| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Norte:
Relatório
M… - residente na Urbanização …, Braga - recorre da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga – em 21 de Dezembro de 2006 – que absolveu da instância o SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS [SEAF] e do despacho proferido pelo mesmo tribunal – em 1 de Julho de 2005 – que alterou a forma processual da presente acção administrativa de comum para especial – na acção, a autora [ora recorrente] pede a condenação do SEAF [em representação do Estado Português] a reconhecer-lhe o direito à reintegração da sua carreira no nível 1 da categoria de Técnica de Administração Tributária [TAT], com efeitos desde a data em que os restantes opositores aprovados no concurso ascenderam a essa categoria, com os respectivos retroactivos, subsídios e demais regalias sociais.
Conclui as suas alegações da forma seguinte:
1- A recorrente deduziu ao abrigo do disposto no artigo 58º nº4 do CPTA um pedido de admissão da petição fora do limite temporal de três meses;
2- Enquadrou o pedido na alínea b) do nº4, fundamentando-se na ambiguidade do quadro normativo aplicável [ao qual, aliás, já fazia menção na PI], e alegou os factos constitutivos desse seu direito de apresentar a petição para além do prazo regra de três meses;
3- No entendimento da recorrente encontram-se preenchidos os 3 pressupostos legalmente consagrados para o efeito no artigo 58º nº4 alínea b) [não tenha expirado o prazo de um ano; atraso desculpável em virtude da ambiguidade do quadro normativo aplicável; proporcionalidade do atraso verificado];
4- O primeiro pressuposto encontra-se preenchido, dado que a acção foi apresentada em juízo em 10.05.2004, menos de 5 meses após a notificação da decisão da entidade demanda à autora, pelo que, naquela data não havia, ainda, expirado o prazo de um ano;
5- O segundo pressuposto encontra-se preenchido, mesmo que não se possa falar em verdadeira ambiguidade, mas ao invés em dificuldades relativas ao enquadramento da situação, nomeadamente das pretensões deduzidas, nos tipos de acções consagradas no CPTA;
6- O terceiro pressuposto, segundo o qual o tribunal deverá admitir a impugnação tardia se entender que as razões invocadas justificam não só o incumprimento do prazo de 3 meses mas também que não é desproporcionado o período que tempo que decorreu depois disso sem que a acção fosse intentada, também se tem por verificado;
7- Por um lado, entre o término do prazo de 3 meses e a data de entrada em juízo da presente acção decorreram apenas 2 meses;
8- Por outro, tal período de tempo não é desproporcionado face às razões invocadas no âmbito do segundo pressuposto;
9- O tribunal não poderá deixar de considerar preenchido este terceiro pressuposto, dado que em função das dificuldades e dúvidas sentidas pela autora na determinação do meio processual idóneo não é desproporcionado o tempo que demorou a “levar o acto a juízo” após o término do prazo legalmente previsto;
10- Entende a recorrente que estando preenchidos os pressupostos para ser admitida a juízo a impugnação tardia, não poderia o tribunal deixar de atender ao princípio da promoção do acesso à justiça [artigo 7º do CPTA];
11- O mesmo deveria ter interpretado e aplicado aquele normativo constante do artigo 58º nº4 alínea b) no sentido de favorecer o acesso à justiça, assegurando-se que haja a prolação de decisão de mérito e evitando-se qualquer situação de denegação de justiça e o decaimento do processo com fundamento em formalidades processuais;
12- O normativo em causa constitui uma das expressões desse princípio e um campo propício para aplicação do mesmo;
13- No caso não há qualquer interesse público digno de protecção que permita sustentar uma interpretação mais formalista e onerosa, com claro prejuízo para a autora, e que afaste a aplicação deste princípio de promoção do acesso à justiça,
14- Pelo que, não poderia deixar de se favorecer o mérito em detrimento de mera decisão formal, que obstará que se possa apreciar o mérito das pretensões deduzidas;
15- O julgador recorrido, não obstante as vinculações que para si decorrem do disposto nos artigos 2º 7º e 58º nº4 do CPTA, não se dignou sequer apreciar o pedido formulado;
