Acordão do Tribunal Central Administrativo Norte

Acórdãos TCAN	Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte
Processo:	01579/13.2BEPRT

Secção:	1ª Secção - Contencioso Administrativo


Data do Acordão:	01/26/2018

Tribunal:	TAF do Porto

Relator:	Luís Migueis Garcia

Descritores:	PETIÇÃO INICIAL. INSTRUÇÃO DA PETIÇÃO (ART.º 79º DO CPTA). DOCUMENTO COMPROVATIVO DA PRÁTICA DO ACTO.

Sumário:	I) – «Quando seja deduzida pretensão impugnatória, deve o autor juntar documento comprovativo da prática do acto ou da norma impugnados» (art.º 79º, nº 2, do CPTA), tanto quanto tal exigência se mostre constitucionalmente conforme ao direito de acesso à via judiciária. * * Sumário elaborado pelo relator


Recorrente:	Sindicato dos Bancários do Norte
Recorrido 1:	Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território
Votação:	Unanimidade


Meio Processual:	Acção Administrativa Especial para Impugnação de Acto Administrativo (CPTA) - Recurso Jurisdicional
Decisão:	Conceder provimento ao recurso Revogar a decisão recorrida Ordenar a baixa dos autos


Aditamento:

Parecer Ministério Publico:

Emitiu parecer no sentido de provimento do recurso

Decisão Texto Integral:

Acordam em conferência os juízes deste Tribunal Central Administrativo Norte, Secção do Contencioso Administrativo:

Sindicato dos Bancários do Norte (R. Cândido dos Reis, nº 130, 1º 4050-151 Porto), interpôs recurso jurisdicional de decisão do TAF do Porto, em acção administrativa especial intentada contra Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (Praça do Comércio, 1149-010 Lisboa), que foi absolvido da instância por falta de junção de documento comprovativo da prática do acto.
Após pretérito aresto deste TCAN datado de 05/12/2014 e dos trâmites que se lhe sucederam - por inicial inadmissibilidade de recurso, operando convolação em reclamação para a conferência - por despacho de 04/10/2016 da 1ª instância foi determinada nova subida dos autos para apreciação do recurso, recurso que - extinta a possibilidade da reclamação -, na senda da jurisprudência que tem vindo a ser emitida por este TCAN (lembrada no despacho que determinou a subida) cumpre conhecer.

Conclui o recorrente:
1.ª - Nos termos dos artigos 3.º e 5.º do Decreto-Lei n.° 19/2013, a transição dos representados do A. para a carreira geral da função pública é operada através de listas nominativas, de acordo com o disposto no artigo 109.º da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro;
2.ª - Nos termos do referido art° 109.º da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, a lista nominativa deve ser notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no órgão ou serviço e inserção em página eletrônica, o que - conforme oportunamente alegado... - não sucedeu.
3.ª - Sem prejuízo da conclusão anterior sempre se há- de ter em conta que os atos em crise nos autos são os atos de transição para as carreiras gerais da função pública, atos materializados no processamento de vencimentos dos associados do Autor, abrangidos pelo Decreto-Lei n.° 1912013.
4.ª - A R. não desconhece os atos em questão, porquanto é ela a entidade competente para a publicação das referidas listas e processamento dos respetivos salários.
5.ª - Da contestação apresentada pela R. resulta claro ter esta compreendido quais os atos em questão nos presentes autos.
6.ª - Perfilhando-se a tese decorrente da sentença ora em crise, estaria coartado o direito constitucionalmente consagrado de recurso jurisdicional por não ter o A. acesso a documento na posse da parte contrária - que deveria ter publicitado tais documentos e não o fez... - o que se revelaria inconstitucional - cfr. art.° 20.º, n.° 1 da CRP)!

O recorrido não contra-alegou; no entanto, em trâmites que decorreram sob reclamação para a conferência pugnou pela manutenção do decidido; contraditório que aqui é tomado em conta; confortando que as vicissitudes processuais não firam o processo equitativo.

A Exmª Procuradora-Geral Adjunta junto deste tribunal emitiu parecer no sentido de provimento do recurso.

Dispensando vistos, vêm os autos a conferência, cumprindo decidir.

