| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte:
1 – O Município de Caminha, interpõe recurso jurisdicional da sentença proferida em 06/04/2010 pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julgou procedente a providência cautelar requerida por M… e G…, melhor identificados nos autos, determinando a suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação da Câmara Municipal de Caminha, datada de 24 de Agosto de 2009, que ordenou a realização de obras num prédio arrendado aos contra-interessados.
Nas alegações, concluiu o seguinte:
A – A lide, neste momento, tem como única questão a de saber se existirá “fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal”.
B – Acontece que, para além de “generalidades” e de “factos conclusivos”, os requerentes não apresentaram quaisquer factos concretos,
C – Pelo que os pedidos formulados em sede de justiça cautelar não têm qualquer suporte,
D – Para além de não ter ocorrido qualquer prova testemunhal,
E – Sendo certo que as “circunstâncias” invocadas não são “factos notórios”.
F – Os factos concretos, dados como assentes, não permitem concluir, nem da existência de fundado receio de uma situação de facto consumado,
G – Nem, sequer, da aparência de prejuízos de difícil reparação.
H – O acto impugnado que ordenou a realização de obras pelos requerentes resultou de laudo unânime dos peritos,
I – Sendo que o perito indicado pelos requerentes participou em todas as diligências que levaram à emissão de laudo,
J – Concordando com as mesmas diligências e conclusões.
K – Resulta a evidência que o prédio dos requerentes sofre de patologias graves (de quem não tem obras há largas dezenas de anos),
L – De quem não cumpre a regras das obras periódicas de oito (8) em oito (8) anos,
M – Pelo que se impõe, com igual unanimidade, a realização de obras (art. 9º do RGEU, a que se seguiu o disposto nos arts. 89º e segs. do D.L. nº 555/99, de 16 de Dezembro).
N – O Município não tem competência legal para ordenar obras aos inquilinos do prédio que delas necessite,
O – Mesmo que tal conste de um contrato entre os donos do prédio e os inquilinos,
P – Pois a única relação jurídica administrativa existente é entre o “dono do prédio” e o Município,
Q – Estando o prédio vazio ou ocupado, seja por quem for.
R – Os donos do prédio referido não sofrem qualquer prejuízo neste caso,
S – Pois, atento o vínculo contratual invocado, serão os seus inquilinos (identificados nos autos) quem irão pagar as obras que aqueles realizaram,
T – Sem prejuízo da faculdade de pedirem a actualização da renda.
U – Poderá considerar-se “disparatada”, pois, a invocação de “periculum in mora”, para a hipótese de ser indeferida a pretensão cautelar dos requerentes.
V – O douto julgador a quo não podia decidir sem factos, padecendo de nulidade a respectiva decisão (alíneas b) e d), do nº 1, do art. 668º do C. Proc. Civil).
X – É manifesta a falta de fundamento da pretensão dos requerentes.
Y – Só por “disparate” (repete-se) é que se poderá defender que, em sede de justiça final, a “legalidade” seria reposta, voltando a colocar o prédio reparado na sua anterior situação de prédio em ruínas!
Z - Se o Município ordenasse a realização de obras aos arrendatários, com quem não tem qualquer “relação jurídica administrativa”, mais tarde não lhe seria permitido (na hipótese do nº 41 destas alegações) recuperar as despesas que realizasse.
AA.- Enfim, não ocorrem os pressupostos do art. 120º, nº 1, do C.P.T.A., pelo que esta norma também se mostra violada.
AB - Foram violadas, em suma, as normas do disposto nos arts. 659º, 668º do C. Proc. Civil, 89º e segs. do D.L. nº 555/99, 334º do C.Civil e 120º da L.P.T.A. e mais disposições legais aplicáveis com o Douto Suprimento de V.Exas.
Nas contra-alegações, os recorridos concluem o seguinte:
1 – Vem o recorrente interpor recurso da decisão proferida pelo Tribunal a quo, no âmbito da qual julgou procedente a providência cautelar de natureza conservatória, e, em consequência, determinou a suspensão da eficácia do acto administrativo consubstanciado na deliberação da C.M. de Caminha, datada de 24.08.2009, que ordenou aos recorridos, de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 54.º da Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, com a redacção dada pelas Leis nºs 165/99, de 14 de Setembro, 64/03, de 23 de Agosto, e 10/2008, de 20 de Fevereiro, a realização das obras melhor identificadas no «Auto de Vistoria» junto com o Requerimento Inicial sob o documento n.º 19, no prazo de 6 meses a contar da data da notificação.
