| Decisão Texto Integral: | Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
1. RELATÓRIO
…, educadora de infância do quadro de pessoal do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra, residente em …, Condeixa-a-nova, inconformada veio interpor recurso jurisdicional da sentença do TAC de Coimbra, datada de 19/11/2003, que com fundamento na falta do requisito da alínea a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. indeferiu o pedido de suspensão de eficácia do despacho do Sr. VOGAL DO CONSELHO DIRECTIVO DO INSTITUTO DA SOLIDARIEDADE E SEGURANÇA SOCIAL (I.S.S.S.), de 09 de Julho de 2003 exarado na informação DRH/URJCT n.º 749/2003 de 07 de Julho, que negou provimento ao recurso hierárquico interposto do despacho de 25/02/2003 do Sr. Director do C.D.S.S.S. de Coimbra que havia determinado a revogação do despacho de 06/03/2002 do então Director daquele mesmo C.D.S.S.S. por força do qual havia sido autorizada a mudança de escalão por parte da recorrente, determinando o seu reposicionamento na carreira com contagem do tempo de serviço na categoria e ainda a reposição dos retroactivos recebidos no valor de € 9568,36 no prazo de 30 dias.
Formula, nas respectivas alegações, as seguintes conclusões:
A) “(...) A sentença ora recorrida viola por errada interpretação, o disposto na alínea a) do n.º 1 do artigo 76.º da LPTA, quando refere que a execução do acto, traduzida na obrigação de devolver os montantes recebidos e ainda no abaixamento do respectivo índice de vencimento, é de fácil reparação por ser facilmente quantificável (...)”, pois “(...)entende o tribunal a quo, que sempre que os danos causados pela imediata execução do acto sejam facilmente quantificáveis, aqueles danos são facilmente reparáveis, à posteriori, e como tal não se encontra preenchido o requisito constante da alínea a) do n.º 1 do art.º 76.º da LPTA, sendo por isso fundamento legal para o indeferimento do pedido de suspensão dos efeitos do acto. (...)”;
B) “(...) este entendimento é demasiadamente restritivo, pois considera que apenas os danos cuja quantificação económica é impossível, é que são irreparáveis e com tal, deve-lhes ser concedida a suspensão dos seus efeitos até decisão final, sendo que todos os outros danos de quantificação pecuniária precisa, por serem ressarcíveis a final, não lhes deve ser deferida a suspensão dos seus efeitos, esquecendo-se de danos morais importantíssimos que a recorrente inevitavelmente sofrerá, ao ver o seu “modus vivendi” alterado. (...)”;
C) Além do mais deve o tribunal ad quem ter em consideração o montante mensal que a recorrente terá que despender para proceder ao pagamento faseado da quantia em divida, que: “ Pelo que, a imposição de tão drástico sacrifício no presente momento não pode deixar de se considerar como manifestamente excessiva, não só porque poderá determinar dificuldades de subsistência da requerente e seu agregado familiar, como também sofrimentos (desnecessários) que muito dificilmente poderão ser compensados de forma satisfatória.” (...);
D) “(...) Devem ser sopesadas de forma cautelosa e comparativa os danos que o indeferimento de uma providência desta natureza, poderá causar ao particular, bem como os danos que (não) causará à administração, e face a esta comparação, concluir-se pela maior gravidade que estes danos causarão inevitavelmente à ora agravante. (...)”.
Não houve contra-alegações.
O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer no sentido do improvimento do recurso com fundamento em que não se verifica o requisito previsto na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. (cfr. fls. 128/128 v.).
Sem vistos, dado o disposto no art. 78º, n.º 4 da L.P.T.A., foi o processo submetido à Conferência para julgamento. * 2. DELIMITAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR
Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660º, n.º 2, 664º, 684º, n.ºs 3 e 4 e 690º, n.º 1 todos do Código de Processo Civil (C.P.C.) “ex vi” art. 102º da L.P.T.A..
As questões suscitadas são, em suma:
a) Determinar se na situação vertente está preenchido o pressuposto ou requisito enunciado na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A.;
b) A estar preenchido tal requisito se se verificam os demais requisitos previstos no normativo legal citado. * 3. FUNDAMENTOS
3.1. DE FACTO
Da decisão recorrida resultaram provados os seguintes factos:
I) A requerente foi admitida no Instituto de Obras Sociais de Coimbra em 01/09/1978 com a categoria de monitora e foi integrada no C.R.S.S.C. em 01/06/1980 com a mesma categoria; transitou para auxiliar de creche e jardim-de-infância de 2ª classe com efeitos a partir de 01/09/1983 e foi promovida a ajudante de creche e jardim-de-infância de 1ª classe com efeitos a partir de 29/08/1988;
II) Em 17/05/1995 foi nomeada educadora de infância;
III) Por despacho do Senhor Secretário de Estado da Segurança Social a Lei n.º 05/2001, de 02/05, aplicou-se à requerente e foi-lhe contado o tempo de serviço prestado antes de ser nomeada educadora de infância;
IV) Em consequência deste despacho a requerente foi reposicionada em Março de 2002;
V) Em Janeiro de 2002 a requerente auferiu o vencimento líquido de 1.121,89 € e em Março de 2002 passou a auferir o vencimento de 2.457,99 €;
VI) A filha da requerente frequenta a Universidade de Coimbra e em 2002 recebeu uma comunicação sobre as propinas a pagar, no montante total de 348,01 €, sendo a 1ª prestação de 116,01 € a pagar até Novembro de 2002, a 2ª de 116,00 € a pagar até final de Fevereiro de 2003 e a 3ª de 116,00 € a pagar até Maio de 2003;
VII) Em Agosto de 2003 a requerente pagou 25,86 € de electricidade, em Julho de 2003 pagou 42,91 € de água de Maio e Junho e em Junho pagou 39,28 € de telefone;
VIII) Em 2002 a requerente pagou a quantia de 24,19 € de seguro de acidentes pessoais, 211,47 € de seguro automóvel referente ao veículo EX-63-17 e 210,27 € referente ao veículo VH-54-97;
IX) Por despacho de 25/02/2003 o director do Centro Distrital de Solidariedade e Segurança Social de Coimbra revogou o despacho de reposicionamento e determinou a devolução da quantia de 9.568,36 € relativa a vencimentos indevidamente recebidos;
X) A requerente interpôs recurso hierárquico deste despacho para o presidente do conselho directivo do I.S.S.S.;
XI) Com data de 22 de Julho foi comunicado à requerente que o recurso hierárquico foi indeferido.