16- Não se discute nem se pretende minimizar os poderes e a livre apreciação do julgador na apreciação do objecto do processo, dado que, qualquer decisão será sempre proferida segundo a sua livre convicção, mormente a apreciação de um pedido de admissão da petição para além do limite temporal dos três meses;
17- Porém, não poderá deixar de se considerar, igualmente, que o julgador se encontra vinculado, por força dos preceitos referidos, a apreciar o pedido formulado pela ora recorrente e que a omissão de pronúncia sobre uma questão à qual estava vinculado a responder acarretará a nulidade da sentença, por força do disposto no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC;
18- Aliás, daquelas disposições resulta uma dupla vinculação para o julgador ao nível do dever processual de apreciação e pronúncia de decisão sobre o pedido, bem como no exercício desses seus poderes de apreciação, por força do imperativo do princípio da promoção do acesso à justiça constante do artigo 7º e que “...o impede de proceder a uma interpretação restritiva e, pelo contrário, exige que ele interprete os preceitos em causa num sentido que lhes dê um conteúdo útil, extraindo deles as virtualidades que eles comportam”;
19- Em suma, é manifesto que o julgador não se pronunciou sobre uma questão sobre a qual estava vinculado, resultando dessa omissão de conhecimento a nulidade de sentença proferida, nos termos do disposto no artigo 668º nº1 alínea d) do CPC, que expressamente se invoca para todos os efeitos legais e que o tribunal superior não poderá deixar de declarar;
20- Para além da declaração da nulidade da sentença, o tribunal ad quem terá de conhecer e decidir acerca do objecto da causa em mérito, devendo, para o efeito, desde logo, pronunciar-se e declarar, também, a ilegalidade do despacho proferido a folhas 136 a 141 dos autos;
21- Terá do mesmo modo de revogar esse despacho, ordenando que os autos do processo corram sob a forma de acção administrativa comum ordinária tal como foi configurada pela ora agravante na petição inicial;
22- Caso não seja esse o entendimento do tribunal ad quem e na eventualidade de o mesmo vir a considerar que os autos não poderão deixar de tramitar sob a forma de uma acção administrativa especial, por considerar que está em causa a impugnação de um acto administrativo, o acto de homologação da lista de classificação final;
23- Ainda assim, e porque a isso está vinculado, à semelhança do julgador a quo, terá de se pronunciar sobre o pedido de admissão da petição para além dos três meses, tal como foi configurado pela ora recorrente quando se pronunciou acerca da excepção de caducidade;
24- Do mesmo modo, a não pronúncia sobre questão à qual estava vinculado consubstancia, outrossim, violação do princípio da promoção do acesso à justiça e do princípio da tutela jurisdicional efectiva [artigo 2º do CPTA], na medida em que foi violado o direito da ora recorrente obter uma decisão judicial que se pronuncie sobre as pretensões regularmente deduzidas, atenta a omissão de pronúncia supra relatada;
25- O poder do tribunal na apreciação do erro na forma de processo esgota-se na verificação da possibilidade da adequação do pedido à forma do processo;
26- Ir mais além é estar a violar o princípio do dispositivo e o princípio da direcção do processo, como foi o caso do despacho de que ora se recorre;
27- A forma processual escolhida pelo autor deve ser consentânea com a pretensão que deduz nos autos e determinar-se-á tendo em atenção o pedido;
28- É em face da pretensão jurisdicional deduzida pelo autor que deve apreciar-se a propriedade da forma de processo e não em função das razões que se ligam ao fundo da causa;
29- O despacho recorrido violou o disposto nos artigos 3º 264º e 265º do CPC, o princípio do dispositivo e o princípio da direcção do processo ao ir além daquele mero juízo de adequação, e ao considerar que o que está em causa nos autos é o pedido de impugnação de um acto administrativo, e ao determinar que o processo tramitará sob a forma processual da acção administrativa especial;
30- Em causa estão operações materiais do júri e do seus auxiliares que consubstanciam condutas omissivas, falta de bom senso e, por falta de bom senso, entende-se a falta de cumprimento das práticas habituais e dos princípios da informação, da boa-fé, da igualdade e da justiça;
