| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os juizes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo:
BP Portuguesa, S.A., com os demais sinais dos autos, deduziu impugnação judicial contra a liquidação da taxa pela ocupação do subsolo do município com condutas de combustíveis (oleodutos ou pipelines) efectuada pela Câmara Municipal de Matosinhos com base no Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças dessa Câmara Municipal, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98, publicada no Aviso nº 16/10/99, no D.R. nº 61, II Série, de 13/03/99, no montante de Esc. 64.783.370$00.
Nela imputou ao acto impugnado os seguintes vícios:
· desvio de poder, em virtude de o motivo principalmente determinante dessa redacção do citado Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças não condizer com o fim visado pela lei na concessão do poder discricionário outorgado em ordem à produção das respectivas normas (cfr. arts. 7º a 44º da p.i.);
· inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares ao abrigo das quais foi efectuada a liquidação impugnada, dado que elas envolvem a criação de um verdadeiro imposto e não de uma taxa, quando a criação daqueles se encontra reservada à Assembleia da República ou ao Governo (arts. 45º a 58º);
· inconstitucionalidade material dessas normas em face da violação do princípio da igualdade (já que as taxas foram fixadas em função dos produtos que circulam nas condutas ou da actividade económica dos seus donos, e não em função da área ocupada ou do custo do uso privativo, gerando a desigualdade de tratamento das diversas ocupações do subsolo para as mesmas áreas ocupadas) e da violação do princípio da proporcionalidade (por inexistir uma contrapartida proporcional entre a “taxa” imposta e os serviços prestados, isto é, um manifesto desequilíbrio entre a imposição de encargos adicionais à impugnante sem que exista qualquer alteração ou reforço dos serviços prestados pelo município) - arts. 60º a 68º e 70º a 79º;
· incompetência absoluta do Município de Matosinhos para a emanação dessas normas, porque, criando impostos, são estranhas às atribuições do Município (art. 59º);
· violação do princípio da igualdade administrativa e do princípio da igualdade tributária, consignados nos arts. 5º nº 1 do CPA e 55º da LGT, por discriminarem desfavoravelmente a impugnante (art. 69º);
· violação do princípio da proporcionalidade administrativa e do princípio da proporcionalidade tributária, consignados nos arts. 5º nº 2 do CPA, 9º do D.L. nº 48 051, de 21/11/67 e 55º da LGT, face ao desajustamento entre o valor da encargo imposto à impugnante e o valor do serviço que lhe é prestado pelo município (art. 80º e 81º);
· ilegalidade da aplicação do novo regime de taxas aos oleodutos da impugnante por lesão grave da confiança que ela depositava na acção do município (arts. 82º a 90º);
· violação dos arts. 62º nº 2, 22º e 30º do Código das Expropriações, dado que através da aprovação das novas taxas o Município de Matosinhos intentou evitar proceder a expropriações por utilidade pública dos terrenos e instalações da impugnante, impondo-lhe o abandono do local sem a indemnização devida pela expropriação dos respectivos bens (arts. 91º 94º);
· erro na quantificação da taxa liquidada, já que considerando os diâmetros dos oleodutos, a sua extensão (288m, 1.151m e 863m), a propriedade exclusiva da impugnante sobre um (288m) e a quota-parte que lhe cabe na compropriedade dos restantes dois (1/1 x 1.151m e 1/3 x 863m), a liquidação correcta ascende a 63.600.592$00 e não a 64.783.370$00 (arts. 96º e 97º).
Por sentença do Tribunal Tributário de 1ª Instância do Porto, a fls. 535/550, foi julgada procedente a impugnação na consideração de que era «inconstitucional a norma contida no nº 7 do artigo 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98 e publicada no aviso n.º 1610/99, em Diário da República nº 61, II Série, Apêndice nº 31, de 13/03/99», no entendimento de que a referida norma, ao abrigo da qual foi praticado o acto de liquidação, padecia de inconstitucionalidade por envolver a criação de um imposto e não de uma taxa, dada a inexistência de uma relação directa e proporcional entre o montante pago e o serviço prestado pelo Município.
