Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte | |
| Processo: | 01607/10.3BEBRG |
| Secção: | 1ª Secção - Contencioso Administrativo |
| Data do Acordão: | 12/15/2017 |
| Tribunal: | TAF de Braga |
| Relator: | Luís Migueis Garcia |
| Descritores: | VALOR DA ACÇÃO. |
| Sumário: | I) – O valor da acção representa a utilidade económica imediata do pedido. II) – A serventia a que o autor/recorrente se refere não tem qualquer outro valor que não emane já do que o direito de propriedade sobre as escadas proporciona ao seu titular, direito de gozo no espectro de utilidades que dele é possível retirar.* * Sumário elaborado pelo relator |
| Recorrente: | MAAM |
| Recorrido 1: | Município de Braga |
| Votação: | Unanimidade |
| Meio Processual: | Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional |
| Decisão: | Negar provimento ao recurso quanto ao saneador e não admitir o recurso quanto à sentença |
| Aditamento: |
| Parecer Ministério Publico: | Emitiu parecer no sentido de não ocorrer erro na fixação do valor, com consequência do valor da acção se conter dentro da alçada da 1ª instância e rejeição do recurso da sentença |
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| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo: * MAAM (Rua ….., Aveleda, Braga), interpõe recurso jurisdicional de decisão do TAF de Braga que fixou valor da acção, e da sentença, que, embora julgando procedente acção administrativa especial por si intentada contra o Município de Braga, anulando, por erro nos pressupostos de facto, despacho proferido em 30.06.2010 pelo Presidente da Câmara Municipal, ordenando a demolição da “obra de construção de escadas de acesso à cobertura do anexo e do lanço que incide sobre a rua pública, na Rua ….., freguesia de Aveleda, Braga”, julgou improcederem outros imputados vícios.Delimitando, o recorrente alega que não se conforma: I - Com a decisão do despacho saneador que fixou o valor da ação em 1.335,00€; II - Com as decisões da própria sentença que, com invocação do disposto no artº 95º.2 do CPTA então em vigor julgaram: b) – que a construção das escadas de acesso à laje de cobertura do anexo com afetação agropecuária, sito na extrema do quintal estava (em data anterior a 1983-03-07) sujeita a licenciamento; c) – que a licença de utilização (com vistoria de 1983-07-05 e alvará de 1983-07-14) não convalidou o licenciamento da construção das mesmas escadas); e d) – que apesar da vetustez da construção das escadas e da longevidade da licença de utilização o licenciamento da respetiva construção ainda é devido. * O recurso verte as seguintes conclusões:1ª – O valor do prédio do A com a serventia de acesso à/da Rua ....., bem como com as escadas de acesso ao anexo e à parcela onde estão plantadas as videiras no tardoz do anexo é manifestamente superior a 1.335€, se comparado com o valor do prédio privado daquelas mesmas serventia e acesso. Desde logo porque, conforme os artºs 28 a 30 da PI, foi a existência da referida serventia que determinou que o A, depois de rasgada a Rua ….., tivesse adquirido, a escassos 10 m de distância, o lote que destinou a habitação da filha, com cujo agregado convive diariamente; e sem essa serventia, a distância entre as casas dos 2 agregados familiares passa a ser de cerca de 700m2. Por isso, é razoável fixar a perda desse benefício (proximidade diária entre as casas do agregado A e esposa, por um lado, e da filha, genro e netos, por outro lado), para o A ou qualquer outro cidadão em situação equivalente, em valor não inferior a 8.000€, em consideração do disposto no artº 32º.2 do CPTA - valor da ação que o R Município não pôs em causa e que, assim, teve o acordo das partes. Aliás, uma vez que, segundo o R Município, estava em causa a ocupação de espaço do domínio público (artº 34º da Contestação), até poderia, conforme o artº 34º.2 do CPTA, sustentar-se a fixação do valor da ação em 30.000,01€. Mas, tendo em conta a estrutura da ação determinada na PI e o acordo das partes, é ajustado manter a fixação do valor da ação nos 8.000€. Fls. 2 supra 2ª – Ressalvada a imprecisão de a designação da parcela de implantação