31- É a remoção de consequências de actuações ilegais, resultantes de operações materiais, paradigmaticamente, actuações desenvolvidas em via de facto, sem o necessário fundamento num acto jurídico que as legitime, que a agravante pretendeu pôr em causa e que fundamenta o pedido formulado na acção que corre termos sob a forma administrativa comum ordinária;
32- A recorrente pretende o reconhecimento de um estatuto, para o qual demonstrou aptidões - como resulta claramente do alegado nos artigos 26º a 33º da petição inicial, onde se demonstra que a autora se tivesse conhecimento das questões optativas teria sido aprovada com 11,05 valores - e não a anulação de actos ou omissões ilegais;
33- Resulta assim, claramente da petição inicial que o pedido formulado não é o da impugnação de actos administrativos;
34- O que é pedido, ao abrigo do artigo 37º nº2 alínea d) é a condenação da administração à adopção das condutas necessárias ao restabelecimento de direitos e interesses violados;
35- E é em função deste pedido, apenas e tão só, que se afere da propriedade da forma processual;
36- O despacho recorrido violou os artigos 2º 35º e 37º do CPTA, ao impor a apreciação de outro pedido que não o formulado pela autora, impossibilitando a tutela jurisdicional efectiva das suas pretensões, dado que irão ser apreciadas pretensões que não foram por ela deduzidas.
Termina pedindo a declaração de nulidade ou a revogação da sentença recorrida, bem como a revogação do despacho recorrido.
O recorrido não contra-alegou.
O Ministério Público pronunciou-se [artigo 146º nº1 do CPTA] no sentido da improcedência do recurso.
De Facto
A sentença recorrida considerou provados, com interesse para a decisão a proferir, os seguintes factos:
1- Por aviso publicado no Diário da República [nº149 da II série de 30.06.00] foi aberto concurso interno para a categoria de Inspector Tributário nível 1;
2- No âmbito do referido concurso a autora veio a obter a classificação de 9,4 valores [ver documento de folhas 43 a 171 do PA, dado por integralmente reproduzido];
3- Da classificação referida a autora reclamou por escrito junto do Presidente do Júri do Concurso, solicitando a revisão da respectiva prova [ver documento de folhas 41 a 42 do PA, dado por integralmente reproduzido];
4- Em 05.12.2002 esta exposição escrita deu entrada na Direcção de Serviços de Gestão dos Recursos Humanos do Ministério das Finanças [ver documento de folhas 41 a 42 do PA, dado por integralmente reproduzido];
5- Por ofício datado de 16.07.2003, dirigido à autora e por esta recebido, foi aquela informada pelo júri do concurso que não era atendida a sua reclamação [ver documento de folhas 39 a 40 do PA, dado por integralmente reproduzido];
6- Por aviso publicado no DR [nº166 da II série de 21.07.2003] foi publicitado o despacho de homologação proferido pelo Director Geral dos Impostos da lista de classificação final do concurso referido em 1;
7- Em exposição escrita que designou por recurso hierárquico dirigido ao SEAF, a autora solicitou a revisão da sua classificação referida em 2 [ver documento de folhas não numeradas do PA, dado por integralmente reproduzido];
8- Esta exposição escrita deu entrada no Secretariado de Apoio ao Gabinete do Director Geral de Finanças em 04.08.2003 [ver documento de folhas não numeradas do PA, dado por integralmente reproduzido];
9- Em informação nº141/03 do Gabinete de Apoio Jurídico da Direcção de Serviços de Gestão de Recursos Humanos da Direcção Geral de Impostos, conclui-se que deverá ser negado provimento ao recurso apresentado, entre outros, pela autora [ver documento de folhas 4 a 11 do PA, dado por integralmente reproduzido];
10- Nesta informação foi aposto, com data de 09.11.2003, pelo SEAF, o seguinte despacho: “Concordo, pelo que nego provimento aos recursos” [ver documento de folhas 4 a 11 do PA, dado por integralmente reproduzido];
11- Deste despacho foi a autora notificada pessoalmente em 18.12.2003 [ver documento de folhas 2 do PA, dado por integralmente reproduzido];
12- A presente acção deu entrada neste tribunal em 10.05.2004.