Não se conformando com essa decisão, recorreu a C.M.M. para o Tribunal Central Administrativo, formulando as seguintes conclusões de recurso:
1ª A BP é utilizadora do subsolo do domínio público municipal com condutas subterrâneas utilizadas para o transporte de produtos petrolíferos destinados a refinação ou a armazenagem;
2ª A utilização do espaço do subsolo municipal pela BP encontra-se sujeita ao pagamento daquela taxa prevista no Regulamento;
3ª Actualmente, o subsolo é considerado como um espaço autónomo do domínio público e é objecto próprio de incidência tributária, de acordo com o preceituado na nova Lei das Finanças Locais;
4ª A taxa anteriormente prevista era uma taxa moderadora, destinada a disciplinar o uso do domínio público municipal – não se tratava de uma taxa em sentido próprio;
5ª Actualmente, o tributo em apreço reveste a natureza de uma verdadeira taxa;
6ª A taxa aplicada à situação sub judice é proporcional e todos os critérios utilizados para a sua fixação e ponderação são perfeitamente legítimos;
7ª As normas regulamentares são, portanto, de uma validade irrepreensível, prevendo verdadeiras taxas em estrita obediência ao cânon da proporcionalidade e demais requisitos;
8ª Não há qualquer desvio de poder, não existem impostos travestidos de taxas, nem violação dos princípios constitucionais e legais da proporcionalidade, imparcialidade, igualdade, justiça e boa-fé;
9ª Sendo assim, o acto de liquidação, na medida em que conforme àquelas normas regulamentares, é perfeitamente inatacável;
10ª As normas regulamentares são plenamente válidas e, por isso, os subsequentes actos de liquidação de taxa são plenamente válidos;
11ª As normas contidas nos nºs 4 e 7 do art. 36º do Anexo I do Regulamento não infringem, de forma alguma, a Constituição da República, pelo que a sentença de que se recorre deve ser revogada, mantendo-se o acto de liquidação de taxa, com todas as consequências legais.
A recorrida BP Portuguesa, S.A. contra-alegou pela forma que consta de fls. 580/582, nas quais defende a manutenção do julgado e a falta de provimento do recurso.
Por Acórdão proferido em 13 de Maio de 2003, constante de fls. 611/626, o TCA confirmou inteiramente o julgado em 1ª Instância, quer quanto à decisão quer quanto à respectiva fundamentação, assim negando provimento ao recurso.
Desse acórdão interpôs a C.M.M. recurso para o Tribunal Constitucional, o qual veio a proferir em 19 de Maio de 2004 o Acórdão nº 354/2004, que consta de fls. 815/827, onde decidiu não julgar inconstitucional os nºs 4 e 7º do art. 36º do citado Regulamento Municipal, remetendo-se, na respectiva fundamentação, para a constante do Acórdão nº 365/2003 do mesmo Tribunal (publicado no DR II Série, de 23/10/03), assim se decidindo que o município criou uma taxa e não um imposto, já que, em suma:
- existe uma relação de correspectividade com a utilização individualizada que o particular retira do uso privativo do subsolo de terrenos do domínio público e os critérios fixados para a determinação do respectivo montante não se mostram manifestamente desadequados, sabido que o objectivo é encontrar o valor económico da utilização da porção de subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível;
- o aumento do valor dessas taxas pelas questionadas normas não ofende o princípio constitucional da igualdade e não existem elementos que permitam concluir pela violação do princípio da proporcionalidade, pois que não estando em causa a prestação de um serviço público mas a utilização de um bem do domínio público, não se pode concluir pela violação desse princípio pelo facto de não ter existido qualquer reforço na prestação de serviços pelo município.
Terminando por analisar e julgar inverificada a questão relativa à violação do princípio da segurança jurídica (princípio da confiança e princípio da boa fé), concedeu provimento ao recurso, revogou o acórdão recorrido e ordenou a reformulação deste de acordo com tal juízo de não inconstitucionalidade. * * * Cumpre, assim, a este Tribunal dar cumprimento à referida injunção do tribunal Constitucional, efectuando a reforma da decisão recorrida de acordo com a pronúncia por ele efectuada sobre a não inconstitucionalidade dos nsº 4 e 7 do artigo 36° do Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos, na redacção introduzida pela deliberação da Assembleia Municipal de 28/12/98.
A observância desse juízo judicativo demanda que este tribunal deva expurgar do acórdão do TCA sindicado não só o fundamento que determinara a procedência da impugnação por inconstitucionalidade orgânica das normas regulamentares ao abrigo das quais foi liquidada a taxa impugnada, como, também, o fundamento respeitante à ilegalidade dessa liquidação por inconstitucionalidade material em face da violação dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade, posto que, como vimos, o acórdão do Tribunal Constitucional apreciou todas essas questões, julgando não violados tais princípios.
Com efeito, apesar de a impugnante ter alegado a violação do princípio da igualdade em virtude de as taxas terem sido fixadas em função dos produtos que circulam nas condutas ou da actividade económica dos seus donos, o que geraria a desigualdade de tratamento das diversas ocupações do subsolo para as mesmas áreas ocupadas, o Tribunal Constitucional julgou que a taxa em causa constitui uma contrapartida pela utilização de um bem do domínio público (subsolo), cujo valor foi fixado em função do valor económico autónomo do subsolo, ou melhor, do valor económico da utilização da porção de subsolo afecta à instalação e manutenção das condutas de combustível, e não em função dos produtos que circulam nessas condutas ou da actividade económica dos seus donos, razão por que considerou que não se mostrava violado aquele princípio.
