| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
I – RELATÓRIO
AMSR, devidamente identificada nos autos, vem interpor o presente RECURSO JURISDICIONAL da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, de 30.04.2015, proferida no âmbito da ação administrativa comum que a Recorrente intentou contra o INSTITUTO DA SEGURANÇA SOCIAL, I.P., que julgou procedente a exceção dilatória inominada, decorrente do uso indevido da ação administrativa comum, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Em alegações, a Recorrente apresentou alegações, onde conclui nos seguintes termos, que delimitam o objeto do recurso:
“(…)
1. O ofício dado como provado no ponto 7 dos factos provados não constitui um ato administrativo.
2. Nem preenche os requisitos exigíveis para a comunicação dum ato administrativo.
3. O ofício não indica a autoridade que o praticou nem a data, daí ser inexistente.
4. A comunicação não cumpre os elementos essenciais, razão pela qual a ser ato administrativo ainda não se iniciou o prazo para o impugnar.
5. A ser ato e a estar bem comunicado (o que não se aceita) está viciado por usurpação de poder, já que em parte alguma da lei é conferida competência à Recorrida para a prática de tal decisão, competência que cabe aos Tribunais, na falta de acordo entre os interessados, pelo que seria nulo.
6. A lei impõe à Segurança Social que intervenha, nos casos em que há acidentes de viação em que há danos em beneficiários da Segurança Social, para exercício do seu direito que não passa duma sub-rogação parcial do credor por alguns dos danos.
7. Intervenção que tem caráter preclusivo estando o direito da Segurança Social dependente do prazo de prescrição do direito do sinistrado pelo acidente.
8. O Tribunal deveria ter, até para efeitos de convolação, apreciado todas estas questões.
9. Damos aqui por reproduzido o teor do artigo 60º destas alegações.
(…)”* Notificado que foi para o efeito, o Recorrido não contra-alegou.* O Tribunal recorrido proferiu despacho de admissão do recurso, fixando os seus efeitos e o modo de subida.* O Ministério Público neste Tribunal emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.* Com dispensa de vistos prévios, cumpre, pois, apreciar e decidir, já que nada a tal obsta.* II – DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A DECIDIR
O objeto do recurso é delimitado pelas conclusões das respetivas alegações, de acordo com o disposto nos artigos 144.º n.º 2 e 146.º n.º 4 do CPTA e dos artigos 5.º, 608.º n.º 2, 635.º n.ºs 4 e 5 e 639.º do novo CPC ex vi dos artigos 1.º e 140.º do CPTA.
Examinando as conclusões espraiadas no presente recurso, logo se constata que as mesmas assentam no reiterar da argumentação que havia já sido esgrimida em sede de resposta à matéria excetiva suscitada nos autos, quando é certo que aquilo que aqui está em causa em sede de Recurso Jurisdicional é a sentença proferida pelo tribunal a quo.
Ainda assim, é extraível a seguinte questão que cumpre conhecer: erro de julgamento de direito quanto à decidida exceção dilatória inominada, decorrente do uso indevido da ação administrativa comum. * III – FUNDAMENTAÇÃO
III.1 – DE FACTO
Na decisão recorrida deram-se como provados os seguintes factos, sem reparos nesta parte:
1. A Autora beneficia de uma pensão de invalidez, que o Réu lhe concedeu em 1998 e lhe pagou de forma ininterrupta até 26 de setembro de 2006, data em que a pensão mensal ascendia a € 171,33 - facto admitido por acordo;
2. Essa pensão foi-lhe atribuída na sequência de um acidente de viação de que foi vítima, ocorrido em 08 de janeiro de 1989 - facto admitido por acordo;
3. O condutor do veículo sinistrante tinha a responsabilidade civil decorrente da sua circulação transferida para a CSM, e para a indemnizar, a mesma pagou-lhe extrajudicialmente, em 1990, a quantia de 18.000.000$00 [€89.783,62] - facto admitido por acordo;
4. Em 27 de agosto de 1998, a Autora requereu a pensão de invalidez, o que foi confirmado em 03 de setembro de 1998, pela Comissão de Verificação da Incapacidade Permanente, de que a invalidez radicou em acidente de viação, e aquando do pedido, referiu no impresso que preencheu, que tinha sido indemnizada pela Seguradora, por €89.783,623, que lhe foi pago em 1990 - cfr. fls. 39 a 43 do Processo Administrativo;
5. No seio do Réu, foi emitida informação datada de 09 de novembro de 2005, versando a situação da Autora, em que foi apreciado o fundamento e o montante de reembolso a favor do Réu, no montante de € 48.393,37 - cfr. fls. 25 a 28 do Processo Administrativo;
6. Pelo ofício n.° 34100, datado de 26 de setembro de 2006, o Réu comunicou à Autora, o que, por facilidade, para aqui se extrai, como segue:
“(…)
Assunto: PENSÃO DE INVALIDEZ
Pelo presente informamos V. Ex.ª do seguinte:
Em 1998/08/27 foi iniciado o pagamento de uma Pensão Provisória por Limite de Baixa dado V. Ex.ª. ter completado 1095 dias de baixa por doença.
