios pagos aos destinatários últimos pelos organismos que concedem os auxílios. Os pagamentos de auxílios efectuados pelos beneficiários finais têm de ser justificados relativamente às condições e aos objectivos do auxílio.».

Nos termos do ponto 1.4 dessa mesma regra: «Nos restantes casos, para além dos referidos no ponto 1.2, entende‑se por ‘pagamentos executados pelos beneficiários finais’ os pagamentos efectuados por organismos ou empresas públicas ou privadas do tipo definido no complemento de programação em conformidade com o disposto no n.° 3, alínea b), do artigo 18.° do regulamento geral, que tenham uma responsabilidade directa pela encomenda da operação em causa.»

A regra n.° 1 precisa, além disso, as modalidades de «documentos comprovativos das despesas». Nos termos do seu ponto 2.1: «Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelo preenchimento das facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.»

O ponto 2.3 da regra n.° 1 dispõe: «Além disso, nos casos em que as operações sejam realizadas no quadro de procedimentos de contratos públicos, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por facturas pagas emitidas em conformidade com as cláusulas dos contratos assinados. Em todos os outros casos, incluindo a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efectivamente pagas (incluindo as despesas referidas no ponto 1.5) [ou seja, as amortizações, as contribuições em espécie e as despesas gerais] pelos organismos ou empresas públicas ou privadas envolvidos na execução da operação.»

Disposições relativas ao pagamento da participação dos fundos

O artigo 32.° do regulamento geral rege os «pagamentos» da participação dos fundos. Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro e quarto parágrafos: «Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente».

Disposições relativas à certificação das despesas

Em aplicação do artigo 53.°, n.° 2, do regulamento geral e para harmonizar as normas relativas à certificação das despesas para as quais são pedidos pagamentos dos fundos, a título de pagamentos intermédios e do saldo final, a Comissão adoptou, no âmbito do Regulamento (CE) n.° 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do regulamento geral no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no quadro dos Fundos estruturais (JO L 63, p. 21), regras que especificam o conteúdo dos certificados das declarações intermédias e finais de despesas e que especificam a natureza e a qualidade das informações em que se baseiam.

Disposições relativas ao controlo financeiro

O controlo financeiro está regulado pelos artigos 38.° e 39.° do regulamento geral e pelas suas modalidades de aplicação que constam do Regulamento n.° 438/2001.

O artigo 38.°, n.° 1, do regulamento geral estabelece que, no âmbito do controlo financeiro em que são os primeiros responsáveis, os Estados‑Membros «cooperarão com a Comissão para assegurar uma utilização dos fundos comunitários em conformidade com o princípio da boa gestão financeira».

Entre as disposições relativas aos «sistemas de gestão e de controlo», o artigo 7.° do Regulamento n.° 438/2001 dispõe: «1. Os sistemas de gestão e de controlo dos Estados‑Membros assegurarão uma pista de controlo suficiente. 2. Uma pista de controlo será considerada suficiente quando permita: a) Reconciliar os montantes totais certificados comunicados à Comissão com os registos de despesas e documentos comprovativos aos diferentes níveis da administração e ao dos beneficiários finais, incluindo, quando estes não forem os últimos destinatários dos fundos, os organismos ou empresas que realizem as operações […]»

E acrescenta no seu nº 3: « A autoridade de gestão assegurar-se-á de que:

a) Existem procedimentos para garantir que todos os documentos pertinentes para determinadas despesas e pagamentos efectuados a título da intervenção em causa e exigidos para proporcionar uma pista de controlo suficiente são mantidos em conformidade com as exigências do n.º 6 do artigo 38.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 e com o anexo I do presente regulamento;

b) Existe um registo sobre o órgão que os detém e a sua localização; e

c) Esses documentos se encontram disponíveis para efeitos de inspecção por pessoas ou organismos normalmente habilitados para tal. Essas pessoas e organismos serão:

i) o pessoal das autoridades de gestão e de pagamento e dos organismos intermédios que processa os pedidos de pagamento,

ii) os serviços que realizam auditorias dos sistemas de gestão e de controlo,

iii) a pessoa ou o serviço da autoridade de pagamento responsável pela certificação dos pedidos de pagamento intermédios e finais a título dos n.ºs 3 e 4 do artigo 32.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 e a pessoa ou serviço que emite a declaração prevista no n.º 1, alínea f), do artigo 38.º desse regulamento,

iv) os agentes mandatados das instituições nacionais de auditoria e da Comunidade Europeia.

Essas pessoas e organismos podem exigir que lhes sejam fornecidos extractos ou cópias dos documentos ou dos registos contabilísticos referidos no presente número.»

Na parte consagrada à «Certificação de despesas», o artigo 9.°, n.° 1, do Regulamento n.° 438/2001 enuncia: «Os certificados das declarações intermédias e finais de despesas referidos nos n.os 3 e 4 do artigo 32.° do regulamento [geral] serão estabelecidos, de acordo com o modelo constante do Anexo II, por uma pessoa ou serviço da autoridade de pagamento que seja funcionalmente independente dos serviços que autorizam os pagamentos.»

O artigo 9.°, n.° 2, alínea b), i), do Regulamento n.° 438/2001 dispõe que, antes de certificar uma dada declaração de despesas, a autoridade de pagamento assegurar‑se‑á, nomeadamente, de que a declaração de despesas inclui exclusivamente despesas «sob a forma de despesas dos beneficiários finais, com o entendimento dos n.os 1.2, 1.3 e 2 da regra n.° 1 do anexo ao regulamento […] n.° 1685/2000, que possam ser justificadas por facturas e respectivos recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente».

No âmbito dos «controlos por amostragem». O artigo 10º, nº 1, alínea b) prevê: «Com base numa amostragem adequada, os Estados-Membros realizarão controlos de operações, com vista nomeadamente a: (…) b) Verificar de um modo selectivo, com base numa análise de risco, as declarações de despesas estabelecidas aos vários níveis em causa.»

E o artigo 11º do referido Regulamento nº 438/2001 dispõe:

«Através dos controlos, os Estados-Membros velarão por que seja verificado o seguinte:

a) A aplicação prática e a eficácia dos sistemas de gestão e de controlo;

b) Para um número adequado de registos contabilísticos, a correspondência dos mesmos com os documentos comprovativos mantidos pelos organismos intermédios, beneficiários finais e pelos organismos ou empresas que realizem as operações;

c) A existência de uma pista de controlo suficiente;

d) Para um número adequado de elementos de despesa, que a natureza e o período de realização da despesa em causa respeitam as disposições comunitárias e correspondem às especificações aprovadas da operação e aos trabalhos realmente executados;

e) Que a utilização ou a utilização prevista da operação corresponde à utilização descrita no pedido de co-financiamento comunitário;

f) Que as participações financeiras comunitárias respeitam os limites previstos no artigo 29.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, bem como quaisquer outras disposições comunitárias aplicáveis, e são pagas aos beneficiários finais sem quaisquer reduções ou demoras injustificadas;

g) Que o co-financiamento nacional adequado foi, de facto, disponibilizado; e

h) Que as operações co-financiadas foram realizadas em conformidade com as regras e políticas comunitárias, conforme exigido pelo artigo 12.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999.»

II.2.2. — Das alegadas violação do princípio da igualdade substancial das partes, artigo 4º do CPC, e nulidade por deficiente fundamentação da decisão da matéria de facto, nos termos do artigo 615º, nº 1, alínea b), do CPC.

Entende a Recorrente que o Tribunal a quo não cumpriu o dever de considerar os factos provados por todos os documentos juntos aos autos pela Recorrente, com isso violando o princípio da igualdade substancial das partes — artigo 4º do CPC —, incorrendo na nulidade prevista na alínea b) do nº 1 do artigo 615º do CPC.

Apreciando.

Quanto à nulidade invocada, ela inexiste, na medida em que, para que ocorra seria necessário que o aresto sob recurso não tivesse especificado os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão, o que não acontece, pois da mesma constam, de forma clara e suficiente no âmbito da lógica intrínseca que à mesma preside, os fundamentos de facto e de direito em que baseou a decisão tomada.

Relativamente à alegada violação do princípio da igualdade substancial das partes previsto no artigo 4º do CPC, deve concluir-se que tal princípio não sai beliscado pelos motivos apontados pela recorrente.

Este princípio alberga a garantia de identidade de tratamento e igualdade de oportunidades das partes no processo, independentemente das respectivas situações económicas ou de outros atendíveis factores de desigualdade, no sentido de que as partes disponham de idênticas oportunidades de expor as suas razões e de convencer o tribunal a proferir decisão que lhes seja favorável.

Tal como suscitada pela Recorrente, a violação do princípio da igualdade substancial das partes previsto no artigo 4º do CPC não ocorre no caso presente, pois a alegada desconsideração de factos alegados não contende com a garantia de identidade de tratamento e de igualdade de oportunidades das partes no processo.

Ademais, sempre se dirá que os invocados documentos que a Recorrente carreou a juízo haviam sido juntos ao processo administrativo aquando da remessa, pela ora Recorrente, dos documentos comprovativos do investimento, e não denota constituírem factos diferenciados daqueles que o acto impugnado, ele próprio, acolheu.