Por outro lado, relativamente à violação do princípio da proporcionalidade por existir uma alegada desproporção entre a taxa imposta e os serviços prestados pelo município (dado que a imposição de encargos adicionais à impugnante não teria determinado um reforço dos serviços prestados pelo município), o Tribunal Constitucional decidiu que não estando em causa a prestação de um serviço público pelo município, mas sim a utilização de um bem do domínio público (subsolo), não se pode concluir pela violação daquele princípio pelo facto de não ter existido nenhum reforço na prestação de serviços pela Câmara.
No seu acórdão, o TC decidiu que «Não é do facto de não ter existido nenhuma alteração na prestação da Câmara que, necessariamente, se pode concluir pela violação da proporcionalidade; seria necessário, para o efeito, que tivesse sido feita a demonstração de que há uma desproporção intolerável entre a quantia a pagar e, por exemplo, o montante que o particular teria de desembolsar se recorresse a outro meio alternativo de circulação, ou se tivesse de pagar a utilização de subsolo sob propriedade privada. Não podendo, pois, o Tribunal Constitucional concluir pelo manifesto desajustamento entre o montante a pagar a título de taxa pela utilização do subsolo do domínio público municipal e o valor que o particular retira dessa utilização, não pode igualmente concluir pela inconstitucionalidade das normas em apreciação por violação do princípio da proporcionalidade».
Ora, visto que a impugnante se limitou a invocar a violação do princípio da proporcionalidade na vertente considerada (existência de uma desproporção entre a taxa e os serviços prestados), não tendo alegado ou advogado a ocorrência de uma desproporção entre a taxa e as vantagens económicas proporcionadas pela utilização privativa do subsolo, não pode o Tribunal ir mais longe do que isso na indagação e resolução da questão relativa à violação do citado princípio.
Em suma, levando-se em conta a normatividade julgada como constitucional pelo mais alto tribunal de sindicância da constitucionalidade, impõe-se decidir que o citado Regulamento e Tabela de Taxas e Licenças da Câmara Municipal de Matosinhos não criou um imposto mas sim uma taxa como contrapartida pela utilização de um bem do domínio público (subsolo), cujo valor foi fixado em função do valor económico autónomo desse bem, não ocorrendo a violação dos princípios constitucionais da igualdade e da proporcionalidade na vertente alegada.
Neste contexto, a sentença recorrida proferida pelo T.T. de 1ª Instância não pode manter-se face ao erro de julgamento nela cometido, assim procedendo as conclusões da alegação de recurso.
Face à revogação da sentença recorrida, importaria passar ao conhecimento, por substituição, das restantes questões suscitadas pela impugnante com vista à pretendida anulação da liquidação da taxa impugnada, questões cujo conhecimento ficara prejudicado pela solução dada ao litígio na sentença recorrida, sabido que segundo o nº 2 do art. 715 do CPC, «Se o tribunal recorrido tiver deixado de conhecer certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, a Relação, se entender que a apelação procede e nada obsta à apreciação daquelas, delas conhecerá no mesmo acórdão em que revogar a decisão recorrida, sempre que disponha dos elementos necessários».
Todavia, de entre esses vícios que cumpre analisar conta-se, como acima se viu, o de erro na taxa liquidada, para o que se alegou que em face dos diâmetros dos oleodutos, da sua extensão (288m, 1.151m e 863m), da propriedade exclusiva da impugnante sobre um (288m) e da quota-parte que lhe cabe na compropriedade dos restantes dois (1/1 x 1.151m e 1/3 x 863m), a liquidação correcta ascenderia apenas a 63.600.592$00.
Ora, não tendo o processo sido instruído com elementos que habilitem a conhecer dessa questão, torna-se necessário que os autos baixem ao Tribunal “a quo” para que aí se diligencie, em sede instrutória, pelo respectivo apuramento (solicitando à entidade liquidadora que descreva os dados que levou em conta para o cálculo da taxa liquidada e que explicite o modo como efectuou esse cálculo e a razão da sua divergência com aquele que é feito pela impugnante), só depois se passando à apreciação dessa e de todas demais questões que importa ainda conhecer.
Temos em que se impõe determinar a baixa do processo ao tribunal “a quo” para conhecimento e decisão das demais causas de pedir alegadas após recolha dos elementos necessários à fixação da matéria de facto pertinente.* * * Pelo exposto, acorda-se em conceder provimento ao recurso e revogar a sentença recorrida, determinando a baixa do processo ao tribunal “a quo” para conhecimento e decisão das demais causas de pedir alegadas, com preliminar investigação e fixação da matéria de facto pertinente conforme supra referido.
Custas pela recorrida BP Portuguesa, com taxa de justiça que se fixa em 3 UC.
Porto, 10 de Novembro de 2005
Dulce Manuel Neto
Fonseca Carvalho
Valente Torrão |