Para que a referida pensão se transformasse em pensão de invalidez é necessário a confirmação da situação de incapacidade por Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes.
A Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes a que V. Ex.ª foi submetida em 1998/09/03 considerou que a invalidez de que é portador é resultante do acidente de viação, pelo qual lhe foi paga indemnização da CSM, houve lugar à aplicação do artigo 9° do Decreto-Lei n.º 329/93 de 25/09.
Assim, não há lugar ao pagamento das respetivas prestações até que o somatório dás pensões à que o beneficiário tem direito, se não houvesse tal responsabilidade, atinja o valor da indemnização por perda da capacidade de ganho.
Deste modo, foi determinado que dos dezoito mil contos (89 783,62€) de indemnização, que lhe foram pagos o Centro Nacional de Pensões deveria reembolsar 48 393,37€.
Face ao exposto, a partir do próximo mês de outubro/06, o valor mensal da sua pensão será considerado para compensação do montante a reembolsar pelo Centro Nacional de Pensões, pelo que só após regularização da referida quantia a pensão será posta a pagamento.
Com os melhores cumprimentos,
A chefe de equipa
BB (…)”.
7. A Petição inicial que motiva os presentes autos foi remetida a este Tribunal, por correio eletrónico, em 02 de dezembro de 2013.* III.2 - DO DIREITO
Cumpre decidir, sendo que a única questão que se mostra controversa e objeto do presente recurso jurisdicional consiste em saber se a sentença recorrida, ao julgar verificada a exceção dilatória inominada, decorrente do uso indevido da ação administrativa comum, incorreu em erro de julgamento de direito.
Vejamos então.
A Autora, aqui Recorrente, pediu ao Tribunal a quo a condenação do Réu a reconhecer que não tem um qualquer crédito no valor de € 48,393,37 exigível sobre si, por manifesto abuso de direito ou por o mesmo se encontrar prescrito.
Todavia, o T.A.F. do Porto entendeu que a Autora/Recorrente fez uso indevido do meio processual deduzido nos autos, e nessa sequência, atenta a impossibilidade de convolação do processo na fórmula processual correta decorrente da caducidade do direito de ação, julgou procedente a suscitada exceção de dilatória inominada, decorrente do uso indevido da ação administrativa comum, e, consequentemente, absolveu o Réu da instância.
Fê-lo com a seguinte fundamentação jurídica:”
(…)
Nos termos do artigo 37.° n.° 1 do CPTA, seguem a forma de Ação Administrativa Comum “... os processos que tenham por objecto litígios, cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que nem neste código nem em legislação avulsa sejam objecto de regulação especial” [sublinhado nosso].
Resulta desta disposição, por um lado, que a ação administrativa comum é o processo comum de contencioso administrativo, no sentido em que se trata da forma de processo que recebe no seu âmbito todos os litígios jurídico-administrativos excluídos da incidência típica nos restantes meios processuais, e por outro lado, que o seu âmbito de aplicação é definido por exclusão, seguindo esta forma de ação todos os processos em que não seja formulada nenhuma das pretensões para as quais se encontre estabelecido um modelo especial de tramitação.
E o n.° 2 daquele artigo 37.° enumera de forma exemplificativa as pretensões que deverão obedecer à forma de ação administrativa comum, nelas se abarcando, designadamente, nas alíneas a) e b), os processos que tenham por objecto litígios relativos a reconhecimento de situações jurídicas subjetivas e de reconhecimento de condições, as quais constituem pretensões que no anterior regime de contencioso administrativo de enquadravam na Ação de reconhecimento de direitos ou interesses legítimos a que se referia o então artigo 69.° da LPTA, sendo ainda, com referência à alínea e) do n.° 2 do mesmo CPTA, que está imanente a um pedido de condenação, que o dever de prestar decorra de normas jurídico-administrativas e não envolva a emissão de um ato administrativo [sublinhado nosso].
Nos presentes autos, como alega e requer a Autora, vêm formulados pedidos, subsidiários, atinentes ao pedido de condenação do Réu a reconhecer que não tem qualquer crédito exigível sobre si, e se for considerado que o Réu é seu credor, que deve ser condenado a reconhecer que o seu crédito está prescrito, e ainda, também subsidiariamente, que não poderia o Réu prevalecer-se, como fez, da presunção do n.° 2 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 329/93, por não vigorar à data do sinistro.
