| Decisão Texto Integral: | Acordam, em conferência, no Tribunal Central Administrativo Norte – Secção do Contencioso Administrativo:
I - RELATÓRIO
1 . “S…, L.da", com sede na Rua…, Braga, no âmbito do procedimento cautelar em que é demandado o MINISTÉRIO da ADMINISTRAÇÃO INTERNA, inconformada com a sentença proferida nos autos, veio interpor o presente recurso jurisdicional da decisão do TAF de Braga, datada de 28 de Outubro de 2010, pela qual se julgou incompetente, em razão da matéria, para conhecer do pedido de suspensão de eficácia, da decisão da Divisão de Investigação e Fiscalização do Departamento de Armas e Explosivos da Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública, corporizada no Auto de Apreensão de 14/4/2010, pela qual foi apreendido diverso material (126 Kgs. de titânio em pó, 172,7 Kgs. de magnésio em pó, 3 354 Kgs. de nitrato de potássio, 154 Kgs. de nitrato de estrôncio, 396 Kgs. de enxofre e 175 Kgs. de nitrato de bário). *
Nas suas alegações, a recorrente formulou as seguintes conclusões:
A) Vem o presente recurso interposto da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, em 28.10.2010, que julgou absolutamente incompetente para dirimir a presente questão, em razão da matéria, o TAF de Braga, pelo que absolveu o Requerido da instância.
B) Em 14/07//2010, a aqui Recorrente intentou a presente providência cautelar de Suspensão de eficácia da decisão de apreensão, enquanto acto concludente da sua concreta efectivação, contidos no auto de apreensão, realizado em 14.04.2010, pela Divisão de Investigação e Fiscalização do Departamento de Armas e Explosivos da Direcção Nacional de Polícia de Segurança Pública, através do Chefe n.º 141429, M…, no âmbito da qual foram apreendidos; 126 Kg de Titânio em Pó, 172,7 Kg. de Magnésio em Pó, 3354 Kg de Nitrato de Potássio, 154 Kg de Nitrato de Estrôncio, 396 Kg de Enxofre e 175Kg de Nitrato de Bário.
C) Tal pedido de suspensão fundou-se na manifesta ilegalidade do referido acto de apreensão, na medida em que, entre outros fundamentos invocados, o acto de apreensão padece de manifesta falta de procedimento, omissão cominada com o vício de nulidade (artigo 133.º, n.º 1 do CPA), ou caso assim não se entenda, por omissão de formalidade essencial, e aí cominada com a anulabilidade (artigo 268.º, n.º3 da CRP, artigos 123.º a 125.º do CPA).
D) Tal como resulta da matéria de facto alegada no Requerimento Inicial, para a qual ora se remete, por razões de economia processual, a Divisão de Investigação e Fiscalização do Departamento de Armas e Explosivos da Direcção Nacional da Polícia de Segurança Pública, realizou em 14.04.2010 uma apreensão de diversas quantidades de matérias, das quais a Recorrente era legítima proprietária, e que se encontravam nas suas instalações.
E) Ora, a referida apreensão foi realizada com remoção de todas as substâncias apreendidas, tendo da mesma sido lavrado um auto.
F) A Recorrente nunca foi notificada de qualquer Auto de Notícia respeitante a qualquer infracção detectada durante a referida acção de fiscalização, que fundamentasse a realização da apreensão, nem do referido auto constava qualquer.
G) Sobre a presente matéria estabelece o Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos, aprovado pelo Decreto-Lei n.° 376/84, de 30 de Novembro, no artigo 20.° a possibilidade de apreensão de objectos utilizados no fabrico, manuseamento e transporte de produtos explosivos encontrados no local ou na posse do infractor em violação do disposto no presente diploma e demais legislação aplicável, bem como os produtos explosivos e matérias perigosas.
H) Contudo, se atentarmos no referido auto de apreensão, constatamos que não foi ali invocada qualquer norma legal que supostamente tenha sido violada pela Recorrente e que legitime o referido acto de apreensão.
I) Não obstante, cumpre dizer que o legislador no n.º 2 do artigo 20.° do mesmo Regulamento (onde estão previstos os elementos constitutivos do auto de apreensão) não prevê a obrigatoriedade de fundamentação legal, porquanto, do n.º1 do mesmo dispositivo resulta que a apreensão será efectuada no momento do levantamento do auto de notícia (que, enquanto acto conformador, já conterá em si a fundamentação do acto material de apreensão), previsto no artigo anterior (artigo 19.º).
No momento do levantamento do auto [auto de notícia] serão apreendidos os objectos (...)" - n.° 1 do artigo 20.º”.
J) Necessariamente terá que se entender que o auto ali previsto é o auto de notícia consagrado no artigo 19.º, segundo o qual:
"As entidades referidas no artigo 3.º, dentro da competência que lhes é cometida pelos artigos 8.º a 18.º, levantarão autos de notícia das infracções verificadas às disposições em vigor sobre produtos explosivos ou matérias perigosas, os quais servirão de base à organização dos correspondentes processos de apuramento de responsabilidades".
K) Ora, terá que se entender que a apreensão será realizada necessariamente em simultâneo com o levantamento do auto de notícia, naturalmente como acto consequente das infracções já verificadas e devidamente autuadas, das mesmas sendo o infractor notificado.
L) Ora, não tendo a Recorrente sido notificada, até à presente data de qualquer auto de notícia, para efeitos de exercício do direito de defesa, resulta manifestamente violado o procedimento legal previsto no identificado diploma, para a prática do acto de apreensão.
