Acórdãos TCAN

Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:01037/03 - Porto
Secção:1ª Secção - Contencioso Administrativo
Data do Acordão:02/16/2006
Tribunal:TAF do Porto
Relator:Dr. José Luís Paulo Escudeiro
Descritores:DEVER DE DECIDIR – ART. 09º CPA - INCIDENTE DE SUSPEIÇÃO
Sumário:I- Nos termos do n.º 1 do art. 09º do CPA, “os órgãos administrativos têm (...) o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares (...)”.
II- A violação do dever legal de decidir imposto à Administração por aquele normativo legal constitui uma ilegalidade autónoma perante a presunção de indeferimento tácito da pretensão do interessado.
Data de Entrada:06/16/2005
Recorrente:Conselho de Administração do Hospital da Senhora da Oliveira - Guimarães
Recorrido 1:V.
Votação:Unanimidade
Meio Processual:Recurso Contencioso de Anulação - Rec. Jurisdicional
Aditamento:
Parecer Ministério Publico:Negar provimento ao recurso
1
Decisão Texto Integral:Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do TCAN:
I-RELATÓRIO
“Conselho de Administração do Hospital da Senhora da Oliveira - Guimarães, S.A.", com sede na Rua dos Cutileiros, Guimarães, inconformado com a sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto, datada de 28.FEV.05, que julgando procedente o invocado vício de violação de lei, concedeu provimento ao RECURSO CONTENCIOSO DE ANULAÇÃO, oportunamente interposto por V…, residente na Rua do Arqueólogo Mário Cardoso, nº …, …º Esq. – Guimarães, da deliberação do Recorrente, de 09.ABR.03, que considerou injustificadas as faltas apontadas ao Recorrido em 08.DEZ.02 e 05.NOV.02, recorreu para o TCAN, formulando as seguintes conclusões:
1- Não há um dever de pronúncia autónomo do dever de decisão a que se refere a norma do artº 9º do CPA quando o acto administrativo esperado se insere num procedimento administrativo emergente de uma relação jurídico administrativa prévia;

2- Em tais casos, o dever de pronúncia é sinónimo de dever de decisão e erige-se em acto (conjunto) que culmina o procedimento e a sua prolacção expressa extingue o procedimento, tal como a sua não prolacção dentro do prazo legal importa deferimento ou indeferimento tácito, nos termos do CPA ou dos diplomas que regem o procedimento específico;

3- O acto tácito de indeferimento não obsta à prolacção do acto expresso, porque a Administração Pública não perde o poder de decidir expressamente, mas consente ao administrado eventualmente lesado os meios de reacção garantísticos;

4- O entendimento diverso colide frontalmente com as normas do artº 109° do OPA por afastar o instituto do indeferimento tácito, substituindo-o pela anulação do acto por violação de um assim autonomizado, perante o pressuposto da falta de “decisão final”, dever de pronúncia;

5-A sentença recorrida viola as normas dos artºs 9° e 50° do CPA, ao reputá-las aplicáveis, por preterição de um dever de pronúncia assimilável quanto aos efeitos, à violação de dever de decidir e ainda a norma do artº 109°/1 do CPA; e

6- Só o acto de indeferimento tácito é consequência da não decisão de um incidente de suspeição suscitado nos termos das normas dos artºs 44° e segs. do CPA.

O Recorrido contra-alegou, concluindo pela improcedência do recurso e pela confirmação da sentença recorrida.
O Dignº Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso.
Colhidos os vistos legais, o processo é submetido à Secção do Contencioso Administrativo para julgamento do recurso.

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II- FUNDAMENTAÇÃO
II-1. Matéria de facto
A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos:
1. O recorrente é Assistente Graduado de Patologia Clínica do Quadro de Pessoal Médico do Hospital da Senhora da Oliveira, em Guimarães.
2. O recorrente tem sido, desde 1990, o responsável pelo departamento técnico de Bioquímica.
3. Em 09-11-2001, o Director de Serviço de Patologia Clínica do Hospital elaborou novo organigrama do Serviço de Patologia Clínica.