2 – Para tanto, vem a recorrente imputar à Sentença recorrida a violação do disposto nos artigos 659.º e 668.º do CPC, artigo 89.º e ss do RJUE, artigo 334.º do CC, e artigo 120.º do CPTA.
3 – Sucede contudo que, não assiste qualquer razão aos recorridos nos argumentos por si aduzidos, conforme resulta dos fundamentos que se invocam no presente articulado, e que motivam a manutenção da decisão recorrida.
4 – Conforme resulta do artigo 120.º do CPTA, a providência deverá ser adoptada quando, através de um juízo de prognose, o Juiz considere (i) que a execução do acto possa originar a constituição de uma situação de facto consumado ou possa levar à produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses do requerente (periculum in mora), (ii) que não é manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada ou a formular no processo principal (fumus non malus iuris) e (iii) quando, no confronto dos interesses públicos e privados em presença, seja de concluir que os danos da concessão da providência não serão maiores que os que resultariam da sua recusa.
5 – Neste sentido, decidiu o Tribunal a quo (e bem!) julgar por provados os 3 requisitos supramencionados, e assim, julgar procedente a providência requerida. Senão vejamos:
6 – Contrariamente ao que o recorrente pretende fazer crer, dizendo que os requerentes, ora recorridos, não invocaram factos suficientes que permitissem considerar preenchido o pressuposto do periculum in mora – tendo, relativamente a esta parte, imputado à Sentença o vício de excesso de pronúncia (alínea d) do n.º 1 do artigo 668.º do CPC) –, resulta do Requerimento Inicial matéria mais que suficiente para que o Tribunal a quo tenha decidido pela sua procedência, concretamente refira-se a matéria de facto constante dos artigos 159.º a 180.º daquele articulado.
7 – No que a tais factos respeita, cumpre dizer que os mesmos se encontram assentes, uns por se encontrarem documentalmente provados, e outros por resultarem de um exercício lógico-dedutivo (que, aparentemente, o recorrente não alcança…), ficando, então, dispensados de prova.
8 – A este propósito, cite-se o seguinte excerto da douta Sentença:
“Referem os Requerentes (cfr. nºs 157.º a 159.º e 174.º e 175.º do Requerimento Inicial) que se a deliberação em apreço for executada, e nessa sequência forem levadas a cabo as obras, depois da sua intimação para o efeito, que se verificará uma situação de facto consumado, em suma, porque grande parte das obras a executar no locado são da responsabilidade dos arrendatários, por força dos contratos de arrendamento celebrados, e que o senhorio só será responsável pelas obras a realizar no exterior do prédio e que quanto à necessidade da sua realização, nessa parte, resultam da inércia daqueles em realizar as obras de conservação que lhes cabiam. Sustentam assim que, não sendo determinada a suspensão da deliberação em apreço nos autos, que terão (os Requerentes) de executar obras que não lhes competem e que suportem o respectivo custo, de montante certamente elevado e desproporcional face ao valor das rendas, sem que por esse dispêndio possam ser ressarcidos, através da repercussão desse custo nas rendas.” – In 3.º e 4.º parágrafos da página 16 da Sentença recorrida;
9 – Dando assim por demonstrada aquela factualidade, o Tribunal a quo julgou verificada a ocorrência de “um fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado mercê de haver receio fundado de que se a providência for recusada se tornará impossível a reintegração material da situação fáctica.” – In 2.º parágrafo da página 20 da Sentença recorrida.
10 – Já no que respeita ao pressuposto do fumus non malus iuris, contrariamente ao alegado pelo recorrente, não é manifesta a falta de fundamento da pretensão deduzida pelos recorridos na acção principal, atento os vários vícios, formais e materiais, imputados ao acto suspendido, constantes do alegado nos artigos 43.º a 147.º do Requerimento Inicial, entendimento que foi naturalmente sufragado na douta Sentença (cfr. 1.º parágrafo da página 21 da Sentença).