M) Inexistindo assim, qualquer processo de contra ordenação a correr termos aplicar-se-á o disposto no artigo 133.º do CPA, o qual prescreve no seu n.° 1 que são nulos os actos a que falte qualquer dos elementos essenciais, ou para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade, seguida de enumeração exemplificativa no número seguinte.
N) Assim sendo, não se detectando uma previsão legal expressa da nulidade como cominatória aplicável à situação descrita, então a nulidade advém não da omissão de certas formalidades, mas da preterição das formalidades (e actos), no seu conjunto, que formam um certo procedimento (...) administrativo.
O) Tendo existido uma total desconformidade entro o procedimento adoptado e aquele que está legalmente previsto para a prática do acto de apreensão, toda a actuação administrativa pode ser questionada, pois está ferida na sua génese, não se podendo, de resto, afirmar que a referida apreensão tenha sido realizada no âmbito de um processo de contra-ordenação.
P) Sem prejuízo da total falta de procedimento, a Recorrente alegou ainda matéria de facto e de direito, susceptível de demonstrar a ilicitude/legitimidade na detenção de todas as substâncias apreendidas.
Q) Citado para deduzir oposição, o Ministério da Administração Interna não suscitou qualquer excepção de incompetência material, ou de inimpugnabilidade do acto suspendendo, sendo também que, não alegou, nem provou, que a Recorrente tenha sido em algum momento notificada do respectivo Auto de Notícia.
Posto isto,
R) Decidiu o Tribunal julgar-se incompetente em razão da matéria, conforme sentença aqui recorrida, após contraditório das partes.
S) A Requerente não se conforma com a decisão, nem com a fundamentação nela aduzida, e são vários os motivos que obstam à solução apontada na sentença, de submeter a presente causa aos Tribunais Comuns, concretamente sob a tramitação dos artigos 61.º a 85.º do RGCO:
a) Por um lado, porque competia à autoridade administrativa fazer a conformação jurídica da sua actuação, ou seja, deveria o acto de apreensão estar devidamente fundamentado em termos de direito, identificando as normas legais (de natureza contra-ordenacional) ao abrigo das quais o mesmo terá sido praticado;
b) Por outro lado, porque o regime legal constante do RGCO, designadamente a impugnação judicial prevista no artigo 85.º do referido diploma não salvaguarda os direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente, não assegurando, a final, o direito constitucional de acesso à justiça para protecção de direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos, conforme se passará a expor.
T) Gomo resulta já alegado à saciedade pela Recorrente nos autos, o Recorrido nunca a notificou de qualquer auto de notícia, relativo a qualquer infracção contra-ordenacional que lhe tenha sido imputada, e que justificasse a apreensão realizada, conforme resulta do próprio processo administrativo junto.
U) Assim, além do facto de a Recorrente desconhecer que contra si havia sido instaurado um processo contra-ordenacional, no âmbito do qual se realizara a apreensão aqui posta em causa, é ainda verdade que o próprio acto de apreensão não foi acompanhado de qualquer fundamentação de direito capaz de dar a conhecer à Recorrente os motivos que justificaram a efectivação da apreensão (pondo assim seriamente em causa o direito de defesa da Recorrente).
V) Pois, na verdade, e como resulta demonstrado através do processo administrativo junto aos autos, a Recorrente nunca foi notificada para exercer qualquer direito de defesa no âmbito do processo de contra-ordenação que agora o Requerido logrou juntar aos autos, nem, por conseguinte, de qualquer decisão final.
W) Pois, não fora o facto de a presente acção ter sido instaurada, tendo obrigado o Requerido a proceder à junção aos autos do processo administrativo, e a Recorrente não conheceria hoje, sequer os fundamentos legais que determinaram a efectivação da apreensão realizada (apesar de a mesma não produzir quaisquer efeitos, porquanto nunca foi levada ao conhecimento da Recorrente, para efeitos de processo de contra-ordenação).
X) Não podendo o Recorrido pretender que os actos praticados no âmbito daquele processo contra-ordenacional produzem agora efeitos jurídicos plenos.
Y) Na verdade, poder-se-á afirmar estar perante um acto totalmente atípico, arbitrário, do ponto de vista formal e material.
Z) O ora exposto, e já alegado nos articulados apresentados (para onde se remete), releva para efeitos da apreciação da suscitada excepção de incompetência material, na medida em que a conformação material dos presentes autos, em sede contra-ordenacional, apenas se tornou possível após a junção aos autos do processo administrativo.
AA) Pois, não obstante a Recorrente ter invocado em sede de RI uma série de vícios materiais (erro sobre os pressupostos de facto e de direito) que inquinam o acto, fê-lo por mera cautela, e dever de ofício, salvaguardando sempre o facto de o mesmo não se encontrar minimamente fundamentado, e de não ter sido prévia/simultaneamente notificada da instauração de qualquer processo contra-ordenacional, por infracção cometida a normas de natureza contra-ordenacional.
BB) Ora, a lei obriga as autoridades administrativas, concretamente em matéria contra-ordenacional, a fundamentar legalmente os actos que praticam, de forma a assegurar aos particulares o uso pleno dos meios de defesa que o ordenamento jurídico coloca ao seu dispor.
CC) Desta forma, a conformação legal da factualidade considerada relevante para efeitos jurídicos compete às autoridades administrativas o não aos particulares visados.
DD) Sob pena, de se desvirtuar totalmente a relação entre os particulares e a Administração, tal como a mesma se encontra consagrada no nosso ordenamento jurídico.