como “lote” poder induzir no errado entendimento de integrar um loteamento – o que, desde logo, é desmentido pela escritura de aquisição copiada no Doc. 2 junto à PI, que configura um destaque não precedido de loteamento –, resulta do Facto Provado (FP) 2 do elenco da Sentença e do p.a. que o A, em 16-03-1981, submeteu a licenciamento a construção de uma “moradia” e “anexos”, numa parcela com 19,50m de largura (e frente para o arruamento) e 52 de profundidade, constituída por destaque, constatando-se da respetiva planta de implantação e cortes que o “anexo”, ocupava os 5 m mais afastados do arruamento, ao fundo da parcela e previa uma cobertura em telhado, inclinado. Do p.a. também resulta que, sem que a alteração tivesse sido traduzida em aditamento ao projeto da obra, na execução da obra, a cobertura do anexo passou a ser uma laje plana. E como alegado na PI (artºs 4, 5, 6, 8, 12 e 13), no âmbito da obra licenciada, mas em alteração do projetado, antes da conclusão da obra (em 1983-03-07) e antes da vistoria para licenciamento da sua utilização (1983-07-05), utilização que veio a ser titulada por alvará de 1983-07-14, foram construídas as escadas de acesso àquela laje de cobertura e, através desta, à parte posterior do lote. E também foi alegado na PI (artºs 10 e 11) – e não foi impugnado pelo R Município – que o anexo, de um só piso, se situava fora do perímetro urbano mais próximo, a localidade/cidade de Braga, então definido pelo DL 149/74, distava mais de 20m do arruamento mais próximo, e se destinava à criação galináceos e coelhos e ao tratamento, engarrafamento e armazenamento de vinho e doutros produtos agrícolas explorados pelo A e seu agregado, para o respetivo consumo. Ainda foi alegado na PI que só posteriormente, em 1984-10-29, o terreno a noroeste do prédio do A foi afeto a loteamento, com doação a domínio público das parcelas destinadas às respetivas infraestruturas, incluída a da Rua da ….., que logo foi construída com sinais visíveis e permanentes de acesso de peão a favor do prédio do A (artºs 19 a 22 da PI). Fls. 3 supra 3ª - A sentença não julgou e não podia ter julgado não provados qualquer dos factos alegados na conclusão que antecede, desde logo porque não diligenciou inquirição das testemunhas indicadas pelo A no final da PI, incluindo fiscais municipais e autarcas ao tempo em funções. Assim, tem de admitir-se, como alegado, que as escadas de acesso à cobertura do anexo e, através deste, de acesso, ao tardoz do anexo foram construídas no âmbito da edificação do próprio anexo, ao fundo do quintal do A, com cobertura em laje de betão, em vez do telhado inclinado representado no projeto licenciado, com um só piso, fora do perímetro urbano, distante mais de 20m do arruamento mais próximo então existente e destinado à criação galináceos e coelhos e ao tratamento, engarrafamento e armazenamento de vinho e doutros produtos agrícolas explorados pelo A e seu agregado, para o respetivo consumo. Fls. 3 supra 4ª - A sentença julgou que era exigido o licenciamento para construção das escadas (como para a alteração da cobertura do anexo), invocando o artº 2º.1 do RGEU, aliás, revogado, segundo o qual a dispensa de licenciamento exigia deliberação municipal. Mas, além da revogação daquele artº 2º do RGEU (DL38382, de 1951), a sentença esquece a evolução posterior, com o DL 166/70, que, conforme foi entendido no Ac. do STA 12-12-2006, em dgsi.pt como Doc. SA1200612120644, no seu nº 2-b), excecionava de licenciamento “As obras situadas fora das localidades e zonas referidas na alínea a) do número anterior que consistam em construções ligeiras de um só piso respeitantes a explorações agrícolas ou pecuárias, quando implantadas a mais de 20 m das vias públicas” E contrariando a sentença ora impugnada, no sentido de que aquelas obras excecionadas de licenciamento também não exigiam deliberação municipal para a respetiva dispensa, aquele Ac. do STA invocou as “palavras do próprio legislador no preâmbulo do DL nº 166/70”: “Deixam de estar sujeitas a licenciamento, independentemente de deliberação municipal, as obras (…) que, situando-se fora do perímetro urbano e