De acordo com o ensinamento do Prof. Alberto dos Reis in Código Processo Civil Anotado, Vol. II, 3a. Edição de 1948, a forma do processo a utilizar em cada caso concreto deve ater-se ao fim a que se destina, sendo que tal se conhece através dos contornos em que foi definido e formulado o pedido pela Autora na petição inicial. Desta forma e atento o disposto no artigo 37.° do CPTA afigura-se [de forma aparente], ser adequada a forma de processo de que a Autora lançou mão, já que não há desajustamento manifesto entre os pedidos formulados e a forma de processo utilizada, e assim, que [para já] não se coloca a questão da caducidade do direito de ação, como suscitado pelo Réu.
Todavia, tendo subjacente a motivação expendida no nosso despacho datado de 16 de junho de 2014, resulta evidente dos autos que a Autora, para lá de peticionar a condenação do Réu no reconhecimento de que não tem qualquer crédito exigível sobre si, e se for considerado que o Réu é seu credor, que deve ser condenado a reconhecer que o seu crédito está prescrito, e ainda, também subsidiariamente, que não poderia o Réu prevalecer-se, como fez, da presunção do n.° 2 do artigo 9.° do Decreto-Lei n.° 329/93, por não vigorar à data do sinistro, o que a motiva é que o Réu não deixe de continuar a pagar-lhe a prestação, e que porque não o faz, que é ilícita a sua atuação [cfr. neste sentido, o teor do ponto 13 da pronúncia da Autora, remetida aos autos em 24 de janeiro de 2014], tendo por reporte o teor do ofício n.° 34100, datado de 26 de setembro de 2006.
Cotejando as posições das partes, vertidas nos articulados, e como resultou provado, por não controvertido, tendo sido emitida no seio do Réu, informação datada de 09 de novembro de 2005, versando a situação da Autora, em que foi apreciado o fundamento e o montante de reembolso a seu favor [do Réu], no montante de €48.393,37, do que a mesma [Autora] foi notificada pelo ofício n.° 34100, datado de 26 de setembro de 2006, o Réu comunicou à Autora, uma decisão, por si tomada, e que contende com a sua esfera jurídica de direitos.
Ora, resulta incontrovertido que a Autora, depois de ter recebido o ofício do Réu, n.° 34100, datado de 26 de setembro de 2006, não reagiu judicialmente contra o seu teor, que, como julgamos e manifestamente, tendo subjacente o disposto nos artigos 51.°, n.° 1 e 52.°, n.° 1, ambos do CPTA, corporiza em si, uma decisão provinda dos serviços do Réu, que é lesiva dos seus direitos ou interesses legalmente protegidos.
Por outro lado, depois de ter recebido aquele ofício, em setembro do ano de 2006, só em dezembro do ano de 2013, portanto, volvidos mais de 7 anos, é que a Autora decide reagir judicialmente quando ao que visa o Réu prosseguir pelo constante naquele seu ofício n.° 34100. E estando em causa, de uma banda, a continuação do pagamento da pensão à Autora, e de outra banda, o seu não pagamento e a cativação desse[s] valor[es] até perfazer o montante de €48.393,37, como ía constante, em termos de fundamentação vertida naquele ofício, temos para nós que a Autora, durante todo este período transato, aceitou [ainda que tacitamente] o teor do que vinha corporizado naquele ofício, em torno das suas causas, efeitos e consequências [jurídicas e patrimoniais], pelo que não podia prosseguir na sua impugnação [cfr. artigo 56.°, n.° 1 do CPTA].
O teor do ofício n.° 34100, é bastante claro para um destinatário, colocado nas situações de facto, tempo e lugar de quem o recebe, ainda por cima, se colocado na concreta situação da visada, a Autora.
É certo que do ofício não consta enunciado, por que pressupostos é que o Réu alcançou aquele valor de €48.393,37. Todavia, essa dúvida, legítima, por parte da Autora, seria facilmente suprível, se a mesma, assim querendo, tivesse deitado mão, seja do disposto no artigo 60.°, n,° 2 do CPTA, seja do meio de processo previsto no artigo 104.° do mesmo Código, o que não logrou fazer.