EE) Regressando ao caso dos autos, é necessário despir o acto suspendendo da veste de acto praticado no âmbito de matéria contra-ordenacional, na medida em que apenas a posteriori ou seja, durante, e em virtude, da presente instância se tornou possível configurar legal, e, por conseguinte, judicialmente a prática do referido acto de apreensão enquanto sanção acessória decretada pela violação de normas de natureza contra-ordenacional.
FF) Sucede que, não se encontra a correr qualquer processo de contra-ordenação, e o Tribunal a quo sabe-o.
GG) Assim sendo, e retirando-lhe a veste contra-ordenacional, resta apenas um acto administrativo contenciosamente impugnável (qualificação aceite pelo Requerido), conforme resulta do já alegado em sede de RI (Questão Prévia), de acordo com o qual, tal actuação cumpre todos os pressupostos para poder ser qualificado como acto administrativo, lesivo de direitos e interesses legalmente protegidos da Recorrente (direito de propriedade sobre os bens apreendidos), dotado de eficácia externa.
HH) Pronunciou-se no sentido da competência dos tribunais da jurisdição administrativa, o Acórdão do TCA Sul, de 05.05.2006, Proc. 0165/06, supra transcrito no que à presente matéria respeita.
II) O entendimento aqui defendido encontra pleno acolhimento na previsão legal constante do artigo 7.º do CPTA, sob a epígrafe promoção do acesso à justiça, que consagra o principio pro actione.
JJ) E, efectivamente, não há como negar que em concreto estejamos perante um acto administrativo impugnável, de acordo com o preceituado no CPTA, apresentando-se o mesmo desvirtuado da sua natureza contra-ordenacional, atendendo à total falta de procedimento e de fundamentação em que assentou a sua prática.
Sem prescindir, acresce que:
KK) Mesmo que se entenda que estejamos perante um acto de apreensão típico (o que não se consente, e para tanto atente-se no teor do artigo 83.º do RGCO, que obriga a autoridade administrativa a proceder à respectiva notificação - entenda-se devidamente fundamentada, de acordo com o preceituado anteriormente - aos titulares dos direitos afectados pela apreensão), nunca os meios de defesa aí previstos consubstanciam uma medida de tutela efectiva, que, in casu apenas se assegura através de um meio cautelar, atento o facto de a Recorrente não ter sido ainda notificada pare se pronunciar (refira-se exercício do direito de defesa) acerca dos factos/infracções que lhe são imputadas. Senão veja-se:
LL) O meio de defesa judicial previsto no artigo 85.º do RGCO, sob a epígrafe "Impugnação Judicial da Apreensão", não contém qualquer norma própria que regule a tramitação deste concreto meio de reacção, remetendo para as regras de impugnação da decisão de perda da objectos, a qual, por sua vez, enquanto sanção acessória que é, apenas será susceptível de ser conhecida aquando da decisão final que decida acerca de aplicação da sanção principal.
MM) Sobre a referida matéria pronunciou-se o Tribunal da Relação do Porto, no âmbito do Proc. 0813407 (disponível in www.dgsi.pt), Acórdão de 07.04.2008, o qual desde logo, exclui a decisão de apreensão do âmbito dos despachos, decisões e demais medidas tomadas no decurso do processo pela autoridade competente para o dirigir, e bem assim da categoria de sanção acessória, as quais são susceptíveis de impugnação de acordo com o preceituado nos artigos 55.º, n.º 1 e 61.º, n.º 1 do RGCO.
NN) Ora, o artigo 85.° do RGCO não prevendo tramitação própria para a impugnação das decisões de apreensão, remete para o regime previsto para a impugnação das decisões de perda de objectos (a sanção acessória é a declaração de perda dos objectos apreendidos, prevista no n.° 2 do artigo 48.°-A do mesmo diploma).
OO) Ora, a perda da objectos, enquanto sanção acessória que é, deve constar da decisão final (artigo 58.°, n.º 1, alínea d) do mesmo diploma), a qual poderá ser impugnada nos termos dos artigos 59.º, 61.º e 73.º, n.º1, alíneas a) e b) do RGCO.
PP) De onde resulta que a impugnação da decisão de apreensão apenas se realiza em simultâneo com a decisão de aplicação do coima.
QQ) Conclui o referido Acórdão dizendo que: "Mandando o artigo 85.º do RGCO aplicar à impugnação da apreensão de objectos o mesmo regime ou regras da impugnação da sua perda, significa que a impugnação da arguida só deve ser apreciada a final".’ (negrito nosso).
RR) Prosseguindo: “Decisão que pode ser quer de condenação em coima com perda de objectos, quer de condenação em coima sem perda de objectos. Situação em que, se entretanto estes tiverem sido apreendidos durante a instrução, serão restituídos logo que a decisão se tome definitiva — artigo 48.°-A, n.º 3 do RGCO" (negrito nosso).
SS) E mesmo nesta situação [condenação em coima sem que haja perda de objectos entretanto já apreendidos), a impugnação tanto pode abranger só a aplicação da coima como a aplicação desta e a apreensão dos objectos ainda que não declarados perdidos É que pode justificar-se um interesse da recorrente na impugnação nomeadamente para efeitos de avaliar potenciais prejuízos emergentes da apreensão e consequente indemnização". (negrito nosso.
TT) Com esta fundamentação, o Tribunal de Relação do Porto decidiu que a impugnação da decisão de apreensão apenas deveria ser conhecida a final, ou seja, com a eventual impugnação que venha a ser proferida da decisão final.