Aliás, tais factos não foram afastados enquanto tal, mas apenas suplantados, na tese do acto impugnado, pelos factos colhidos em fase posterior no procedimento administrativo pelo Recorrido, aquando da realização do controlo da despesa.

Nessa medida, eles estão necessariamente presentes e implicados tanto na decisão administrativa como na decisão sob recurso.

Improcede a alegação nesta parte.

II.2.3. — Do erro de julgamento com violação do disposto nos Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, Anexo Regras de Elegibilidade, Regra nº 1, violação ainda do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito [artigo 140º, nº 1, alínea b), do CPA] e dos princípios da boa fé, da justiça, da protecção da confiança e da proporcionalidade.

Alega a Recorrente, designadamente, no que se afigura uma síntese da bateria de razões que erige contra a decisão recorrida, e tendo sempre presente a totalidade dos argumentos e questões carreados pela recorrente nas suas conclusões:

3ª Resulta expressamente das condições do contrato que a aceitação dos documentos comprovativos configura o acto administrativo de elegibilidade das despesas apresentadas e comprovadas. Esta aceitação/elegibilidade é conditio sine qua non do pagamento das parcelas correspondentes, nos termos contratuais. O acto impugnado ao determinar a inelegibilidade de todos os investimentos aprovados e realizados é violadora dos preceitos comunitários e nacionais aplicáveis, pelo que, padece de violação de lei. È ainda violador do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito (art. 140º, n.º1. alínea b) do CPA; e se assim não se entender, todo o procedimento da administração (IFAP) é manifestamente violador do princípio da boa fé, na vertente prevista no art. 6º-A , n.º2, alínea a) também do CPA.

4ªPara todos os efeitos legais os recibos são documentos de quitação, como resulta aliás do disposto no art. 787º do Código Civil, com o valor probatório decorrente do n.º 2 do art. 376º do mesmo Código. Acresce que o ponto 1.1 da Regra n.º 1 Despesas efectivamente pagas, do Anexo Regras de Elegibilidade, do Reg. (CE), n.º 1685/2000 (acima referenciado): Os pagamentos executados pelos beneficiários finais, nos termos do n.º1, terceiro parágrafo, do art. 32º do Regulamento (CE), n.º 1260/99 (acima referenciado), (seguidamente designado «regulamento geral»), serão pagamentos em dinheiro, salvo excepções (…).O Acórdão recorrido ao decidir confirmando a decisão administrativa impugnada violou todos estes normativos legais, comunitários aplicáveis.

5ª A estatuição nas várias normas comunitárias supra referenciadas ao longo das presentes alegações, de que a justificação/elegibilidade das despesas pode /deve ser feita pelas facturas pagas, recibos ou documentos contabilísticos equivalentes, vincula o IFAP; nesta medida, ao não considerar como justificativos dos pagamentos os recibos apresentados e supra referenciados, o IFAP viola de forma grosseira as normas comunitárias que prevalecem, perante qualquer norma contratual ou regulamentar ou sobre qualquer interpretação dos serviços de tal entidade administrativa.

6ª O Acórdão recorrido viola o disposto nos Regulamento (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, p. JOCE, L 193, de 29/7/2000, Anexo Regras de Elegibilidade, Regra, n.º 1, no qual se descrevem como despesas efetivamente pagas (Ponto 2) os documentos comprovativos das despesas: “Em regra geral os pagamentos executados pelos beneficiários finais devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados, por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” Dispõe o Regulamento (CE) n.º 438/2001, da Comissão, de 2 de Março de 2001, p. no JOCE, L 63, de 3 de Março de 2001, art. 9º, n.º 2, alínea b): “A declaração de despesas inclui exclusivamente despesas que ocorreram efectivamente no período de elegibilidade estabelecido na decisão sob a forma de despesas dos beneficiários finais (…) que possam ser justificadas por facturas e respectivos recibos ou outros documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.” Dispõe, ainda, o Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999, p. no JOCE, L 161, de 26 de Junho de 1999, §3º do n.º 1 do art. 2º: “Os pagamentos intermédios ou de saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificadas por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente.”

Ora, um recibo de quitação, uma “carta de Pago” ou uma “Attestation”, são documentos equivalentes para este efeito. Porém o Acórdão recorrido ignorou os documentos juntos aos autos pela ora Recorrente, e nenhuma consideração tece sobre o seu valor probatório.

Vejamos.

A regra n.° 1 do anexo do Regulamento n.° 448/2004, no ponto 1.2, determina que «Os pagamentos de auxílios efectuados pelos beneficiários finais têm de ser justificados relativamente às condições e aos objectivos do auxílio.».

A regra n.° 1 precisa, além disso, as modalidades de «documentos comprovativos das despesas». Nos termos do seu ponto 2.1: «Regra geral, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelo preenchimento das facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente.»

O ponto 2.3 da regra n.° 1 dispõe: «Além disso, nos casos em que as operações sejam realizadas no quadro de procedimentos de contratos públicos, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por facturas pagas emitidas em conformidade com as cláusulas dos contratos assinados. Em todos os outros casos, incluindo a concessão de subvenções públicas, os pagamentos executados pelos beneficiários finais, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, têm de ser comprovados por despesas efectivamente pagas (incluindo as despesas referidas no ponto 1.5) [ou seja, as amortizações, as contribuições em espécie e as despesas gerais] pelos organismos ou empresas públicas ou privadas envolvidos na execução da operação.»

Nos termos do artigo 32.°, n.° 1, terceiro e quarto parágrafos, do regulamento geral: «Os pagamentos podem assumir a forma de pagamentos por conta, de pagamentos intermédios ou de pagamentos do saldo. Os pagamentos intermédios ou do saldo serão referentes às despesas efectivamente pagas, que devem corresponder a pagamentos executados pelos beneficiários finais e justificados por facturas pagas ou documentos contabilísticos com um valor de prova equivalente».

No caso, em face dos documentos inicialmente apresentados, foram efectuados os respectivos pagamentos.

Todavia, tal facto não é impeditivo das operações de controlo, regulamentadas pelo Regulamento 438/2001.

No seu artigo 4º prevê-se que «Os sistemas de gestão e de controlo incluirão procedimentos para verificação do fornecimento de bens e serviços co-financiados e da veracidade das despesas objecto de pedidos, bem como garantirão a conformidade com os termos da decisão pertinente da Comissão a título do artigo 28.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999 e com as regras nacionais e comunitárias aplicáveis relativas, nomeadamente, à elegibilidade das despesas para o apoio dos Fundos estruturais a título da intervenção em causa, aos contratos públicos, aos auxílios estatais (incluindo as regras sobre a acumulação de auxílios), à protecção do ambiente e à igualdade de oportunidades.»

De harmonia com o seu artigo 7º, os sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros assegurarão uma pista de controlo suficiente por pessoas ou serviços da autoridade de pagamento que, ademais, podem exigir que lhes sejam fornecidos extractos ou cópias dos documentos ou dos registos contabilísticos referidos no presente número.

Alias, prevê o artigo 8º (com inclusão da relevância conferida pelo artigo 14º), que a autoridade de gestão ou de pagamento manterá uma contabilidade dos montantes a recuperar relativamente a pagamentos da ajuda comunitária já efectuados e garantirá que esses montantes sejam recuperados sem demora injustificada. Depois da recuperação, a autoridade de pagamento reembolsará o pagamento irregular recuperado, juntamente com os juros de mora cobrados, deduzindo os montantes em causa da declaração de despesas e do pedido de pagamento seguintes a enviar à Comissão, ou, se esse montante for insuficiente, reembolsando a diferença à Comunidade.

Prevê-se, assim, tal como verte o artigo 10º, que, com base numa amostragem adequada, os Estados-Membros realizarão controlos de operações, com vista nomeadamente a verificar de um modo selectivo, com base numa análise de risco, as declarações de despesas estabelecidas aos vários níveis em causa.

Este Regulamento nº 438/2001 identifica mesmo um conjunto de situações que devem ser objecto de controlo, tal como resulta do seu artigo 11º.

Assim, através dos controlos, os Estados-Membros velarão por que seja verificado o seguinte, designadamente:

a) A aplicação prática e a eficácia dos sistemas de gestão e de controlo;

b) Para um número adequado de registos contabilísticos, a correspondência dos mesmos com os documentos comprovativos mantidos pelos organismos intermédios, beneficiários finais e pelos organismos ou empresas que realizem as operações;

c) A existência de uma pista de controlo suficiente;

d) Para um número adequado de elementos de despesa, que a natureza e o período de realização da despesa em causa respeitam as disposições comunitárias e correspondem às especificações aprovadas da operação e aos trabalhos realmente executados;

e) Que a utilização ou a utilização prevista da operação corresponde à utilização descrita no pedido de co-financiamento comunitário;

É que, importa relembrar, as informações financeiras a que se refere o anexo I do Regulamento nº 438/2001 serão colocadas à disposição da Comissão, mediante pedido desta, para efeitos de realização de controlos documentais e no local, sem prejuízo das exigências em matéria de comunicação das actualizações dos planos financeiros a título do n.º 3, alínea c), do artigo 18.º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, bem como das informações financeiras a título do artigo 32.º do mesmo.

Para tanto, importa ter presente o referido anexo I e a descrição indicativa das informações necessárias para uma pista de controlo suficiente a que se refere o artigo 7º.