da zonas rurais de proteção fixadas para as sedes de concelho e para as demais localidades sujeitas a plano de urbanização e expansão, consistam em construções ligeiras de um só piso, respeitantes a explorações agrícolas ou pecuárias, quando implantadas a mais de 20 m das vias públicas”. Aliás, ainda o STA, em caso análogo ao dos presentes autos, no seu Ac. de 05-02-2009 publicado em dgsi.pt como Doc. SA1200902050657, sumariou: “III - Todavia, o RGEU não exigia o licenciamento de todas as construções visto que o mesmo, seguramente, era dispensado para as pequenas obras. IV - As escadas de acesso a uma laje de cobertura de um anexo sito na extrema do quintal são, manifestamente, uma obra de pequena monta.” Haverá, pois, de concluir-se, nessa parte se revogando a sentença, que a construção das escadas de acesso à laje de cobertura do anexo do prédio do A tal como a alteração daquela cobertura, para laje acessível, não estavam sujeitas a licenciamento de construção, atenta a isenção do nº 2-b) do DL 166/70. Fls. 4 supra 5ª – Foi alegado na PI (artºs 4, 5, 6, 8, 12 e 13) que, no âmbito da obra licenciada, mas em alteração do projetado, antes da conclusão da obra (em 1983-03-07) e antes da vistoria para licenciamento da sua utilização (1983-07-05), que veio a ser titulada por alvará de 1983-07-14, foram construídas as escadas de acesso à laje de cobertura do anexo e resulta do p.a. que, ainda no âmbito da construção do prédio do A (antes de concluída a obra e de realizada a vistoria para licenciamento da utilização), a cobertura do anexo foi alterada, em desconformidade com o projeto licenciado e sem que tivesse sido apresentado aditamento dessa alteração, de modo que foi construída uma cobertura em laje de betão acessível, em vez do telhado inclinado previsto no projeto licenciado. A sentença não podia ter julgado não provados tais factos, desde logo porque o A, no final da PI, indicou prova testemunhal, incluindo fiscais municipais e autarcas ao tempo em funções, sem que o Tribunal tivesse sido diligenciado pela respetiva inquirição. a) Quando, no 1/3 final de fls.35, refere que não se demonstrou que as escadas estavam construídas à data da vistoria para licenciamento da utilização, a conclusão da sentença é infundada, pois que, não se tendo provado o facto negativo contrário por documento com força probatória plena, o Tribunal não podia concluir a falta de prova da execução das alterações (forma da cobertura e escadas de acesso à cobertura) sem ter realizado a inquirição das testemunhas arroladas; b) E tal força probatória plena também não a tem o requerimento de 25-08-2008, que referia a construção das escadas “Há cerca de 23 anos”; c) Aliás, na motivação da matéria de facto julgada provada na sentença do Tribunal Judicial que julgou que o espaço das escadas do A é componente do seu prédio, o respetivo despacho citou os depoimentos das testemunhas FV, então Presidente da Junta, SRM, ex-funcionário da CM, JMF, construtor da casa do A, e AFC, ex secretário da Junta de Freguesia, no sentido da prova de que as escadas já existiam desde 1982 e sempre antes da doação dos arruamentos do loteamento do prédio vizinho; d) Aquela ilação da sentença erra ao estribar-se na declaração da Junta de Freguesia de 03-09-1989, a fls. 449 do p.a., pois confunde a parcela de terreno cujo domínio público o A nunca pôs em causa e que ajardinava com autorização e por incumbência da Junta de Freguesia, com a parcela contígua onde plantou as videiras e lançou as escadas, que o Tribunal Judicial reconheceu sempre ter sido componente do prédio do A; e) Bastaria ler a informação de fls. 526 e 527 do p. a. para se perceber que os serviços do R ordenam ao A que desocupe a parcela do domínio público que este ajardinava por incumbência da Junta de Freguesia, mas, quanto à ocupada pelas escadas, aquela mesma informação conclui solicitando que os serviços técnicos esclareçam “se as escadas se encontram efetivamente implantadas em terreno do domínio público, apresentando provas dos factos”; f) De fls. 36 para fls. 37, a sentença, acompanha o erro da intervenção do MP, que se compreendia em fev/2011, pois