11 – Na verdade, são imputados ao acto suspendido os seguintes vícios:
a) Falta de fundamentação de facto (porquanto, o «Auto de Vistoria», incorporado no acto suspendido, apresenta contradições e obscuridades, já supra identificadas, que afectam a sua objectividade e impossibilitam a sua compreensão por parte dos Recorridos);
b) Falta de fundamentação de direito (porquanto, ocorre uma manifesta falta de correspondência entre o conteúdo/objecto material da deliberação impugnada/suspendida e o regime legal nela invocado);
c) Preterição de direito de audiência prévia (porquanto, não foi dirigida aos recorridos qualquer notificação, dando-lhes a conhecer previamente o teor do «Auto de Vistoria», ou um qualquer projecto de decisão que sobre o mesmo recaísse para que quanto a ele se pudessem pronunciar em sede de audiência de interessados);
d) Erro nos pressupostos (porquanto, a C.M. de Caminha não fez, como lhe competia, uma interpretação sistemática do preceituado nos artigos 89.º e ss. do RJUE com o disposto no NRAU, com o regime fixado no Decreto-Lei n.º 157/2006, de 8 de Agosto e nem sequer com o clausulado dos contratos de arrendamento – no âmbito dos quais se contratualiza responsabilizar os arrendatários pela execução das obras no locado, cfr. pontos 3 e 5 da matéria de facto assente –, que lhe foram presentes, imputando (erradamente) aos ora recorridos o dever de executarem todas as obras indicadas no «Auto de Vistoria», sem distinguir previamente as obras que porventura lhes competem, face à Lei e aos contratos de arrendamento em vigor, e aquelas que competem aos arrendatários);
e) Violação dos princípios da igualdade e da imparcialidade (porquanto, o acto suspendido apenas imputa responsabilidades aos senhorios – ora recorridos –, evitando, de forma aliás escandalosa, tomar em consideração (ou sequer equacionar!), como lhe competia, a responsabilidade dos arrendatários pelas patologias detectadas no edifício, e pela sua reparação, não procedendo ao seu enquadramento segundo as regras constantes dos respectivos contratos de arrendamento, que lhe foram facultados, e que, a serem considerados, impunham decisão diversa);
f) Violação dos princípios da proporcionalidade e da justiça (porquanto, a imposição aos recorridos da realização das obras elencadas no Auto de Vistoria é manifestamente injusta e desproporcionada face às seguintes circunstâncias: i) valor reduzido das rendas em vigor, conforme é consentido pelo recorrente; ii) responsabilidade contratual dos arrendatários pela realização das obras indicadas; iii) ser imputável ao comportamento ilícito e culposo dos arrendatários a situação actual em que o locado se encontra).
12 – No que concerne ao pressuposto da ponderação dos interesses em presença nos autos, resulta dos mesmos que nem o recorrente, nem os contra-interessados (que não apresentaram oposição) alegaram qualquer prejuízo concreto que pudesse advir do decretamento da providência cautelar, pelo que bem andou o douto Tribunal a quo ao considerar inexistente a lesão de qualquer outro interesse público ou privado em presença, decidindo, ao invés, que deveria prevalecer o interesse dos requerentes, aqui recorridos.
13 – Com efeito, no entendimento do Tribunal a quo, “o quanto vem alegado pelo Requerido neste domínio (apenas e só, de forma muito genérica, sob o n.º 68 da Contestação) não pode conduzir à negação da tutela cautelar para efectivação e defesa dos interesses dos requerentes, que se não acautelados por esta via, sairão frustrados face à constituição de uma situação de facto consumado, e que o decretamento da providência requerida, que, em suma, apenas difere o momento da eventual realização das obras em causa, se revela adequada, pois julgamos que os danos que adviriam da sua não concessão seriam superiores aqueles que podem ser causados com a sua concessão.” (negrito nosso) – In 1.º parágrafo da página 22 da Sentença.
14 – Ora, no seguimento de todo o exposto, ter-se-á necessariamente de concluir que, in casu, estão preenchidos todos os requisitos de que depende o decretamento da providência cautelar de suspensão de eficácia da deliberação da C.M. de Caminha, de 24.08.2009, tendo o Tribunal a quo respeitado inteiramente o disposto no artigo 120.º do CPTA, referente aos critérios de decisão.
15 – No entanto, nas alegações por si apresentadas o recorrente procura (infrutiferamente) pôr em causa o preenchimento de determinados pressupostos, propugnando designadamente pela inequívoca responsabilidade do proprietário e da usufrutuária pela execução das obras em causa.
16 – Não lhe assiste contudo razão, e não obstante, não competir nesta instância cautelar a definição de tal situação jurídica, a verdade é que, apesar dos contratos de arrendamento terem sido celebrados na década de 50, continua o NRAU a salvaguardar a possibilidades de as partes contratualizarem a responsabilidade pela execução das obras, cujos efeitos não se poderão esgotar na relação inter-partes, quando tais obrigações interferem também nas relações entre os particulares e a Administração.