A Autora deitou mão da ação comum, porque a utilização da ação especial, para impugnação do ato que lhe “cortou” a perceção mensal da pensão, já lhe estava vedada, atento o disposto no artigo 58.°, n.° 2 alínea b) do CPTA, isto é , por ter decorrido o prazo de 3 meses, ou mesmo o prazo de 1 ano, a que se reporta o n.° 4, alínea b) do mesmo Código, e a questão do reembolso a favor do Réu, pelo montante de €48.393,37, é já, como assim julgamos, de ordem reflexa, pois que tal só de coloca em discussão, porque a Autora se arroga que a atribuição da pensão de invalidez se trata de um ato constitutivo de direito, que está na sua esfera jurídica desde 1998, o que é verdade. Só que a atuação do Réu, como o mesmo expendeu no ofício de 2006, e que a Autora recebeu, encerra em si uma decisão insindicada pela Autora, no sentido de que, face ao disposto no artigo 9.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 329/93, de 25 de setembro, o valor da sua pensão mensal é tida para efeitos de compensação do valor de €48.393,37, e que só depois de efectuado o reembolso desse valor total, a favor do Réu [do CNP], é que se continuará o seu pagamento mensal.
E considerando que a pensão mensal da Autora foi-lhe atribuída em 1998, atento o disposto no referido normativo [artigo 9.°, n.° 2 do Decreto-Lei n.° 329/93, de 25 de setembro], a atuação do Réu é vinculada, e imediatamente operativa, sem dependência do recurso a Tribunal.
Por ter interesse, para aqui se extarem os artigos 9.° e 10.° do referido diploma legal [a que corresponde a redação dos artigos 6.° e 7.° do Decreto Lei n.° 187/2007 de 10 de maio], como segue:
“Artigo 9.°
Responsabilidade civil de terceiro
1 - Existindo responsabilidade civil de terceiro pelo facto determinante da incapacidade que fundamenta a atribuição da pensão de invalidez, não há lugar ao pagamento das respetivas prestações até que o somatório das pensões a que o beneficiário teria direito, se não houvesse tal responsabilidade, atinja o valor da indemnização por perda de capacidade de ganho.
2 - Quando não seja discriminado o valor da indemnização por perda da capacidade de ganho, presume-se que a mesma corresponde a dois terços do valor total da indemnização atribuída.
Artigo 10.°
Direito ao reembolso das prestações pagas
Se, não obstante o disposto no artigo anterior, tiver havido pagamento de pensões, a instituição de segurança social tem o direito de exigir o respetivo reembolso.”
Em face do extraído dos normativos supra, a atuação do Réu está conforme com o seu dispositivo, ou seja, porque o Réu tem prestações a pagar á Autora, não as deve pagar até perfazer o montante a reembolsar, e na eventualidade de já ter havido pagamento de prestações, o Réu até podia pedir o seu reembolso à Autora.
E finalmente, ao contrário do que alega a Autora, não se coloca em questão a ocorrência de prescrição, porquanto, tendo o acidente de viação ocorrido em 1989, o acordo extrajudicial [no âmbito do qual recebeu a quantia de 18.000.000$00] ocorrido em 1990, e a pensão de invalidez começado a se r -lhe paga em 1998, não estava em curso qualquer prazo prescricional, de 3 anos, quando à exigibilidade do montante de €48.393,37, da Companhia de seguros, e junto desta.
Dispõe o artigo 46°. do CPTA, conforme para aqui se extrai:
“Artigo 46.°
Objeto
1 - Seguem a forma da ação administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de atos administrativos [sublinhado nosso], bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo. [sublinhado nosso]
Ora, face ao teor da notificação de que a Autora foi alvo, em particular, o último parágrafo do ofício n.° 34100, no sentido de que “Face ao exposto, a partir do próximo mês de outubro/06, o valor mensal da sua pensão será considerado para compensação do montante a reembolsar pelo Centro Nacional de pensões, pelo que só após regularização da referida quantia a pensão será posta a pagamento.”, a mesma devia ter deitado mão da ação administrativa especial, para anulação desta decisão, e eventualmente, para condenação do Réu à prática do ato administrativo devido, que assentando no pagamento da pensão de invalidez, se assim fosse decidido, tal implicaria o julgamento necessário, de que ao Réu não lhe assistia o direito a qualquer reembolso, o que deveria ter feito a Autora, nos prazos acima referidos, de 3 meses ou de 1 ano, mas que há muito estão transcorridos.
Importa enfatizar, que no âmbito dos poderes de pronúncia do Tribunal, e conforme dispõe o artigo 71.°, n.° 1 do CPTA, o tribunal não se limitaria a impor ao Réu o pagamento da pensão de invalidez, a partir de outubro de 2006 [data a partir da qual o Réu deixou de a pagar à Autora], devolvendo a questão ao órgão administrativo competente, anulando ou declarando nula a de cisão, mas pronunciar-se-ia sobre a pretensão material da Autora, impondo que não poderia o Réu levar a cabo qualquer compensação para com a Autora.
