Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01602/17.1BEBRG

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	12/06/2024

Tribunal:	TAF de Braga

Relator:	MARIA FERNANDA ANTUNES APARÍCIO DUARTE BRANDÃO

Descritores:	ACÇÃO ADMINISTRATIVA CONTRA O MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA; AMNISTIA - LEI Nº 38-A/2023, DE 02 DE AGOSTO; EXTINÇÃO DA INSTÂNCIA POR IMPOSSIBILIDADE SUPERVENIENTE DA LIDE; ACERTO DA SENTENÇA RECORRIDA/NÃO PROVIMENTO DO RECURSO;


Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Comum
Decisão:	Negar provimento ao recurso.


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Decisão Texto Integral:

Acordam, em conferência, na secção de contencioso administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:

RELATÓRIO
«AA» instaurou acção administrativa, contra o MINISTÉRIO DA ADMINISTRAÇÃO INTERNA, ambos melhor identificados nos autos, visando a declaração de nulidade ou anulação do acto que determinou a aplicação de uma sanção disciplinar bem como do despacho que indeferiu o recurso hierárquico subsequentemente interposto, e ainda a condenação da Entidade Demandada no pagamento de uma indemnização, em quantia nunca inferior a € 4 000 (quatro mil euros), a título de reparação por danos não patrimoniais que alega ter sofrido por força da prática dos actos que reputa de ilegais, acrescida dos respectivos juros à taxa legal desde a citação até efectivo e integral pagamento.
Por decisão proferida pelo TAF de Braga foi declarada amnistiada a infracção disciplinar objecto do acto impugnado e julgada extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide.
Desta vem interposto recurso pelo Réu.
Alegando, formulou as seguintes conclusões:

a) A atribuição de efeitos ex tunc à amnistia de infrações disciplinares já punidas consubstancia uma rutura com o passado, existindo uma longa lista de jurisprudência do STA e doutrina que sustenta que caso já exista uma decisão administrativa condenatória, a amnistia faz cessar o cumprimento da pena e os seus efeitos, mas não destrói aqueles que já se produziram;
b) Se já existe condenação administrativa, o único efeito que resulta do art.º 128.º, n.º 2, do CP, é o que resulta da segunda parte, ou seja, a amnistia faz cessar a execução da pena e dos seus efeitos, conforme é tradicional no direito disciplinar português, não sendo juridicamente possível aplicar em simultâneo a primeira e a segunda parte da disposição legal;
c) Se amnistia faz cessar a execução da pena e os seus efeitos, pois já existe condenação, significa que opera ex nunc, bem como, pese embora seja averbada para efeitos do cancelamento no registo disciplinar, ainda assim releva no caso de reincidência, conforme resulta do art.º 75.º, n.º 4, do CP, aplicável ex vi art.º 50.º do RDGNR.
d) Note-se que, à semelhança de todas as outras leis de concederam amnistia em razão de um acontecimento festivo, a Lei n.º 38-A/2023, de 02AGO, é omissa quanto aos seus efeitos;
e) Dessa forma, não existindo disposição que verse em sentido diverso, aplicar-se-á o disposto no RDGNR;
f) De acordo com o art.º 45.º, al. e), do RDGNR, a responsabilidade disciplinar extingue-se por amnistia, dispondo o art.º 50.º do RDGNR que a amnistia tem o efeito previsto na lei penal;
g) A amnistia de uma infração disciplinar punida pelo RDGNR, ex vi art.º 50.º, encontra os seus efeitos nos art.os 75.º, n.º 4, e 128.º, n.º 2, do CP;
h) Decorre do art.º 75.º, n.º 4, do CP, que a amnistia não obsta à verificação da reincidência;
i) Preceitua o art.º 128.º, n.º 2, do CP, «a amnistia extingue o procedimento criminal e, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança»;
j) O art.º 128, n.º 2, do CP, divide-se em duas partes, a primeira, «a amnistia extingue o procedimento criminal» respeitante ao próprio ao crime, chamada pela doutrina de “amnistia própria”, e a segunda, no caso de ter havido condenação, faz cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos como da medida de segurança», dirigida à consequência jurídica, sendo apelidada de “amnistia imprópria”;
k) A amnistia própria conduz ao arquivamento do processo-crime, nunca dando lugar à absolvição, e tem lugar até ao trânsito em julgado da decisão judicial condenatória;
l) A amnistia imprópria verifica-se após o trânsito em julgado da decisão condenatória e constitui um obstáculo à execução da pena, fazendo-a cessar, bem como os seus efeitos, contudo, não destrói aqueles que se tenham produzido; tem eficácia ex nunc, contudo, a decisão judicial condenatória continua a relevar para efeitos de reincidência;
m) O regime de amnistia previsto para o processo-crime é aplicável ao direito disciplinar público, em concreto ao RDGNR, contudo, com as necessárias e devidas adaptações;
n) No sistema jurídico português a Administração tem o poder de definir o direito numa situação individual e concreta através da prática de um ato administrativo, isto é, dispõe de autotutela declarativa, cf. art.º 148.º do CPA;
o) As decisões disciplinares punitivas consubstanciam atos administrativos constitutivos de deveres ou encargos, sendo oponíveis aos seus destinatários a partir da respetiva notificação, cf. art.º 160.º do CPA;
p) É pacífico na jurisprudência que as garantias previstas no art.º 32.º da CRP para o processo criminal não são aplicáveis em toda a sua plenitude aos processos disciplinares;
q) Ainda que se admita que o art.º 32.º, n.º 2, da CRP, seja aplicável ao direito disciplinar público, ou seja, todo o arguido se presume inocente até ao trânsito em julgado da sentença de condenação, esta norma deve ser adaptada ao processo disciplinar, uma vez que o ato administrativo punitivo produz efeitos e pode ser executado pela Administração independentemente de ser judicialmente impugnado, pois, esta, para além de autotutela declarativa, dispõe também de autotutela executiva;
r) Em processo disciplinar jamais existirá uma sentença de condenação, isto é, que condene o arguido pela prática de uma infração disciplinar, e muito menos uma que transite em julgado, pois a decisão condenatória será sempre o ato administrativo que foi proferido pela Administração;