17 – Nesta parte, não poderão os recorridos deixar de “apontar” mais uma falta de sentido de legalidade na actuação do recorrente, quando reduz a definição do cerne da questão sub judice ao pagamento dos custos da execução das obras, descuidando de aferir das normas legais e contratuais aplicáveis, pressuposto indispensável para a definição da responsabilidade em causa.
18 – Ora, e porque não compete à instância cautelar definir a questão da responsabilidade pela execução das obras (mas sim aos autos de acção principal), maior relevância assumem os encargos que resultam para a esfera jurídica dos Recorridos, caso os mesmos se vejam obrigados à sua imediata realização.
19 – Para tanto, basta atentar nas obras indicadas no «Auto de Vistoria», para se depreender o elevado valor financeiro a que as mesmas obrigam, fazendo assim recair sobre os recorridos um esforço desproporcional ao benefício que retiram da relação locatícia.
20 – Desde logo, veja-se o valor das rendas auferidas que actualmente se cifram nos € 4,99 e € 38,00, respectivamente, loja de r/c e 1.º e 2.º andar.
21 – Resultando obviamente de tal circunstância a manifesta impossibilidade de os recorridos virem a reaver o valor necessário à execução das obras, atento o regime de actualização de rendas actualmente em vigor. Vejamos:
22 - Por um lado, nem o NRAU, nem o Decreto-lei n.º 157/06 permitem que se repercuta directamente no valor das rendas o valor dispendido com a realização de obras no locado.
23 – Por outro lado, porque de acordo com o disposto no n.º 1 do artigo 38.º e n.º 1 do artigo 53.º, ambos do NRAU, a actualização das rendas é feita de uma forma faseada ao longo, normalmente, de 5 anos, e sob o pressuposto de reavaliação fiscal do imóvel – que, por si só, acarretará para os recorridos maiores encargos – sendo que, de acordo com o estabelecido no n.º 3 do artigo 37.º, ex vi, n.º 3 do artigo 38.º, e no n.º 2 do artigo 53.º, esse prazo poderá inclusivamente ser ampliado para 10 anos.
24 – Ao que acresce o facto de a actualização da renda não poder ultrapassar o limite máximo fixado no artigo 31.º do NRAU, “o valor anual correspondente a 4% do locado” (cfr. ainda artigo 50.º).
25 – Importa ainda dizer que, do ponto de vista contratual, também não se encontra assegurado o direito de regresso, a que o recorrido não se cansa de referir, na medida em que não se consegue garantir a exequibilidade prática de tal direito, pois, não é certo que os arrendatários tenham capacidade financeira para ressarcir os recorridos, resultando inclusive dos autos factos que indiciam o contrário (refira-se, a título de exemplo, a quantidade de vidros partidos nas fachadas que nunca foram substituídos pelos arrendatários!).
26 - Assim, o Tribunal ad quem deverá manter a Sentença recorrida, porquanto a mesma está conforme com a Lei e o Direito, e, consequentemente, deverá julgar totalmente improcedente o presente Recurso, julgando não verificados os fundamentos invocados pelos Recorrentes, designadamente a alegada violação do preceituado nos artigos 659.º e 668.º do CPC, 89.º e ss do RJUE, 334.º do CC e 120.º do CPTA.
O Ministério Público junto deste tribunal, notificado nos termos e para os efeitos do artº 146º, nº1 do CPTA, pronunciou-se pela improcedência do recurso.
2. O aresto recorrido deu como provado os seguintes factos:
1 – Os Requerentes são, respectivamente, usufrutuária e proprietário do prédio de três andares sito na Praça …, e Rua…, na freguesia da Caminha, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo … e descrito na Conservatória de Registo Predial sob o nº. …-Caminha – cfr. doc. 2 junto com o Requerimento inicial.
2 – Os contra-interessados, L… e mulher, I…, são inquilinos (habitacionais) dos Requerentes, e habitam o 1º. e 2º andar do prédio referido em 1 supra, que foi dado de arrendamento ao primeiro, por documento particular datado de 30 de Setembro de 1954 - cfr. doc. 4 junto com o Requerimento inicial;
3 - Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai parte do clausulado desse contrato de arrendamento habitacional, como segue:
“[…]
5.ª - O prédio, ou parte arrendada, deverá ser entregue ao senhorio, findo o contrato, em bom estado de conservação e com todos os vidros, chaves e tudo o que mais nele se encontra presentemente, indemnizando o proprietário dos prejuízos que porventura possa haver.
[…]
6ª - As instalações de água e luz pertencem ao senhorio e deverão ser mantidas em bom estado.