Por outro lado, não está em causa o conhecimento a título incidental da ilegalidade de um ato administrativo, sendo de clarificar que mesmo que a titulo incidental, apenas é possível conhecer da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado “nos casos em que a Lei substantiva o admita”, - é o que resulta do n.° 1 artigo 38.° do CPTA -, mas agora já no âmbito da responsabilidade civil da Administração, sendo que, de todo o modo, a causa de pedir em que assentam os pedidos deduzidos pela Autora, não se enquadram neste domínio.
Efetivamente, tal requisito não ocorre nos presentes Autos - neste sentido Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, in Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na página 181, onde se pode ler que “O art.° 38° n.° 1 abre possibilidade de o pedido de apreciação incidental da ilegalidade de um ato administrativo ser efetuado noutro tipo de processos não impugnatórios. O art.° 38° coloca-se num plano estritamente processual para o efeito de sublinhar que, do ponto de vista processual, nada impede que num processo impugnatório, submetido à forma de Ação Administrativa Comum, o tribunal verifique, reconheça e declare, a título incidental, a ilegalidade de atos administrativos que não possam ser impugnados, nem portanto contenciosamente anulados. Ponto é, que, do ponto de vista substantivo algum efeito útil se possa extrair de uma tal verificação; que depende, como resulta do art.° 38° n.° 1, de uma opção da Lei substantiva, que tem de reconhecer relevância, para qualquer efeito, ao reconhecimento judicial, a título incidental, da ilegalidade de atos administrativos já consolidados”.
Por todo o exposto, forçoso é concluir que, no caso dos autos e no seu concreto circunstancialismo, está vedado à Autora lançar mão da ação administrativa comum, por força do disposto no artigo 38°. do CPTA, o que obsta ao conhecimento do mérito da ação.
Aqui chegados, sempre importa analisar da oportunidade de proceder à anulação de processado, e assim, da sua eventual convolação para a ação administrativa especial, em ordem a prosseguir, o princípio pró actione. Sempre se diz, todavia, que o ato em questão, face ao enquadramento suscitado pela Autora na sua Petição inicial, apenas seria suscetível, hipoteticamente, de padecer de vicio de forma e de violação de lei [por erro nos pressupostos de facto e de direito], que é conducente à mera anulabilidade, e que tendo presente que o ato em causa foi levado ao conhecimento da Autora por ofício datado de 26 de setembro de 2006, e a data da entrada da Petição inicial em juízo [em 02 de dezembro de 2013], a conclusão a que chegamos é a de que a eventual convolação dos presentes autos de ação administrativa comum em ação administrativa especial, constituiria a prática de um ato inútil, e vedado por lei, nos termos do artigo 130.° do CPC.
(…)
Atento o supra exposto, abstenho-me de conhecer os pedidos, e assim do mérito da causa, pelo que determino a absolvição do Réu da instância, nos termos do artigo 278.° n.° 1 alínea e) do CPC.
(…)”.
Desta sentença discorda a Recorrente que lhe imputa erro de julgamento de direito, porque entende, no mais substancial, que o ofício dado como provado no ponto 7 do probatório coligido nos autos não constitui um ato administrativo, nem preenche os requisitos essenciais para a comunicação de um ato administrativo, ou quando assim, não se entenda, que o mesmo está viciado por usurpação de poder, pelo que seria nulo, o que deveria ter apreciado para efeito de convolação da presente ação.
Mas sem razão, como veremos de seguida.
O erro na forma de processo constitui nulidade processual de conhecimento oficioso [cfr. artigos 193.º, 196.º e 200.º, n.º 2, do CPC, aplicáveis ex vi artigo 1.º do CPTA], e consiste no uso, pelo Autor, de uma forma processual inadequada para fazer valer a sua pretensão [vide Rodrigues Bastos, Notas ao Código de Processo Civil, Volume I, 2.ª edição, págs. 400 e 401].
O erro na forma de processo afere-se pelo pedido ou pretensão que o autor pretende obter do tribunal.
O pedido é o efeito jurídico que se pretende obter, ou seja, a finalidade, o resultado que se quer alcançar.
Ora, escrutinando o pedido e causa de pedir aventadas pela Autora, aqui Recorrente, desde já se avança que não se vislumbra a ocorrência de erro na forma do processo.
Na verdade, e como se viu supra, por intermédio da ação em juízo, a Autora/Recorrente visa a condenação do Réu, aqui Recorrido, a reconhecer que não tem qualquer crédito no valor de 48,393,37 exigível sobre si, por manifesto abuso de direito ou por o mesmo se encontrar prescrito.