4. Na sequência da elaboração do novo organograma em relação ao Serviço de Patologia Clínica, o recorrente deixou de chefiar o Departamento Técnico de Bioquímica.
5. O Departamento Técnico de Bioquímica passou a ser chefiado pela aqui recorrida particular Dra. M… (fls. 20 destes autos)
6. Por comunicação recebida em 09-11-2001, o Recorrente tomou conhecimento de que o Senhor Director de Serviço o incumbia, a partir de 12 de Novembro de 2001, das seguintes tarefas:
«– Exame microscópico de sedimentos urinários
– Exame químico de cálculos renais
– Exame parasitológico de fezes».
7. O recorrente apresentou recurso hierárquico necessário onde requeria a revogação do acto do Sr. Director do Serviço de Patologia Clínica referido em 3. (fls. 22 do Proc. nº 862/02).
8. O recurso hierárquico id. em 7 foi indeferido, por deliberação do Conselho de Administração do referido Hospital, tal como consta do ofício de 07-12-2001 que consta de fls. 23 a 27 do Proc. nº 862/02.
9. Por sentença proferida no âmbito do Proc. nº 169-/02 do então Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, datada de 23-04-2002, foi decretada a suspensão de eficácia da deliberação id. em 8. (fls. 30-37 do Proc. nº 862/02)
10. Em 14-05-2002, o Director de Serviço de Patologia Clínica do Hospital referido voltou a elaborar novo organigrama do Serviço de Patologia Clínica tal como consta de fls. 83 do Proc. nº 862/02.
11. Na sequência do novo organigrama desse Serviço, foi atribuída ao Director de Serviço de Patologia Clínica a responsabilidade pelo Departamento de Bioquímica e, no âmbito desse Departamento, foi atribuída a responsabilidade do Sub-Sector Técnico de Bioquímica Geral à recorrida particular Dra. M… e a responsabilidade do Sub-Sector Técnico de Electroforeses e Exames Sumários de Urina ao recorrente (fls. 83 do Proc. nº 862/02)
12. Por ofício, sem número, datado de 24.Janeiro.2003, o Recorrente foi notificado para se pronunciar, querendo, «ao abrigo das normas dos art.º 100 e seguintes do CPA», sobre a intenção de injustificação de faltas por ele dadas nos dias 5, 6, 7, 8, 12, 13 e 14 de Novembro de 2002 (fls. 4 do PA apenso a estes autos).
13. E, por ofício, também sem número, datado de 27.Janeiro.2003, foi o recorrente notificado para se pronunciar, querendo, sempre «ao abrigo das normas dos art.º 100 e seguintes do CPA», sobre a intenção de injustificação de falta por ele dada, no dia 8 de Dezembro de 2002, «a uma urgência extraordinária para que estava escalado» (fls. 2 do PA apenso).
14. Dou aqui por reproduzido o teor da folha de ponto relativa ao recorrente e com referência ao mês de Dezembro que consta de fls. 3 do PA apenso.
15. Dou aqui por reproduzido o teor da folha de ponto relativa ao recorrente e com referência ao mês de Novembro que consta de fls. 5 do PA apenso.
16. À matéria constante do ofício de 24.Janeiro.2003, o Recorrente respondeu do seguinte modo (doc. 6):
Refª.: Of. s/n, de 24.Janeiro.2003 da Repartição de Pessoal do Hospital da Senhora da Oliveira.
Resposta, apresentada ao abrigo do disposto no art. 101-3 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), pelo Dr. V…, Assistente Graduado de Patologia Clínica do quadro de pessoal médico deste hospital.
I. Questão Prévia.
1. O Senhor Director do Serviço de Patologia Clínica tem manifestado, desde há cerca de dois anos, para com o Respondente, uma inimizade grave, que se traduz em medidas de cariz persecutório – nomeadamente, pela apresentação de participações disciplinares e pelo esvaziamento do conteúdo funcional do lugar do Respondente (o que, aliás, já foi e está a ser objecto de apreciação pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto).
2. Tal inimizade grave é notória, sendo, nomeadamente, do conhecimento do Senhor Director Clínico, do Senhor Presidente do Conselho de Administração e deste órgão colegial, no seu todo.