[…]
8º - O inquilino obriga-se também, sob pena de indemnização: a) – A conservar em bom estado, como actualmente se encontram, as canalizações de água, esgotos, todas as instalações sanitárias e eléctricas e de luz e respectivos acessórios, pagando à sua custa as reparações relativas a danificações. b) – A manter em bom estado as paredes, soalhos e vidros;
9ª - – Todas as obras as obras indispensáveis à conservação e limpeza dos interiores do prédio, ficam a cargo do inquilino, incluindo a colocação dos vidros que se partirem.
[…]”
4 – A contra-interessada, sociedade comercial M…, Construções, Ldª, é inquilina (comercial) dos Requerentes, e ocupa o rés-do-chão do prédio em referência, na sequência do contrato de trespasse datado de 29 de Julho de 2005 - cfr. doc. 9 junto com o Requerimento inicial -, arrendado que lhe foi trespassado pelos primeiros contra-interessados, que foram investidos como arrendatários deste local por escritura pública outorgada a 30 de Setembro de 1954 - cfr. doc. 3 junto com o Requerimento inicial;
5 - Por ter interesse para a decisão a proferir, para aqui se extrai parte do clausulado desse contrato de arrendamento comercial, como segue:
“[…]
Quarta: As reparações interiores de que a loja arrendada careça para sua conservação, limpeza ou embelezamento, serão feitas à custa do arrendatário e reverterão em benefício do senhorio sem direito por parte do arrendatário a qualquer indemnização ou retenção.
[…]”
6 - No dia 10 de Agosto de 1992, entre a Requerente e o contra- interessado L…, na qualidade, respectivamente, de senhoria e inquilino da totalidade do prédio enunciado em 1 supra, foi efectuada uma Acta, atinente a relações internas dos contratos então em vigor entre ambos – Cfr. fls. 124 e 125 dos autos em suporte físico;
7 – Os aqui contra-interessados apresentaram na Câmara Municipal de Caminha um requerimento, registado sob o nº. 240, em 2006/01/24, para efeitos de ser realizada vistoria ao prédio de que são arrendatários, identificado em 1 supra – cfr. fls. 1 e 2 do P.A.;
8 – A esse requerimento foram anexadas folhas, algumas atinentes aos contratos de arrendamento que incidem sobre o prédio - cfr. fls. 3 a 28 do P.A.;
9 – Os Requerentes foram notificados pelo Requerido, por ofício datado de 22 de Março de 2007, de que ia realizar-se vistoria ao prédio referido em 1 supra, a fim de comparecerem e para indicarem quesitos e nomearem perito – cfr. fls. 140 a 142 do P.A.;
10 – Por requerimento registado nos serviços do Requerido em 26 de Março de 2007, o Requerente, requereu, entre o mais, que lhe fosse concedido o tempo necessário à elaboração e apresentação do projecto de remodelação do edifício – cfr. fls. 143 a 146 do P.A.;
11 – O Requerido ordenou a notificação desse requerimento aos Contra interessados – cfr. fls. 149 a 152 do P.A. -, tendo a M…, Ld.ª, nessa sequência, emitido pronúncia, tendo referido, entre o mais, que o prédio já se encontra em situação de ruína e insalubridade há dezenas de anos – cfr. fls. 153 e 154 do P.A.;
12 - O requerimento do ora Requerente, referido em 10 supra, foi indeferido - cfr. fls. 154 do P.A.;
13 - Com referência ao edifício em causa, no dia 17 de Abril de 2007 foi realizada vistoria ao edifício, do que foi elaborado Auto de vistoria e respondidos os quesitos apresentados – cfr. fls. 188 a 208 do P.A.;
14 – Com interesse para a decisão a proferir, extrai-se do Auto de vistoria, a natureza das obras preconizadas pelos peritos, como segue:
“Limpeza e reparação dos beirados e sistemas de condução de águas pluviais, recorrendo-se, eventualmente, à substituição de telhas danificadas (sublinha-se “eventualmente” por não ter sido possível a sua verificação, por falta de meios);
a) Substituição de todas as caixilharias e vidros, em portas e janelas;
b) Reconstrução de laje de terraço situada no 1.º andar, a tardoz;
c) Reparação de soalhos em todos os pisos que implicarão, pontualmente, a substituição integral de elementos;
d) Reposição de estuques em tectos e substituição dos que apresentem desprendimentos;