Os factos, que traduzem o que foram as incidências processuais a ter agora em conta:
1º) - O autor intentou a acção por p.i. cujos termos aqui se têm presentes (cfr. p. i.).
2º) - O Mmº Juiz proferiu despacho de 28/11/2013, com o seguinte teor (cfr. despacho):
«(…)
Dispõe a alínea d) do n.° 2 do artigo 78.° do CPTA - Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que o Autor deve na Petição Inicial identificar o acto jurídico impugnado. Por sua vez, determina o n.° 2 do artigo 79.° do mesmo diploma legal que quando seja deduzida pretensão impugnatória, deve o Autor juntar documento comprovativo da prática do acto.
Na Petição Inicial o Autor pede a anulação do ato administrativo de transição de trabalhadores, sem que apresente tal ato, pelo que o deve fazer agora, urna vez que esse ato administrativo é documento essencial para conhecimento da causa (artigo 88.°, n.°s 2 e 4 do CPTA).
Assim, deve o Autor juntar aos autos o acto administrativo que pretende impugnar
(…)».
3º) - Ao que autor apresentou o seguinte (cfr. req.):
«(…)
1_.º Tal como foi alegado nos artigos 79.º e 80.º da petição inicial, o acto administrativo nestes autos impugnado consubstancia-se na emissão e notificação da lista nominativa de transição, bem como no subsequente processamento salarial tendo como pressuposto a transição operada.
2_.º As listas nominativas de transição constam do processo administrativo.
3º Nos termos do art.° 84.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o R., com a contestação ou dentro do respectivo prazo, deve juntar o processo administrativo e todos os demais documentos respeitantes à matéria do processo de que seja detentor.
4º Segundo informação obtida junto desse Tribunal, o R. não juntou - como devia – o processo administrativo ou qualquer documento respeitante à matéria do processo de que é detentor.
5º Deverá, assim, o R. ser notificado para vir aos autos juntar o processo administrativo e os demais documentos respeitantes à matéria do processo, entre os quais, as listas nominativas de transição dos associados do A. que consubstanciam o acto administrativo nestes autos impugnado.
TERMOS EM QUE DEVERÁ SER O R. NOTIFICADO PARA VIR AOS AUTOS JUNTAR O COMPETENTE PROCESSO ADMINISTRATIVO, DO QUAL CONSTAM AS LISTAS NOMINATIVAS DE TRANSIÇÃO QUE CONSUBSTANCIAM O ACTO ADMINISTRATIVO NESTES AUTOS IMPUGNADO
(…)».
4º) – Vindo a ser proferida a decisão recorrida, de 12/02/2014, com o seguinte teor (cfr. sentença):
«(…)
O Sindicato dos Bancários do Norte, intenta Ação Administrativa Especial contra o Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, peticionando a anulação do ato administrativo de transição dos trabalhadores.
Ao abrigo do artigo 88.° do CPTA foi notificado para juntar o ato que pretende impugnar, nos termos do Despacho de fls. 63.
Responde que deve o Réu ser notificado para juntar o processo administrativo, no qual constam as listas nominativas de transição dos associados, que consubstanciam o ato administrativo. Cumpre apreciar.
Conforme referem o Prof. Mário Aroso de Almeida e o Conselheiro Fernandes Cadilha, no Comentário do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3ª edição, ano 2010, Almedina, a págs. 518, 519, 520, 521 e 522: «O actual artigo 79.º contém uma disciplina mais abrangente, no ponto em que pretende regular os termos em que deverá ser instruída a petição, não apenas no tocante ao tradicional processo de impugnação de acto administrativo, mas também relativamente aos novos pedidos de condenação á prática de acto devido (...). Tratando-se de pretensão impugnatória dirigida contra um acto administrativo, a petição deverá ser instruída, consoante os casos, com o ofício ou qualquer outro meio de comunicação que tenha sido usado pela Administração para efectuar a notificação do acto ao interessado (cfr. Artigo 68.° do CPA) ou ainda com a publicação oficial (...). Nada obsta, por outro lado, a que a prova da prática do acto seja efectuada através de certidão emitida pela entidade administrativa na sequência de pedido formulado nos termos do artigo 60.º ou de processo judicial de intimação, regulados nos artigos 104 e seguintes (quanto ao regime de interrupção do prazo de impugnação por efeito do exercício da faculdade prevista nesses dispositivos, ver as anotações esses artigos). (...).
O n.° 6 estabelece um regime similar ao previsto no artigo 836. § 2 do CA, que caiu em desuso por ter sido permitida, com a LPTA, a utilização do meio processual acessório da intimação para consulta do processo ou passagem de certidão. O expediente preserva, no entanto, uma utilidade suplementar no confronto com a intimação, visto que poderá cobrir situações de demora na obtenção de documentos que não justifiquem (ou não consintam) o recurso àquele meio processual. O preceito aplica-se a todos os documentos que devam acompanhar obrigatoriamente a petição, nos termos dos n.°s antecedentes, com excepção da taxa de justiça ou da concessão do apoio judiciário ( ... ). Tratando-se de documentos não obrigatórios, a sua não apresentação com a petição inicial não preclude a possibilidade de serem juntos num momento posterior, mormente em fase de produção de prova ( ... ). Quando se refira aos documentos comprovativos da prática ou da omissão do acto ou da norma impugnados, mencionados nas notas antecedentes, a faculdade prevista no n.° 6 é distinta daquela a que se reporta o artigo 60.