UU) Isto posto, resulta claro que o meio de impugnação consagrado no RGCO não é suficiente para defesa dos direitos e interesses ilegalmente protegidos da Recorrente, não se podendo dizer que através dele se assegura o direito de acesso à justiça, constitucionalmente consagrado (artigo 268.º, n.° 4 da CRP), e que hoje, a lei ordinária procura salvaguardar do ponto de vista material, e no mesmo sentido, o artigo 2.º do CPTA, sob a epígrafe "Tutela Jurisdicional Efectiva".
VV) Ora, o legislador consagrou no CPTA um conjunto de meios de reacção processual contra actuações ilegais da Administração, que, pela celeridade, pela amplitude de conformação material e formal, visaram assegurar, acima de tudo, a tutela jurisdicional efectiva em casos concretos de actuação ilegal da Administração.
WW) Assim, afigurando-se existir na ordem jurídica um meio de reacção ajustada à pretensão da Recorrente, mais concretamente, direccionado a permitir a obtenção de uma sentença útil, e, sem olvidar, que nos encontramos sempre no âmbito da jurisdição administrativa, é manifesto que a decisão que declara os TAF´s incompetentes viola tais princípios, pois, priva a Recorrente dos meios de defesa que melhor se adequam à salvaguarda dos seus interesses e direitos legalmente protegidos.
XX) Desta forma, se atentarmos nos direitos e interesses que a Recorrente visa acautelar através da presente providência cautelar (artigos 89.º a 100.º do RI), e sem prejuízo da alegada manifesta ilegalidade do acto, que apenas poderá vir a ser apreciada quando o Requerido quiser, constatamos que os mesmos não são susceptíveis de ser protegidos através dos meios de impugnação previstos no RGCO.
YY) Na verdade, a autoridade administrativa é que determina o momento a partir do qual a Recorrente se pode defender (prática do acto de decisão final).
ZZ) Só a partir daqui a Recorrente pode reagir de actos lesivos que já se consumaram na sua esfera jurídica, ficando privada de o fazer em tempo útil.
AAA) Posto isto, afigura-se irremediável e necessário para assegurar a tutela jurisdicional efectiva que este Tribunal se considere competente; sendo que tal decisão sempre se enquadrará no âmbito da jurisdição administrativa.
BBB) Pelo exposto, deverá a decisão recorrida ser revogada e, consequentemente ser considerado competente o Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga em razão da matéria.
CCC) A decisão recorrida viola o disposto nos artigos 2.° n.º1, 7.º do CPTA, artigo 268.º, n.º 4 da CRP, artigo 110.º, n.° 1, alínea d) da LOFTJ e artigos 55.º, 61.º e 85.º do RGCO.
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Notificado das alegações, acabadas de transcrever, o Ministério da Administração Interna nada disse.
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2. Cumprido o disposto no art.º 146.º do CPTA, veio o M.º P.º – fls. 268 a 270 - pronunciar-se pela improcedência do recurso.
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Notificada esta pronúncia da Digna Procuradora Geral Adjunta e por dela discordar, veio a recorrente responder - art.º 146.º, n.º 2 do CPTA -, reafirmando, em síntese, o que já havia alinhado nas suas alegações, mas, pelo despacho exarado a fls. 288, foi ordenado o desentranhamento desta peça processual, por ter sido apresentada fora de tempo e sem que tenha sido paga a multa devida - art.º 145.º n.º 6 do Cód. Proc. Civil.
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3. Sem vistos, dado o disposto no art. 36.º, n.ºs 1, al. e) e 2 do CPTA, foi o processo submetido à Conferência para julgamento.
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4. Efectivando a delimitação do objecto do recurso, cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pela recorrente, sendo certo que o objecto do recurso se acha delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos arts. 660.º, n.º 2, 664.º, 684.º, ns. 3 e 4 e 685.º A, todos do Código de Processo Civil, “ex vi” dos arts.1.º e 140.º, ambos do CPTA, sendo que a única questão que se coloca tem a ver com a (in) competência material dos tribunais administrativos..
II - FUNDAMENTAÇÃO
1. MATÉRIA de FACTO
A sentença recorrida não fixou qualquer matéria de facto, dado estar em causa uma mera questão jurídica, mas, parece-nos correcto, para melhor objectivação da decisão, dar como assente a seguinte matéria de facto (art.º 712.º n.º 1 do Cód. Proc. Civil, ex vi, art.º 140.º do CPTA):
1. A Recorrente é uma sociedade comercial que tem por objecto "tecnologia, importação, distribuição e armazenamento de produtos para a indústria de pirotecnia", exercendo a sua actividade em parceria com a sociedade "S… ", com quem partilha instalações, recursos humanos e logísticos.
2. A recorrente é titular de uma carta de estanqueiro n.º 3218, emitida em 24/5/2000.
3. Em 14 de Abril de 2010, no âmbito de um processo de fiscalização levada a efeito pela Divisão de Investigação e Fiscalização do Departamento de Armas e Explosivos da Direcção Nacional da PSP, foi realizada uma apreensão do seguinte material, nos termos que constam do respectivo Auto de Apreensão - que aqui se dá por reproduzido (doc. to n.º 1, junto com o requerimento inicial) - tendo sido assinado pelo gerente da recorrente:
--- 126 Kgs. de titânio em pó;
--- 172,7 Kgs. de magnésio em pó;
--- 3.354 Kgs. de nitrato de potássio;
--- 154 Kgs. de nitrato de estrôncio;
--- 396 Kgs. de enxofre; e ainda,
--- 175 Kgs. de nitrato de bário.