Dos autos resultam ainda os seguintes factos:
XII) O marido da requerente é também funcionário público auferindo o vencimento líquido de 539,50 € (cfr. doc. junto a fls. 32 dos autos cujo teor aqui se tem por reproduzido);
XIII) O casal trabalha em Coimbra, vivendo em ...;
XIV) Ao agregado familiar onde se integra a requerente foi efectuada a competente liquidação relativa ao I.R.S. do ano de 2002 nos termos insertos a fls. 41 dos autos cujo teor aqui se dá por reproduzido. «» 3.2. DE DIREITO
Conforme é consabido, no meio processual acessório de suspensão de eficácia está vedado ao Tribunal o conhecimento da questão de fundo que lhe está subjacente, partindo-se da presunção da legalidade do acto suspendendo e dos pressupostos em que assentou, pelo que a apreciação do pedido se encontra limitada à verificação cumulativa dos requisitos previstos no art. 76º nº 1 da LPTA.
Para a procedência ou deferimento do pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo impõe-se que "in casu" se verifiquem os requisitos estabelecidos no n.º 1 do citado normativo os quais se reconduzem:
a) a um requisito positivo enunciado na al. a) do referido dispositivo que se traduz no facto de a execução causar provavelmente prejuízos de difícil reparação para o requerente ou para os interesses que este defende;
b) um requisito de índole negativa expresso na al. b) do mesmo normativo e que consiste no facto de a suspensão de eficácia do acto em crise não determinar grave lesão do interesse público;
c) e, por fim, um outro requisito de natureza negativa que decorre da al. c) do aludido artigo e que se traduz no facto de não resultarem do processo fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.
Tais requisitos como é entendimento a nível jurisprudencial (cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 15/04/1999 - Proc. n.º 44.662-A, de 11/06/1999 - Proc. n.º 44.522, de 08/07/1999 - Proc. n.º 45.167-A, de 30/09/1999 - Proc. n.º 45.377, de 22/02/2000 - Proc. n.º 45.778, de 08/03/2000 - Proc. n.º 45.851, de 18/10/2000 - Proc. n.º 46.562, de 08/11/2000 - Proc. n.º 46.698, de 11/01/2001 - Proc. n.º 46.972, de 09/01/2002 - Proc. n.º 48.218-A, de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04; Acs. do TCA de 08/03/2001 - Proc. n.º 0348/01, de 31/08/2001 - Proc. n.º 4837/00, de 06/06/2002 - Proc. n.º 6278/02, de 11/12/2003 - Proc. n.º 7430/03; Acs. do TCA-Norte de 22/04/2004 - Proc. n.º 07/04, de 22/04/2004 - Proc. n.º 15/94; Ac. do TCA-Sul de 25/03/2004 - Proc. n.º 7433-A/03 ) e doutrinal (cfr. Drs. Ferreira Pinto e Guilherme da Fonseca in: "Direito Processual Administrativo Contencioso", 3ª edição, p. 169; Dr. Santos Botelho in: "Contencioso Administrativo", 3ª edição, pp. 452 e 453, nota 10), têm de se verificar cumulativamente para que o pedido de suspensão de eficácia venha a ser deferido, sendo que é ao Tribunal que cabe estabelecer a ordem pela qual devem ser apreciados aqueles requisitos (cfr. Ac. do S.T.A. de 18/01/2001 - Proc. n.º 46877-A).
Atenta a natureza urgente do presente meio processual acessório (cfr. art. 06º da L.P.T.A.), da especial tramitação processual prevista nos arts. 77º e 78º da L.P.T.A. e da restrição do regime de prova à documental de acordo com o art. 12º n.º 1 do mesmo diploma a decisão terá necessariamente de se fundamentar num juízo de apreciação indiciária dos factos e provas apresentadas no pedido e na resposta (vide nesse sentido, entre outros, Ac. do S.T.A. de 30/08/2000 - Proc. n.º 46.081; Ac. do T.C.A. de 29/11/2001 - Proc. n.º 10.969/01).
Entrando, desde já, na primeira questão que supra se isolou, ou seja, determinar se no caso “sub judice” se verifica o requisito ou pressuposto vertido na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. e, nessa medida, aferir da bondade da decisão jurisdicional recorrida temos que o legislador na referida alínea exige que a execução do acto em crise cause provavelmente prejuízo de difícil reparação para o requerente, o que significa que o julgador deverá fazer um juízo de prognose de molde a prever se era ou não provável, verosímil que, executado o acto cuja suspensão se requer, venha a surgir um prejuízo de difícil reparação para o requerente da suspensão, incumbindo a este alegar e provar os factos concretos que habilitem o Tribunal a ajuizar da impossibilidade ou dificuldade de reparação dos prejuízos e que estes não podem ser meramente hipotéticos ou eventuais já que deve existir uma relação de causalidade adequada entre a execução do acto e os prejuízos invocados.