º. (...) Na hipótese consignada no n.° 6 do artigo 79°, não se suscitam dificuldades de elaboração da petição por deficiências da notificação ou da publicação (...), verificando-se apenas a impossibilidade de juntar os documentos com a petição inicial. Tal impossibilidade pode resultar de recusa ou atraso da Administração na emissão ou entrega de documentos que lhe tenham sido solicitados ou que esta devesse facultar ou poder ser imputável ao próprio interessado, podendo ser relevada, ainda que se verifique esta última situação, se o motivo invocado for atendível. De notar que a não apresentação de documentos obrigatórios, mesmo que não seja requerida a fixação de prazo para a sua posterior junção, não determina a extinção da instância, dando antes azo a despacho de aperfeiçoamento para suprimento ou correção do vício, nos termos do artigo 88°, n.° 2. Só a falta de resposta ao convite do tribunal é que origina a absolvição da instância, sem possibilidade, nesse caso, de apresentação de nova petição (artigo 88.º, n.° 4)».
Em anotação ao artigo 88.°, a págs. 584, 588, 589 e 590, aqueles autores, referem:
«Em todos os casos, em que a correcção oficiosa não seja possível, o n.° 2, prevê que o juiz profira um despacho de aperfeiçoamento, que poderá ter duas finalidades: (a) providenciar pelo suprimento de excepções dilatórias; (b) permitir a correcção de irregularidades formais do articulado, "designadamente por faltarem requisitos legais ou não ter sido apresentado um documento essencial ou de que a lei faça depender o prosseguimento da causa".
O despacho de aperfeiçoamento traduz-se num convite do tribunal ao demandante para suprir ou corrigir vícios de que enferma a petição, em termos de assegurar o prosseguimento do processo. (...) O despacho de aperfeiçoamento traduz-se num convite do tribunal ao demandante para suprir ou corrigir vícios de que enferma a petição, em termos de assegurar o prosseguimento do processo (…) O despacho de aperfeiçoamento poderá ainda dirigir-se a aspectos substanciais do articulado, corporizando meras deficiências, que poderão respeitar à alegação da matéria de facto ou formulação do pedido ou da causa de pedir como sejam aqueles que resultem do incumprimento do disposto nas alienas g), h) e 1) do n.° 1 do artigo 78. (…).
Contrariamente ao que sucede na lei processual civil, que nada refere quanto às consequências da inacção da parte perante o convite do tribunal (cfr artigo 508,^` do CPC, o nº 4 deste artigo 88 é claro ao estabelecer que "a falta de suprimento ou correcção ( ) das deficiências ou irregularidades da petição determina a absolvição da instância", o que parece significar que a falta de requisitos legais do articulado ou a insuficiência na descrição da matéria de facto são tidas como nulidades processuais, que, não tendo sido supridas, geram a impossibilidade de prosseguimento do processo. ( ... ) Acresce que o n.° 4 penaliza a atitude não cooperante do autor, quando não dê satisfação ao convite do tribunal, com a impossibilidade da substituição da petição. Esta solução está em consonância com o disposto no n.° 2 do artigo 89.°, onde se prescreve que "a absolvição da instância sem prévia emissão de despacho de aperfeiçoamento não impede o autor de, no prazo de 15 dias contados da notificação da decisão, apresentar nova petição, com observância das prescrições em falta ( ... )". Ou seja, só quando a absolvição da instância resulte do incumprimento do convite do tribunal para o suprimento ou correcção de deficiências é que não é possível a apresentação de nova petição, com o aproveitamento dos efeitos que decorram da petição primeiramente apresentada.».
Ora, o Autor não leu ou não quis ler o Despacho de convite à junção do ato impugnado. Para além disso, não se terá dado ao trabalho de ir ler a lei, ou seja, o CPTA (como lhe estava indicado no despacho, por remissão para os artigos 78°. 79.°, e 88.° do CPTA - Código de Processo nos Tribunais Administrativos), que fulmina a falta de junção do ato impugnado com a absolvição da instância Resolveu passar as suas obrigações processuais, quer para o Juiz, quer para o Réu. A lei é clara ao fazer impender sobre o Autor o ónus da junção do ato impugnado ou da prova da sua prática. O Autor limita-se a juntar com a Petição Inicial a procuração forense; nada mais. Por outro lado, o Autor não invoca dificuldade na obtenção do ato impugnado. Mais, nem sequer comprova a prática do ato sindicado. Estando em causa um processo impugnatório, é condição necessária a prova ou junção do ato impugnado.
Assim, a resposta do Autor não supre a deficiência original da Petição Inicial, pelo que esta não pode ser atendida, por ausência de documento essencial para conhecimento da causa, sendo que impende sobre o Autor o ónus da sua junção. É o que decorre da redação do n.° 2 do artigo 79.° do CPTA, que estabelece: Quando seja deduzida pretensão impugnatória, deve o autor juntar documento comprovativo da prática do acto ou da norma impugnados.
Face ao exposto, nos termos das disposições conjugadas nos artigos 78.º, n.º 2 – d); 79.°. n.° 2 e 88°, n.°s 2 e 4 do CPTA, ocorre fundamento que obsta ao prosseguimento do processo, por falta de junção de documento essencial para conhecimento da causa, no caso, conhecimento do objeto impugnatório dos autos
Termos em que, se absolve o Réu da instância.
(…)».