e) Reforço e/ou reparação de elementos estruturais, em madeira, que se mostrem excessivamente deteriorados ou com deformação inadmissível, recorrendo-se, no limite e após avaliação técnica, à sua substituição;
f) Reconstrução da escada interior de ligação entre o estabelecimento e o piso superior;
g) Reparação de escada de acesso à habitação, de ligação entre a porta situada na Praça Conselheiro Silva Torres e o andar;
h) Execução integral de nova rede predial de abastecimento de águas;
i) Execução integral de nova instalação eléctrica, adequada às exigências actuais;
j) Adequação do estabelecimento às norma legais e regulamentares em vigor em matéria de segurança contra risco de incêndios e salubridade, designadamente, com dotação deste com instalação(ões) sanitária(s);
k) Protecção de todas as estruturas de madeira, com produto ignífugo, que aumente a capacidade de resistência do edifício;
l) Reposição de reboco exterior e reparação nos pontos que apresentem desprendimento;
m) Pinturas exteriores;
[…]”
15 – No dia 24 de Agosto de 2009 – cfr. fls. 211a) do P.A. -, tendo por base o Auto de vistoria realizado, a Câmara Municipal tomou a seguinte deliberação [acto sob impugnação]:
“Nos termos do n.º 1, art.º 54.º, da Lei n.º 91/95, de 2 de Setembro, com a redacção dada pelas Leis nºs 165/99, de 14 de Setembro, 64/03, de 23 de Agosto e 10/2008, de 20 de Fevereiro e face às informações dos Serviços propõe-se homologação do auto de vistoria e a notificação do teor do mesmo aos proprietários, para que procedam a realização das obras indicadas, concedendo-se para o efeito o prazo de 6 meses.
[…]”
16 - Os Requerente foram notificados da deliberação em apreço, por ofícios datados de 08 de Outubro de 2009 – cfr. fls. 228 a 231 do P.A.;
17 - O Requerimento inicial que motiva o presente processo cautelar foi remetido a este Tribunal por correio electrónico em 20 de Janeiro de 2010 – cfr. fls. 2 dos autos sem suporte físico;
3. O recorrente começa por dizer que existe nulidade da sentença, porque o julgador a quo “inventou” a hipótese de se constituir uma situação de facto consumado, uma vez que não foram articulados factos concretos donde se possa concluir que a execução das obras ordenadas pela Câmara Municipal põe em perigo a constituição de uma situação de facto consumado.
Mas não tem qualquer sentido acometer-se a sentença por essa via, pois, se o julgador considerou haver perigo de facto consumado, nem há omissão de pronúncia, porque essa era umas das questões que lhe incumbia conhecer (1ª parte da alínea d) do nº 1 do artigo 668º do CPC), nem há pronúncia indevida, porque se ocupou de uma questão que serviu de causa de pedir à providência solicitada.
O que eventualmente poderia existir, mas veremos já que não, era erro no julgamento do requisito do periculum in mora. Seria o caso do juiz invocar razões de receio da eventual sentença de provimento ser inútil, por entretanto se ter consumado uma situação de facto incompatível com ela, e tais razões se mostrarem erradas, injustificadas ou incompreensíveis. É nessa campo que o recorrente se coloca quando diz que dos dados assentes não há nenhum donde se possa “concluir” ou “presumir” o receio da constituição de uma situação de facto consumado.
Portanto, o problema não é de nulidade de sentença, nem sequer por falta de fundamentos de facto, porque todos foram suficientemente especificados, mas sim de erro de julgamento de um dos principais requisitos da concessão das providências cautelares.
O único objecto do recurso é esse mesmo: saber se no caso concreto a execução imediata da ordem para a realização de obras cria o perigo de se constituir uma situação de facto incompatível com a execução duma hipotética sentença anulatória dessa ordem.
O recorrente tece dois tipos de argumentos: por um lado, diz que não foram articulados factos concretos donde se possa concluir existir perigo de inutilidade da sentença, sendo “ilegítima” a presunção desse perigo; por outro, diz que há uma “enorme confusão no raciocínio do juiz”, porque todos reconhecem que é necessário realizar as obras, existindo apenas dúvida sobre quem as vai pagar.