3. A mesma inimizade grave deveria ter levado, nos termos da lei (art. 48-1/d, CPA), o Senhor Director de Serviço a apresentar o correspondente pedido de escusa.
4. Foi exactamente por existirem essas relações incompatíveis com um tratamento imparcial que o Respondente solicitou, àquele Senhor Director de Serviço, que as folhas de ponto fossem colocadas na Secretaria (ou, naturalmente, noutro local neutro).
5. Como se afirma na douta sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto proferida no proc. 484/98:
Do princípio da imparcialidade, e como seu corolário, resulta, assim, o dever da Administração actuar com objectividade e transparência, como forma de assegurar a confiança dos cidadãos numa Administração Pública imparcial.
Não basta que a Administração seja efectivamente imparcial, é necessário que os cidadãos acreditem na efectividade dessa imparcialidade. À mulher de César não basta sê-lo, há que parecê-lo.
6. O Senhor Director de Serviço optou, no entanto, por manter em seu poder mais uma arma a usar contra o Respondente...
7. Resta a este, nas presentes circunstâncias, opor suspeição (arts. 48-2, 48/1-d, 49-1, 50-1 e 45-3, CPA) àquele Senhor Director de Serviço, por modo a que este não intervenha no procedimento de marcação de faltas ao Respondente.
II. Quanto ao Fundo.
8. O Respondente está, de há vários anos, adstrito a cumprir o horário habitual no seu Serviço: das 9 h. às 14 h.
9. Simplesmente, há algum tempo – quando as suas relações com o Senhor de Serviço eram francamente boas –, o Respondente tomou a iniciativa de sugerir àquele Senhor Director que lhe permitisse passar a cumprir o horário das 8 h. às 13 h., no interesse do serviço.
10. Essa sugestão foi acolhida, por simples acordo de cavalheiros, verbalmente acertado.
11. Não houve acto algum que impusesse ao Respondente o cumprimento desse horário; tratava-se, sim, dum favor que o Respondente efectuava, em benefício do Serviço e do interesse público.
12. Com a degradação das relações com o Senhor Director de Serviço e, sobretudo, com o citado esvaziamento do conteúdo funcional, deixou de fazer sentido que o Respondente continuasse a impor-se sacrifícios à sua vida pessoal.
13. Comunicou ele, nessas circunstâncias, ao Senhor Director de Serviço que retomava o cumprimento do horário a que, de jure, estava obrigado (docs. 1 e 2).
14. Entende, pelo exposto, o Respondente que não violou qualquer dos seus deveres.
15. Mas, se algum dever tivesse ofendido (o que só por hipótese de raciocínio se concede), tratar-se-ia, então, do dever de pontualidade.
16. Ora, nessa matéria, o Senhor Director de Serviço pauta a sua conduta por uma larga tolerância.
17. E cabe, realmente, ao Senhor Director de Serviço tolerar, ou não, atrasos no cumprimento de horários, e definir os limites dessa tolerância; ponto é que o faça para todos os elementos do Serviço, e não só para alguns.
18. O seu poder é discricionário, não é arbitrário.
19. Ora, a generalidade dos médicos, técnicos superiores e técnicos do Serviço de Patologia Clínica não cumpre o horário vigente.
20. O Sr. Dr. P…, v.g., no dia 5 de Novembro de 2002, apenas chegou ao Serviço cerca das 9 h. 45 mn.; mas o Senhor Director confirmou, na folha de ponto, a sua presença desde as 9 h...
21. O mesmo Sr. Dr. P… chegava, até à altura a que os factos se reportam, habitualmente, ao Serviço entre as 10 h. e as 10 h. 30 mn. (sempre com a presença assinalada desde as 9 h. na folha correspondente...), e só há cerca de três meses começou a comparecer cerca das 9 h. 45 mn.
22. Atento o princípio da igualdade, o Senhor Director de Serviço tem de conceder tolerância idêntica ao Respondente (independentemente de este não pretender usar dela...).
Termos em que
a) Deve ser decidido o incidente de suspeição deduzido, ficando vedado ao Senhor Director do Serviço de Patologia Clínica intervir no procedimento de marcação de faltas ao Respondente;
b) Deve, em qualquer caso, entender-se que o Respondente não faltou ao serviço nas datas em causa, com as legais consequências.
Testemunhas (a ouvir sobre a matéria levada aos n.os 19, 20 e 21 supra):
1.ª) - J…, casado, funcionário administrativo, residente na Rua … de Junho, 4800-250 Atães GMR;
2.ª) - F…, solteira, funcionária administrativa, residente na Rua de S. Gonçalo, n.º …-…º, Dtº, 4810-526 Guimarães; e
3.ª) - F…, divorciada, funcionária administrativa, residente na Avenida Rio de Janeiro, …-…º, Esq., Bloco B, Mesão Frio, 4800 Guimarães,
__ todos com domicílio profissional neste hospital.
17. E, quanto à matéria constante do ofício de 27.Janeiro.2003, a resposta dada foi a seguinte:
Refª.: Of. s/n, de 24.Janeiro.2003 da Repartição de Pessoal do Hospital da Senhora da Oliveira.
Resposta, apresentada ao abrigo do disposto no art. 101-3 do Código do Procedimento Administrativo (CPA), pelo Dr. V…, Assistente Graduado de Patologia Clínica do quadro de pessoal médico deste hospital.
I. Questão Prévia.
1. O Senhor Director do Serviço de Patologia Clínica tem manifestado, desde há cerca de dois anos, para com o Respondente, uma inimizade grave, que se traduz em medidas de cariz persecutório – nomeadamente, pela apresentação de participações disciplinares e pelo esvaziamento do conteúdo funcional do lugar do Respondente (o que, aliás, já foi e está a ser objecto de apreciação pelo Tribunal Administrativo do Círculo do Porto).
2. Tal inimizade grave é notória, sendo, nomeadamente, do conhecimento do Senhor Director Clínico, do Senhor Presidente do Conselho de Administração e deste órgão colegial, no seu todo.
3. A mesma inimizade grave deveria ter levado, nos termos da lei (art. 48-1/d, CPA), o Senhor Director de Serviço a apresentar o correspondente pedido de escusa.
4. Foi exactamente por existirem essas relações incompatíveis com um tratamento imparcial que o respondente solicitou, àquele Senhor Director de Serviço, que as folhas de ponto fossem colocadas na Secretaria (ou, naturalmente, noutro local neutro).
5. Como se afirma na douta sentença do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto proferida no proc. 484/98:
Do princípio da imparcialidade, e como seu corolário, resulta, assim, o dever da Administração actuar com objectividade e transparência, como forma de assegurar a confiança dos cidadãos numa Administração Pública imparcial.
Não basta que a Administração seja efectivamente imparcial, é necessário que os cidadãos acreditem na efectividade dessa imparcialidade. À mulher de César não basta sê-lo, há que parecê-lo.
6. O Senhor Director de Serviço optou, no entanto, por manter em seu poder mais uma arma a usar contra o Respondente...
7. Resta a este, nas presentes circunstâncias, opor suspeição (arts. 48-2, 48/1-d, 49-1, 50-1 e 45-3, CPA) àquele Senhor Director de Serviço, por modo a que este não intervenha no procedimento de marcação de faltas ao Respondente.
II. Quanto ao Fundo.
8. O Respondente preveniu, em 6.Dezembro.2002, o Senhor Director do Serviço de Patologia Clínica de que não poderia «efectuar a urgência extraordinária para a qual estava destacado no dia 8 de Dezembro», do que deu Conhecimento ao Senhor Presidente do Conselho de Administração (docs. 1 e 2).
9. Nenhuma comunicação recebeu ele sobre a matéria.
10. Presumiu o Respondente que a sua solicitação, no sentido da sua substituição, tivesse sido acolhida.
11. ... O que, de resto, sucedeu, tanto quanto o Respondente pôde apurar.
12. Não houve, assim, qualquer falta ao serviço.
Termos em que
a) Deve ser decidido o incidente de suspeição deduzido, ficando vedado ao Senhor Director do Serviço de Patologia Clínica intervir no procedimento de marcação de faltas ao Respondente;
b) Deve, em qualquer caso, entender-se que o Respondente não faltou ao serviço na data em causa, com as legais consequências.
Junta: 2 documentos e procuração forense.
18. Dou aqui por reproduzido o horário de trabalho médico respeitante ao recorrente que consta de fls. 121 destes autos.
19. Em 05-11-2002, o recorrente subscreveu o requerimento que consta de fls. 72 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido dirigido ao Sr. Director do Serviço de Patologia Clínica, entregue em 06-11-2002, nos termos do qual, e além do mais, comunica que em virtude de terem deixado de existir as condições que motivaram a minha opção de integrar um horário das 8h às 13h, retomo a partir de Novembro de 2002 o meu anterior horário das 9h às 14h.
20. Em 06-12-2002, o recorrente subscreveu o requerimento que consta de fls. 73 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido dirigido ao Sr. Presidente do Conselho de Administração, entregue na referida data, nos termos do qual dá conhecimento do conteúdo das comunicações dirigidas na data referida ao Sr. Director do Serviço de Patologia Clínica em função da recusa deste em receber as mesmas.
21. Em 06-12-2002, o recorrente subscreveu o requerimento que consta de fls. 77 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido dirigido ao Sr. Director do Serviço de Patologia Clínica, entregue na referida data, nos termos do qual informa que por razões de natureza pessoal não pode efectuar a urgência extraordinária para a qual estava destacado no dia 08-12-2002, pelo que solicita que tome as providências necessárias à respectiva substituição.
22. Em 28-03-2003, foi elaborado o Parecer que consta de fls. 82 a 89 destes autos cujo teor aqui se dá por reproduzido, onde se aponta, em termos de conclusões, que:
"1ª É de injustificar a falta dada ao serviço no dia 8 de Dezembro de 2002 por se verificarem os respectivos pressupostos, ou seja, haver dever de comparência por se tratar de prestação previamente escalada e não ter havido trabalho efectivo nem apresentação de qualquer justificação concreta e atendível;
2ª É de injustificar a falta dada ao período das 8,30 às 9h ao serviço no dia 5 de Novembro de 2002 por se verificarem os respectivos pressupostos, ou seja, haver dever de comparência por se tratar de horário determinado pelo superior hierárquico e não ter havido trabalho efectivo nem apresentação de qualquer justificação atendível;
3ª Deve oficiar-se o Senhor Director de Serviço para que, quanto às faltas dos dias 6 a 8 e 12 a 14 de Novembro, concretize efectivamente a hora de chegada, sob consequência de a Repartição de Pessoal ter de reputar todo o tempo como de prestação efectiva;
4ª É de desatender o incidente de suspeição suscitado, com as legais consequências, sem embargo de poder encontrar-se, daqui para futuro, pelos motivos expostos, solução de conferência dos deveres de pontualidade e assiduidade do Respondente que afaste toda a dúvida razoável, mesmo ao nível da aparência.
E tais soluções podem ser:
1ª o Respondente assina o livro de ponto perante um dos seus colegas de serviço, com igual categoria, assistentes graduados como ele, ou
2ª o realiza perante o Senhor Director Clínico ou membro do Conselho de Administração a designar, ou
3ª de acordo com outra solução a determinar pelo CA".
23. Em reunião de 09-04-2003, pelo recorrido, com referência ao Parecer id. em 22. foi deliberado concordar com os pontos 1, 2 e 3 injustificando as faltas referidas nos pontos 1 e 2 (Acto Recorrido) ( fls. 82 destes autos ).
24. O recorrente foi notificado em 17-04-2003 do teor do ofício nº 923 que consta de fls. 79 destes autos e em 09-05-2003 requereu junto do Presidente do Conselho de Administração do Hospital Senhora da Oliveira - Guimarães, S.A. a notificação do teor integral da resolução, incluindo os seus fundamentos, acabando por intentar no então TAC do Porto processo destinando a obter tais elementos, o que acabou por acontecer, por carta remetida ao Advogado do recorrente e por ele recebida em 30-07-2003 ( fls. 79, 80 e 81 destes autos ).