O Direito:
A decisão recorrida resultou na absolvição da instância tendo por pilar fundamental o disposto no art.º 79º, nº 2, do CPTA, que estabelece: «Quando seja deduzida pretensão impugnatória, deve o autor juntar documento comprovativo da prática do acto ou da norma impugnados.».
Quando o recorrente esgrime favor do art.° 20.º, n.° 1 da CRP (“A todos é assegurado o acesso ao direito e aos tribunais para defesa dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, não podendo a justiça ser denegada por insuficiência de meios económicos.”) – e na forma em que o faz – não está com propriedade a invocar uma inconstitucionalidade normativa.
Antes está a apelar para uma interpretação conforme, conducente a um outro resultado.
E tem razão.
Antes do mais (e colocando termo à imputação de quem “ não leu ou não quis ler”, retorquida pelo autor em corpo de alegações do recurso), tenhamos bem presente o que é (são) acto(s) objecto da impugnação e o que em concreto o autor afirmou.
Como o recorrente lembra, “Nos termos dos artigos 3.º e 5.º do Decreto-Lei n.° 19/2013, a transição dos representados do A. para a carreira geral da função pública é operada através de listas nominativas, de acordo com o disposto no artigo 109.º da Lei n.° 12-A/2008, de 27 de Fevereiro”, transições que “são executadas, em cada órgão ou serviço, através de lista nominativa notificada a cada um dos trabalhadores e tornada pública por afixação no órgão ou serviço e inserção em página electrónica” (art.º 109º, nº 1, da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro).
São essas listas nominativas de transição que são alvo de impugnação.
O autor afirmou na sua p.i. a falta de publicação de tais listas, ainda que concedendo a notificação individual dos seus associados relativamente à situação individual e concreta de cada um (tudo agora reiterado em recurso).
Ora, pese esta última notificação individualizada de destinatários, há que não esquecer que ela em rigor não comprova (a transição operada por) aquele acto administrativo plural (ainda que na primeira aparência de fidelização pareça pressupô-lo); bem como a especial qualidade com que o autor litiga, claramente em defesa dos direitos e interesses colectivos dos seus associados, vestes que justificam que eleja em impugnação aquele acto plural - por qual, no figurino legal, são executadas as transições -, em una identidade e não atomisticamente.
De forma lapidar se escreve no Ac. deste TCAN, de 15-07-2016, proc. nº 03773/11.1BEPRT, que “a extensão do ónus do Autor afere-se pela extensão da informação acessível emanada pela Administração”.
Tem sido entendimento do STA e também do Tribunal Constitucional, que o direito a uma tutela judicial efectiva, como, de resto, outros direitos fundamentais constitucionalmente consagrados, não é um direito absoluto ou ilimitado, susceptível de ser exercido em qualquer caso e à margem do processo legalmente estabelecido, antes devendo ser exercitado com observância dos pressupostos acolhidos na lei ordinária, desde que, como é óbvio, tais pressupostos não se traduzam, na prática, em denegação de justiça, mediante a criação de obstáculos de tal monta que se reconduzam na supressão, ou restrição desnecessária ou desproporcional do direito de acesso à via judiciária (cfr. p. ex., os Acs. do STA de 03.04.03, rec. 1531/02, e 09-05-2000, proc.º n.º 701/02, e os Acs. do TC nº 43/92, confirmado em Plenário pelo acórdão do TC nº 366/92, ambos publicados no DR II nº45, de 23.02.1993, e ac. nº 450/91, nº 299/95, de 07.06, nº491/07, de 02.07, nº 247/02, de 04.06, nº 467/03, de 14.10, entre outros).
Perante a arvorada falta de publicação – a que daria suporte documental probatório -, nada contrariando, não é de exigir comprovação.
«Cessante ratione legis cessat eius dispositio (lá onde termina a razão de ser da lei termina o seu alcance)» (BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pág. 186).

Acordam, pelo exposto, em conferência, os juízes que constituem este Tribunal Central Administrativo Norte, em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida, e determinando a baixa dos autos para os ulteriores trâmites.
Sem custas.
Porto, 26 de Janeiro de 2018.
Ass. Luís Migueis Garcia
Ass. Alexandra Alendouro
Ass. João Beato Sousa