| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
H… – residente na Travessa …, Margaride, Felgueiras – vem interpor recurso jurisdicional da decisão proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal [TAF] de Braga – em 29 de Março de 2006 – que absolveu da instância o Município de Felgueiras [MF] e a sociedade A…, Lda. [A…], com fundamento em ilegitimidade activa – a decisão recorrida configura um saneador-sentença proferido no âmbito de acção administrativa comum ordinária [artigo 37º nº2 alínea c) do CPTA], após convolação ordenada nos autos.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- O âmbito das relações jurídico-administrativas está delimitado pela actividade das pessoas colectivas públicas realizada ao abrigo de normas que conferem poderes de autoridade, tendo em vista a prossecução dos interesses públicos que lhes sejam confiados;
2- A reforma do processo administrativo operada pelo CPTA conferiu aos Tribunais Administrativos, por via de uma pronúncia condenatória ou substitutiva de um acto ilegalmente omitido, através de uma acção de condenação à prática de actos devidos, dando cumprimento ao objectivo constitucional de termos um contencioso de plena jurisdição, e assim alcançar o princípio da tutela jurisdicional efectiva;
3- A relação jurídica administrativa, para efeitos de delimitação do âmbito material da jurisdição administrativa, deve abranger a generalidade de relações jurídicas externas ou intersubjectivas de carácter administrativo, seja as que se estabeleçam entre particulares e entes administrativos, seja as que ocorrem entre sujeitos administrativos;
4- No âmbito da relações administrativas externas ou interpessoais, existem relações entre as organizações administrativas e os cidadãos – relações gerais de direito administrativo - também aquelas em que o relacionamento é com os membros, utentes ou pessoas funcionalmente ligadas a essas organizações – relações especiais de direito administrativo - e ainda as relações existentes entre entes que actuem em substituição de órgãos integradas na Administração e os particulares;
5- A Constituição confere assim aos cidadãos o acesso aos Tribunais para que seja garantido a estes a tutela jurisdicional efectiva, nas relações com a Administração, de direitos ou interesses legalmente protegidos, incluindo o reconhecimento desses direitos e interesses;
6- No caso dos autos existe um interesse legítimo do recorrente na decisão, por ser um interessado diferenciado ou individualizável, de segunda linha ou dependente em relação ao interesse público, sendo protegido pela norma de forma indirecta ou reflexa;
7- Como considera Vieira de Andrade “a legitimidade processual não é reconhecida apenas aos titulares de direitos subjectivos e de interesses legalmente protegidos, mas ainda aos titulares de meros interesses de facto, desde que diferenciados, isto é, desde que a decisão do processo aproveite directamente a sua esfera jurídica;
8- Nestes autos existe efectivamente um acto administrativo praticado pela CMF que ordenou o despejo da contra-interessada de um prédio que faz parte da herança de que o recorrente é cabeça de casal, e que aquela aceitou, porém, não deu o devido cumprimento;
9- Em face disso, temos um acto que nos termos do artigo 149º nº1 do CPA é eficaz, e por isso deveria ser cumprido pela recorrida contra-interessada;
10- Sendo um acto executório, que de forma imediata estabelece um dever para o particular, imposto por uma autoridade administrativa com competência na matéria, que foi recusado pelo particular de praticar o acto voluntariamente, e a lei não se opõe, por via administrativa à sua execução;
11- Ora, em face da recusa do particular, o que deverá, querendo, a Administração fazer é actuar coercivamente, impondo sem recurso aos tribunais a prática do acto – privilégio da execução prévia;
12– Assim deveria o ente administrativo, por si ou por terceiro por si contratado, executar coercivamente o acto que ordenou o despejo, correndo, in casu, todas as despesas por conta da recorrida contra-interessada;
13- Sendo o recorrente titular de um interesse directo, pessoal e legítimo na prática do acto de despejo, por desempenhar funções na administração da herança à qual pertence o prédio onde se encontra o referido estabelecimento, indevida e ilegalmente, em laboração;
14– Assim, é parte legitima activa aquele que alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, e que invoque uma utilidade ou vantagem imediata na declaração judicial;
15- O recorrente configurou a presente acção na sua petição inicial, adoptando a forma de processo especial para a condenação da prática de acto legalmente devido e por isso é de plena aplicação o regime especial do artigo 68º do CPTA, e daí não haver lugar à aplicação do regime supletivo do processo civil;
16- Assim, ao considerar que o recorrente carece de legitimidade activa nos presentes autos, a sentença recorrida violou os artigos 493º e 494º do CPC, artigo 1º, 3º, 39º e 68º do CPTA, e artigo 268º da CRP.