se podia presumir verdadeira a posição do R Município que pressupunha o espaço das escadas do A como integrante do loteamento do alvará 94/83, afirmando-se que a construção das escadas conflituava com aquele loteamento, implicando uma alteração do respetivo alvará – vício que constituía nulidade do licenciamento de utilização que abrangia as ditas escadas –, mas após a sentença do Tribunal Judicial de 12-03-2013, junta aos presentes autos (Processo Sumário 2055/11.3TBBRG do extinto 1º Juízo Cível do T. J. de Braga) que, definitivamente, declarou que o espaço das escadas do A era e é componente do seu prédio e não do loteado, deixou e poder afirmar-se que o licenciamento da construção das escadas altera o alvará de loteamento do prédio loteado contíguo. Fls. 5/6 supra 6ª - Ora, tendo as alterações da cobertura (para laje plana de betão e acessível) e das escadas (para proporcionarem a acessibilidade à cobertura e através dela) sido executadas no âmbito da construção licenciada, de modo que já se encontravam concluídas quando a obra da moradia e anexo foi concluída (em 1983-03-07) e antes da vistoria para licenciamento da sua utilização (1983-07-05), titulada por alvará de 1983-07-14, não é razoável o entendimento da sentença impugnada, no sentido de que o licenciamento da sua utilização da obra alterada manteve a clandestinidade das alterações; O licenciamento da utilização, então sempre precedido de vistoria, verificava a conformidade da obra concluída com o projeto licenciado, então com um grau de menor rigor de identidade entre o projetado e o executado e, quando concluía pela conformidade (entre o executado e o projetado), o despacho administrativo de homologação dessa conclusão da vistora era constitutivo de direitos, licenciando a utilização do edificado como construção licenciada. Haverá, pois, de concluir-se, nessa parte se revogando a sentença, que o licenciamento da utilização da moradia e do anexo do A, em julho de 1983-03-07, foi constitutivo de direitos também quanto ao licenciamento das executadas no âmbito da obra da moradia licenciada, por já existentes/alteradas quando da vistoria para o licenciamento de utilização, licenciando a utilização do edificado, incluídas as escadas, sendo certo também que o despacho de homologação da vistoria e que determinou a emissão do alvará de utilização ficou sujeito às limitações do regime legal de revogação e de anulação. Fls. 6/7 supra 7ª - O procedimento administrativo, da vistoria e do despacho homologatório, com o grau de tolerância ou de menor rigor então (1983) acostumado, criou no A a confiança de que as referidas alterações, facilmente percetíveis e claramente exibidas, não viriam, passados mais de 20 e 25 anos, a ser consideradas alterações clandestinas, agora, eventualmente sujeitas a um critério de rigor urbanístico mais exigente que o então usual e que teria sido seguido, caso lhe tivesse sido exigida a apresentação de aditamento ao projeto licenciado, para conformidade entre o projeto licenciado e o executado. O entendimento atual do R Município, que a sentença sufragou, lesa os princípios da boa fé, da confiança e da segurança jurídica que também são aplicáveis ao Procedimento Administrativo (artºs 4, 7, 8 e 10 do CPA). Aliás, em afloramento desses princípios, a eventual ilegalidade do licenciamento de utilização (por desconformidade do executado com o projeto licenciado) constituía mera anulabilidade, sujeita ao curto prazo de caducidade do recurso contencioso. Mesmo quando a ilegalidade do licenciamento consiste na ilegalidade mais grave, nulidade, o RJUE, desde a redação que a Lei 60/2007 deu ao seu artº 69º.4 considera o ato de licenciamento convalidado, por caducidade do direito de ação de declaração de nulidade, logo que passados 10 anos da prática do ato. Haverá, pois, de concluir-se, nessa parte se revogando a sentença, que o licenciamento de utilização da moradia e do anexo do A, em julho de 1983-03-07, foi constitutivo de direitos, licenciando a utilização do edificado como construção licenciada, sujeitando-se o despacho de homologação da vistoria e que determinou a emissão do alvará de utilização às limitações do regime legal de revogação e de anulação. Fls. 8 supra 8ª - Subsidiariamente, ainda em cumprimento do disposto no artº 95º.2 do CPTA, na redação então em vigor, deveria sentença, nessa parte a revogar, e deverá o Tribunal Ad Quem, por não “dispor de elementos indispensáveis para o efeito”, abster-se de decidir se a construção das escadas estava sujeita a licenciamento, se o licenciamento de utilização do prédio convalidou a construção das escadas como licenciadas e se o licenciamento das escadas ainda é devido. Na verdade, por falta de produção da prova testemunhal requerida, faltava um juízo fundado do Tribunal sobre a data da construção das escadas e o âmbito (da construção/alteração da cobertura do anexo e construção da moradia) em que foram construídas), para determinação do regime legal então em vigor, eventual convalidação pelo posterior licenciamento de utilização, precedido de vistoria, e conformidade com os princípios da boa-fé, da segurança jurídica e da confiança. E, conforme o Ac. deste TCAN de 19-10-2006, no Processo 01197/04.6BEPRT, a propósito da aplicação do artº 95º.2 do CPTA, o facto de todas as ilegalidades assacáveis a um ato administrativo, no fundo, terem passado a ser de conhecimento oficioso não gera que o não conhecimento de ilegalidades que se evidenciem por parte do tribunal ao abrigo do poder-dever vertido no art. 95.º, n.º 2 constitua nulidade por omissão de pronúncia [arts. 660.º, n.º 2 1ª parte e 668.º, n.º 1, al. d) ambos do CPC]. Fls. 8/9 supra NESTES TERMOS e nos melhores de direito, fixando à ação o valor de 8.000,00€ e revogando a sentença quanto às decisões de a construção das escadas estar sujeita a licenciamento, de o licenciamento de utilização do prédio não ter convalidado a legalidade da construção das escadas e de o licenciamento das escadas ainda é devido, decidindo o contrário ou, subsidiariamente, julgando no sentido de que o processo não contém elementos indispensáveis para decidir essas questões e não as julgando decididas, ou, ainda subsidiariamente, determinando que o conhecimento dessas questões seja precedido da inquirição das testemunhas arroladas, * Sem contra-alegações.* O Exmº Procurador-Geral Adjunto, notificado para efeitos do art.º 146º do CPTA, emitiu parecer, no sentido de não ocorrer erro na fixação do valor, com consequência do valor da acção se conter dentro da alçada da 1ª instância e rejeição do recurso da sentença.* Dispensando vistos, cumpre decidir.* Recurso do saneador – valor da causaA Mmª juiz decidiu, em despacho de 6/12/2016: «(…) Ao abrigo do disposto no artigo 306.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil (doravante CPC) ex vi artigo 1.º do CPTA, cumpre fixar o valor da causa. O A. atribuiu à ação o valor de € 8.000,00 valor que a Entidade Demandada não contestou. Quanto a processos relativos a atos administrativos o artigo 33.º do CPTA estabelece critérios especiais para a fixação do valor da causa, desde logo, mandando atender ao conteúdo económico do ato. Não estando em causa nenhuma das situações previstas nas alíneas deste normativo, determina-se o conteúdo económico do ato de acordo com as regras gerais do artigo 32.º do mesmo Código. O art. 32.º, n.º 2 do CPTA estabelece que, “Quando pela acção se pretenda obter um benefício diverso do pagamento de uma quantia, o valor da causa é a quantia equivalente a esse benefício”. O que está em causa nos autos é o pedido de anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Braga que determinou ao A. a demolição da obra de construção de escadas de acesso à cobertura do anexo e do lanço que incide sobre a via pública. Ora, no p.a. vem orçada a obra relativa à alteração de vedação e serventia pedonal, integrando a demolição da escada existente no acesso pedonal e a construção de uma nova escada, em € 1.335,00 (vg. fls. 559 do p.a. apenso aos autos), pelo que entendemos que o benefício em causa – manter as construções objeto do ato de demolição - é correspondente a esse valor (€ 1.335,00). Assim, atendendo a que, nos termos do disposto no artigo 306.º, n.º 1 do CPC (aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA), não obstante o dever de indicação que impende sobre as partes, compete ao juiz fixar o valor da causa, fixo o valor da causa em € 1.335,00 (mil trezentos e trinta e cinco euros). (…)» O recorrente impugna, conforme consta da sua conclusão 1ª: O valor do prédio do A com a serventia de acesso à/da Rua da ….., bem como com as escadas de acesso ao anexo e à parcela onde estão plantadas as videiras no tardoz do anexo é manifestamente superior a 1.335€, se comparado com o valor do prédio privado daquelas mesmas serventia e acesso. Desde logo porque, conforme os artºs 28 a 30 da PI, foi a existência da referida serventia que determinou que o A, depois de rasgada a Rua da ….., tivesse adquirido, a escassos 10 m de distância, o lote que destinou a habitação da filha, com cujo agregado convive diariamente; e sem essa serventia, a distância entre as casas dos 2 agregados familiares passa a ser de cerca de 700m2. Por isso, é razoável fixar a perda desse benefício (proximidade diária entre as casas do agregado A e esposa, por um lado, e da filha, genro e netos, por outro lado), para o A ou qualquer outro cidadão em situação equivalente, em valor não inferior a 8.000€, em consideração do disposto no artº 32º.2 do CPTA - valor da ação que o R Município não pôs em causa e que, assim, teve o acordo das partes. Aliás, uma vez que, segundo o R Município, estava em causa a ocupação de espaço do domínio público (artº 34º da Contestação), até poderia, conforme o artº 34º.2 do CPTA, sustentar-se a fixação do valor da ação em 30.000,01€. Mas, tendo em conta a estrutura da ação determinada na PI e o acordo das partes, é ajustado manter a fixação do valor da ação nos 8.000€. Todavia, os argumentos expostos não procedem. Na presente acção o autor/recorrente peticionou a anulação de despacho de 30/06/2010 do Presidente da Câmara de Braga, que ordenou “à demolição da obra de construção de escadas de acesso à cobertura do anexo e do lanço que incide sobre a rua pública, na Rua da ….., freguesia de Aveleda, Braga”. O valor «representa a utilidade económica imediata do pedido» (art.º 31º, nº 1, do CPTA2004). É, pois, com primordial atenção ao que é de pretensão deduzida em juízo (e não ao que é “estrutura da acção”) que se obtém definição, o que desde logo arreda invocação de que, face à invocação pelo Município de ocupação de espaço público, até poderia sustentar-se aplicação de critério supletivo relativo a bens imateriais (€ 30.000,01). A serventia a que o autor/recorrente se refere não tem qualquer outro valor que não emane já do que o direito de propriedade sobre as escadas proporciona ao seu titular, direito de gozo no espectro de utilidades que dele é possível retirar. O seu sacrifício, ou benefício, não se mede por autónomo valor. O acordo das partes não vincula; nos termos do artigo 306.º do CPC/2013, aplicável ex vi n.º 4 do art.º 31.º do CPTA, o juiz tem sempre de fixar o valor da causa, sindicando aquele que foi indicado pelas partes (Acs. deste TCAN: de 15-07-2014, proc. nº 00445/11.0BEPNF; de 16-01-2015, proc. nº 00057/11.9BEBRG-A). Pelo que o recurso improcede, nesta parte, sem que fique alterado o valor fixado. Recurso da sentença O recurso, no que sobre ela recai, não é admissível, considerando o que supra se encontra definido e encontrando-se a alçada para os Tribunais de primeira instância fixada em € 5.000,00 (art.º 5º do Decreto-Lei n.º 303/2007, de 24 de Agosto; art.º 44º da Lei n.º 62/2013, de 26 de Agosto), já que está sujeita a apelação, além do mais, da constatação de que a decisão impugnada (ou um seu segmento) seja desfavorável para o recorrente em valor superior a metade da alçada do tribunal que proferiu a decisão (cfr. Acs. deste TCAN, de 15-07-2014, proc. nº 00445/11.0BEPNF; de 19-12-2014, proc. nº 02095/09.2BEPRT; de 06-05-2016, proc. nº 00506/13.1BEBRG). * Pelo exposto, acordam em conferência os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em negar provimento ao recurso do saneador e não o admitir quanto à sentença.Custas: pelo recorrente. Porto, 15 de Dezembro de 2017. Ass. Luís Migueis Garcia Ass. Alexandra Alendouro Ass. João Beato Sousa |