Assim, existe uma pista de controlo suficiente, conforme referido no nº 2 do artigo 7º, quando, para uma dada intervenção:

1. Os registos contabilísticos, mantidos ao nível administrativo adequado, fornecem informações pormenorizadas sobre as despesas efectivamente suportadas, para cada operação co-financiada, pelos beneficiários finais, incluindo, quando estes não forem os últimos destinatários dos fundos, os organismos ou empresas que realizem as operações. Os registos contabilísticos mencionam a data em que foram criados, o montante de cada elemento de despesa, a natureza dos documentos comprovativos e a data e modo de pagamento. São anexadas as provas documentais necessárias (exemplo: facturas).

2. No caso de elementos de despesa que apenas parcialmente se referem à operação co-financiada, é demonstrada a exactidão da repartição da despesa entre a operação co-financiada e as outras operações. O mesmo se aplica aos tipos de despesas consideradas elegíveis apenas dentro de determinados limites ou proporcionalmente a outros custos.

3. As especificações técnicas e o plano financeiro da operação, os relatórios sobre o avanço, os documentos relativos à aprovação da ajuda, os procedimentos de concurso e de contratação, os relatórios de inspecções aos bens e serviços co-financiados na operação, também são conservados ao nível de gestão adequado.

4. Nas declarações de despesas efectivamente suportadas, no âmbito de operações co-financiadas a organismos intermédios situados entre o beneficiário final ou o órgão ou empresa responsável pela operação e a autoridade de pagamento, as informações referidas no ponto 1 estão agregadas numa declaração pormenorizada de despesas que indica, para cada operação, todos os elementos constitutivos da despesa, com vista a permitir o cálculo do montante total certificado. Essas declarações de despesa pormenorizadas constituem documentos de apoio dos registos contabilísticos dos organismos intermédios.

5. Os organismos intermédios mantêm registos contabilísticos para cada operação e em relação aos montantes de despesa totais certificados pelos beneficiários finais. Os organismos intermédios directamente responsáveis perante a autoridade de pagamento, referida na alínea o) do artigo 9.o do Regulamento (CE) n.o 1260/1999, apresentam a esta uma lista das operações aprovadas a título de cada intervenção, identificando pormenorizadamente cada operação e indicando o beneficiário final, a data de aprovação da ajuda, os montantes autorizados e pagos, o período de despesa e a despesa total por medida e subprograma ou eixo prioritário. Estas informações constituem a documentação de apoio dos registos contabilísticos da autoridade de pagamento e a base para a preparação das declarações de despesas a apresentar à Comissão.

6. No caso de beneficiários finais directamente responsáveis perante a autoridade de pagamento, as declarações pormenorizadas de despesa referidas no ponto 4 constituem a documentação de apoio dos registos contabilísticos da mesma autoridade, a qual é responsável pelo estabelecimento da lista de operações co-financiadas referida no ponto 5.

7. Caso existam vários organismos intermédios entre o beneficiário final ou o órgão ou empresa responsável pela operação e a autoridade de pagamento, cada organismo intermédio exige, em relação à sua área de responsabilidade, que o organismo ao nível imediatamente inferior lhe forneça declarações pormenorizadas de despesas a título de documentação de apoio dos seus próprios registos contabilísticos, a partir das quais apresenta, ao organismo que lhe é imediatamente superior, pelo menos uma síntese das despesas para cada operação.

8. No caso de transferência informática de dados contabilísticos, todas as autoridades e organismos em causa devem obter informações suficientes a partir do nível inferior que comprovam os seus registos contabilísticos e as importâncias comunicadas para os níveis superiores, de forma a assegurar uma pista de controlo suficiente, a partir dos totais das sínteses de montantes certificadas apresentadas à Comissão até aos elementos de despesas e aos documentos de apoio ao nível do beneficiário final e dos organismos e empresas que realizam as operações.

Ora, como se viu, no âmbito e sequência dos controlos de operações, com vista nomeadamente a verificar as declarações de despesas estabelecidas aos vários níveis em causa, o IFAP, perante o descortinado em sede de operação de controlo, não considerou os referidos recibos preteritamente apresentados pela ora Recorrente como justificativos dos pagamentos ou da data em que os mesmos ocorreram.

A quitação ou recibo é um documento particular onde o credor declara que recebeu a prestação.

A jurisprudência tem-se manifestado maioritariamente no sentido doutrinário sumariado no acórdão do STJ, de 27-06-2006, Revista n.º 1636/06:

I - Face ao disposto no art. 376.º do CC, os recibos de quitação emitidos pelos terceiros lesados pelo acidente, como documentos particulares que são, apenas comprovam que os aludidos terceiros fizeram as declarações deles constantes, mas não que essas declarações correspondem à verdade ou inteiramente à verdade; por outro lado, os factos compreendidos na declaração consideram-se provados na medida em que forem contrários aos interesses do declarante.

II - Quer isto dizer que aos recibos em causa pode ser atribuída força probatória plena, nos mesmos termos que essa força é atribuída à confissão (art. 358.º, n.º 2, do CC), apenas nas relações entre declarante e declaratário, ou seja, entre os aludidos terceiros lesados e a seguradora autora, mas já não entre esta e o Réu nos presentes autos, uma vez que a Autora, no que respeita ao acto do recebimento das quantias indemnizatórias, não é declarante nesses documentos, nem o Réu é seu declaratário. Portanto, o valor probatório pleno dos ditos recibos, como documentos particulares, só pode ser invocado pelo declaratário (a seguradora) contra o declarante (os terceiros lesados).

III - Não deixa a Autora de ser também declarante nos ditos documentos, mas apenas quanto à declaração de pagamento, aposta nos carimbos, só que, nessa parte, igualmente os documentos não são dotados, em relação ao Réu, de força probatória plena, tanto mais que não são, para efeitos da prescrição invocada pelo Réu, contrários, aos interesses da Autora.

IV - Não dispondo os ditos recibos de força probatória plena, não pode o Supremo dar por provado que o pagamento foi efectuado em 01-10-1999 (art. 722.º, n.º 2, do CPC).

Veja-se ainda, entre outros, o acórdão do STJ, de 16-10-2008, processo nº 08B2668, onde se sumariou:

1 . Fora das presunções previstas no artigo 786.º do Código Civil, o valor probatório da quitação é o do documento onde está consubstanciada.

2 . Estando consubstanciada em documento particular, a exactidão do respectivo conteúdo escapa sempre à prova plena.

3 . Escapando, consequentemente, a decisão da Relação sobre se teve lugar ou não o pagamento, baseada em prova de livre apreciação, ao poderes de sindicância deste STJ.

4 . É admissível prova em contrário relativamente ao que consta em assentos de livros de escrituração comercial, ainda que estes estejam regularmente arrumados.

Neste aresto foi ainda entendido que “relativamente à declaração de quitação em documento particular a prova plena reporta-se à materialidade das declarações e não à exactidão do conteúdo destas, podendo, quanta a esta, o autor do documento produzir livremente prova, mantendo-se a regra de que o cumprimento, porque extintivo das obrigações, há-de ser demonstrado pelo devedor nos termos do nº 2 do artº 342º do Código Civil“, não decorrendo do documento de quitação, ainda, qualquer presunção legal de cumprimento, inversão do ónus da prova nos termos do artº 344º, ou constituição de contraprova nos termos do artº 346º, do citado código.

A lei não confere um valor probatório especial ao recibo, que não tem a virtualidade nem de inverter o ónus de prova, nem sequer por si só, de, sendo contestado o pagamento, levar o juiz à dúvida a que alude o artigo 346.º do Código Civil (CC).

Na verdade, o artigo 787º do CC estabelece que quem cumpre a obrigação tem o direito de exigir quitação daquele a quem a prestação é feita; e acrescenta que, se aquele que cumpriu tiver nisso interesse legítimo, a quitação deve constar de documento autêntico ou autenticado ou ser provida de reconhecimento notarial.

Em suma, se o recibo for um documento particular, como são os do presente caso, rege, quanto à sua força probatória, o artigo 376º do CC e, como vem entendendo a maioria da jurisprudência, aquela “prova plena” reporta-se apenas à materialidade das declarações e não à exactidão do seu conteúdo.

Ora, no caso em concreto, a entidade recorrida IFAP, nas operações de controlo que efectuou ao abrigo do artigo 10º do Regulamento nº 438/2001, pela análise dos elementos contabilísticos recolhidos apurou, como se disse, situações de incumprimento da legislação aplicável à Medida 1 do Programa Agro e concluiu pela verificação das irregularidades descritas, que envolveram a consideração da inexistência da operação de aquisição de uma estufa, a inexistência de provas do pagamento de documentos de despesa e da existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras.

Após audiência da interessada ora Recorrente, o IFAP manteve o sentido da decisão, na consideração de que a interessada não apresentou documentos comprovativos do alegado em contrário à matéria conducente ao juízo da verificação das aludidas irregularidades.

Na verdade, para além de resultar de forma clara das citadas normas comunitárias e nacionais, como bem explícita no acórdão do STA de 23-11-2005, proc. nº 01281/03, invocável por identidade de fundamentos, embora aqui no âmbito de acções de formação co-financiadas pelo FSE, “(…) a aprovação inicial do financiamento não significa uma obrigatoriedade de atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados. A entidade promotora, terá naturalmente no final da acção que prestar contas dos montantes gastos bem como da sua adequada aplicação aos fins visados com a acção de formação, comprovando não só a efectiva utilização dos dinheiros mas também que esses dinheiros foram adequadamente utilizados.