Ao abrigo do disposto no artigo 712º do CPC [ex vi artigo 140º do CPTA], e porque se mostram pertinentes para apreciar com a devida clareza o recurso interposto do despacho interlocutório [de 01.07.2005] entendemos por bem fixar mais os seguintes factos:
1- Na presente acção administrativa, intentada na forma comum [artigo 37º nº2 alínea d) do CPTA], a autora veio pedir ao tribunal que condene o SEAF [em representação do ESTADO PORTUGUÊS] a reconhecer-lhe o direito à reintegração da sua carreira no nível 1 da categoria de TAT, com efeitos desde a data em que os restantes opositores aprovados no concurso [concurso interno de acesso limitado para a categoria de TAT nível 1 do Grupo de Administração Tributária (GAT) do quadro de pessoal da Direcção Geral de Impostos (DGI)] ascenderam a essa categoria, com os respectivos retroactivos em termos de vencimento, subsídios e demais regalias sociais [ver folha 11 do processo];
2- Para tanto, a autora responsabiliza o SEAF [em representação do ESTADO PORTUGUÊS] pelos danos para si resultantes [exclusão de acesso a TAT nível 1, com respectivas consequências a nível pessoal e patrimonial] de conduta alegadamente ilícita e culposa que imputa à equipa de vigilantes da sala onde fez a prova escrita do concurso [que não leu nem chamou a atenção para as instruções que exigiam apenas a resposta a duas das quatro questões que integravam o 4º grupo da prova escrita], à equipa que elaborou a minuta desta prova escrita [que não incluiu essa possibilidade de opção no próprio caderno da prova escrita, ou em folha integrada ou agrafada nesse caderno], e ainda à equipa que concebeu e dirigiu a mesma prova [que não diligenciou pela distribuição, aos vigilantes das diversas salas de prova, de folha de instruções que garantisse uma uniformidade de procedimentos em todas elas] – ver folhas 1 a 11 do processo, dadas por reproduzidas;
3- Na contestação, o réu excepcionou, além do mais, a sua própria ilegitimidade e o erro na forma do processo [que entende dever ser acção especial em vez de acção comum], questões a que a autora replicou – ver folhas 80 a 82 dos autos;
4- Por despacho de 01.07.2005, o TAF de Braga julgou procedente o invocado erro na forma do processo [por entender que estava em causa, fundamentalmente, a legalidade do acto final do concurso para a categoria de TAT nível 1] e mandou que o mesmo prosseguisse os seus termos como acção administrativa especial – ver folhas 136 a 140 do processo;
5- Após ter sido notificado deste despacho, a autora formulou ao TAF de Braga requerimento em que argumenta e pede que a acção administrativa especial seja considerada tempestiva à luz do disposto no artigo 58º nº4 alínea b) do CPTA – ver 6 folhas não numeradas do processo;
6- Na sequência deste, foi emitida a sentença recorrida – ver 7 folhas não numeradas do processo.
De Direito
I. Cumpre apreciar agora o recurso jurisdicional interposto pela autora da acção administrativa, o que deverá ser efectuado dentro das balizas estabelecidas, para o efeito, pela lei processual aplicável – ver artigos 660º nº2, 664º, 684º nº3 e nº4, e 690º nº1, todos do CPC, aplicáveis ex vi 140º do CPTA, e ainda artigo 149º do CPTA, a propósito do qual são tidas em conta as considerações interpretativas tecidas pelo Professor Vieira de Andrade in A Justiça Administrativa (Lições), 8ª edição, páginas 459 e seguintes.
II. Comecemos pelo princípio, que neste caso significa começar pela apreciação do recurso jurisdicional interposto do despacho de 01.07.2005, através do qual o tribunal recorrido julgou procedente a invocada questão do erro na forma de processo e mandou [após a devida baixa na distribuição] que o processo prosseguisse como acção administrativa especial e não comum.
A este respeito, a recorrente imputa ao despacho recorrido erro de julgamento, porque entende que a pretensão que apresentou em juízo deverá ser tramitada na forma processual em que a verteu [acção comum], e não na forma processual imposta pelo tribunal [acção especial]. E argumenta, em abono, que não pretendeu impugnar um acto administrativo, antes pretendeu remover da sua esfera jurídica as consequências lesivas resultantes de actuações ilícitas e culposas apontáveis a quem vigiou, elaborou e dirigiu a prova escrita que fez parte do concurso interno de acesso para a categoria de TAT nível 1 [conclusões 20ª, 21ª e 27ª a 36ª, lidas à luz do conteúdo da petição inicial]. Conclui que do apontado erro de julgamento deriva, ainda, violação dos princípios do pedido [artigo 3º CPC], do dispositivo [artigo 264º CPC] e da direcção do processo pelo juiz [artigo 265º CPC].
Como é sabido, a forma de processo afere-se em função do tipo de pretensão deduzida em juízo pelo autor, sendo que esta pretensão deve ser entendida como um certo pedido enraizado em certa causa de pedir – ver Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, volume II, 3ª edição, páginas 288 e seguintes; Aroso de Almeida, O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 4ª edição, páginas 79; entre vários outros, ver AC TCAN de 15.11.2007, Rº00727/04.8BEBRG.
O actual contencioso administrativo consagra como formas de processo principais as seguintes: acção administrativa comum [artigos 37º a 45º do CPTA]; acção administrativa especial [artigos 46º a 96º do CPTA]; e processos urgentes [artigos 97º a 111º do CPTA].
A acção comum corresponde fundamentalmente ao contencioso da responsabilidade civil, quer extracontratual quer contratual [artigo 37º do CPTA]. A acção administrativa especial respeita, sobretudo, à impugnação de actos administrativos e normas regulamentares [ver artigo 46º do CPTA].
Podemos dizer, portanto, e em termos genéricos, que a nova contraposição que o CPTA estabelece entre as formas da acção administrativa comum e da acção administrativa especial assenta no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração. […] Com efeito, determina o artigo 46º que seguem a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração [actos administrativos ou normas regulamentares] e os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade [actos administrativos ou normas regulamentares]. Nos restantes casos, ou seja, sempre que nele não sejam deduzidos estes pedidos específicos de pretensões, o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum [artigo 37º] – Aroso de Almeida, obra citada, página 82.
Norma importante, no âmbito de aplicação da forma comum, é a ínsita no artigo 38º do CPTA, segundo o qual nos casos em que a lei substantiva o admita, designadamente no domínio da responsabilidade civil da Administração por actos administrativos ilegais, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de um acto administrativo que já não possa ser impugnado [nº1], todavia, e sem prejuízo desta possibilidade, a acção administrativa comum não pode ser utilizada para obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável [nº2].
O aspecto mais interessante e inovador desta norma reside no facto de prever que também noutros domínios em que a lei substantiva o admita, que não apenas no da responsabilidade por danos, o tribunal pode conhecer, a título incidental, da ilegalidade de actos administrativos inimpugnáveis. Ponto é, como se determina no artigo 38º, nº2, que não se pretenda obter o efeito que resultaria da anulação do acto inimpugnável – Aroso de Almeida, obra citada, página 98.
Temos, pois, que se o artigo 38º do CPTA admite, por um lado, na linha do consagrado no artigo 7º do DL nº48051 de 21.11.67, e sobretudo do artigo 22º da Constituição da República Portuguesa, que a apreciação incidental da ilegalidade de um acto administrativo possa ter lugar no âmbito de uma acção administrativa comum, já proíbe que este tipo de acção possa ser utilizado para obter o efeito típico resultante da anulação do acto inimpugnável, isto é, possa ser usada para tornear a falta de impugnação desse acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo.
