Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	00630/11.5BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	10/10/2014

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	COMPETÊNCIA. ACÇÃO POPULAR.

Sumário:	I) – A acção popular interposta por uma freguesia em defesa da dominialidade pública de um caminho, é, em razão da matéria, da competência dos tribunais administrativos.* * Sumário elaborado pelo Relator.


Recorrente:	Freguesia de SVN
Recorrido 1:	MASM e Outro(s)...
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido da procedência do recurso.

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:
Freguesia de S... (Vila Nova) (pessoa colectiva n. 5..., com sede na Rua... Vila Nova de S...) interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga, que, em dita “acção popular” (distribuída e autuada como acção administrativa comum sob a forma sumária), intentada contra MASM e marido FFM (residentes na Rua …) e AFF (casado, maquinista, residente na Rua …. São Martinho de S...), declarou a incompetência em razão da matéria.

A recorrente conclui o seu recurso do seguinte modo:
Primeira: Visando a presente acção a defesa de um bem, alegadamente, do domínio público local, que se integra na área de circunscrição territorial da Freguesia, aqui Autora, a competência para a presente acção é dos tribunais administrativos quer do ponto de vista da tutela subjectiva, quer do ponto de vista da tutela objectiva (artigo 1.^º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e artigo 9.º, nº 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais conjugado com os artigos 2º, nº 1 e 12⁹, nº 1 da Lei n.² 83/85) - cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos, datado de 28.09.2010, proferido no âmbito do processo n.^º 023/09.

Segunda: A decisão recorrida violou as seguintes disposições legais: artigo 212., n.º 3 da Constituição da República Portuguesa: artigos 1, n.^º 1 e 4.^º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais; e artigo 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmº Procurador-Geral Adjunto junto deste tribunal foi notificado para os efeitos previstos no art.º 146º, nº 1, do CPTA, tendo dado parecer de provimento ao recurso.

Com dispensa dos vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, em que circunstancialmente podemos assentar:
1º) - A recorrente intentou em juízo a presente acção, em termos que constam da sua petição inicial, que aqui se têm presentes, e onde a final peticiona que os réus sejam condenados a – cfr. p. i.:
a) reconhecerem a natureza pública do caminho a que se refere esta petição inicial;
b) reconhecerem que o caminho em causa está afecto ao uso directo e imediato de quem nele queira passar indiscriminadamente;
c) não ocuparem nem dificultarem, por qualquer modo, o trânsito por ele de pessoas, animais, veículos e coisas;
d) reporern, à sua custa, o caminho no estado em que este se encontrava no dia 1 de Dezembro de 2010.
2º) - Foi proferida, datada de 27/09/2011, a decisão agora recorrida, em termos ao adiante extractados, na qual, a final, a Mmª juiz declarou “a incompetência deste Tribunal em razão da matéria para se pronunciar sobre os pedidos formulados pela autora e, consequentemente, absolvo os RR. da instância” – cfr. fls. 107-109 do processo físico.

O direito
A autora, ora recorrente, intentou a presente "acção popular administrativa", com vista aos efeitos enunciados em petitório.
Para tanto, alega a dominialidade do caminho, afectado por imputadas acções dos RR.
Entendem em recurso que este Tribunal é o competente em razão da matéria, tal como já haviam enunciado em petição inicial (art.º 24° da petição).
O tribunal “a quo” assim não entendeu.
Debruçando-se sobre a questão, fundamentou o juízo de incompetência, no que é seu cerne, do seguinte modo :