O dano rigorosamente determinável em termos pecuniários não configura o conceito de “prejuízo de difícil reparação”, sendo que os danos morais só integram este conceito se forem qualificados pelos seus objectos e intensidades (cfr. Ac. do S.T.A. de 08/11/2000 - Proc. n.º 46.698).
Note-se que o requerente terá de tornar credível a sua posição através do encadeamento lógico e verosímil de razões convincentes e objectivas já que na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. não se consagra uma presunção "iuris tantum" da existência do prejuízo como simples consequência da existência em termos de execução do acto, termos em que o requerente do presente meio processual acessório de suspensão de eficácia não está desobrigado ou desonerado de fazer a prova e demonstração dos factos integradores do requisito ora em análise alegando para o efeito factos integradores do conceito de prejuízo de difícil reparação de modo especificado e concreto dado que não basta alegar a existência de prejuízos de forma e com utilização de expressões vagas genéricas (cfr. Acs. do S.T.A. de 21/07/1999 - Proc. n.º 45.050-A, de 03/11/1999 - Proc. n.º 44.036, de 13/01/2000 - Proc. n.º 45.677; Acs. do T.C.A. de 18/11/1999 - Proc. n.º 3.694, de 02/03/2000 - Proc. n.º 4.055-A, de 16/03/2000 - Proc. n.º 4.150, de 16/03/2000 - Proc. n.º 4.151, de 30/03/2000 - Proc. n.º 4.136-A, de 27/09/2000 - Proc. n.º 46.423-A, de 23/11/2000 - Proc. n.º 46.535; Dr. Santos Botelho, in: ob. cit., pp. 453/456, nota 12).
Importa frisar que não basta um qualquer prejuízo resultante da execução do acto pois é necessário que o mesmo seja de difícil reparação, o que se traduz num conceito indeterminado que só poderá ser preenchido caso a caso, em função das circunstâncias de facto concretas alegadas pelo requerente, sendo que tal ónus só não será actuante perante os factos notórios ou de conhecimento geral (cfr. art. 514º do C.P.C.).
Note-se que quando o acto suspendendo exige o pagamento de uma quantia pecuniária o requerente da suspensão não necessita de demonstrar a verificação do requisito em análise desde que preste caução por qualquer das formas previstas no hoje denominado C.P.P.T. (antigo C.P.C.I.) (cfr. n.º 2 do art. 76º da L.P.T.A.), pelo que quando não a presta não está o requerente da providência dispensado de efectuar a alegação e prova do requisito previsto na al. a) do n.º 1 do normativo em crise (cfr. Acs. do S.T.A. de 19/01/1999 - Proc. n.º 44.442, de 11/01/2001 - Proc. n.º 46.972, de 05/09/2001 - Proc. n.º 47.836, de 18/09/2002 - Proc. n.º 1345-A/02, de 28/01/2003 - Proc. n.º 2004/02, de 05/02/2003 - Proc. n.º 20-A/03; Acs. do T.C.A. de 30/04/1998 - Proc. n.º 1030-A/98, de 11/12/2003 - Proc. n.º 7.430/03; Ac. do T.C.A.-Sul de 25/03/2004 - Proc. n.º 7433-A/03).
Revela-se de particular importância no âmbito da apreciação deste requisito o apelo à teoria da causalidade adequada, devendo existir um nexo de causa e efeito entre a execução do acto e os prejuízos a sofrer pelo requerente, determinável através do recurso àquela teoria, sendo que um dos critérios seguidos pela jurisprudência no que concerne ao preenchimento do conceito de difícil reparação é o que se prende com a possível avaliação económica do dano.
Segundo tal critério tem sido entendido por corrente jurisprudencial que são considerados prejuízos irreparáveis ou de difícil reparação aqueles cuja extensão não possa ser avaliada pecuniariamente, ou que, pelo menos, sejam de difícil avaliação económica.
É certo, contudo, que essa corrente jurisprudencial veio a ser temperada com uma outra traduzida no entendimento de que a dificuldade de reparação, para esse efeito (a referida alínea a)), subsiste quando, não obstante se estar perante quantias facilmente determináveis (calculáveis por meras operações aritméticas) "(...) a sua falta diminua tão acentuadamente o rendimento do agregado familiar que ponha em risco a satisfação de necessidades pessoais elementares ou mesmo despesas que não se afastem significativamente do padrão de vida médio de famílias da mesma condição social (...)” (cfr. Acs. do S.T.A. de 06/02/1997 - Proc. n.º 41.453, de 11/07/2002 - Proc. n.º 955/02, de 02/10/2002 - Proc. n.º 1401/02).
Entendeu-se na sentença objecto do presente recurso jurisdicional que a recorrente não logrou alegar e provar factualidade que integrasse e preenchesse o requisito da al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A..
Temos, para nós, que para o preenchimento do requisito em análise não basta uma situação de considerável perda do poder de compra e consequente menor capacidade para fazer face às despesas correntes.
Na verdade, como resulta do decidido no acórdão do S.T.A. de 02/10/2002 (Proc. n.º 1401/02) “(...) convém precisar que qualquer descida do nível remuneratório acarreta, obviamente, danos; mas que estes tanto podem ser de ordem patrimonial, como não patrimonial. Os primeiros correspondem à diminuição quantitativa experimentada e, sendo rigorosamente determináveis, nunca podem integrar o conceito de «prejuízo de difícil reparação».