4. Na mesma data foram tomadas declarações ao gerente da recorrente, nos termos que constam do documento n.º 5 junto com o requerimento inicial.
5. Dá-se aqui por reproduzido o AUTO de NOTÍCIA, com o NUIPC- 32/10.0S1LSB, constante do PA junto aos autos, no qual, inter alliud, se faz referência à apreensão, supra referida e para o qual remete e às situações de ilegalidade verificadas - carência de licenciamento para esses produtos - dando-se conta das contra-ordenações em que as situações descritas se subsumiam e respectivas coimas, bem como das respectivas normas legais que enquadravam as infracções.
6. No mesmo AUTO de NOTÍCIA é feita referência a notificações de 30/9/2008 e 14/9/2009 - de que foram juntas cópias -, onde o Departamento de Armas e Explosivos - DAE - notifica a recorrente para, em determinado prazo (15 e 10 dias úteis) alienar todas as matérias perigosas que se encontram em stock nas suas instalações e que não constam do seu licenciamento, com obrigação de comunicar ao DAE o seu destino final.
7. O material apreendido e referido em 3 supra, foi removido e entregue em 15/4/2010 na Unidade Especial de Polícia, sita na Quinta das Águas Livres, Belas, nos termos da GUIA de ENTREGA junta ao PA, fazendo-se referência ao Auto de Notícia, dito em 5 e 6.
8. O Auto de Notícia, referido em 5 e 6, mostra-se assinado pelo autuante - Chefe M… da Divisão de Investigação e Fiscalização do Departamento de Armas e Explosivos da DN/PSP - e indicada como testemunha o Chefe A… do mesmo serviço, além da identificação do "suspeito" sócio gerente J… que - como dele consta - acompanhou a fiscalização e indicou o local (rés do chão de um prédio de habitação, sito na Rua …, S. Vicente - Braga), onde armazenava, fora da zona das instalações da firma (Rua…, Braga), algum do material apreendido (concretamente, 3.354 Kgs. de nitrato de potássio , 154 Kgs. de nitrato de estrôncio, 396 Kgs. de enxofre e 175 Kgs. de nitrato de bário).
2. MATÉRIA de DIREITO
Assente a factualidade apurada cumpre, agora, entrar na análise do objecto do recurso jurisdicional “sub judice”, sendo certo que a questão que nos coloca tem a ver com competência material dos tribunais administrativos para apreciarem os presentes autos, sendo certo que, enquanto a sentença recorrida decidiu pela incompetência, a recorrente, insiste na competência dos TAF para apreciar este procedimento cautelar.
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Ora, desde já, adiantamos que carece de total razão a recorrente, acrescendo que, nas suas conclusões, não adianta qualquer justificação que, ainda que de forma indelével, possa justificar outra decisão senão aquela que o tribunal a quo tomou, pelo que pouco haverá a acrescentar, a favor da qual, aliás, abonam, entre outras, as decisões do TCAS, de 09.12.04, rec. 00254/04, TCAS de 25.05.06, rec. 01615/06, TCAS de 13.09.06, rec. 01834/06, TCAS de 03.08.07, rec. 02772/07. TCAS de 24.08.07, rec. 2689/07, STA de 13.11.07 [recurso de revista do artigo 150º do CPTA], rec. 679/07-1.1, e ainda Assento nº-1/2003 do STJ, publicado no DR, I série A, de 25.01.03.
Mais recentemente ainda, cfr. os Ac. deste TCA-N, de 20/11/2011, Proc. 2968/10, onde é feita referência a outros arestos que decidiram no mesmo sentido (v.g., Ac. do STA, de 28/11/2007, Rec. 689/07, onde está em causa a impugnação de medidas cautelares relacionadas com ilícito contra ordenacionais.
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Antes resulta dos diplomas legais citados na sentença, nacionais, maxime, Dec. Lei 234/07, de 19/6, Dec. Lei 274/2007, de 30/7 e, em especial do Dec. Lei 433/82, de 27/10 – Lei quadro do regime das contra ordenações, enquanto ilícito de mera ordenação social – alterado pelo Dec. Lei 244/95, de 14/9, que essa competência pertence aos tribunais comuns.
Preceitua o n.º 1 do art.º 211.º da CRP que “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”
Por sua vez, refere o art.º 212.º, n.º 3 da Lei Fundamental que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Na verdade, a letra dos transcritos arts. 211.º n.º 1 e 212.º. n.º 3, ambos da CRP não consagra apenas os tribunais administrativos como verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa, mas também consente que determinadas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais – cfr. a este respeito, Gomes Canotilho e Vital Moreira, CRP Anotada, Coimbra Editora, página 814.
A lei ordinária acolheu estes princípios constitucionais, prescrevendo no art.º 1.º do ETAF que aos tribunais administrativos compete “ … administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas …, e no art.º 4.º n.º 1, al. l) do mesmo, concretiza que lhes compete a apreciação de litígios que tenham a ver com a promoção da “ … prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional - sublinhado nosso.
Desta norma, em especial da sua parte final, decorre que a jurisdição administrativa está vocacionada para julgar os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, salvo se tais litígios configurarem ilícito criminal ou contra-ordenacional, pois que, neste caso, a apreciação da legalidade está cometida aos tribunais comuns.
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Assim, o presente recurso só poderá obter provimento se fosse de concluir que a decisão do DAE da PSP - apreensão de material perigoso destinado a actividade pirotécnica, para o qual a recorrente não estava legitimada com a pertinente licença - , cuja eficácia a recorrente pretende ver suspensa, nada tivesse a ver com um ilícito de natureza contra-ordenacional.