A competência (ou jurisdição) de um tribunal determina-se pela forma como o autor configura a acção, definida pelo pedido e pela causa de pedir, isto é, pelos objectivos com ela prosseguidos (cfr. v.g. o acórdão do Tribunal de Conflitos de 17.05.2007, processo 05/07, publicado cm www.dgsi.pt).
Ora, no caso sub jii'dice, o que está em causa é a "reivindicação" de um terreno alegadamente pertencente ao domínio público.
Com efeito o litígio em causa circunscreve-se à questão de saber se uma determinada faixa de terreno constitui um caminho público, como tal integrado no domínio publico, ou, como defende a ré, um caminho particular, pelo que não se descortina a existência de qualquer relaçãojurídico-administrativa.
Está sim em discussão a propriedade de um terreno, discussão essa que se estabelece entre duas pessoas - independentemente da sua qualidade e do facto da autora intervir como titular do direito de acção popular - que se arrogam da sua titularidade (ou, melhor dizendo, do carácter público ou privado do caminho), questão essa regulada nos termos do direito privado.
Neste sentido veja-se v.g. o acórdão do Tribunal dos Conflitos de 19.11.2009 (processo 016/09, publicado em www.dgsi.pt).
Vejamos.
A qualificação dum litígio, como também avançou a decisão recorrida, faz-se pelo modo como o autor concebe a relação jurídica controvertida.
Mas, então, a diferente conclusão temos de chegar.
Os tribunais administrativos são os competentes para dirimir os litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (cf. artº 212º, nº 3 da CRP).
O conceito de relação jurídica administrativa foi, assim, erigido pela CRP (também com expressão no artº 1º, nº1 do ETAF) como o elemento chave de distinção na repartição de jurisdição entre os tribunais judiciais e os tribunais administrativos.
Na falta de clarificação legislativa do conceito constitucional de relação jurídica administrativa, deve entender-se que tem o sentido tradicional de relação jurídica administrativa, correspondente a relação jurídica pública, «em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido» – J.C. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 55/56.
[«O conceito de relação jurídica administrativa pode, ser tomado em diversos sentidos. Em sentido subjectivo, onde se inclui qualquer relação jurídica em que intervenha a Administração, designadamente uma pessoa colectiva, pelo que tenderia a privilegiar-se igualmente um critério orgânico como padrão substancial de delimitação. Já em sentido predominantemente objectivo, abrangeria as relações jurídicas em que intervenham entes públicos, mas desde que sejam reguladas pelo Direito Administrativo. E há ainda um outro sentido, que faz corresponder o carácter «administrativo» da relação ao âmbito substancial da própria função administrativa.» - Ac. do STA, de 28-10-2009, proc. nº 0484/09].
In casu, estamos perante relação jurídico-administrativa, para cujo conhecimento são competentes os tribunais desta jurisdição.
Tratando-se de acção popular administrativa, em que está presente essa relação.
«O âmbito de aplicação da acção popular administrativa e da acção popular civil depende, não da natureza dos interesses em causa, mas sim da natureza da relação jurídica concreta subjacente ao litígio.» - cfr. Ac. Tr. Confl., de 28-11-2000, proc. nº 000345.
Conforme se exarou no Ac. do Tribunal de Conflitos, de 28-09-2010, proc. nº 023/09, a propósito de caso com mesmos contornos de semelhança, na competência destes tribunais integram-se :
«(…) os litígios que envolvam, pelo menos, uma entidade pública ou uma entidade privada no exercício de poderes públicos e que versem sobre a qualificação de bens como pertencentes ao domínio público e actos de delimitação destes com bens de outra natureza, que antes da reforma do contencioso administrativo de 2004, se encontravam expressamente excluídos do âmbito da jurisdição administrativa (cf. artº4º, nº1 e) do ETAF/84), mas que depois daquela reforma passaram a integrar o âmbito da jurisdição.
Aliás, diríamos que é esse o seu campo próprio, atento a natureza pública do bem objecto dessa relação jurídica e o consequente estatuto de direito público (administrativo) desse bem, também denominado «estatuto de dominialidade».
Portanto, se bem que tais questões não estejam expressamente referidas no nº1 do artº4º do ETAF, o certo é que deixaram de integrar as alíneas deste preceito que respeitam à delimitação negativa da jurisdição e que integram os seus nº2 e 3.
E não existindo, hoje, qualquer outra norma que as exclua do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, elas cairão, necessariamente, no âmbito da cláusula geral do artº1º nº1 do ETAF, verificados os demais pressupostos da relação jurídica administrativa.
Neste sentido se tem pronunciado a melhor doutrina, que aqui acompanhamos.
Assim e por exemplo, diz a este propósito Vieira de Andrade: «Julgamos que o desaparecimento desta exclusão ao implicar a aplicação da cláusula geral, vai trazer para os tribunais administrativos a competência para conhecer da impugnação dos actos de qualificação dominial, que são actos administrativos, quer se trate de actos de classificação, quer de afectação (vide M. Caetano, Manual II, 8ª ed., p. 850 e segs)., bem como as acções relativas a questões de delimitação do domínio público com outros domínios que são questões de direito administrativo. Na realidade sempre se entendeu que um dos privilégios inerentes à propriedade pública, em comparação com a propriedade privada, é o poder da Administração de delimitar unilateralmente o domínio público (cf. M. Caetano, obra citada, p. 856).
As razões de exclusão, no anterior ETAF, estavam ligadas à ideia de que tudo o que respeitava à propriedade devia ser julgado perante os tribunais judiciais, por desconfiança relativamente aos tribunais administrativos e pela pressuposição da limitação dos seus poderes – são por isso razões que deixaram de justificar o desvio relativamente ao critério substancial de definição do âmbito da jurisdição administrativa.» Vide, obra citada, p. 150. No mesmo sentido, Ana Raquel Gonçalves Moniz, in O domínio Público: o critério e o regime jurídico da dominialidade. Almedina, 2006, p.531 e segs.
No mesmo sentido, se pronunciam Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, ao referirem que «De um modo geral pertence hoje ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídico administrativa e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais (artº1º, nº1 do ETAF e artº213, nº3 da CRP). (…) Isto inclui, por exemplo, (…) as questões de delimitação de bens do domínio público, que até aqui eram excluídas pelo artº4º anterior. «Tal matéria, que estava expressamente excluída da justiça administrativa no anterior ETAF (cf. alínea e) do nº1 do artº4º), não é agora objecto de qualquer “desaforamento” legislativo, devendo entender-se que os litígios emergentes de actos de qualificação dominial e de delimitação do domínio público, sendo administrativos, reingressam por força da cláusula geral do seu artº1º, nº1, no âmbito da competência dos tribunais administrativos» Vide, obra citada, in “Introdução”, a p.18.
Também Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira são da mesma opinião in CPTA e ETAF anotados, vol. I, Almedina, reimpressão da edição de Nov. de 2004, p.35/36. (…)»
Referencia a decisão recorrida, em apoio de sentido, o Ac. do Trib. de Confl. nº 016/09.
Mas não se vê como daí retirar tal conforto, quando, no caso aí em apreciação, com vincados traços de distinção do presente, a lume vinha antes e apenas «(…) um litígio entre particulares, sem que esteja em causa o exercício de poderes públicos, designadamente por parte das referidas autarquias locais (Freguesia e Município), cujo envolvimento é motivado, apenas, pela localização da questionada parcela de terreno na respectiva circunscrição territorial.
Assim, a decisão que aprecie esse litígio só constituirá caso julgado para as partes, sem estabelecer, em termos definitivos, a natureza pública ou privada de tal parcela de terreno, identificada como caminho (…)». [realce nosso]

Concluindo, o recurso merece provimento.

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte em conceder provimento ao recurso, julgando o tribunal “a quo” competente em razão da matéria, ficando assim revogada a decisão recorrida.
Sem custas.
Porto, 10 de Outubro de 2014.
Ass.: Luís Migueis Garcia
Ass.: Frederico Branco
Ass.: João Beato