25. O recorrente instaurou o presente recurso contencioso em 30-09-2003 ( fls. 2 ).
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II-2. Matéria de direito
A questão que se coloca no presente recurso jurisdicional é a de saber se tendo o Recorrido, interessado no procedimento administrativo que culminou com a prolacção de deliberação que considerou como injustificadas faltas por si dadas ao serviço, deduzido, em sede de audiência prévia, o incidente de suspeição contra participante naquele procedimento administrativo, no caso o Director do Serviço de Patologia Clínica, sustentando que deveria ficar-lhe vedado intervir no procedimento de marcação de faltas, com fundamento em inimizade grave, a omissão constante da deliberação que ultimou o procedimento de justificação de faltas no que respeita ao incidente de suspeição, constitui uma violação autónoma do princípio da decisão ou se tal relevará apenas em sede de indeferimento tácito?
Ora, quanto a esta matéria dispõe o artº 9º do CPA, no seu nº1, que “os órgãos administrativos têm (...) o dever de se pronunciar sobre todos os assuntos da sua competência que lhes sejam apresentados pelos particulares (...)”.
Consagra-se em tal normativo o princípio da decisão que impende sobre a Administração Pública.
O seu incumprimento é sancionável pelo recurso, designadamente, ao procedimento contencioso da Intimação para um comportamento.
Diferente deste princípio é o dever legal de decisão procedimental que se prende com a exigência de conclusão de procedimentos administrativos, com a consequente prolacção de actos administrativos, contida nos artºs 106º a 109º do mesmo Código, cujo incumprimento dá lugar, designadamente, à formação de indeferimento ou de deferimento tácitos.
Ora, no caso sub judice, o procedimento administrativo, em questão culminou com a prolacção de um acto expresso, de qualificação das faltas dadas ao serviço pelo interessado como injustificadas.
Acontece que, nesse mesmo procedimento administrativo, o mesmo interessado deduzira o incidente de suspeição contra o agente administrativo interventor no procedimento de marcação das faltas, não tendo tal incidente sido objecto de pronúncia.
Ora, incumbindo à Administração o dever de resolução de todas as questões pertinentes suscitadas durante o procedimento, que se incluam no âmbito da competência da entidade com o dever de decisão, a falta de pronúncia sobre o incidente de suspeição deduzido pelo interessado, em sede de audiência prévia, perante o projecto de resolução final, consubstancia violação do princípio de decisão, uma vez que a entidade recorrida não decidiu, no âmbito da sua competência, todas as questões pertinentes no âmbito daquele concreto procedimento, sendo certo, todavia, que culminou o mesmo com a prolacção de um acto administrativo expresso, circunscrito à qualificação das faltas dadas ao serviço pelo interessado.
O dever de pronúncia decisória constitui, deste modo, uma ilegalidade autónoma, traduzida pela violação do comando jurídico contido no artº 9º do CPA – Cfr. neste sentido, entre outros, os Acs. do STA, de 05.NOV.02, 28.NOV.00, 15.MAR.00, 19.JAN.00 e 14.OUT.98, in Recs. nºs 39 934-A, 45 955, 45 337, 40 372 e 41 753, respectivamente).
Aliás, ainda que se entendesse dever presumir-se tacitamente indeferida a pretensão do interessado, tal não contende com o dever legal de decidir imposto à Administração por aquele normativo legal, o qual se deve entender que se mantém – Cfr. neste sentido o Ac. STA (Pleno), de 22.MAR.00, in Rec. 39 934.
Assim sendo, a omissão de pronúncia sobre o incidente de suspeição consubstancia vício de violação de lei, por infracção ao disposto nos artºs 9º e 50º do CPA, aquele atinente ao princípio da decisão, em geral, e este último sobre decisão sobre a escusa ou suspeição.
Deste modo, improcedem as conclusões de recurso.
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III- CONCLUSÃO
Termos em que acordam os juízes da Secção do Contencioso Administrativo do TCAN em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, confirmar a sentença recorrida.
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Sem Custas, por delas estar isenta a Recorrente.
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Porto, 16/02/2006