A propósito dos segundos, que são de ordem qualitativa, tem de se admitir que a circunstância de alguém passar a receber um vencimento inferior ao que antes auferia pode introduzir limitações várias na sua vida e na dos seus; e essas limitações, se originarem um sofrimento psicológico ou fisiológico suficiente, poderão merecer a tutela do direito, sendo então havidas como fonte de danos não patrimoniais (cfr. o art. 496º, n.º 1, do C. Civil).
De todo o modo, não é exacto que qualquer dano moral integre, «ed ipso», o mencionado conceito de «prejuízo de difícil reparação», pois, e no que aos danos morais respeita, esta noção apenas compreende aqueles cuja especial intensidade logo desaconselhe que o interessado os sofra, podendo ser deles livrado, bem como aqueles cuja indemnização só seja atingível por um processo de cálculo mais árduo, problemático e controverso do que é usual nos danos dessa espécie. (...).”
Nesta mesma linha se sustentou no Ac. do T.C.A. de 15/05/2003 - Proc. n.º 12.235/03 que “(...) é hoje pacificamente adquirido que estando em causa uma determinada quantia em dinheiro, cujo cálculo para efeito de indemnização não suscita qualquer tipo de dificuldades, só pode dar azo a um prejuízo de difícil reparação a que corresponda a uma redução do rendimento disponível que coloque o agregado familiar atingindo numa situação de insolvência face a interesses básicos como a habitação, saúde, alimentação e educação, cuja satisfação não pode ser postergada para o futuro.
No fundo, (...), a carência de satisfação daquelas necessidades básicas ultrapassaria a dimensão patrimonial, e poderia produzir situações de sofrimento susceptíveis de merecer a tutela do direito (cfr. artigo 496º, n.º 1 do Código Civil), estas, sim, de difícil reparação. (...).”
Ora o acto administrativo em crise comporta duas dimensões:
a) diminuição do vencimento por regresso a um posicionamento anterior diminuição essa superior a 1.300,00 €;
b) Reposição da quantia recebida em excesso por errado posicionamento que em Março de 2003 ascendia ao montante de 9.568,36 €.
Na situação vertente a aferindo as consequências decorrentes para a requerente da não suspensão da eficácia do acto administrativo em crise quanto à primeira das suas dimensões temos que não resultou alegada e apurada factualidade que integre a previsão na al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. porquanto a mera diminuição do vencimento não irá afectar de forma drástica e irreversível a qualidade de vida da requerente e dos seus.
De facto, estando em causa uma determinada quantia em dinheiro, cujo cálculo para efeito de indemnização não suscita qualquer tipo de dificuldade, só pode dar azo a um prejuízo de difícil reparação a que corresponda a uma redução do rendimento disponível que coloque o agregado familiar atingido numa situação de insolvência face a interesses básicos como a habitação, saúde, alimentação e educação, cuja satisfação não pode ser postergada para o futuro, o que não se nos afigura ocorrer já que, por um lado, entre as despesas alegadas existe alguma sobrestimação visto a agravada incluir como mensais algumas despesas de periodicidade superior (v.g. seguros automóveis e de acidentes pessoais que se vencem anualmente – cfr. docs. de fls. 37 a 40). Por outro lado, as demais despesas alegadas e documentadas sempre existiriam antes mesmo da ocorrência do reposicionamento na carreira entretanto revogado pelo acto administrativo lesivo e para fazer face às mesmas já a requerente dispunha do mesmo rendimento líquido, nada tendo sido alegado pela agravante no sentido de que foram contraídos novos encargos após aquele reposicionamento na expectativa do aumento do rendimento líquido mensal do agregado e cuja satisfação agora visse impossibilitada a ponto de pôr em causa a sua solvência financeira e patrimonial colocando em causa os interesses básicos supra referidos e cuja satisfação não pode ser postergada para o futuro.
Já quanto à segunda dimensão de que reveste o acto administrativo em questão temos que no caso “sub judice” o mesmo preenche a previsão da al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A..
Com efeito, não resulta da factualidade apurada que estejamos perante uma reposição faseada ou em prestações da quantia a devolver por parte da requerente porquanto foi determinada a reposição da quantia na sua totalidade e não é dado adquirido que fosse concedida tal possibilidade de pagamento em prestações.
Estamos perante uma quantia a repor que em Março de 2003 (há mais de um ano) ascendia ao montante de 9.568,36 € e que hoje, tendo-se mantido os pagamentos do vencimento, certamente aumentou de forma substancial.
O rendimento líquido mensal do agregado familiar uma vez regressados aos níveis de vencimento auferidos antes do reposicionamento por parte da requerente e que constituem decorrência do acto administrativo em questão ascendem ao montante global 1.661,39 €.
Resulta ainda da factualidade apurada que o agregado familiar suporta despesas com a educação da filha na Universidade de Coimbra que totalizaram no ano lectivo de 2002/2003 o montante 348,01 € (a liquidar em 3 prestações), bem como as despesas com água, luz, telefone que ascendem a valor global mensal que rondará os 85 €, desenvolvendo a sua actividade profissional em Coimbra para onde diariamente se tem de deslocar do local onde residem (…).
Alegou ainda a requerente que com a filha despende ainda cerca de 250 € mensalmente com a aquisição de livros escolares e de apoio, fotocópias, transporte público, alimentação e vestuário, sendo que não dispunha o agregado familiar de outros rendimentos além dos que auferem do seu trabalho.