Termina pedindo a revogação da decisão judicial recorrida, com o consequente prosseguimento do processo na 1ª instância.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Ministério Público pronunciou-se pelo provimento do recurso jurisdicional.* De Facto
Apesar de a decisão judicial recorrida não o ter feito – pelo menos formalmente - entendemos por bem, em nome da clareza no tratamento da questão colocada, fixar os seguintes factos:
1- Conteúdo da petição inicial dos autos [folhas não numeradas] – dada por reproduzida;
2- Conteúdo do despacho de 8 de Fevereiro de 2006, proferido nos autos [folha não numerada] que procedeu à convolação da inicial acção administrativa especial em acção administrativa comum – dado por reproduzido;
3- Decisão judicial recorrida, proferida nos autos, em 29 de Março de 2006 [folha não numerada] – dada por reproduzida.* De Direito
I. Cumpre apreciar as questões colocadas pelo recorrente, o que deverá ser feito dentro das balizas estabelecidas pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº 2, 664º, 684º nº 3 e nº 4, e 690º nº 1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes, e pelos Professor Mário Aroso de Almeida e Juiz Conselheiro Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, página 737, nota 1.
II. O autor da acção administrativa comum, na qualidade de cabeça de casal da herança indivisa aberta por morte de A… M…, pediu ao TAF de Braga a condenação do Município de Felgueiras [MF] a efectivar o despejo administrativo de prédio urbano que integra o acervo hereditário e onde exerce actividade comercial a A…, prédio esse cujo encerramento e despejo administrativo foi ordenado pela CMF [ao abrigo dos artigos 109º e 92º nº 4 do DL nº 555/99 de 16 de Dezembro].
A decisão judicial recorrida considerou que o autor carecia de legitimidade para formular tal pedido de condenação da autarquia, por não ser parte na respectiva relação material administrativa controvertida, e absolveu da instância o MF e a A… [artigos 494º alínea e) e 493º nº 2 ex vi 1º CPTA].
O ora recorrente discorda desta decisão judicial e imputa-lhe erro de julgamento, pois defende assistir-lhe interesse legalmente relevante para poder demandar os réus com legitimidade.
III. O que se pretende saber, com o requisito da legitimidade, é a posição que devem ter as partes perante a concreta pretensão deduzida em juízo para que o julgador possa e deva pronunciar-se sobre o seu mérito, julgando a acção procedente ou improcedente.
O pressuposto processual da legitimidade é, pois, condição para obtenção de uma pronúncia sobre o mérito da causa, assim se diferenciando das condições de procedência da acção, que são requisitos indispensáveis para que a pretensão do autor proceda.
Verificada a ilegitimidade do autor, o julgador abstém-se de apreciar o mérito da sua pretensão, e absolve o réu ou os réus da instância, como aconteceu no presente caso – artigos 493º nº 2, 494º alínea e) e 288º nº 1 alínea d), do CPC ex vi artigo 42º nº 1 do CPTA.
No âmbito da actual lei processual administrativa, o artigo 9º nº 1 do CPTA estabelece o princípio geral em matéria de legitimidade activa, elegendo a titularidade da relação material controvertida como critério definidor desse pressuposto processual, sendo tal titularidade aferida de acordo com a alegação feita pelo autor – neste nº 1 do artigo 9º do CPTA, e tal como já resultava do artigo 26º nº3 do CPC (depois da reforma de 1995/1996) o legislador tomou posição expressa e inequívoca sobre a velha querela relativa ao critério de determinação da legitimidade, encarnada pelos grandes Alberto dos Reis e Barbosa de Magalhães (sobre a mesma pode ver-se Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume I, página 73, e Barbosa de Magalhães, Revista da Ordem dos Advogados, Ano 2º, nº 1 e nº 2, páginas 164 e seguintes).
O artigo 9º nº1 do CPTA – e seu nº 2 - retoma, pois, no essencial, o que já resultava dos artigos 26º - e 26º-A - do CPC, se bem que a dita regra geral se mostre menos ampla que a correspondente do nº 1 do artigo 26 do CPC, em que o legislador elege como primeiro critério de legitimação o interesse processual – interesse em demandar contraposto ao interesse em contradizer – surgindo a titularidade da relação jurídica controvertida como critério supletivo – artigo 26º nº 3 do CPC.
Esta restrição não significa, pelo menos à partida, qualquer alteração substancial no critério legal de aferição da legitimidade das partes, pois que, na lei processual administrativa, a legitimidade activa é determinada, em princípio, pela regulamentação particular de cada meio processual considerado, surgindo o princípio geral do nº 1 do artigo 9º do CPTA como um denominador comum que opera em todos os casos em que a disposição especial é omissa ou inconsequente – ver Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, página 65.