Com estes argumentos até se compreende o seu desabafo de que “as sentenças são sempre surpresa para uma das partes”. Na verdade, quem pensa que não há perigo de facto consumado porque haverá sempre alguém que pagará as obras, não deixará de ficar surpreendido se lhe vier a ser dito que, na hipótese de sentença anulatória, não valeu a pena a intervenção do tribunal porque o acto já foi plenamente executado. Quer dizer: o autor que obteve ganho de causa, com a consequente eliminação do mundo jurídico da ordem de realização das obras, não pode ser colocado na situação que existia antes da prática do acto porque a execução das obras tornou a situação de facto irreversível; mas os contra-interessados, que ficaram vencidos na acção, surgem como beneficiários de um acto ilegal, sem que da execução do efeito repristinatório da anulação tenha emergido o dever de pagar as obras indevidamente realizadas.
O recorrente entende que não há “factualidade mínima” para demonstrar o perigo de se criar uma situação de facto consumado, que não foram alegados “factos concretos” para se fazer esse raciocínio, que não há “factos notórios”, nem é legítima a “presunção” desse perigo.
Posto o problema nestes termos, a pergunta que se impõe é a seguinte: o que deve ser alegado e demonstrado a título de perigo de dano para efeitos de subsunção à previsão do alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA?
Como as providências cautelares têm por função a prevenção de danos, necessário se torna alegar um estado de facto de perigo de dano, o chamado periculum in mora. Apesar da indeterminação do enunciado legal «fundado receio da constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação» é possível extrair dele algumas consequências quanto aos factos que devem ser alegados e provados.
Uma primeira consequência é que no momento em que se requer a providência conservatória não pode deixar de ser alegar um acto actual imputável a um sujeito administrativo e de se dizer que irá ter lugar um acto futuro que perturbará ou impedirá o exercício ou a satisfação de determinadas posições jurídicas subjectivas. O “fundado receio” há-de sustentar-se, pois, na existência de um facto inconsumado a produzir efeitos danosos no futuro, uma vez consumado. Mas a prova de cada um destes actos não está sujeita às mesmas regras: enquanto o acto actual, como facto passado, pode provar-se (art. 341º do CCv), o facto futuro, é um evento em que apenas se pode prever que algo vai acontecer.
Daqui decorrer outra consequência, quanto ao grau de prova exigido. A demonstração do evento futuro não é mais do que a demonstração de um nexo de causalidade entre o acto actual e o acto futuro. Estabelecido tal nexo, segundo um critério de causa e efeito, temos uma situação de perigo ou ameaça a uma posição jurídica subjectiva que precisa de ser tutelada provisoriamente, a fim de se garantir utilidade à eventual sentença de anulação.
Contrariamente ao que diz o recorrente, trata-se necessariamente de um nexo de causalidade presumido, porquanto assenta na presunção natural em que de um facto conhecido actual se retira a ocorrência dum evento desconhecido futuro por conjugação das regras de causalidade natural com as regras de experiência comum. Deste modo, a prova do facto actual difere da prova do facto futuro: enquanto aquele, como facto presuntivo (a base da presunção) está sujeito a um verdadeiro juízo de prova, o facto futuro, como facto presumido, assenta num juízo de prognose sobre o fundado receio de produção de danos.
Ora, foi esta operação lógica ou mental que a decisão judicial recorrida efectuou na apreciação do periculum in mora. Colocando-se na situação futura de uma hipotética sentença de provimento, concluiu-se que há motivos para recear a constituição de uma situação de facto consumado. Diz-se que «a execução do acto suspendendo permitirá a constituição duma nova realidade material que tornará impossível a reintegração da situação preexistente à emissão do acto em causa, se for julgado procedente o pedido formulado pelos Requerentes na acção principal».
Para se chegar a esta conclusão bastavam os factos alegados pelos requerentes porque, segundo um critério de causa e efeito, não há dúvida que, se as obras forem executadas, a sentença anulatória jamais poderá reconstituir a situação pré-existente à data do acto anulado. O acto suspendendo impôs a realização de obras no prédio dos requerentes, consideram eles que essa imposição é ilegal. Se a obrigação de prestação de facto material fosse executada, por si ou por terceiros (cfr. art. 157º do CPA), antes da declaração da ilegalidade do acto que a constitui, então a lógica impõe que se diga que nesse caso era impossível reconstituir a situação de facto antecedente, pois não faria qualquer sentido que a Administração tivesse que destruir as reparações efectuadas a coberto do acto anulado.
Nas situações em que a reconstituição da situação anterior hipotética não for possível no momento da execução da sentença, porque os efeitos materiais produzidos pelo acto se tornaram irreversíveis, a tutela cautelar não pode deixar de ser concedida. É que, se nesses casos, em princípio, a anulação constitui a Administração no dever de repristinar o statu quo ante, a verdade é que a própria natureza das coisas obriga a que se tenha que aceitar a irreversibilidade dos factos passados, ficando a Administração apenas constituída no dever de indemnizar, decorrente da situação de impossibilidade de executar.