Daí que como se escreveu no Ac. de 09.12.04, rec. 763/04, «as entidades co-financiadoras tenham o poder, e o dever, de acompanhar as acções patrocinadas e de fiscalizar a forma como os financiamentos foram gastos, o que tem como consequência caber ao DAFSE a competência para a aferição da efectividade, legalidade, razoabilidade e elegibilidade das despesas efectuadas pelos beneficiários dos fundos. Tal será feito através do controlo contabilístico-financeiro das acções, o qual não deve confinar-se a uma mera verificação técnica ou de correcção formal dos documentos apresentados, antes se impõe que essas despesas sejam auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira, por forma a ser assegurada a correcta e equilibrada aplicação dos dinheiros públicos disponibilizados no financiamento concedido. E, porque assim, o suporte documental das despesas efectuadas, embora de capital importância, é insuficiente para fazer nascer o direito ao seu pagamento pois que se exige, também, a comprovação da sua efectiva necessidade e razoabilidade.

Nesta conformidade, o eventual convencimento da recorrente contenciosa de que seriam reembolsadas todas as despesas efectuadas desde que se não excedesse o limite do financiamento e de que as mesmas estivessem formal e correctamente documentadas, carece de suporte legal, pelo que não podem considerar-se legítimas as expectativas que a mesma pudesse ter formulado nesse sentido».

Em suma, como se sintetizou no mesmo acórdão «Nas acções de formação co-financiadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, a final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado. Nessa actividade fiscalizadora desempenha papel importante a apresentação do suporte documental das despesas efectuadas o qual, embora de capital importância, é insuficiente para fazer nascer o direito ao seu pagamento pois que se exige, também, a comprovação da sua efectiva necessidade e razoabilidade. Deste modo, essas despesas devem ser auditadas à luz de critérios de razoabilidade, necessidade e regras de experiência, padrões normativamente estabelecidos e de boa gestão financeira, por forma a ser assegurada a correcta e equilibrada aplicação dos dinheiros públicos disponibilizados no financiamento concedido» …”.

Tanto a legislação comunitária como a nacional impõem o controlo da execução das intervenções operacionais, no sentido de se verificar se os projectos ou acções financiados foram empreendidos de forma correcta, assim prevenindo e combatendo as irregularidades e, sendo disso caso, impõe ainda a recuperação dos fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência.

O que nos conduz à apreciação da alegada violação do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito [artigo 140º, nº 1, alínea b), do CPA].

Nesta matéria, a decisão de 1ª instância verteu a seguinte fundamentação:

“Defende a Autora que houve elegibilidade das despesas apresentadas e comprovadas pelo então IFADAP, o que constituiu a Autora no direito aos pagamentos, os quais foram efectivamente realizados de acordo com o plano previsional sendo, por isso, ilegal a revogação do acto de elegibilidade, havendo violação do princípio da não revogabilidade de acto constitutivo de direito (art. 140º, n.º1. alínea b) do CPA) e, se assim não se entender, defende que, todo o procedimento da administração (IFAP) é manifestamente violador do princípio da boa fé, na vertente prevista no art. 6º-A , n.º2, alínea a) também do CPA.

Vejamos então.

É inquestionável que os actos que aprovam pedidos de pagamento são actos constitutivos de direitos, importando, no entanto, referir que os mesmos têm subjacente uma condição, ou condições legalmente consagradas nos preceitos supra enunciados, podendo assim referir-se que os actos invocados pela Autora estão sujeitos a uma condição – o cumprimento das obrigações legalmente estipuladas.

Por outro lado, de referir também que, o acto do IFAP, ordenando a restituição de ajudas comunitárias e nacionais por julgar inelegíveis despesas apresentadas, tem também natureza de acto administrativo – Cfr. Acórdão do STA, de 24/06/2004, www.dgsi.pt/jsta.nsf

Segunda a Autora, nasceu na sua esfera jurídica o direito à percepção de um apoio e houve aceitação das despesas pelo que, sendo o subsídio não reembolsável e tendo-se constituído direito ao mesmo, não pode haver revogação à luz do art. 140º nº 1 al. b) do CPA.

Porém, não podemos perder de vista o primado do Direito Comunitário e, sendo assim, tal como se sumariou no Acórdão do TCAN de 14.09.2012, proc. 00033/10.9BEMDL, diremos também nós que:”1- Quando estamos perante uma situação de incumprimento das obrigações contratuais imputável ao candidato não afastada a possibilidade de se usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato desde que tal seja justificado pelas condições de execução do contrato ou pela falta de documentos comprovativos.

2- O artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários já que neste caso prevalece o Principio da Repetição do Indevido sobre o Principio da Estabilidade e da Confiança face à primazia do Direito Comunitário”

Sobre a violação do art 141º do C.P.A., no que concerne à obrigação de restituição de verbas relativas a ajudas comunitárias já se pronunciou também por diversas vezes o S.T.A. importando, a título de exemplo, chamar à colação o Acórdão datado de 6 de Outubro de 2005, proferido no âmbito do Proc. nº 02037/02(4), do qual se transcreve, parcialmente, o respectivo sumário que acompanhamos na integra:

“I – A repetição do indevido é um princípio geral de direito que em Direito Público se inscreve como corolário do respeito e garantia do estado de direito democrático (art.º 2.º da Const.) e da justiça como desígnio social da Republica - art.º 1.º - e forma de actuação dos sujeitos da relação jurídico-administrativa (art.º s 12.º e 13.º sujeição por igual á lei, para os particulares e 266.º n.º 2 para a Administração).

II – O n.º 1 do artigo 141.º do CPA protege a estabilidade e a confiança, mas estes valores não são exclusivos da ordem jurídica interna, sendo o princípio de justiça, na vertente da obrigação de restituir o que se recebeu indevidamente, um valor de dignidade e importância equivalente na organização social e no contexto dos princípios constitucionais.

III – O artigo 141.º do CPA não distingue regimes temporais diferenciados para a revisão dos actos administrativos conforme as cambiantes dos componentes estruturais presentes na génese do acto ou adequados aos valores em presença que se torna necessário ponderar e prosseguir de modo equilibrado. Esta falta de um leque diferenciado de soluções não impede que se reconheça dogmaticamente a diferente estrutura do acto administrativo que é praticado com base na confiança, sem verificação “ex ante” dos pressupostos, e destinado a ser objecto de controlo “a posteriori”. O prazo de revogação deste tipo de acto só deveria começar a contar a partir das verificações efectuadas dentro de um limite temporal razoável e legalmente bem definido. Porém, a letra do artigo 141.º n.º 1 do CPA não permite distinguir prazo dentro do qual são admitidos os controlos de factos que foram supostos como presentes, mas não foram verificados no momento da concessão de uma ajuda financeira (p.e. à comercialização de vinhos). Tal como não permite, sem grave risco de incerteza em matéria tão sensível, considerar um regime mais geral de revisão dos actos administrativos fora do regulado pelo artigo 141.º do CPA, do qual a revogação fosse apenas uma subespécie.

IV – As normas contidas em Regulamentos Comunitários são de aplicação obrigatória e imediata e integram-se na ordem jurídica nacional com um valor na hierarquia das leis semelhante às leis nacionais, pelo que a sua regulamentação sobre a recuperação de ajudas indevidamente pagas sempre teria de se aplicar, de preferência conjugadamente com a lei nacional sobre a revogação de actos administrativos, mas sem que possa, em algum caso, desconsiderar-se os valores que cada uma das normas visa proteger e os fins a alcançar.

V – A aplicabilidade directa que é característica do direito dos tratados e das normas constantes de Regulamento Comunitário reclama imperativamente a aplicação dos respectivos comandos, mas na relação conflitual com normas nacionais de igual nível hierárquico a opção por um regime de aplicação harmonizada suscitaria dúvidas que, no estado actual do direito, importa evitar.”

No caso em apreço, os actos postos em crise tiveram como fundamento o incumprimento das obrigações a que a Autora estava legalmente vinculado, consoante se analisou supra e que contratualmente sustentaram, também, a rescisão.

Deste modo, o regime do art. 141ºdo C.P.A., relativo à revogabilidade dos actos inválidos, é afastado pela imposição do princípio da reposição do indevido, corolário do respeito e garantia do estado de direito democrático, não se verificando, igualmente, a violação da alínea b) do nº 1 do art. 140º dado os actos de aceitação da despesa estarem sujeitos a uma condição, ainda que implícita, que é a do cumprimento, por parte do beneficiário, das obrigações a que se encontra legalmente adstrito, obrigações essas que a Autora não cumpriu, sendo, como se referiu, tais actos revogáveis com fundamento no incumprimento.

Improcede, pois, a apontada irrevogabilidade.”.

Não se vislumbra razão para divergir desta posição que, aliás, vai no sentido jurisprudencialmente clarificado e que veio a vingar, v.g. pelos acórdãos do STA/Pleno, de 06-10-2005, proc. nº 02037/02; de 29-03-2007, proc. nº 0661/05; de 03-05-2007, proc. nº 01775/02; do STA/Secção, de 09-09-2009, proc. nº 0856/08; de 26-05-2010, proc. n.º 089/10).