s) O processo judicial, designadamente, a ação administrativa de impugnação, não constitui uma continuação do processo disciplinar, não resultando daquela qualquer decisão judicial que condene o arguido pela prática de uma infração disciplinar;
t) Sem prejuízo dos casos em cabe recurso hierárquico necessário, uma decisão disciplinar punitiva produz efeitos e pode ser executada ainda que caiba recurso hierárquico, sendo exemplo o caso em que é aplicada uma pena disciplinar de repreensão escrita ou repreensão escrita agravada, uma vez que a interposição do recurso não tem efeito suspensivo, cf. art.º 124.º, n.º 2, do RDGNR;
u) A presunção de inocência de um arguido em processo disciplinar finda logo que exista uma decisão administrativa eficaz e oponível, sem prejuízo de posteriormente poder ser declarada nula ou anulada em consequência de uma impugnação judicial; é esta mitigação das garantias do previstas no art.º 32.º da CRP que permite a execução das penas disciplinares;
v) Adaptando o art.º 128.º, n.º 2, do CP, ao direito disciplinar público, a condenação que aqui é referida corresponde à decisão do procedimento administrativo e não à decisão dos tribunais administrativos;
w) Dessa forma, o art.º 128.º, n.º 2, primeira parte, do CP, que contempla a amnistia própria e conduz ao arquivamento do processo disciplinar apenas opera até à decisão administrativa que aplique uma sanção;
x) Porém, existindo um ato administrativo que tenha punido o arguido pela prática de uma infração disciplinar ao abrigo do RDGNR, ainda que este seja impugnado judicialmente e o respetivo processo judicial esteja a correr termos, os efeitos da amnistia das infrações disciplinares por aquele sancionadas encontram os limites impostos pelo art.º 128.º, n.º 2, segunda parte, do CP, operando a amnistia imprópria, ou seja, fazendo cessar a execução tanto da pena e dos seus efeitos, todavia, não atingindo os efeitos já produzidos; a amnistia, nesta situação, produz efeitos ex nunc;
y) Não existe qualquer fundamento jurídico que permita atribuir os efeitos da primeira parte do art.º 128.º, n.º 2, do CP, a amnistia própria, cuja consequência jurídica é o arquivamento do processo, quando já exista uma decisão administrativa condenatória, isto é, um ato administrativo punitivo que produziu efeitos;
z) Ademais, se à luz do art.º 45.º, al. e), do RDGNR, a amnistia consubstancia uma causa de extinção da responsabilidade disciplinar, de acordo com a al. c) deste artigo, também o cumprimento constitui;
aa) É juridicamente ilógico concluir que a responsabilidade disciplinar se extingue por amnistia quando já se encontra extinta devido ao cumprimento da pena; não se pode extinguir o que já se encontra extinto;
ab) Não pode a sentença recorrida acertadamente atribuir efeitos ex tunc à amnistia, pois, no caso concreto, já existe uma condenação administrativa;
ac) A implicação de atribuição à amnistia de efeitos ex tunc comporta, face ao número de processos judiciais pendentes e ao tempo em que se encontram para decisão, alguns casos com mais de 10 anos, graves perturbações no normal funcionamento da Instituição e na Administração da Justiça Disciplinar, tendo especial relevo a necessidade de se reconstruir carreiras, facto que este que só ocorreria com a anulação ou a declaração de nulidade, por invalidade, das decisões punitivas;
ad) Não foi o objetivo da Lei n.º 38-A/2023, de 02AGO, nem tem esse alcance, igualar os efeitos da amnistia ao da anulação ou declaração de nulidade das decisões punitivas;
ae) Tentar fazer com que a Lei n.º 38-A/2023, de 02AGO, cuja origem se prende num momento festivo, se equipare a uma Lei de Amnistia com fundamento em graves injustiças, contende com tudo aquilo que sempre vigorou até à presente data.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente, devendo a sentença recorrida ser revogada e devendo prosseguir os autos seu normal curso até final, assim se fazendo a melhor JUSTIÇA.
O Autor juntou contra-alegações, sem conclusões, finalizando assim:
Termos em que pugnamos pela improcedência do recurso interposto pela Recorrente, pois só assim se materializará a almejada