Precisamente para impedir a constituição desta obrigação secundária ou subsidiária e garantir a reintegração específica ou in natura é que se justifica a tutela cautelar, como meio de garantir o princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva.
O recorrente vem invocar que, caso acção principal obtenha provimento, é sempre possível pagar aos requerentes as despesas que efectuaram com as obras ordenadas pelo acto anulado. Como dizem, «se os autores tiverem razão nos factos invocados, irão “recuperar” integralmente a quantia que gastaram nas mesmas, pois os arrendatários serão obrigados a pagar-lhes».
Sobre este argumento, deve dizer-se que a tutela cautelar, especialmente nas providências conservatórias, tem por finalidade garantir a utilidade da sentença final, acautelando provisoriamente os seus efeitos (cfr. nº 1 do art. 112º do CPTA). A anulação judicial do acto administrativo, por si só, elimina o acto, mas não suprime as consequências que possam ter resultado da sua emissão. Assim, se em execução do acto, o particular realiza a prestação que lhe foi imposta, essa prestação consubstancia um facto jurídico subsequente, que foi determinado pelo acto anulado, mas que continua a subsistir, apesar da anulação.
Ora, a execução da sentença não se basta com a simples anulação, sendo necessário restabelecer a situação jurídica que teria vigorado se o acto não tivesse sido praticado (cfr. nº 1 do art. 173º do CPTA). A execução deste efeito repristinatório da sentença passa, em primeira linha, pela reintegração específica ou in natura, que consiste na reconstituição da situação de facto pré-existente à sua violação.
Mas, a reintegração específica da situação do lesado não se deve confundir com a reparação de danos, pois, embora possam emergir do mesmo acto antijurídico, não deixam de ser formas diferentes de tutela. A indemnização de danos, mesmo nas situações de impossibilidade de executar a sentença, tem um fundamento autónomo relativamente à anulação. Como refere Aroso de Almeida «a tutela de conteúdo repristinatório pressupõe a agressão da posição subjectiva do lesado mas, colocada perante esse facto, não tem o propósito de o compensar por prejuízos sofridos. Ela tem, pelo contrário, o escopo de, independentemente de qualquer perspectiva de reparação de danos, fazer cessar a lesão da posição subjectiva e assegurar ao seu titular “o mesmo resultado prático, a mesma utilidade”, e, portanto, a satisfação “de forma específica e não sucedânea (d)o seu primário (e perdurante) interesses», (cfr. Anulação de actos administrativos e relações jurídicas emergentes, pág. 454).
A tutela cautelar existe para se garantir a “tutela de conteúdo repristinatório” emergente da sentença de anulação, isto é, para assegurar a realização efectiva do direito ou interesse lesado pelo acto ilegal, e não para acautelar a reparação de danos (danos emergentes e lucros cessantes) que se produziram na pendência do processo impugnatório. Deste modo, a medidas cautelares devem definir-se por referência à exigência de assegurar a satisfação da posição subjectiva violada e não por referência à existência de danos imputáveis a outrem e à necessidade da sua reparação.
Nem é, pois, pelo facto dos requerentes terem direito a que os arrendatários lhe paguem as obras efectuadas a coberto do acto ilegal, que a providência cautelar solicitada deixará de proceder. Essa questão, de natureza exclusivamente privada, não faz parte do conteúdo repristinatório da sentença, nem a Administração, por estatuição autoritária, a poderia regular.
Se não fosse concedida a suspensão de eficácia da ordem de realização das obras no arrendado e, por esse facto, as mesmas fossem executadas pelos requerentes, então, a anulação contenciosa da dita ordem converter-se-ia numa pura vitória moral, porque não estavam eles dispensados de solicitar no tribunal judicial a definição de quem são os responsáveis pelas obras.
O recorrente invoca ainda, em sede de fumus boni iuris, que o acto suspendendo não viola os princípios da igualdade, imparcialidade, proporcionalidade e justiça, mas sem qualquer interesse para a apreciação do dito requisito, porque a lei basta-se com um fumus non mali iuris, valoração que foi feita na decisão recorrida e que não suscita qualquer reparo.
4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pelo recorrente.
Notifique-se
TCAN, 29 de Julho de 2010
Ass. Lino José Baptista Rodrigues Ribeiro
Ass. Carlos Luís Medeiros de Carvalho
Ass. Antero Pires Salvador |