Veja-se a posição assumida no acórdão do STA, de 12-03-2008, proc. nº 0818/07, quando refere que “(…) continua (…) a recorrente a sustentar que a decisão de certificação impugnada nos autos é ilegal por violação da alínea b) do n.º 1 do art. 140.º do CPA, já que teria revogado o acto do IEFP que aprovou o pedido de financiamento da A…, acto este que, no entender da recorrente, era constitutivo de direitos. E, mesmo que o acto que aprovou o pedido de financiamento estivesse ferido de vício gerador de anulabilidade, também há muito tinha decorrido o prazo de um ano em que seria permitido proceder à sua revogação (art. 141.º do CPA).

Diga-se no entanto que esta questão foi igualmente apreciada em diversas decisões deste STA, onde se evidencia a sem razão do recorrente.

Como se extrai do Ac. deste STA de 15.01.02 - rec. 45.058 «a certificação factual e contabilística das indicações contidas no pedido de pagamento de saldo das referidas acções de formação não impede um Estado-Membro de proceder a uma reanálise posterior do pedido de pagamento de saldo e de apresentar à Comissão, se for caso disso, um pedido reformulado com uma proposta de redução da contribuição. Esta reanálise, feita para além dos 10 meses, a contar do fim das acções, a que se refere o artigo 6.º da Decisão 86/673, não é de entender, por isso, como uma revogação da certificação anteriormente feita, mas antes como o exercício do poder que lhe confere o artigo 7.º da Decisão n.º 83/673, ou seja, como a reformulação de um acto precário por natureza, já que a decisão final apenas à Comissão compete».

… Remete-se ainda para o decidido, entre outros, nos acórdãos deste STA de 12.10.2004, Proc. n.º 138/04 e de 01.06.2004, Proc. n.º 972/03, onde se entendeu, como resulta do sumário deste último aresto, que «nas acções de formação co-financiadas pelo FSE a aprovação do financiamento não significa a atribuição definitiva e irrevogável dos montantes aprovados nem que a entidade que a leve a cabo disponha de inteira e total liberdade no seu gasto, pois que, no seu final, cabe às entidades financiadoras proceder à fiscalização da forma como as despesas foram feitas e eleger aquelas cujo pagamento deve ser rejeitado» …”.

E atente-se igualmente na fundamentação expendida no referido acórdão do STA/Pleno de 03.05.2007, proc. nº 01775/02:

“… embora inicialmente este STA tivesse sustentado, em vários arestos a tese sufragada pelo acórdão recorrido, que chegou a ser maioritária, posteriormente ocorreu uma inversão dessa jurisprudência no sentido do acórdão fundamento, tendo sido esta última orientação jurisprudencial que se firmou no Pleno da Secção, a partir do acórdão de 06.10.2005, proferido no rec. 2037/02, reiterada no acórdão, também do Pleno, de 06.12.2005, rec. 328/02, ambos tirados por unanimidade (…) (cfr., além do referidos acórdãos do Pleno, entre outros, os recentes acórdãos da Secção de 19.09.2006, rec. 1038/05 e de 15.11.2006, rec. 346/06).

Ora, o entendimento jurisprudencial ali firmado, assenta na seguinte fundamentação que, no essencial, se transcreve do acórdão de 06.10.2005:

«… Atento que ambos os Acórdãos em confronto consideraram que a atribuição das ajudas comunitárias foi um acto constitutivo de direitos para os respectivos destinatários e que a ordem de restituição de montantes entregues a título daquelas ajudas era um acto revogatório não vamos entrar em nenhuma consideração que ponha em causa estes dados do problema, antes vamos concentrar a nossa atenção no ponto em que as decisões, divergentemente, consideraram aplicável, ou não, à ordem de reposição das ajudas comunitárias (…), o regime da revogação de actos inválidos do artigo 141.º do CPA, em particular a ordem assente nos resultados de um controlo inspectivo efectuado a partir da documentação comercial.

(…) A divergência de soluções assenta pois na prevalência que o Acórdão recorrido concedeu ao princípio da segurança jurídica e de protecção da confiança dos agentes no comércio jurídico, enquanto o Acórdão fundamento considerou que deveria prevalecer um princípio superior de justiça assente na verdade das situações a julgar e no equilíbrio dos interesses em presença.

O princípio da segurança jurídica informa a solução adoptada pelo CPA no artigo 141.º para a revogação dos actos inválidos, na medida em que adopta uma solução que faz prevalecer a necessidade de segurança jurídica sem calibrar o peso deste valor com o peso reclamado por outros valores igualmente inscritos no sistema constitucional e comummente aceites como princípios jurídicos de idêntica relevância designadamente para o justo equilíbrio nas relações jurídicas como base das instituições e da paz social.

Um dos princípios gerais de direito imanente a toda a ordem jurídica é a obrigação de restituir o que foi recebido indevidamente, segundo o princípio essencial de justiça ‘suum cuique tribuere’ o qual colide com a necessária estabilidade e segurança do comércio jurídico sempre que tenha decorrido um período considerável de tempo sobre o recebimento indevido.

Na conjugação destes dois princípios a solução adoptada pelo art. 141.º do CPA tem sido objecto de reparos, especialmente quando interpretada, como tem sido mais usual entre nós, no sentido de o prazo de a revogação do acto ilegal se contar desde a prática do acto e não desde o momento em que é conhecido o facto que determina a necessidade de revogar, como seja o erro sobre os pressupostos da decisão ou o não preenchimento, ainda que posterior, dos pressupostos que estiveram na base da decisão que atribuiu um benefício (…).

… Especificamente quanto ao prazo de revogação de acto inválido, fora do quadro acto da impugnação, diz o Prof. Vieira de Andrade:

‘Optou-se por uma solução temporal de total precaridade do acto até um certo momento e de estabilidade absoluta a partir daí, sem considerar aspectos substanciais relevantes, que recomendariam porventura diferente regime.

Por exemplo não se considera aqui a diferença entre actos constitutivos de direitos, actos precários e actos desfavoráveis que poderia ser decisiva para a ponderação dos interesses no caso; tal como não se dá relevo à boa ou má-fé do particular’.

Portanto, os casos apontados são apenas exemplos dos muitos aspectos em que se verifica a necessidade de fazer funcionar o prazo de revogação de acordo com outros parâmetros basilares da ordem jurídica, para além da protecção da confiança e estabilidade.

Igual necessidade de considerar outros valores e de lhes conferir valia surge nos casos em que o acto que se torna necessário retirar da ordem jurídica foi emitido através de uma vontade inquinada por dolo ou má-fé introduzidos pela parte que pretendia beneficiar e beneficiou do acto (má-fé do particular).

Efectivamente, a estabilidade e segurança não devem servir de apoio jurídico para a pessoa que violou gravemente a boa-fé, sob pena de o direito servir para dar cobertura à iniquidade. Estamos assim a ver como o princípio da segurança jurídica e as suas emanações normativas como o prazo de revogação dos actos administrativos ilegais, quando em confronto com outros princípios basilares do direito tem de encontrar uma forma de aplicação em que esses outros princípios também se realizem sob pena de o direito positivo se transformar em suma injustiça.

É nesta direcção tendente a aplicar de modo harmonizado com outros princípios jurídicos, normas idênticas ao art. 141.º do CPA que em diversos países (como a Alemanha, a Áustria …) se tem entendido que o prazo de um ano para a revogação se conta desde o conhecimento do facto que é fundamento da revogação.

… é oportuno referir que a matéria factual considerada no acto administrativo que atribui uma vantagem ao particular, se foi apresentada pelo próprio interessado de modo errado à Administração tendo em vista induzir em erro, enganar e assim obter um beneficio ilegítimo ou até proibido por lei - assim como nos casos em que o particular bem sabe quais os requisitos que tem de cumprir para a atribuição do beneficio e o recebe desde logo para cumprir esses requisitos, mas abusando da confiança que está na base das relações do comércio jurídico, não cumpre as condições que a sua posição na relação jurídica comporta - deveria ter como efeito a obrigação de reposição do que recebeu, como consequência do não preenchimento dos pressupostos que eram esperados da sua parte para a perfeição da relação jurídica, sob pena de se consagrar a obtenção ilegítima do beneficio. É ainda de ter em conta que mesmo não existindo ou não sendo possível caracterizar dolo ou má-fé do particular, o simples incumprimento por este das regras que o vinculam e que aceitou para conseguir um benefício desde logo atribuído numa base de confiança no preenchimento desses condicionalismos, criam uma situação cuja estrutura se desvia substancialmente da que é própria do acto praticado com base na verificação prévia dos respectivos pressupostos através do procedimento administrativo.

Na situação favorável ao particular que é criada numa base de confiança, enquanto, ou na medida em que os pressupostos que o particular tinha de preencher não se verificarem a relação jurídica está incompleta, mesmo que lhe tenha sido entregue a prestação da parte pública que com ele se encontra em relação, e daí que dê lugar à obrigação de repor tudo o que se recebeu com vista à relação cujos pressupostos se não preencheram e que o controlo verifica que já não vão preencher-se, pelo que não pode considerar-se que estamos perante a mesma estrutura daquele acto em que os pressupostos são verificados pela Administração entes da concessão, nem se pode dizer que estamos em fase de execução da definição operada pela concessão da ajuda, visto que o acto é praticado no conhecimento de que os pressupostos têm de verificar-se no futuro, sendo um ónus que impende sobre o beneficiário da ajuda fazer com que se verifiquem, mas sendo bem conhecido dos intervenientes que alguns pressupostos ainda se não verificam, sabendo-se que, por vezes, alguns deles só poderão passar a verificar-se depois de entregue a ajuda e através da sua aplicação nos termos previstos.

O que o particular recebe nestas situações é entregue em vista de uma relação que se espera vir a tornar-se perfeita, mas se intervierem factores de desvio pode gorar-se antes de se concluir ou tornar perfeita, pelo que surge aqui o dever de repetir o indevido que é um dever geral de justiça e não uma decorrência do ‘fecho’ da relação jurídica em cuja preparação se verificou a entrega da ajuda financeira, entrega que é logo efectuada, porque se fosse remetida para momento posterior retiraria toda a possibilidade de se alcançarem os objectivos que através da sua concessão se pretendem obter.

Guiado por este princípio fundamental de direito da repetição do indevido, mais do que pela defesa ‘à outrance’ dos interesses da Comunidade, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem vindo a firmar desde o Acórdão Deutshe MilchKontor (Proc. 205/82-215/82) uma jurisprudência constante e repetida no sentido de que a aplicação do Direito Comunitário seria gravemente perturbada caso os Tribunais nacionais decidissem com base em regras que proíbem a revogação de actos administrativos em prazos de um ano, assim tornando impossível, na prática, recuperar ajudas indevidamente atribuídas (…) e postergando outro princípio geral de direito, porventura sem suficiente ponderação dos interesses e valores em presença.

Este princípio do Direito Comunitário não contraria as exigências e princípios do Direito Interno pois que também ele se orienta pelas mesmas razões de justiça efectiva e também na ordem interna vigora o princípio da repetição do indevido, regra de base civilística, mas que perpassa todo o ordenamento, concretizado no direito público como corolário directo do princípio da justiça inscrito no art. 266.º n.º 2 da Constituição e comando aplicável a toda a actividade administrativa.

O que poderá contrariar a aplicação correcta dos princípios gerais de direito será uma a interpretação rígida da regra do artigo 141.º do CPA transformando-a em regra absoluta e superior a todos os outros princípios jurídicos.

Ora, no que interessa à decisão do caso submetido à nossa análise, o Tribunal de Justiça das Comunidades tem dito que as regras dos Estados Membros sobre prazo de revogação de actos administrativos ilegais como a do artigo 141.º do CPA, quando se tratar de reaver quantias pagas a título de ajudas comunitárias, de acordo com os Regulamentos Comunitários, mas que foram indevidamente atribuídas e recebidas, têm de ser aplicadas pelos Tribunais nacionais sem ignorar que a obrigação de repetição do indevido tem o valor de princípio geral de Direito Comunitário, pelo que não pode ser postergado, nem paralisadas as garantias que dele derivam, por disposições nacionais sobre a revogação que são resultantes da cristalização, da preponderância ou relevância exclusiva do princípio da segurança, sem a adequada ponderação de outros princípios estruturantes do ordenamento jurídico comunitário (e também de direito nacional como antes sublinhámos, mas que não importa à decisão do presente caso).

Como refere expressivamente o Acórdão Martin Huber, de 19.9.2002, P. C-336/2000:

‘As regras previstas pelo direito nacional não podem, na prática, tornar impossível ou excessivamente difícil a recuperação dos auxílios indevidos …’.

Assim, não pode considerar-se contrário ao direito comunitário que o direito nacional em matéria de revogação dos actos administrativos e de restituição de prestações financeiras indevidamente pagas pela administração pública tome em consideração ao mesmo tempo que o princípio da legalidade, os princípios da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, dado que estes fazem parte da ordem jurídica comunitária.

Contudo, o interesse da Comunidade na recuperação das ajudas recebidas em violação das condições para a sua concessão deve ser integralmente tomado em consideração quando da apreciação dos interesses em causa.

No mesmo sentido, tendente a fazer sobressair a relevância do princípio da restituição do que foi indevidamente recebido, se pronunciaram além dos dois antes referidos muitos outros Acórdãos do TJC dentre os quais se destacam os casos Oelmûhle e Schmidt Sohne, de 16.7.98, P. C-298/96; Flemmer, de 9.10.2001, P. C-80/99.

É sabido que os controlos efectuados de acordo com os Regulamentos Comunitários como aquele que está em causa nestes autos (…) versam sobre a realidade e a regularidade das operações que fazem parte do sistema financiado pelas comunidades e são efectuados por ordem do Estado Membro, muitas vezes por entidades exteriores ao serviço que atribui e paga as ajudas (…), pelo que aquelas irregularidades são detectadas muitas vezes passados períodos de alguns anos. O mesmo também pode acontecer em virtude de controlos que resultarem de iniciativas da Comissão.

Em todos estes casos, na interpretação que é efectuada pelo Acórdão recorrido, ficaria excluída por completo a possibilidade de recuperar as ajudas e reaver os meios financeiros indevidamente entregues, caso não se tivesse em conta a exigência de recuperação imposta pelo direito comunitário.

… Por outro lado, do ponto de vista estrutural, …, a ordem de repetição do indevido insere-se numa relação jurídica que embora resulte revertida pela emissão deste novo acto não se encontrava perfeita, razão pela qual o que deve ser reposto não tinha as características de devido, de modo que a revogação assume, nestas circunstâncias, características muito peculiares que reclamam a preponderância do princípio da justiça na vertente da obrigação de repetição do indevido, sobre o princípio da estabilidade ou segurança que nestas situações não encontra a força justificativa que é característica da situação típica de proibição de retirar o que se entregou com uma causa que ocorria efectivamente, embora mais tarde se venha a verificar que estava inquinada de algum vício, ou que foi mal apreciada sob alguma vertente.

Esta análise da estrutura do acto administrativo de concessão da ajuda, idêntico a um feixe de obrigações sinalagmáticas, não encontra, porém, acolhimento na letra do artigo 141.º pelo que não encontra acolhimento fora do contexto da aplicação impositiva do direito comunitário, como vamos ainda aprofundar.

… Aqui chegados importa agora salientar que as normas contidas em regulamentos comunitários são obrigatórias em todos os seus elementos e tem o carácter de acto legislativo perfeito e completo no sentido de que a sua aplicação e execução dispensam a actividade legislativa dos Estados Membros, e assim, como lei comum aos diversos membros das Comunidades asseguram uma aplicação uniforme.

… Ora, apesar do nome poder inculcar uma ideia diferente, o certo é que os regulamentos comunitários são verdadeiras leis gerais comunitárias e também são leis ao nível dos ordenamentos jurídicos de cada um dos Estados Membros, pelo que o seu grau hierárquico é igual ao das leis provenientes dos órgãos legislativos nacionais.

Da aplicabilidade directa e desta situação na pirâmide das normas resulta que os acima mencionados regulamentos e suas normas estão ao mesmo nível e reclamam aplicação com força igual ao artigo 141.º do CPA.

Donde resulta a necessidade para os Tribunais nacionais de os interpretar e aplicar de modo a não a excluir a eficácia das respectivas normas, embora não se possa entender o alcance daquelas normas comunitárias como pretendendo revogar a norma nacional.

O problema consiste portanto, na interpretação da lei, a qual não se pode restringir à letra, mas tem de atender ao ‘pensamento legislativo’, à ‘unidade do sistema jurídico’ às ‘circunstâncias em que a lei foi elaborada’ e ‘às condições específicas do tempo em que é aplicada’ - art. 9.º n.º 1 do CCiv.

… O que se extrai para o caso presente deste princípio de primazia do Direito Comunitário é, em derradeira análise, que o artigo 141.º do CPA não pode ser aplicado se conduzir a solução desconforme com as normas dos regulamentos comunitários acima mencionadas, pelo que temos de conceder prevalência à aplicação das normas comunitárias e afastar a aplicação da norma nacional.

… No caso dos autos não estamos perante a situação de recuperar ajudas nacionais declaradas incompatíveis como direito Comunitário pelo mecanismo do artigo 93.º do Tratado, mas de recuperar ajudas concedidas pelo Direito Comunitário através da Administração nacional. Mas, em qualquer das situações a concessão da ajuda é considerada ilegal pelo direito interno e pelo direito comunitário e este último impõe indiscutivelmente a respectiva recuperação, mesmo contra normas nacionais de protecção da confiança e da segurança, pelo que estas devem ficar sem aplicação e ceder lugar à aplicação do direito comunitário, impondo-se como devido e legal o acto de revogação da concessão da ajuda …» …”.

Neste sentido, para além da jurisprudência do TJUE citada nos arestos nacionais supra identificados, veja-se também a seguinte, mormente no âmbito também do Regulamento CE/EURATOM n.º 2988/95, relativo à protecção dos interesses financeiros das Comunidades Europeias: Acórdãos de 28-10-2010. proc. C-367/09; de 22-12-2010, proc. C-131/10; de 05-05-2011, proc. C-201/10 e proc. C-202/10 in:«http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=pt».