E, assim sendo, impera concluir que o presente meio processual - ação administrativa comum - assoma como a forma de processo correta, ponderando o estatuído no artigo 37.º, alíneas a), b), e), respetivamente, do CPTA na redação anterior à que fora introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 02 de outubro.
Pelo que não ocorre qualquer erro na forma do processo selecionada pela Autora, aqui Recorrente.
O mesmo, todavia, já não se pode afirmar no que tange à invocada inidoneidade do meio processual utilizado.
Na verdade, escrutinado o disposto no art.º 38º do C.P.T.A., impõe-se assumir que, nos casos em que a lei substantiva o admita, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um ato administrativo que já não possa ser impugnado.
O único limite que o legislador entendeu impor é o de que a utilização do meio processual em causa não sirva, exclusivamente, para obter os efeitos típicos de uma ação administrativa especial, sob pena de desvirtuamento do núcleo de cada um dos meios processuais em confronto e, dessa forma contornar, nomeadamente, os prazos de caducidade para a propositura da ação administrativa especial.
A admissão de tal situação consubstanciaria, para além do desrespeito pelo princípio da tipicidade das formas processuais, uma extensão do prazo de impugnação de ato administrativo ad infinitum, com a inerente violação do princípio da segurança jurídica e do caso decidido.
Revertendo ao caso versado, cabe notar que, conforme dimana claramente do probatório, por ofício datado de 06.09.2006, o Réu/Recorrido remeteu à Autora/Recorrente o ofício do seguinte teor:”(…)
Assunto: PENSÃO DE INVALIDEZ
Em 1998/08/27 foi iniciado o pagamento de uma Pensão Provisória por Limite de Baixa dado V. Ex.ª. ter completado 1095 dias de baixa por doença.
Para que a referida pensão se transformasse em pensão de invalidez é necessário a confirmação da situação de incapacidade por Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes.
A Comissão de Verificação de Incapacidades Permanentes a que V. Ex.ª. foi submetida em 1998/09/03 considerou que a invalidez de que é portador é resultante do acidente de viação, pelo qual lhe foi paga indemnização da CSM, houve lugar à aplicação do artigo 9° do Decreto-Lei n.º 329/93 de 25/09.
Assim, não há lugar ao pagamento das respetivas prestações até que o somatório dás pensões à que o beneficiário tem direito, se não houvesse tal responsabilidade, atinja o valor da indemnização por perda da capacidade de ganho.
Deste modo, foi determinado que dos dezoito mil contos (89 783,62€) de indemnização, que lhe foram pagos o Centro Nacional de Pensões deveria reembolsar 48 393,37€. Face ao exposto, a partir do próximo mês de outubro/06, o valor mensal da sua pensão será considerado para compensação do montante a reembolsar pelo Centro Nacional de Pensões, pelo que só após regularização da referida quantia a pensão será posta a pagamento.
Com os melhores cumprimentos,
A chefe de equipa
BB
(…)”.
Neste domínio, cabe notar que a Recorrente advoga que este ofício não consubstancia um qualquer ato administrativo, mas antes perante uma mera informação, aqui residindo um dos principais vetores do erro de julgamento de direito apontados à sentença recorrida.
Porém, considera-se que a tese sustentada pela Recorrente consubstanciaria uma leitura meramente virtual do verdadeiro efeito produzido por aquele ofício que, conforme se retira do seu teor, possui um real conteúdo decisório, destinado a produzir os seus efeitos numa dada situação individual e concreta [artigo 148.º do CPA].
É que, denote-se, pese embora o ofício em análise utilize a expressão “informar”, o certo é que este acaba por ter um verdadeiro conteúdo decisório [não se reconduzindo a uma mera informação ou outro qualquer ato instrumental], na medida em que fez cessar o pagamento das prestações relativas à pensão de invalidez atribuída à Recorrente até que o somatório das pensões que esta teria direito, se não houvesse a responsabilidade civil pelo facto determinante da incapacidade que fundamenta a atribuição da pensão de invalidez, atinja o valor da indemnização por perda de capacidade de ganho, definido em € 48,393,37 [isto, claro está, sem olvidar que o “nomen júris” atribuído pela Administração nos seus ofícios naturalmente que não vincula o Tribunal na qualificação jurídica das suas decisões].
Isto é, tendo presente os vários elementos hermenêuticos que devem presidir [também] na interpretação dos instrumentos jurídico-administrativos e de que é exemplo a figura do ato administrativo, o ofício subscrito pela chefe de equipa, de seu nome BB, do Instituto de Segurança Social não se limita a informar, antes a decidir, que não podem ser efetuados os pagamentos das prestações relativas à pensão da invalidez da Recorrente, pelo menos, até regularização da quantia de 48,393,62 €.