Acontece, porém, que relativamente à acção administrativa comum, e com excepção dos pedidos de simples apreciação e dos pedidos relativos à validade e à execução de contratos, inexiste qualquer norma especial que regule a legitimidade das partes, caindo a generalidade dos casos na referida regra geral do nº 1 do artigo 9º do CPTA – ver artigos 37º a 45º [especialmente 39º e 40º] do CPTA.
Ou seja, decorre da actual lei processual administrativa que, fora dos casos de acção popular para defesa de interesses difusos [artigo 9º nº 2 do CPTA], e com excepção do especialmente previsto para as acções de simples apreciação [artigo 39º do CPTA] e para as acções relativas a contratos [artigo 40º do CPTA], a legitimidade processual no âmbito das acções administrativas comuns é aferida pela titularidade da relação material controvertida tal como alegada pelo autor.
Importa sublinhar, no entanto, que ao evidenciar o propósito de construir a instância judiciária em torno da figura da relação material controvertida [artigo 9º nº 1 CPTA] e ao consagrar, também, o princípio da tutela jurisdicional efectiva [artigo 2º do CPTA], o legislador legitimou a possibilidade de interpretação extensiva do referido critério geral da legitimidade, de modo a nele poderem ser integrados os terceiros titulares de relações jurídicas trilaterais ou multipolares, de que poderia ser exemplo no nosso caso, cremos, o participante da situação ilícita que despoletou a ordem de despejo dada pela CMF à A… - ver Mário Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2005, páginas 64 e 65.
Embora sendo verdade que a presente relação material controvertida, de natureza administrativa, tem como titulares próprios e directos o MF [entidade pública que ordenou o encerramento e o despejo administrativo] e a A… [sujeito passivo dessas ordens], não podemos escamotear o relevante papel do participante [ou participantes] da situação ilícita que despoletou o procedimento que levou às ordens de encerramento e de despejo administrativo do prédio. A esse participante, poder-se-á dizer, não assiste apenas um interesse pessoal e directo na cessação da situação denunciada, ele é também, de certa forma, titular da relação material controvertida que nele encontra como que uma nova polaridade.
Ao não se entender assim, parece que estaríamos a privar o participante da possibilidade de exigir directamente à respectiva entidade pública que seja consequente quanto à participação por ele efectuada.
A apreciação do invocado erro de julgamento deverá ser feita, portanto, com base neste entendimento do critério de legitimidade activa consagrado no artigo 9º nº1 do CPTA.
Ressuma do alegado na petição inicial da acção comum que o seu autor, enquanto co-herdeiro e cabeça de casal da herança que integra o prédio cujo encerramento e despejo administrativo foram ordenados, pretende, perante a actual passividade do MF e da A…, que o tribunal condene a autarquia a ser consequente com as ordens emitidas.
Na sua qualidade de co-herdeiro e administrador da herança interessa-lhe ver o prédio desocupado, e é esse interesse particular que o move. De facto, não alega ter sido o participante da situação ilícita que despoletou o encerramento e o despejo administrativo do prédio. Terão sido outros, de acordo com o que resulta do processo administrativo [PA] anexo aos autos.
É apenas este interesse particular que sobressai da petição inicial, pelo que forçoso é concluir que, no caso, partes na relação jurídica administrativa em causa são apenas, de acordo com o alegado pelo autor, o MF e a A…, aquele como entidade autárquica detentora do poder de ordenar o despejo administrativo do prédio, e esta como sociedade destinatária dessa ordem.
Esta constatação, que retira legitimidade ao recorrente para intentar a presente acção administrativa comum, não significa, porém, que lhe retire a possibilidade de obter tutela jurisdicional do seu interesse particular [enquanto co-proprietário e co-senhorio do prédio em causa] em ver desocupado o prédio pertença da herança, de modo a sair violado o princípio da tutela jurisdicional efectiva [artigo 268º nº4 da CRP]. O seu interesse particular pode obter tutela jurisdicional, efectivamente, através dos competentes meios processuais na jurisdição comum.
Ressuma do exposto, que não estando em causa qualquer uma das excepções preservadas pelo artigo 9º nº 1 do CPTA, nem se verificando, no presente caso, a regra geral de legitimidade nessa mesma norma consagrada, não assiste ao autor legitimidade activa para demandar os réus nos termos em que o fez.
Na medida em que assim decidiu, a sentença recorrida não incorreu no erro de julgamento que lhe foi apontado, e merece ser confirmada.
DECISÃO
Nos termos do exposto, e em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo a sentença recorrida com os actuais fundamentos.
Custas pelo recorrente, com redução a metade da taxa de justiça – artigos 446º do CPC, 18º nº 2, 73º-A e 73º-E nº 1 alínea a) do CPTA.
D.N.
Porto, 3 de Maio de 2007
Ass.) José Augusto Araújo Veloso
Ass.) Carlos Luís Medeiros Carvalho
Ass.) Maria Isabel São Pedro Soeiro |