Não se vislumbram nem são indicadas razões que convençam da inaplicabilidade de tal entendimento que, assim, há que reafirmar e aplicar à presente situação.

Tenha-se agora presente o Decreto-Lei nº 163-A/2000, de 27 de Julho, diploma que estabelece as regras gerais de aplicação do Programa Operacional de Agricultura e Desenvolvimento Rural, abreviadamente designado por AGRO, bem como da Medida Agricultura e Desenvolvimento Rural dos programas operacionais de âmbito regional, abreviadamente designada por AGRIS, aprovados no âmbito do III Quadro Comunitário de Apoio para o período de 2000 a 2006 (QCA III).

A atribuição das ajudas previstas neste diploma faz-se ao abrigo de contratos escritos celebrados entre os beneficiários e o Instituto de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP) — artigo 8º.

Dispõe o artigo 10º que, sem prejuízo do disposto no nº 6 do artigo 42º do Decreto-Lei nº 54-A/2000, de 7 de Abril, cabe ao IFADAP assegurar o controlo de primeiro nível da execução do Programa AGRO e da Medida AGRIS.

O controlo da execução das intervenções operacionais tem por objectivos verificar se os projectos ou acções financiados foram empreendidos de forma correcta, prevenir e combater as irregularidades e recuperar os fundos perdidos na sequência de abuso ou negligência — cfr. artigo 41º do Decreto-Lei nº 54-A/2000.

O cumprimento do projecto apresentado no âmbito do Programa AGRO, exige, entre outras formalidades, que o beneficiário apresente a pagamento apenas despesas efectivamente realizadas, já que a razão das ajudas pagas no âmbito do Programa Agro é reembolsar as despesas efectivamente realizadas e não financiar ab initio a execução de um projecto.

Exigência que reflecte, afinal, a constante do ponto 2 do anexo ao Regulamento nº 448/2004, devendo, como regra geral, os pagamentos ser comprovados pelas respectivas facturas pagas.

Ora, em sede de controlo verificaram-se irregularidades que conduziram à consideração da inexistência da operação de aquisição de uma estufa, a inexistência de provas do pagamento de documentos de despesa e da existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras.

O que implica, desde logo, incumprimento das regras contratuais estabelecidas entre ambas, já que a recorrida estava obrigada a apresentar «documentos comprovativos das despesas» referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado (nº 3 do art. 19º da Portaria 533-B/2000 de 1/8 e Condições gerais anexas à cláusula 9º do contrato).

Tais documentos têm que atestar que o investimento foi realizado e que as respectivas despesas foram pagas, pois, de harmonia com a condição B.1. ínsita na cláusula 9ª do contrato, o pagamento do incentivo não reembolsável, segundo o correspondente plano previsional constante da cláusula 7ª, depende da apresentação e aceitação pelo IFADAP dos documentos, ali identificados, comprovativos da aplicação dos fundos.

Ao contrato, por remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9ª, aplicam-se as disposições legais e regulamentares relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi crido o Programa Agro.

O incumprimento das obrigações contratuais imputável à recorrida releva igualmente — e veja-se também a referida remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9ª — em violação das apontadas normas legais, designadamente as do Regulamento (CE) nº 448/2004, que estabelece, no seu anexo, um conjunto de regras de elegibilidade de despesas, nomeadamente a Regra nº 1, sob a epígrafe «despesas efectivamente pagas» (cfr. pontos 2.1.e 2.2).

Se irregularidades são detectadas em sede do referido controlo, conducentes à inelegibilidade de despesas no total de 75% do investimento primordial elegível realizado, pode ocorrer a rescisão ou modificação unilateral do contrato pelo IFADAP ora IFAP, em face do disposto na Condição E. ínsita na cláusula 9ª do Contrato e no artigo 11º do Decreto-Lei nº 163-A/2000.

Assim, no caso de rescisão do contrato pelo IFADAP, o beneficiário constitui-se na obrigação de reembolsar as importâncias recebidas a título de ajuda, acrescidas de juros à taxa legal, calculados desde a data em que tais importâncias foram colocadas à sua disposição, sem prejuízo da aplicação de outras sanções previstas na lei — cfr. nº 1 do artigo 12º.

No caso, o IFAP decidiu-se fundamentadamente pela rescisão do contrato, concluindo que as despesas consideradas não elegíveis, no total de 75% do investimento elegível realizado, correspondiam ao investimento primordial para a prossecução dos objectivos do projecto.

Por semelhança, veja-se o decidido no acórdão deste TCAN, de 13-01-2011, processo nº 01450/06.4BEVIS, aqui aplicável mutatis mutandis:

“Para receber as ajudas decorrentes do contrato, a recorrida estava obrigada a apresentar «documentos comprovativos das despesas» referentes à aplicação de pelo menos 25% do investimento aprovado (nº 3 do art. 19º da Portaria 533-B/2000 de 1/8 e Condições gerais anexas à cláusula 9º do contrato). Tais documentos têm que atestar que o investimento foi realizado e que as respectivas despesas foram pagas. Ao contrato, por remissão da Condição J.4 anexa à cláusula 9º, aplicam-se as disposições legais e regulamentares relativas ao III Quadro Comunitário de Apoio, ao abrigo do qual foi criado o Programa Agro. Dessas disposições faz parte o Regulamento (CE) nº 448/2004 da Comissão da UE, que alterou o Regulamento nº 1685/2000 relativo às regras de execução do Regulamento (CE) nº 1260/1999 do Conselho no que diz respeito à elegibilidade das despesas no âmbito das operações co-financiadas pelos fundos estruturais. Esse regulamento, estabelece, no seu anexo, um conjunto de regras de elegibilidade de despesas, nomeadamente a Regra nº 1, sob a epígrafe «despesas efectivamente pagas», a qual, no ponto 2.1 relativo aos documentos comprovativos das despesas, estabelece que «regras geral, os pagamentos executados pelas beneficiários, declarados como pagamentos intermédios e pagamentos do saldo final, devem ser comprovados pelas respectivas facturas pagas. Se tal não for possível, os pagamentos devem ser comprovados por documentos contabilísticos de valor probatório equivalente» e no ponto 2.2 que essa regra é aplicável ao desenvolvimento rural.
Ora, quer a regra de realização de 25% do investimento aprovado, quer a regra da apresentação de documentos comprovativos das facturas pagas, têm subjacente o interesse público de prevenir fraudes ou a má utilização dos fundos estruturais, pois o seu cumprimento fornece o mínimo de garantias de que o dinheiro esta a ser aplicado na execução do projecto de investimento.

A recorrente, quando solicitou o pagamento da ajuda contratada, nem havia realizado 25% do investimento aprovado, tal como demonstra o Relatório de Controlo nº 067/2004, nem apresentou documentos comprovativos das facturas efectivamente pagas. Na verdade, para comprovar a despesa da totalidade do investimento, a recorrente apresentou duas facturas, a factura nº 1510 emitida pela empresa A… e a factura nº 777 da empresa I…, mas não comprovou que as mesmas estavam liquidadas na data do financiamento. Relativamente à primeira, apresou três cheques pós-datados que apenas foram descontados nove meses depois, o que significa que o pagamento não foi contemporâneo do financiamento, e relativamente à segunda nunca apresentou qualquer prova, nem sequer da alegação de que foi efectuada uma compensação de créditos com a empresa credora.

Há pois um incumprimento das obrigações contratuais que é imputável à recorrida e que, por isso mesmo, afasta a possibilidade de se usar o mecanismo da modificação unilateral do contrato. Esta prerrogativa, que está prevista no nº 2 do artigo 11º do DL nº 163-A/2000, é utilizada quando o incumprimento resulte de «condições concretamente verificadas na execução do projecto» ou da «falta ou insuficiência de documentos comprovativos», por motivos não imputáveis ao beneficiário, o que não é o caso dos autos. Nem se está perante uma execução parcial ou execução diversa do projecto de investimento, resultante de condições específicas surgidas na sua execução, nem de ausência ou insuficiência de documentos, mas sim de documentos que não provam o pagamento tempestivo das despesas que a recorrida diz ter efectuado.

A rescisão impõe-se porque ser trata de sancionar o beneficiário pela inobservância dos deveres contratuais acessórios, mas cujo desrespeito põe em causa a relação de confiança e de transparência essencial à manutenção da relação contratual”.

Em face de todo o exposto, não pode aderir-se às conclusões da Recorrente quanto ao implícito erro de julgamento da matéria em causa pela decisão sob recurso quando, na verdade e de harmonia com os factos assentes, se verifica que o IFAP apurou situações de incumprimento da legislação aplicável à Medida 1 do Programa Agro e concluiu pela verificação das irregularidades descritas, que envolveram a consideração da inexistência da operação de aquisição de uma estufa, a inexistência de provas do pagamento de documentos de despesa e da existência de pagamentos após o recebimento das ajudas financeiras.

Outrossim, pelo exposto, não pode concluir-se que a decisão sob recurso haja errado na apreciação ou violado qualquer dos princípios enunciados pela Recorrente ao concluir não se verificar a viciação imputada ao acto impugnado, acrescendo que, no caso específico da protecção da confiança como do princípio da proporcionalidade não se verifica a sua ofensa no caso presente.