E, se assim é, compreender-se-á naturalmente que este ofício, ao impedir a produção de um efeito real no tocante à pensão de invalidez da Recorrente, produz os seus efeitos jurídicos na esfera particular desta, obstando ao ansiado pagamento da referida pensão de invalidez.
Torna-se, por isso, patente, que o ato vertido no ofício de 06.09.2006, [Ponto 7) dos factos provados] se encontra dotado de eficácia externa, constituindo, pois, um verdadeiro ato administrativo suscetível de ser alvo de controlo jurisdicional.
Questão diversa é a de saber se o mesmo, por notificação ou publicação deficiente, era, efectivamente, oponível à Recorrente, isto é, se produzia quaisquer efeitos em relação a Autora/Recorrente.
Estabelece o nº. 1 do artigo 60º do C.P.T.A. para efeitos da impugnação contenciosa, um princípio de inoponibilidade da notificação ou da publicação, quando esta não dê a conhecer ao interessado o sentido da decisão, o que significa que se não inicia o prazo para a utilização do meio processual enquanto não for efetuada uma nova notificação que identifique o conteúdo e o objecto da decisão.
Quando faltem outros elementos que devam constar da notificação e que o interessado considere necessários para deduzir o meio impugnatório, poderá este requerer a notificação das indicações em falta ou a passagem de certidão que as contenha [n° 2].
A jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem ido no sentido de decidir reiteradamente que constituem elementos essenciais da notificação do ato administrativo a (i) indicação do autor do ato e o (ii) sentido e (ii) data da decisão [al. b) do nº 1 do artigo 68º do Código de Procedimento Administrativo] e que só a falta destes elementos torna a notificação inoponível ao seu destinatário e irrelevante para efeitos do início do prazo de interposição do recurso contencioso [neste sentido, ver o acórdão de 29.10.2009 no processo n.º 0778/08].
No caso concreto, resulta cristalino que, com a notificação feita pelo ofício de 06.09.2006, a Recorrente ficou a saber com exatidão a decisão da Administração de cessação do pagamento da sua pensão invalidez, os seus limites e os respetivos fundamentos.
O que serve para concluir que teve conhecimento dos elementos essenciais do ato administrativo supra identificados sobre os pontos ii) e iii), mostrando-se, todavia, subtraída a indicação do nome do Autor do ato administrativo.
O que lhe conferia a faculdade de, no prazo de 30 dias, solicitar os elementos em falta, com a consequente interrupção do prazo para impugnação, que a Autora, ora Recorrente, não usou.
Pelo que, na melhor das hipóteses, no final do mês de novembro de 2006, o ato administrativo contido no ofício versado nos autos já era perfeitamente oponível a Recorrente.
Assente o que se vem de expor, é manifesto que a pretensão jurisdicional formulada pela Recorrente no libelo inicial se encontra balizada, limitada, por aquilo que fora previamente definido, de forma unilateral e autoritária, quanto à sua situação individual e concreta, através do ato administrativo contido no ofício do Réu, datado de 06.09.2006, perfeitamente oponível no final do mês de novembro de 2006.
Significa isto, portanto, que, a pretensão da Recorrente não se insere no âmbito de uma relação jurídica de natureza paritária, encontrando-se, antes sim, regulada e definida mediante um ato administrativo stricto sensu.
Ocorre, porém, que, neste domínio, o probatório coligido nos autos, mormente os seus pontos 6º e 7º, mostra-nos que se mostra claramente transcorrido que se mostra o prazo de impugnação previsto no artigo 58.º, n.º 2, alínea b), do CPTA, já conjugado com o disposto no artigo 60º do C.P.T.A, pelo que os efeitos do referido ato administrativo denegatório do pagamento da pensão de invalidez da Recorrente já se cristalizaram na ordem jurídica pelo simples decurso do tempo.
Isto porque não se configura no caso uma qualquer situação de nulidade do ato, ademais e em particular, por usurpação de poder, pois o uso da faculdade previsto no nº.1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº. 329/93, de 25.09, não consubstancia a prática de um ato pela Administração que excede o seu poder dispositivo, por ser da estrita atribuição legal do poder judicial ou legislativo.
Refira-se que a Recorrente labora em manifesto equívoco quando invoca o artigo 70º da Lei nº. 04/2007, de 16.01, pois, no ofício de 06.09.2006 não vem pedido o reembolso por parte da Recorrente ao Recorrido das quantias pagas a um terceiro por um evento, designadamente mortal, da responsabilidade daquela hipótese que cairia na reserva do disposto no citado artigo 70º.