Dada a factualidade descrita e considerada a ordem de reposição dos montantes acima aludidos decorrente do acto administrativo em crise temos que a execução do mesmo nessa parte irá implicar ou provocar um prejuízo de difícil reparação na esfera jurídica da requerente.
Em situação similar à dos autos este mesmo Tribunal no acórdão n.º 15/94, de 22/04/2004, que aqui se sufraga igualmente, sustentou-se que “(...) obrigá-la a repor uma quantia que não tem, ao mesmo tempo que (...) é diminuído o vencimento mensal do agregado familiar (...), face às despesas mensais fixas que mantém (...), significa que lhe restam 1600 euros para vestir, alimentar e satisfazer as necessidades básicas de 3 adultos, um dos quais é um filho universitário (...).
O que significa que, obrigá-la a contrair um empréstimo, ou mesmo diminuir ainda o ordenado com uma prestação (que eventualmente a Administração aceitasse) relativamente a um montante que lhe foi determinado repor, mas que está em discussão em Tribunal, obrigando-a a viver um período de vida sem possibilidade de satisfazer os compromissos entretanto assumidos, necessariamente que implica um stress, angústia e dificuldade económica que não podem deixar de se considerar de prejuízo irreparável.(...).”
Defendeu-se no acórdão do S.T.A. de 23/07/2003 (Proc. n.º 1253/03) que “(...) em sede de pedido de suspensão de eficácia não se torna exigível a prova inquestionável dos factos alegados mas tão só a sua alegação credível, para excluir da matéria de facto dada como assente a globalidade dos factos alegados pela ora recorrente, nomeadamente as que se reportam às despesas mensais certas e inevitáveis para o seu sustento e do filho (...), a que acresce a afirmação de "não possuir outros rendimentos para além do vencimento que vem auferindo”, bem como o montante previsível da pensão de aposentação que lhe venha a ser fixada (...).
Trata-se de factos concretos alegados pela recorrente, ainda que indiciariamente, mas que não se vê motivo ponderoso para não aceitar como verdadeiros, uma vez que se apresentam, de acordo com um juízo de normalidade e pelas regras de experiência comum, como credíveis e verosímeis.
(...), como decorrência do necessário alargamento da matéria de facto assente a que importa proceder, afigura-se-me que da execução do acto suspendendo resultará adequada e muito provavelmente uma sensível diminuição do nível e qualidade de vida da recorrente e do filho que tem a seu cargo, com reflexos graves na capacidade de satisfação das necessidades fundamentais quanto à saúde, alimentação e educação deste último. (...).”
Ora à luz do exposto temos na situação vertente a execução do acto suspendendo com diminuição do vencimento por parte da requerente em cerca de 1.300 € acrescida da reposição nos montantes supra aludidos impedirá a satisfação de necessidades pessoais básicas da requerente e do seu agregado familiar, no que se traduzirá na verificação de prejuízos irreversíveis e de difícil reparação, pelo que, nesta medida, quanto à ordem de reposição o acto administrativo em crise terá de ser suspenso na sua execução dado o preenchimento “in casu” da previsão da al. a) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A..
Procedem, pois, apenas nesta parte e com esta limitação, as conclusões da recorrente impondo-se a revogação parcial da decisão jurisdicional objecto do presente recurso.
Decidida a primeira questão cumpre, agora, entrar na análise da segunda questão, ou seja, aferir da verificação dos demais requisitos cumulativos previstos no art. 76º, n.º 1 da L.P.T.A..
Relativamente ao requisito de natureza negativa previsto na al. b) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. temos que a suspensão de eficácia do acto apenas será concedida se não determinar grave lesão do interesse público, sendo que o juízo sobre a gravidade desta lesão se há-de aferir pelo grau em que sejam ofendidos valores que constituem índices desse interesse.
Note-se que na caracterização deste requisito não releva um interesse público genérico o qual já está implícito em todo o acto administrativo e que justifica, aliás, a presunção de legalidade, visto que se tem de, em cada caso concreto, ponderando os fundamentos aduzidos no acto administrativo em crise e também os que resultam dos autos invocados por requerente e requerido, para se apurar quais os valores em jogo e se em face deles o interesse público exige a execução do acto (cfr. neste sentido, Ac. do S.T.A. de 26/10/2000 - Proc. n.º 46.548).
Ora o interesse público são os interesses considerados fundamentais para a existência, conservação e desenvolvimento da sociedade (cfr. Prof. Marcello Caetano, in: "Manual de Direito Administrativo", vol. I, pp. 182 e 183).
Haverá grave lesão do interesse público com a suspensão de eficácia do acto recorrido "(...) quando haja valores em jogo de tal ordem que a comunidade toda seria prejudicada por da suspensão, naquele momento, do acto administrativo resultar, não um adiamento da sua execução, mas a ineficácia definitiva dele (...)." (cfr. Prof. Marcello Caetano, in: "Princípios Fundamentais de Direito Administrativo", p. 211).
A determinação do conteúdo de "grave lesão do interesse público" deve efectuar-se mediante um juízo de prognose eminentemente técnico, sendo que a suspensão da eficácia do acto administrativo só determinará grave lesão do interesse público se "(...) vindo a improceder a pretensão do particular no processo principal, for já impossível, ou inútil, a satisfação do interesse público que o acto (...)" em crise se propunha realizar (cfr. Dr. Cláudio Monteiro, in: "Suspensão da Eficácia de Actos Administrativos de Conteúdo Negativo", p. 45).
Pensamos que o interesse público que se visa proteger na al. b) é o da adequada gestão de dinheiros públicos e a determinação da Administração na imediata correcção das irregularidades detectadas.