Leve-se ainda em conta que a boa fé é um princípio fundamental do direito, actualmente consagrado nos artigos 266º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa e 6º-A Código de Procedimento Administrativo e significa que as pessoas jurídicas devem cooperar e actuar de forma leal e correcta entre si, o que é prosseguido através do princípio da tutela da confiança legítima e da materialidade subjacente — cfr. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, II, p. 133 e ss; Marcelo Rebelo de Sousa, Lições ..., I, Lex, p. 116 e ss.

Ora, a violação do princípio da protecção da confiança legítima não pode ser invocada por quem incorreu em violação manifesta da regulamentação em vigor, pois a eventual existência de irregularidades que não tenham sido detectadas anteriormente em caso algum pode suscitar uma confiança legítima — cfr. acórdão do Tribunal Geral (Oitava Secção), de 18 de Junho de 2010, proc. nº T-549/08.

E assim também não ocorre abuso do direito, na concepção objectiva aceite no artigo 334º do Código Civil, pois, tal como exposto, não se verifica ilegítimo exercício do direito exercido no âmbito das atribuições do IFAP e competências dos seus órgãos ou excedido manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.

Quanto ao princípio da proporcionalidade administrativa, este impõe uma actuação adequada ao caso, a proibição do excesso e a razoabilidade — para maiores desenvolvimentos cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, Lições de Direito Administrativo, Volume I Lex, pp. 120-122; e, “embora o princípio seja mais vasto, deve entender-se que a sua relevância jurídica, em termos de ilegalizar, autonomamente, condutas da Administração Pública, existe apenas no caso de essas condutas colidirem com direitos ou interesses legalmente protegidos dos administrados”, não sendo esse o caso presente.

Nem pode acolher-se, perante os factos assentes, a perspectiva alegada de que, no respeito pelo princípio da proporcionalidade, a exigência da devolução integral da ajuda, nos casos de atrasos no pagamento aos fornecedores, nunca poderia conduzir à sanção da devolução integral da ajuda recebida. Na verdade, a devolução da ajuda decorre da rescisão do contrato, com a consequente destruição dos efeitos do atinente negócio jurídico, com base num fundamento que, legal e contratualmente, conferiu tal direito ao IFAP, por ofensa das cláusulas contratuais e normas legais sobejamente identificadas.

Por outro lado, no tocante às soluções normativas de suporte à decisão da rescisão contratual e sua motivação, veja-se o decidido no acórdão do Tribunal de Primeira Instância (Segunda Secção), 12 de Dezembro de 2007, processo nº T-308/05, “153 Quanto à alegada violação do princípio da proporcionalidade, há que recordar que este faz parte dos princípios gerais de direito comunitário e que exige que os actos das instituições comunitárias não ultrapassem os limites do adequado e necessário à realização dos objectivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos rígida e que os inconvenientes gerados não devem ser desproporcionados relativamente aos objectivos pretendidos (acórdãos do Tribunal de Justiça de 5 de Maio de 1998, Nacional Farmers’ Union e o.,C‑157/96, Colect., p. I‑2211, n.° 60, e de 12 de Março de 2002, Omega Air e o., C‑27/00eC‑122/00, Colect., p. I‑2569, n.° 62; acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 27 de Setembro de 2002, Tideland Signal/Comissão,T‑211/02, Colect., p. II‑3781, n.° 39, e de 13 de Abril de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão, T‑2/03, Colect., p. II‑1121, n.° 99).

154 Para efeitos de fiscalização jurisdicional das condições indicadas, há que ter em consideração que o legislador comunitário dispõe de um amplo poder normativo para definir as regras gerais aplicáveis aos fundos estruturais, que corresponde às responsabilidades políticas que o artigo 161.° CE lhe atribui. Por conseguinte, só o carácter manifestamente inadequado de uma medida adoptada nesse domínio, em relação ao objectivo que a instituição competente pretende prosseguir, pode afectar a legalidade de tal medida (v., neste sentido, relativamente à política agrícola comum, acórdão Nacional Farmers’ Union e o., referido no n.° 153 supra, n.° 61 e jurisprudência referida).”.

No presente caso, não só as cláusulas contratuais como também a legislação nacional e comunitária se harmonizam quanto à facti species à qual se subsume a matéria jus-factual imputada à ora Recorrente, como também relativamente à respectiva estatuição sancionatória traduzida na decisão de rescisão do contrato.

Improcede, assim, totalmente a alegação da Recorrente.

II.2.4. Do reenvio prejudicial ao TJUE

Requer a Recorrente que, caso se entenda necessário, se submeta ao TJUE, em sede de reenvio prejudicial as seguintes questões:

“1ª Se, à luz do disposto na Regra nº1 anexa ao Regulamento (CE) nº 1685/2000, da Comissão, de 28 de Julho, o pagamento em dinheiro é aceite como modalidade de pagamento ao abrigo da regulamentação comunitária aplicável? Qual a correcta interpretação a dar a este normativo e quais os meios de pagamento adequados?

2ª Se, à luz da mesma norma (regra 1 anexa ao Regulamento (CE) n.º 1685/2000, de 28 e Julho, da Comissão), bem assim como do disposto no §3º do n.º 1 do art. 2º do Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999, os pagamentos efectuados, com correspondente recibo ou declaração de quitação emitido pelos fornecedores, é suficiente para efeitos de elegibilidade das despesas apresentadas?

3ª Se, à luz dos poderes e dos prazos para fiscalização previstos na Regulamentação comunitária aplicável ao Programa Agro, nomeadamente, os Regulamentos (CE) n.º 1685/2000, da Comissão, de 27 de Julho, Regulamento (CE) n.º 438/2001, da Comissão, de 2 de Março de 2001, Regulamento (CE) n.º 1260/1999, do Conselho, de 21 de Junho de 1999e Regulamento (CE) do Conselho, nº 2988/95 de 18 de Dezembro, poderia o organismo de intervenção de um Estado membro, sete anos depois de aprovar administrativamente os contratos, fiscalizar e pagar as ajudas após a conferência dos documentos comprovativos que exigiu aos agricultores beneficiários, tendo pago os respectivos montantes, vir sete anos depois reabrir o processo com uma nova fiscalização e exigir a um beneficiário a devolução integral dessas mesmas ajudas, com o fundamento de terem verificado que alguns pagamentos a fornecedores ocorreram após o prazo legal previsto no regulamento ou que os documentos não eram os adequados?”.

O reenvio prejudicial é um instrumento de cooperação que visa garantir que nos processos onde se suscitem questões de Direito Comunitário a uniformidade da interpretação das normas comunitárias e da apreciação da sua validade seja garantida, em última análise, pelo Tribunal de Justiça (TJ) – cfr. Ac. do STA, de 23-10-2007, proc. nº 1050/03.

O artigo 267º do TFUE — ex artigo 234.º do TCE — só impõe aos tribunais nacionais cujas decisões não sejam susceptíveis de recurso jurisdicional de direito interno a obrigação de reenviar ao TJCE quando for suscitada perante qualquer deles uma questão de interpretação do direito comunitário.

De harmonia com a posição, que sufragamos, de Miguel Gorjão-Henriques,— Direito Comunitário, Sumários Desenvolvidos, 2ª Edição, Almedina, 2002, p. 307 —, a aferição da necessidade de uma decisão interpretativa ou de apreciação de validade (de uma decisão prejudicial), a pertinência das questões ou do quadro factual que está na base da questão concreta incumbe, em primeira mão ao órgão jurisdicional nacional (vide a jurisprudência do TJ aí citada, processos nº C-121/92, C-220/95 e C-295/95), devendo o tribunal nacional justificar a necessidade objectiva de uma pronúncia do TJ para a resolução do litígio concreto.

Ora, como é manifesto, não é este o caso dos autos, visto inexistir qualquer dúvida legítima, objectiva e razoável na interpretação de alguma norma do Direito Comunitário atinente à apreciação do pleito.

Não se mostra necessária, pois, a consulta ao TJUE, em termos do reenvio prejudicial a que se refere o artigo 267º do Tratado.

III.DECISÃO

Termos em que os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Notifique e D.N..
Porto, 20 de Março de 2015
Ass.: Hélder Vieira
Ass.: Alexandra Alendouro
Ass.: João Beato Sousa

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Nos termos dos artºs 144.º, n.º 2, e 146.º, n.º 4, do CPTA, 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, n.ºs 3 e 4, e 685.º-A, n.º 1, todos do CPC, na redacção decorrente do DL n.º 303/07, de 24.08 — cfr. arts. 05.º e 07.º, n.ºs 1 e 2 da Lei n.º 41/2013 —, actuais artºs 5.º, 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5, 639.º e 640º do CPC/2013 ex vi artºs 1.º e 140.º do CPTA.
² Tal como delimitadas pela alegação de recurso e respectivas conclusões — artigos 608º, nº 2, e 635º, nºs 3 e 4, 637º, nº 2, 639º e 640º, todos do Código de Processo Civil ex vi artº 140º do CPTA.
³ Para tanto, e em sede de recurso de apelação, o tribunal ad quem não se limita a cassar a decisão judicial recorrida porquanto, “ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito”, reunidos que se mostrem os necessários pressupostos e condições legalmente exigidas — art. 149.º do CPTA.
⁴ Disponível em www.dgsi.pt