No presente caso, como já ficou dito, a autora da acção comum pretende que o tribunal condene o SEAF [em representação do Estado] a reconhecer-lhe o direito à reintegração da sua carreira no nível 1 da categoria de TAT, com todos os efeitos e desde a data em que a esse mesmo nível acederam os candidatos aprovados no concurso.
Para o efeito, imputa conduta alegadamente ilícita e culposa à equipa de vigilantes da sala onde fez a prova escrita do concurso [que não leu nem chamou a atenção para as instruções que exigiam apenas a resposta a duas das quatro questões que integravam o 4º grupo da prova escrita], à equipa que elaborou a minuta desta prova escrita [que não incluiu essa possibilidade de opção no próprio caderno da prova escrita, ou em folha integrada ou agrafada nesse caderno], e ainda à equipa que concebeu e dirigiu a mesma prova [que não diligenciou pela distribuição, aos vigilantes das diversas salas de prova, de folha de instruções que garantisse uma uniformidade de procedimentos em todas elas], de tal forma que, a seu ver, a procedência do pedido formulado em juízo nada mais é do que o devido restabelecimento dos danos assim provocados na sua esfera jurídica.
No contexto do exposto, estamos confrontados, pois, não com uma pretensão impugnatória [como sublinha a recorrente], deduzida ao abrigo do artigo 46º do CPTA, mas antes com uma pretensão de condenação do réu a adoptar as condutas alegadamente necessárias ao restabelecimento de interesses indevidamente violados, deduzida ao abrigo do artigo 37º nº2 alínea d) do CPTA.
A esta pretensão condenatória cabe, cremos que sem dúvida, a forma processual comum, pelo que não se verifica qualquer erro na forma de processo.
Só que, apesar da autora ter lançado mão do meio processual correcto, em função do tipo de pretensão, fê-lo visando obter efeitos típicos da anulação do acto administrativo que homologou a lista de classificação final do concurso para TAT nível 1 [no caso, despacho do SEAF que indeferiu o recurso gracioso dessa homologação]. Efectivamente, a anulação desse acto com base nas razões jurídicas desenhadas pela autora, e a consequente revisão da sua prova escrita, seria apta a proporcionar-lhe o efeito que pretende com esta acção.
Temos, assim, que a autora utiliza esta acção administrativa comum para obter um efeito que resultaria da anulação do acto final do concurso. O que é proibido pelo artigo 38º nº2 do CPTA, quer por distorcer o princípio da legalidade das formas processuais, quer por ter o efeito perverso de contornar a falta de impugnação judicial do acto, com eventual ofensa do caso resolvido administrativo.
Neste contexto, impunha-se ao tribunal recorrido, aquando do saneamento processual efectuado em 01.07.2005, que em vez de julgar procedente o erro na forma de processo, absolvesse o réu da instância por manifesta ilegalidade na utilização da forma processual comum [artigos 38º nº2, 35º nº1 e 42º nº1 do CPTA, 288º nº1 alínea e) e 510º nº1 alínea a) do CPC].
Não o tendo feito, deve ser revogada essa decisão judicial, e ordenado agora, por este tribunal superior, o que não foi ordenado então pelo tribunal recorrido, sendo que este desfecho do recurso jurisdicional relativo ao despacho judicial de 01.07.2005, retira toda a utilidade à apreciação da sentença de 21.12.2006.
Em suma: acaba por ser mantida a absolvição da instância decretada pela sentença recorrida, só que proferida a montante da mesma e por diferente motivação jurídica.
DECISÃO
Nestes termos, decidem os juízes deste tribunal, em conferência, negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a decisão judicial recorrida embora com diferentes fundamentos.
Custas pela recorrente – artigos 189º do CPTA, 446º nº1 do CPC, 18º nº2, 73º-A e 73º-E nº1 alínea a) do CCJ.
Porto, 31 de Janeiro de 2008
Ass. José Augusto Araújo Veloso
Ass. Maria Isabel São Pedro Soeiro
Ass. Antero Pires Salvador |