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Dispõem os arts. 19.º e 20.º do Anexo C - Regulamento sobre a Fiscalização de Produto Explosivos - constante do Dec. Lei 376/84, de 30/11 (diploma que contém o Regulamento sobre o Licenciamento dos Estabelecimentos de Fabrico e de Armazenagem de Produtos Explosivos - Anexo A, o Regulamento sobre o Fabrico, Armazenagem, Comércio e Emprego de Produtos Explosivos - Anexo B e o Regulamento sobre a Fiscalização de Produtos Explosivos - Anexo C):
"Artigo 19.°
(Autos de notícia)
1 - As entidades referidas no artigo 3.° [onde se inclui a PSP], dentro da competência que lhes é cometida pelos artigos 8.° a 18.°, levantarão autos de notícia das infracções verificadas às disposições em vigor sobre produtos explosivos ou matérias perigosas, os quais servirão de base à organização dos correspondentes processos de apuramento de responsabilidades.
2 - Dos autos deverão constar os nomes, estado, profissão e residência dos arguidos e das testemunhas, devendo ser assinados, sempre que possível pelo menos, por duas testemunhas.
3 - A matéria constante dos autos faz fé, até prova em contrário, relativamente aos factos presenciados pela entidade que os levantou ou que ordenou o seu levantamento, mesmo na falta de testemunhas.
4 - Quando os autos forem levantados por pessoal da Comissão dos Explosivos, da Direcção-Geral de Geologia e Minas, dos departamentos de energia eléctrica e de combustíveis da Direcção-Geral de Energia e das Direcções-Gerais de Transportes Terrestres e de Viação, serão enviados à Comissão dos Explosivos.
5 - Quando os autos forem levantados por pessoal das restantes entidades referidas no artigo 3.°, serão enviados ao Comando-Geral da Polícia de Segurança Pública, excepto quando se relacionem com a ocorrência de qualquer sinistro com produtos explosivos ou com matérias perigosas, caso em que deverão ser enviados à Comissão dos Explosivos.
Artigo 20.°
(Apreensão de objectos e produtos)
1 - No momento do levantamento do auto serão apreendidos os objectos utilizados no fabrico, manuseamento e transporte de produtos explosivos encontrados no local ou na posse do infractor em violação do disposto no presente diploma e demais legislação aplicável, bem como os produtos explosivos e matérias perigosas.
2 - Do auto deverá constar a relação dos objectos e produtos apreendidos, identificando-se os mesmos pelas suas características externas, marcas e referências de registo e ainda, quanto aos produtos explosivos e matérias perigosas, pela sua natureza, nome do fabricante, quantidade e modo de acondicionamento, indicando-se, se possível o seu estado de conservação" - sublinhado nosso.
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Ora, quer o Auto de Notícia, quer o Auto de Apreensão mostram-se efectivados, de acordo com as normas transcritas, sendo certo que não se mostrava necessária a assinatura do sócio gerente que acompanhou a fiscalização do Auto de Notícia, mas assinou o auto de apreensão.
Nos presentes autos, a recorrente reiteradamente afirma que não lhe foi notificado qualquer Auto de Notícia, que do Auto de Apreensão não constam os fundamentos da apreensão e as normas legais em vigor.
Porém, independentemente de não constar dos autos que o sócio gerente tenha assinado o Auto de Notícia, o certo é que o mesmo existe, terá sido levantado aquando da fiscalização, mas, independentemente disso tudo, é indiscutível que existe e está devidamente elaborado e imputa à recorrente a prática de contra ordenações, as respectivas coimas e faz mesmo referência a normas do Dec. lei 433/82, de 27/10 (LQCO).
Deste modo, é manifesto que estamos perante processo contra ordenacional.
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Deste modo, seria incompreensível e intolerável quebra da unidade do sistema, permitir, como quer a recorrente, que fosse da competência da jurisdição comum julgar a verificação ou não de um determinado ilícito contra-ordenacional, mas já fosse da competência administrativa apreciar uma medida tomada precisamente com base na ocorrência desse mesmo ilícito.
Quem tem competência para apreciar contenciosamente a aplicação da coima, também tem competência para apreciar da legalidade da medida acessória inerente, sendo indiferente para apurar a competência em concreto dos tribunais administrativos versus judiciais a existência de maiores ou menores dificuldades em obter determinados desideratos, por mais razoáveis e dignos de tutela que sejam. Ambas as jurisdições têm de por si próprias de dispor dos mecanismos processuais necessários e pertinentes para assegurar meios de defesa compatíveis, céleres e eficazes com vista a defender os direitos e interesses legítimos dos cidadãos.
Não podemos dizer que para a apreciação/decisão de uma medida cautelar seja competente uma jurisdição (in casu, a administrativa) - por alegadamente deter maiores meios de defesa - e essa apreciação/análise seja deferida aos tribunais comuns (in casu, aos tribunais criminais) quando se aprecia/decide o processo principal, sendo que, no caso sub judice, inexistem dúvidas de que estamos perante processo contra ordenacional, tenha ou não sido notificado o Auto de Notícia que o instaura e esteja ou não eivado das maiores ilegalidades.
Acresce que a recorrente não podia ignorar os antecedentes feitos constar do Auto de Notícia (cfr. ponto 6 da factualidade dada como provada) bem como as declarações prestadas na altura pelo sócio gerente - cfr. ponto 4 da factualidade dada como provada.