JUSTIÇA!...
O Senhor Procurador Geral Adjunto notificado, nos termos e para os efeitos do artigo 146º/1 do CPTA, emitiu parecer no sentido de que deve ser proferido acórdão a revogar a sentença recorrida e a determinar o prosseguimento dos autos.

A este respondeu o Autor nos termos que aqui se dão por reproduzidos.

Cumpre apreciar e decidir.
FUNDAMENTOS
Está posta em causa a sentença que ostenta este discurso fundamentador:
(…)
Ora, nos termos em que se encontra expressamente balizada no despacho do Comandante do Comando Territorial ... da GNR, de 16 de Janeiro de 2017, em causa está a aplicação de uma sanção disciplinar de suspensão do Autor pelo período de 60 (sessenta) dias, por alegada violação do dever de obediência previsto no artigo 9.°, n.° 1 e n.° 2, alínea a) do Regulamento Disciplinar da GNR, aprovado pela Lei n.° 145/99, com a redacção dada pela Lei n.° 66/2014, de 28.08, por incumprimento do estatuído no n.° 1, do artigo 2.° da Lei n.° 18/2007, de 17.05 (que aprovou o Regulamento de Fiscalização da condução sob influência do álcool ou de substâncias psicotrópicas) e da circular n.° 0872007-T da 3.ª Repartição do CG/GNR.
Em concreto, de acordo com o exarado na decisão impugnada, foi o Autor acusado de, no âmbito de uma operação de fiscalização rodoviária, com incidência na fiscalização de condução sob influência de álcool, realizada no dia 30 de Dezembro de 2012, não ter submetido um condutor («BB») ao teste no aparelho quantitativo de pesquisa de álcool através do ar expirado, não cumprindo, nessa medida, o que lhe era legalmente exigido e a que estava obrigado.
Qualificando a infracção disciplinar praticada como uma infracção grave e cometida com dolo, foi, assim, o Autor condenado na sobredita sanção de suspensão (por um período de 60 dias), nos termos das disposições combinadas nos artigos 20.°, 27.°, n.° 2, alínea c) [ex vi alínea b), do n.° 2, do artigo 41.°], todos do sobredito Regulamento Disciplinar da GNR.
Nesta conformidade, temos por certo que a infracção disciplinar imputada ao Autor, e sindicada nesta sede judicial: (i) foi praticada antes das 00h00, de 19 de Junho de 2023 [cf. artigo 2.°, n.° 2, alínea b)], (ii) não constitui ilícito penal, sequer um ilícito não amnistiado [cf. artigo 6.°], (iii) respeita o limite balizado na segunda parte do artigo 6.° da Lei n.° 38-A/2023, de 2 de Agosto (por constituir em si mesma uma pena de suspensão), (iv) sendo por demais evidente que não integra qualquer das excepções previstas no respectivo artigo 7.°, por, nomeadamente, em causa não estar uma infracção praticada por um membro das forças policiais e de segurança, no exercício das suas funções, que tenha constituído uma violação de direitos, liberdades e garantias pessoais de cidadãos [cf. artigo 7.°, n.° 1, alínea k)].
Destarte, porque reunidos todos os pressupostos legalmente previstos, a infracção disciplinar corporizada no acto administrativo que constitui o objecto da presente lide, deve ter-se por amnistiada ope legis, à luz do preceituado nos artigos 2.°, n.° 2, alínea b) e 6.° da Lei n.° 38-A/2023, de 02 de Agosto.
A acrescer, e embora cientes de que a tese a que se adere não se afigura isenta de controvérsia, tenha-se ainda presente que «como o artigo 6º da Lei nº 38-A/2023, de 2/8, não distingue entre amnistia própria e amnistia imprópria, o efeito útil da norma é o de que a amnistia aí prevista constitui uma providência que “apaga” a infracção disciplinar, sendo por isso apropriado falar-se aqui numa abolição retroactiva da infracção disciplinar, porquanto esta (a amnistia), opera “ex tunc”, incidindo não apenas sobre a própria sanção aplicada, como também sobre o facto típico disciplinar passado, que cai em “esquecimento”, tudo se passando como se não tivesse sido praticado e, consequentemente, eliminado do registo disciplinar do trabalhador», conforme cabalmente explicitado no Acórdão do Colendo Supremo Tribunal Administrativo, de 16 de Novembro de 2023 (proferido no processo n.° 0262/12.0BELSB).
Ante todo o exposto, constituindo uma causa de extinção da responsabilidade disciplinar, a amnistia não só faz desaparecer da ordem jurídica todos os efeitos da pena disciplinar que foi aplicada ao Autor, como apaga retroactivamente o objecto da presente lide que radica no correspondente acto administrativo que a aplicou, o qual, por impugnado judicialmente, não se chegou a consolidar na ordem jurídica e a constituir caso decidido.
E é, pois, pelos motivos aduzidos que não resta senão concluir que, perante a amnistia da infracção disciplinar que vinha imputada ao Autor, cai também o acto punitivo sancionatório, tornando impossível o prosseguimento da presente lide, por aquele acto punitivo ter deixado de ter existência jurídica [neste sentido, outrossim, os Acórdãos do Venerando Tribunal Central Administrativo Sul, de 12.10.2023 (processo n.° 699/23.0BELSB e processo n.° 3165/22.7 BELSB)].
Deve, por conseguinte, julgar-se verificada a impossibilidade superveniente da lide, com a consequente extinção da presente instância, em conformidade com o preceituado na alínea e) do artigo 277.° do CPC [ex vi artigo 35.° do CPTA].
X
É objecto de recurso esta sentença que julgou extinta a instância, por impossibilidade superveniente da lide, perante a amnistia da infração disciplinar que vinha imputada ao Autor, sufragando o entendimento dos Acórdãos do STA de 16.11.2023, processo nº 0262/12.0BELSB e do Tribunal Central Administrativo Sul, de 12.10.2023 (processo n.º 699/23.0BELSB e processo n.º 3165/22.7 BELSB) que se pronunciaram sobre a «questão» no âmbito da aplicação da mesma lei de amnistia - Lei nº 38-A/2023, de 02.08.
Vejamos,
Em causa está a aplicação de uma sanção disciplinar de suspensão do Autor pelo período de 60 (sessenta) dias, por alegada violação do dever de obediência previsto no artigo 9.º, n.º 1 e n.º 2, alínea a) do Regulamento Disciplinar da GNR, aprovado pela Lei n.º 145/99, com a redacção dada pela Lei n.º 66/2014, de 28.08, por incumprimento do estatuído no n.º 1, do artigo 2.º da Lei n.º 18/2007, de 17.05 (que aprovou o Regulamento de Fiscalização da condução sob influência do álcool ou de substâncias psicotrópicas) e da circular n.º 0872007-T da 3.ª Repartição do CG/GNR.