Diferentemente, como se viu supra, vem manifestada a decisão da Administração de fazer cessar os pagamentos das prestações relativas à pensão da invalidez da Recorrente, pelo menos, até regularização da quantia de 48,393,62 €, o que lhe é perfeitamente admissível à luz do disposto no nº.1 do artigo 9º do Decreto-Lei nº. 329/93, de 25.09.
Sendo assim, não pode admitir-se a satisfação da pretensão da Autora, aqui Recorrente, porquanto esta contenderia com os efeitos já fixados por ato administrativo cujos efeitos se consolidaram na ordem jurídica, constituindo caso decidido ou resolvido [veja-se, neste sentido, entre outros, os acórdãos do TCA-Sul, de 15 de março de 2012, processo n.º 05963/10, de 5 de maio de 2016, processo n.º 12958/16, de 19 de maio de 2016, processo n.º 11688/14, do Supremo Tribunal Administrativo, de 27 de novembro de 2013, proferido no processo n.º 01421/12, do TCA-Norte, 8 de abril de 2011, proferido no processo n.º 01467/08.4BEVIS, de 15 de abril de 2011, proferido no processo n.º 00228/09.8BEVIS, de 22 de maio de 2015, proferido no processo n.º 00938/13.5BEAVR, de 24 de abril de 2016, proferido no processo n.º 00432/15.0BEVIS, de 9 de junho de 2017, proferido no processo n.º 03005/15.BEBRG, todos acessíveis em www.dgsi.pt].
A admitir-se tal solução, a A., aqui Recorrente, estaria a obter através da ação administrativa comum um efeito que resultaria da anulação do ato inimpugnável, o que o art.° 38°, n° 2, do C.P.T.A. não permite.
Em suma, o artigo 38.º, n.º 2 não permite o uso da presente ação administrativa comum pelo Autor para obter o efeito que resultaria da anulação de ato inimpugnável.
Pelo que, estabilizado que se encontra na ordem jurídica desde final do ano de 2006 o ato administrativo contido no ofício de 06.09.2006, não pode agora naturalmente a Autora, aqui Recorrente pretender, por intermédio de uma ação administrativa comum, a produção de um efeito igual àquele que resultaria da obtenção da anulação jurisdicional daquele ato administrativo.
Em concomitância, saliente-se que não há lugar a convolação dos autos na fórmula processual correta – ação administrativa -, porque, como se referiu supra, mostra-se largamente ultrapassado o prazo de três meses previsto no artigo 58º, nº. 2 do CPTA para o exercício do direito de ação por parte da Recorrente, constituindo esta intempestividade um limite à convolação.
Por conseguinte, a sentença recorrida não merece qualquer censura no que concerne ao seu julgamento de direito.
Refira-se que o decidido pelo Tribunal recorrido em nada contende com os princípios do acesso ao direito e da tutela jurisdicional efetiva.
É que estes princípios não se traduzem numa abertura da via judicial a todo o custo.
Tais princípios, com assento constitucional [artigos 20º e 268º nºs 3, 4 e 5, CRP], exigem que a todos esteja aberta a via judicial, para defender as pretensões legítimas e ver reconhecidos os seus direitos, e que o Estado, que tem o monopólio da administração da Justiça, forneça aos cidadãos, dela carentes, todos os meios necessários para a poderem efetivar, ou seja, para poderem obter a tutela pretendida.
O que não impõe, nem o legislador ordinário nem o constitucional, é que a tutela jurisdicional efetiva tenha de ser feita a todo o custo, passando por cima das normas processuais.
Aliás, se as criou, se existem, é para serem respeitadas, sem que isso signifique coartar aqueles princípios, uma vez que o acesso ao direito e a tutela efetiva está assegurada dentro dos limites da legalidade, e não apesar deles.
Verificando-se que o julgamento de direito em torno da suscitada questão prévia de utilização indevida de meio processual se encontra bem realizada na sentença recorrida, e tendo em conta quanto acaba de ser dito, há que considerar que o ali decidido em nada contende com o princípio da tutela jurisdicional efetiva previsto no artigo 2.º do CPTA e na Constituição da República Portuguesa.
Mercê de tudo o quanto ficou exposto, deverá ser concedido negado provimento ao presente recurso jurisdicional, confirmando-se a sentença recorrida.
Ao que se provirá em sede de dispositivo.*** IV – DISPOSITIVO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes da Secção do Contencioso Administrativa deste Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo artigo 202º da CRP, em acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional “sub judice” e confirmar a sentença recorrida.
Custas a cargo da Recorrente em ambas as instâncias.
Notifique-se.
Porto, 12 de abril de 2019,
Ass. Ricardo de Oliveira e Sousa
Ass. Fernanda Brandão
Ass. Frederico de Frias Macedo Branco |