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Aliás, a definição do tribunal competente para apreciar a presente questão, resulta linear da letra da lei, como se infere, sem quaisquer dúvidas, dos arts. 77.º. n.º 1 al. d) e 102.º. n.º 2 da LOTJ --- Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais ---, 55 .º ns. 1 e 3 e 61.º, ambos do Dec. Lei 433/82 de 27/10 (alterado e republicado pelo Dec. Lei 244/95 de 14/9).
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Como se refere no Ac deste TCA, de 20/1/2011, supra referido, citando o Ac. do STA, de 28/11/2007, Proc. 689/07, "A impugnação das medidas cautelares relacionadas com o ilícito contra-ordenacional tem de ser feita nos Tribunais comuns por serem estes os competentes para conhecer da aplicação de sanções contra ordenacionais e das medidas acessórias ou cautelares que lhe estão associadas». E não se diga que a tutela judicial efectiva dos particulares está comprometida, pois os tribunais comuns também podem averiguar da legalidade da medida preventiva aplicada".
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Neste sentido, cfr. ainda o recentíssimo Ac. n.º 19/2011, de 12/1/2001 do Tribunal Constitucional - Proc. 489/10 - DR, II Série n.º 33, de 10/2/2011-, transponível para a situação dos autos, ainda que diga respeito a contra ordenação laboral, o que importa que a competência seja deferida aos tribunais do trabalho, diferentemente dos presentes autos, cuja competência é deferida aos tribunais criminais -, onde se refere concretamente, dando-se assim resposta a algumas das alegações da recorrente:
"Antes de mais, cumpre afirmar que as decisões administrativas que aplicam determinada sanção não podem deixar de ser consideradas como “actos administrativos”, na medida em que visam produzir efeitos jurídicos, numa situação individual e concreta (assim, Vítor Gomes, As sanções administrativas na fronteira das jurisdições. Aspectos jurisprudenciais, p. 12). Acresce que tal “acto administrativo” afigura-se sempre como uma manifestação da actividade administrativa de tipo agressivo, na medida em que comprime direitos subjectivos dos administrados, sujeitando-os a um determinado ónus — in casu, o pagamento de determinada quantia, a título de coima. Assim sendo, afigura-se igualmente incontroverso que o exercício de poder sancionatório pela Administração Pública implica sempre a contingência de uma relação jurídico-administrativa entre aquela e o sujeito da sanção aplicável.
Impõe-se, portanto, ponderar se a atribuição à jurisdição administrativa de poderes para “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (artigo 212.º, n.º 3, da CRP) não fica comprometida pela possibilidade de os tribunais judiciais — e, em especial, no caso dos autos, aos tribunais do trabalho — apreciarem impugnações contenciosas de decisões condenatórias proferidas pelos competentes órgãos administrativos.
Ora, a conclusão pela inconstitucionalidade do artigo 87.º da Lei n.º 3/99 — tal como sustentou a decisão recorrida — pressupõe uma concepção demasiado ampla e absoluta da noção constitucional de “reserva de jurisdição administrativa” que, aliás, nunca foi acolhida pela jurisprudência constante neste Tribunal Constitucional. Pelo contrário, este Tribunal tem vindo sempre a considerar que a fixação constitucional de uma reserva de jurisdição (artigo 212.º, n.º 3, da CRP) não impede o legislador de cometer a outros tribunais — que não os administrativos — o conhecimento de questões decorrentes de relações jurídico-administrativas, desde que tal não descaracterize completamente o modelo de dualidade de jurisdições (a título de exemplo, ver os Acórdãos n.º 347/97, n.º 458/99, n.º 421/2000, n.º 550/2000; 284/2003, n.º 211/2007, n.º 522/2008 e n.º 632/2009, todos disponíveis in www. tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/; na doutrina, em sentido idêntico, ver Sérvulo Correia, A arbitragem voluntária no domínio dos contratos administrativos, in «Estudos em Memória do Professor Castro Mendes», 1995, Lisboa, p. 254; Vieira de Andrade, Justiça Constitucional (Lições), 8.ª edição, 2006, Coimbra, pp. 112 a 114; Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Volume I (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), 2006, Coimbra, pp. 21 e 22. Impõe-se, apenas, que seja respeitado um núcleo essencial de matérias que não podem ser extraídas ao conhecimento da jurisdição administrativa.
Adoptando, assim, uma noção moderada de “reserva de jurisdição administrativa”, veja-se, por todos, o Acórdão n.º 211/2007 (supra citado):
«Desta jurisprudência ressalta o entendimento, várias vezes sublinhado, de que a introdução, pela revisão constitucional de 1989, no então artigo 214.º, n.º 3, da Constituição, da definição do âmbito material da jurisdição administrativa, não visou estabelecer uma reserva absoluta, quer no sentido de exclusiva, quer no sentido de excludente, de atribuição a tal jurisdição da competência para o julgamento dos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais. O preceito constitucional não impôs que todos estes litígios fossem conhecidos pela jurisdição administrativa (com total exclusão da possibilidade de atribuição de alguns deles à jurisdição “comum”), nem impôs que esta jurisdição apenas pudesse conhecer desses litígios (com absoluta proibição de pontual confiança à jurisdição administrativa do conhecimento de litígios emergentes de relações não administrativas), sendo constitucionalmente admissíveis desvios num sentido ou noutro, desde que materialmente fundados e insusceptíveis de descaracterizar o núcleo essencial de cada uma das jurisdições».