O Recorrente Ministério da Administração Interna reconhece desde logo que é inquestionável que, por força da alínea b) do art.º 2.º e do art.º 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de Agosto, a infração disciplinar que esteve na origem do ato punitivo impugnado é amnistiável porquanto (i) foi praticada antes das 00h00, de 19 de junho de 2023 [cf. artigo 2.º, n.º 2, alínea b)], (ii) não constitui ilícito penal, sequer um ilícito não amnistiado [cf. artigo 6.º], (iii) respeita o limite balizado na segunda parte do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto (por constituir em si mesma uma pena de suspensão), (iv) sendo por demais evidente que não integra qualquer das exceções previstas no respectivo artigo 7.º, por, nomeadamente, em causa não estar uma infração praticada por um membro das forças policiais e de segurança, no exercício das suas funções, que tenha constituído uma violação de direitos, liberdades e garantias pessoais de cidadãos [cf. artigo 7.º, n.º 1, alínea k)].
Sustenta, porém, que não pode a sentença recorrida acertadamente atribuir efeitos ex tunc à amnistia, pois, no caso concreto, já existe uma condenação administrativa pelo que é juridicamente ilógico concluir que a responsabilidade disciplinar se extingue por amnistia quando já se encontra extinta devido ao cumprimento da pena; não se pode extinguir o que já se encontra extinto. A implicação de atribuição à amnistia de efeitos ex tunc comporta, face ao número processos judiciais pendentes e ao tempo em que se encontram para decisão, alguns casos com mais de 10 anos, graves perturbações no normal funcionamento da Instituição e na Administração da Justiça Disciplinar, tendo especial relevo a necessidade de se reconstruir carreiras, facto que este que só ocorreria com a anulação ou a declaração de nulidade, por invalidade, das decisões punitivas. Em consequência sustenta que, não sendo o objetivo da Lei n.º 38-A/2023 igualar os efeitos da amnistia ao da anulação ou declaração de nulidade das decisões punitivas, a sentença recorrida deve ser revogada, devendo prosseguir os autos seu normal curso até final.
Não vemos que assim seja.
Com efeito, o Autor instaurou esta ação administrativa contra o Ministério da Administração Interna visando a declaração de nulidade ou a anulabilidade da decisão final proferida no Processo Disciplinar instaurado contra o mesmo que lhe aplicou a pena de suspensão por 60 dias, bem como, o despacho proferido pelo Exmo. Senhor Comandante-Geral da GNR, no Recurso Hierárquico interposto pelo Autor, que confirmou aquela, indeferindo este.
Sucede que o Autor não cumpriu a punição.
Ora, se cessou a responsabilidade disciplinar do arguido, extinguindo-se os efeitos do ato que a efetivou, não subsiste qualquer interesse em determinar se o poder disciplinar prescreveu ou não antes da prática daquele ato, porque não existem outros efeitos jurídicos a extinguir para além daqueles que são extintos pela própria amnistia.
Assim não pode colher a conclusão que o Recorrente formula no ponto aa) das suas Conclusões, quando afirma que “É juridicamente ilógico concluir que a responsabilidade disciplinar se extingue por amnistia quando já se encontra extinta devido ao cumprimento da pena; não se pode extinguir o que já se encontra extinto.”.
Ora, o Recorrente afirma que a responsabilidade disciplinar do aqui Recorrido (Autor na acção) já se encontra extinta por cumprimento da pena.
Contudo, tal não ocorreu.
É que a sanção disciplinar determinada aplicar ao Autor/Recorrido ainda não foi concretizada ou aplicada a este, estando a Entidade com o poder disciplinar à espera do desfecho da presente acção, para aplicar a suspensão do Autor por 60 dias.
Posto isto, não há nenhum cumprimento da pena no momento em que o Tribunal declara a extinção da instância por impossibilidade superveniente da lide, com a aplicação da amnistia provinda da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto, como alega o Recorrente.
Desta feita, bem andou o Tribunal a quo quando concluiu que temos por certo que a infracção disciplinar imputada ao Autor, e sindicada nesta sede judicial: (i) foi praticada antes das 00h00, de 19 de junho de 2023 [cf. artigo 2.º, n.º 2, alínea b)], (ii) não constitui ilícito penal, sequer um ilícito não amnistiado [cf. artigo 6.º], (iii) respeita o limite balizado na segunda parte do artigo 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 2 de agosto (por constituir em si mesma uma pena de suspensão), (iv) sendo por demais evidente que não integra qualquer das excepções previstas no respectivo artigo 7.º, por, nomeadamente, em causa não estar uma infracção praticada por um membro das forças policiais e de segurança, no exercício das suas funções, que tenha constituído uma violação de direitos, liberdades e garantias pessoais de cidadãos [cf. artigo 7.º, n.º1, alínea k)].
Logo, porque reunidos todos os pressupostos legalmente previstos, a infracção disciplinar corporizada no acto administrativo que constitui o objecto da presente lide, deve ter-se por amnistiada ope legis, à luz do preceituado nos artigos 2.º, n.º 2, alínea b) e 6.º da Lei n.º 38-A/2023, de 02 de agosto.
Em suma,
Apesar de o arguido ter sido condenado a ficar impedido de exercer as funções pelo período de 60 dias e privado da sua remuneração durante tal período, o certo é que, no caso posto, devido à impugnação administrativa apresentada pelo aqui recorrido, o Recorrente ainda não executou tal sanção.
Improcedem as Conclusões das alegações.

DECISÃO
Termos em que se nega provimento ao recurso.
Custas pelo Recorrente.
Notifique e DN.
Porto, 06/12/2024

Fernanda Brandão
Paulo Ferreira de Magalhães
Isabel Jovita