Contudo, os valores que tal interesse público corporiza são alcançados com a prática do acto, demonstrando à requerente a determinação dos serviços na recuperação de dinheiros indevidamente pagos, sendo que a entidade requerida não demonstrou e provou minimamente a alegação que verteu nos arts. 60º a 68º do seu articulado de oposição e nos quais estriba a sua posição de que a suspensão da execução do acto administrativo em crise constitui lesão grave do interesse público.
Atento o princípio de "quem alega deve provar" (cfr. arts. 342º C. Civil e 88º, n.º 1 C.P.A.), incumbe à Administração a prova da ocorrência dos factos que constituem o pressuposto do acto praticado, sendo que a ocorrência deles para a prossecução do interesse público posto a cargo do ente administrativo tem que ser real, na exacta medida da satisfação de necessidades também concretas e reais - à data da prática do acto e não a ele posteriores - e estas não existem se os pressupostos forem materialmente inexistentes.
O mesmo é dizer que, na economia do procedimento cautelar, não resulta dos autos com precisão a demonstração, com factos e que não com mera alegação conclusiva e de direito, de que a não execução imediata da decisão implique “grave desequilíbrio” no orçamento da Segurança Social ou a “impossibilidade de satisfação de outras necessidades de natureza premente da segurança social” (cfr., v.g., arts. 65º e 68º do articulado de oposição do ente requerido), a fim de possibilitar ao Tribunal a avaliação do grau de gravidade de lesão do interesse público e, nessa conformidade, não decretar a requerida suspensão, em confronto com a comprovada probabilidade de prejuízos de difícil reparação na esfera jurídica da recorrente inerentes à execução do acto nos estritos termos definidos supra.
Neste contexto de imprecisão da realidade fáctica evidenciadora da grave lesão do interesse público naturalmente que sai prejudicada, motivo por que não se conclui que a situação concreta tal como resulta dos autos exija a imediata execução do acto.
Por fim, quanto ao outro requisito de natureza negativa previsto na al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. temos que a suspensão de eficácia do acto apenas será concedida se não resultarem do processo fortes indícios de ilegalidade da interposição do recurso.
A expressão ilegalidade da interposição do recurso contida na al. c) do n.º 1 do art. 76º da L.P.T.A. "abarca no seu conteúdo de significação o de circunstâncias que afectam o conhecimento do recurso, a que se reporta o art. 57º § 4º do R.S.T.A." (cfr. Dr. Santos Botelho, in: ob. cit. p. 378, nota 14; Acs. do S.T.A. de 16/05/1996 - Proc. n.º 40.324, de 04/05/2000 - Proc. n.º 46.058-A, de 23/07/2003 - Proc. n.º 1253/03, de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04; Ac. do T.C.A.-Sul de 17/03/2004 – Proc. n.º 12981/03), sendo que é preciso ter presente que o conhecimento da presente condição ou pressuposto tem de ser feito independentemente da apreciação dos vícios arguidos (questão de mérito), não podendo basear-se em considerações que respeitem à ilegalidade do acto impugnado (cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 31/07/1975 in: A.D. n.º 169, pp. 51 e ss., de 03/04/1975 in: A.D. n.º 163, pp. 941 e ss., de 13/08/1997 - Proc. n.º 42.622-A, de 22/10/2003 - Proc. n.º 1547/03; Ac. do T.C.A. de 30/03/2000 - Proc. n.º 4.207).
Ou seja, o terceiro requisito legal [vertido na al. c)] não diz respeito nem se prende com a legalidade do acto impugnado ou a impugnar; não é o mérito do recurso o objectivo legal, ainda que em análise perfunctória como nas providências cautelares, mas a legalidade da própria interposição do recurso (vg. tempestividade, legitimidade do recorrente e da entidade recorrida, recorribilidade do acto, etc.), configurado como requisito de conteúdo negativo a aferir por reporte às condições ou pressupostos processuais de interposição do recurso.
Tal traduz-se num pressuposto ou requisito próprio da suspensão de eficácia consistente na "(...) previsibilidade de que sobre o recurso directo de anulação será proferida uma sentença de fundo (...)", constituindo este requisito um limite à própria autonomia desta providência preventiva e provisória face à relação litigiosa desenvolvida no processo principal de anulação.
Daí que caso haja fortes indícios de inadmissibilidade de interposição do recurso contencioso do acto, meio adjectivo face ao qual a suspensão de eficácia se encontra em relação de dependência, o pedido há-de improceder em razão das disposições conjugadas dos arts. 76°, n.° 1, al. c), 77º n.º 1, 79º, n.º 3 todos da L.P.T.A. e 57°, § 4 do R.S.T.A..
No entanto, na análise deste requisito importa ter presente o entendimento vertido no acórdão do S.T.A. de 01/04/2004 - Proc. n.º 273/04, onde se pode ler que “(...) importa não esquecer que se é certo poder o Tribunal indagar da existência da ilegalidade da interposição do recurso, no contexto da apreciação do requisito vertido na já referida aliena c), não é menos certo que o Legislador teve o cuidado de tornar bem claro que só quando fosse de concluir pela existência de "fortes indícios" dessa ilegalidade é que se justificava ter por não verificado o questionado requisito.
Temos, assim, que só quando pela análise dos elementos carreados para o processo de suspensão for de concluir com elevado grau de probabilidade pela existência de fortes indícios de ilegal interposição do recurso é que se deve ter por não preenchido o requisito agora em apreciação.
Acresce que a indagação a empreender pelo Tribunal será, em regra, sumária e perfunctória, sendo que, em caso de dúvida se deve concluir pelo preenchimento do requisito.” (neste sentido, ver ainda ac. do S.T.A. de 24/07/1996 - Proc. n.º 40.602).
Sustentou o ente requerido na oposição deduzida nos autos que o acto administrativo em crise não seria susceptível de impugnação contenciosa por irrecorribilidade já que no caso não estaríamos perante um recurso hierárquico necessário porquanto o acto do Sr. Director do C.D.S.S.S. de Coimbra seria um acto lesivo susceptível de impugnação contenciosa directa.
A questão que se coloca é, pois, a de saber se a decisão aqui em causa era a última palavra da administração em termos de constituir a decisão final do procedimento.
Ou seja, importa determinar se o acto era ou não contenciosamente recorrível por constituir acto administrativo lesivo dos direitos e interesses da requerente.
Segundo o Prof. Freitas do Amaral (in: “Direito Administrativo”, vol. III, Lx 1988, p. 66) “(...) o acto administrativo é o acto jurídico unilateral praticado por um órgão da Administração no exercício do poder administrativo e que visa a produção de efeitos jurídicos sobre uma situação individual num caso concreto. (...)”.
A garantia do recurso contencioso face à redacção dada e mantida ao art. 268º, n.º 4 da C.R.P. pelas sucessivas leis de revisão constitucional terá, actualmente, de se focalizar no conceito de “lesão das posições subjectivas dos particulares”, aderindo-se, na interpretação dada à omissão do texto constitucional da expressão “actos definitivos e executórios”, à tese intermédia que reconhece que tal alteração do texto constitucional tem, de facto, implicações práticas ao nível do contencioso administrativo, mormente, de que só faz sentido recusar a definitividade em relação aos actos relativamente aos quais exista um recurso hierárquico necessário (definitividade vertical) ou no caso de competências concorrentes, sendo que no que diz respeito aos actos tidos anteriormente por carecidos de definitividade material ou horizontal estaríamos na presença não de actos administrativos mas de simples actos da administração (cfr. Dr. Santos Botelho in: “Contencioso Administrativo Anotado”, 3ª edição, pp. 223 e ss. e 318 a 320; Prof. J. A. Vieira de Andrade in: “A Justiça Administrativa - Lições”, pp. 95 a 97).
É assim que o que importa ter em atenção na aferição da recorribilidade contenciosa de um determinado acto administrativo é apurar-se se aquele acto lesa ou não posições subjectivas dos particulares legalmente protegidas [cfr. entre outros, Acs. do S.T.A. de 05/01/2000 - Proc. n.º 45.642, de 27/09/2000 - Proc. n.º 44.194, de 09/11/2000 - Proc. n.º 45.617, 11/01/2001 - Proc. n.º 40.932, de 26/11/2002 (Pleno) - Proc. n.º 45.297 in: www.dgsi.pt].
Daí que se o alegado acto administrativo em questão não possuir tal efeito sobre a posição subjectiva do particular em causa estaremos em presença de acto não susceptível de recurso contencioso.
Note-se que só deve abrir-se a via contenciosa quando o recorrente sofra uma lesão actual da sua esfera jurídica provocada pela emissão de um acto administrativo, sendo que só haverá lesão actual, em termos constitucionalmente relevantes, se o recorrente puder retirar alguma utilidade do provimento do recurso, se da anulação do acto recorrido resultar o desaparecimento daquela lesão.
No caso vertente temos que bem andou a decisão recorrida quando sustentou que o acto em crise era susceptível de impugnação contenciosa.
Com efeito, nos termos dos arts. 05º, n.º 3, al. i) do D.L. n.º 115/98 de 04/05, na redacção introduzida pelo D.L. n.º 45-A/00 de 22/03, 01º e 03º do Estatuto do Instituto de Solidariedade e Segurança Social (I.S.S.S.), aprovado pelo D.L. n.º 316-A/00 de 07/12 o (I.S.S.S.), aquele Instituto configura-se como pessoa colectiva de direito público dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial com a natureza de instituto público submetido aos poderes de tutela e superintendência do Ministério do Trabalho e da Solidariedade.
Em termos elementares, "(...) existe administração autónoma quando uma determinada esfera da administração está confiada, em maior ou menor medida, aos próprios interessados, que assim se auto-administram, em geral por intermédio de um órgão ou organismo representativo (...)", reflectindo-se a autonomia administrativa na capacidade de praticar actos jurídicos susceptíveis de surtir efeitos jurídicos imediatos na esfera jurídica dos destinatários individualizados (cfr. art. 120º C.P.A.), os denominados actos lesivos, art. 268º, n.º 4 C.R.P., pelo tanto, apenas sujeitos a controlo judicial, e a autonomia financeira na "(...) garantia de receitas próprias e [n]a capacidade de as afectar segundo orçamento próprio às despesas definidas e aprovadas com independência” (cfr. Prof. Vital Moreira in: “Administração Autónoma e Associações Públicas”, pp. 46, 194 e 199).
Seguindo os ensinamentos do Prof. Freitas do Amaral por hierarquia deve entender-se “(...) o modelo de organização administrativa constituído por um conjunto de órgãos e agentes com atribuições comuns e competências diferenciadas, ligados por um vínculo de subordinação que confere ao superior os poderes de direcção, superintendência e disciplinar, impondo ao subalterno os deveres e sujeições correspondentes. (...)” [vide citado autor in: “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, vol. I (1981), p. 52 e in: “Curso de Direito Administrativo”, 2ª edição, vol. I, pp. 634 e ss.].
Conforme é doutrinariamente defendido a competência do subalterno nos casos de desconcentração relativa (aquela em que se mantém a hierarquia externa), divide-se em competência comum e competência própria.
Na competência comum, dois ou mais órgãos são igualmente competentes para a prática de um certo acto administrativo, existindo aqui duas modalidades, sendo uma a da competência conjunta que se caracteriza pela necessidade de o acto ser praticado por acordo entre os vários órgãos competentes, e outra a da competência simultânea que se caracteriza pelo facto de qualquer dos órgãos competentes poder praticar o acto sozinho, ficando excluída, pela prática do acto por um dos órgãos, a possibilidade de o mesmo caso concreto ser resolvido em primeira-mão, por qualquer dos outros órgãos competentes.
Na competência própria o poder de praticar um certo acto administrativo é atribuído directamente por lei a um único órgão da Administração, havendo aqui três subespécies a ter em atenção:
a) Os casos de competência separada, nos quais o subalterno é por lei competente para praticar actos executórios, mas não definitivos, cabendo e impondo-se o recurso hierárquico necessário de tais actos - constitui a regra no direito português quanto aos actos praticados por órgãos subalternos;
b) Os casos de competência reservada, em que o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, sendo que dos seus actos cabe, além do recurso contencioso, o recurso hierárquico facultativo;
c) Os casos de competência exclusiva, em que o subalterno é por lei competente para praticar actos definitivos e executórios, mas, todavia, embora esteja de algum modo inserido numa estrutura de tipo hierárquico e como tal sujeito ao poder de direcção ou ao poder disciplinar, dos seus actos não cabe recurso hierárquico, mesmo facultativo, mas apenas recurso contencioso, tudo sem prejuízo de poder receber do seu superior hierárquico ordem de revogação do acto praticado (cfr. Prof. Freitas do Amaral, in: “Conceito e Natureza do Recurso Hierárquico”, pp. 59 e ss. e in: “Curso de Direito Administrativo”, pp. 612 e 613).
Cotejando o disposto nos arts. 166º e 177º ambos do C.P.A. define-se o âmbito de aplicação do recurso hierárquico como o meio gracioso em sede de actos praticados por órgãos administrativos numa relação de hierarquia, como é a situação vertente, e o recurso tutelar em sede de actos praticados por órgãos de pessoas colectivas públicas sujeitas a tutela ou superintendência.
Donde se conclui que tem a natureza jurídica de recurso hierárquico o meio gracioso de que a recorrente lançou mão para impugnar junto do Conselho Directivo do I.S.S.S. o despacho de 25/02/2003 do Sr. Director do C.D.S.S.S. de Coimbra, recurso rejeitado por despacho de 09/07/2003 cuja suspensão de eficácia ora vem peticionada.
Tal recurso hierárquico “in casu” é necessário face ao supra exposto em sede de competência própria e ao disposto nos arts. 07º, n.ºs 1, als. c) e m) e 2, 25º, n.º 2, al. p) e 29º, n.º 2 do D.L. n.º 316-A/00 de 07/12 que aprovou os Estatutos do I.S.S.S. e nos arts. 01º, 02º, 06º, 13º, als. g), j), k), n), 51º, 52º, 63º todos da Portaria n.º 543-A/01, de 30/05 (que aprova a estrutura orgânica interna do I.S.S.S.) e Portaria n.º 993/01, de 17/08 (regulamenta a estrutura do C.D.S.S.S. de Coimbra).
Na verdade, a competência para decidir em termos finais do reposicionamento e determinar a devolução dos retroactivos radica tem sede no art. 07º, n.º 1, als. c) e m) do D.L. n.º 316-A/00 enquanto competência do própria e exclusiva do Conselho Directivo do I.S.S.S. e não do Director do C.D.S.S.S. [art. 25º, n.º 2, al. p) do mesmo D.L.], sendo que o disposto no n.º 2 do art. 29º daquele diploma não confere competência própria e exclusiva aos directores dos referidos centros distritais uma vez que esta última norma apenas remete para as competências previstas no n.º 2 do art. 25º ou para as que lhe forem delegadas pelo C.D. do I.S.S.S. e pelo administrador-delegado regional o que na situação “sub judice” não se mostra minimamente demonstrada e ocorrer.
Daí que o despacho do Sr. Director do C.D.S.S.S. de Coimbra carecia de ser objecto de recurso hierárquico necessário pelo que o acto administrativo que decidiu aquele recurso hierárquico e que é objecto do presente pedido e suspensão de eficácia é o acto contenciosamente recorrível por ser lesivo.
Nestes termos, na situação em presença e face ao atrás exposto tem-se também como verificado ou preenchido o requisito previsto no art. 76º, n.º 1, al. c) da L.P.T.A..* 4. DECISÃO
Nestes termos, acordam os juízes deste Tribunal em conceder parcial provimento ao recurso, revogando-se nessa medida a sentença recorrida e, em consequência, deferir parcialmente o pedido, suspendendo-se a eficácia quanto ao acto administrativo em crise na parte que determinou a devolução/reposição dos montantes auferidos pela requerente a título de vencimento em decorrência do acto que procedeu ao seu reposicionamento entretanto revogado, indeferindo-se no mais o pedido (abaixamento do índice de vencimento e recolocação na carreira).
Custas pela recorrente proporcionais ao vencimento em ambas as instâncias, fixando-se nesta instância a taxa de justiça em 100 € e a procuradoria em 50%.* Porto, 2004/05/06
Carlos Carvalho
Maria Isabel S. Pedro Soeiro
Jorge Miguel B. Aragão Seia |