Ora, esta noção moderada de reserva de jurisdição admite que um tribunal do trabalho possa conhecer de decisões proferidas por órgãos administrativos que, embora materialmente correspondam a “actos administrativos” destinados a produzir efeitos numa concreta e individualizada relação jurídico-administrativa, quando aquelas digam respeito a decisões condenatórias no âmbito de um procedimento contra-ordenacional fixado por regime relativo a matérias de apoio social. Isto porque a reserva de jurisdição fixada pelo n.º 3 do artigo 212.º da CRP apenas exige que seja respeitado o núcleo essencial dos litígios jurídico-administrativos cujo conhecimento deve caber aos tribunais administrativos, sob pena de esvaziamento da tutela jurisdicional efectiva de natureza administrativa. Para além disso, certo é que, conforme sobejamente prevenido pela doutrina (Vítor Gomes, As sanções administrativas na fronteira das jurisdições. Aspectos jurisprudenciais, p. 13), tal atribuição de competências à jurisdição comum deve ser justificada, designadamente, pela necessidade de garantia da tutela efectiva dos administrados.
Sucede que, no que diz respeito à impugnação de decisões condenatórias de natureza contra-ordenacional, a unanimidade da doutrina — incluindo aquela que, num plano do direito infra-constitucional a constituir, advoga a sua sujeição à jurisdição administrativa (representando tal corrente, ver António Duarte de Almeida, O ilícito de mera ordenação social na confluência de jurisdições: tolerável ou desejável?, pp. 13 e 14; Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pp. 24 e 25) — reconhece que existem fundadas razões para que tal competência caiba, excepcionalmente, aos tribunais judiciais e não aos tribunais administrativos. Em suma, são invocadas razões relacionadas com a escassez do número de tribunais administrativos — por comparação com os tribunais judiciais — e com a garantia de especialização dos tribunais que conhecem dos litígios jurídico-administrativos em causa (Mário Esteves de Oliveira/Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cit., pp. 22 e 23). Dito de outro modo, atenta a especialização de alguns tribunais judiciais em função das matérias a apreciar, a própria garantia de tutela jurisdicional efectiva dos administrados (artigo 268.º, n.º 4, da CRP) sairia reforçada pela atribuição àqueles do conhecimento de acções de impugnação de decisões condenatórias de natureza contraordenacional.
Na mesma linha, pronunciou-se o Tribunal Constitucional, recentemente, através do Acórdão n.º 522/2008 (já supra citado): “«Na verdade, a opção legislativa, com longa tradição entre nós, de manter o contencioso das contra-ordenações excluído da jurisdição administrativa foi assumida na discussão que antecedeu a recente reforma do contencioso administrativo e a redefinição do respectivo âmbito da jurisdição, de que veio a resultar o actual artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, e alterado, por último, pela Lei n.º 26/2008, de 27 de Junho). Como justificação para esta opção, invocaram-se as insuficiências de que padece a rede de tribunais administrativos (mesmo após a reforma), incapaz de dar a adequada resposta, sem o risco de gerar disfuncionalidades no sistema (cf. Diogo Freitas do Amaral/ Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, Coimbra, 2002, 24).
Por último, sendo inegável a natureza administrativa [...] do processo de contra-ordenação e das situações jurídicas que lhe estão subjacentes, a verdade é que o processo contra-ordenacional, pelo menos na fase judicial, está gizado à imagem do processo penal (cf. artigos 41.º e 59.º e s., maxime, 62.º e s., do RGCO, e artigo 52.º Lei n.º 50/2006, de 29 de Agosto, que estabelece o regime aplicável às contra-ordenações ambientais). Neste contexto, em que coexistem matérias administrativas com modelos processuais penalistas, a “remissão” para os tribunais judiciais das impugnações judiciais no âmbito de processos de contra-ordenação (ambiental) não se afigura atentatória do figurino típico que a Constituição quis consagrar quanto ao âmbito material da justiça administrativa»”.
Ora, esta jurisprudência é perfeitamente transponível para o caso da norma em apreço nos presentes autos. O tribunal do trabalho dispõe de competência especializada em matéria de âmbito social, a contra-ordenação em causa diz respeito à violação de regras legais aplicáveis em matéria de apoio social a idosos — in casu, da violação de regras legais relativas à higiene e segurança de lares de idosos. Assim sendo, atento o grau de especialização dos tribunais do trabalho, não se vislumbra qualquer risco de enfraquecimento da tutela jurisdicional efectiva que a Constituição garante ao administrado.
A opção legislativa de atribuição de competência aos tribunais do trabalho não colide, portanto, com a noção de “reserva de jurisdição administrativa”, constante do n.º 3 do artigo 212.º da CRP, pelo que não pode afirmar-se, como fez a decisão recorrida, que a opção legislativa corporizada no artigo 87.º da Lei n.º 3/99 se afigura contrária à lei Fundamental, devendo, consequentemente, ser desaplicada. ..." - sublinhados nossos.
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Deve, portanto, negar-se provimento ao recurso, confirmando-se a sentença recorrida.
III - DECISÃO
Nestes termos, acordam em conferência os juízes deste Tribunal em negar provimento ao recurso, mantendo a sentença recorrida.
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Custas pela recorrente.
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Notifique-se.
DN.
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Processado com recurso a meios informáticos, tendo sido revisto e rubricado pelo relator (cfr. art.º 138.º, n.º 5 do Cód. Proc. Civil, “ex vi” do art.º 1.º do CPTA).
Porto, 25 de Fevereiro de 2011
Ass. Antero Pires Salvador
Ass. Rogério Paulo da Costa Martins
Ass. Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia |
